POR QUÉ LOS MINISTROS SE NOMBRAN DESPUÉS DE LAS ELECCIONES

POR RAZONES ESTRATÉGICAS Y POLÍTICAS

Sería bueno que tomaran nota muchos periodistas y analistas que tienden a preguntar a los candidatos presidenciales durante la campaña: “díganos, si resulta electo, ¿quiénes van a ser sus ministros?”. El recién electo presidente Donald Trump (al igual que lo hacen todos los presidentes electos en democracias maduras) está anunciado poco a poco a sus nominados para ministros, días después de haber sido electo. ¿Por qué creen que ningún candidato presidencial inteligente anuncia (ni siquiera tiene armado) su gabinete antes de ser electo?

Ocurre, simplemente, que es más conveniente para un político que corre en una elección presidencial no anunciar su gabinete (ministros y secretarios) antes de ser electo por varias razones estratégicas y políticas; entre ellas: 

1. Para evitar compromisos prematuros, pues anunciar un gabinete previo a ganar la elección puede obligar al candidato a cumplir con compromisos que aún no ha validado con los votantes. Los miembros del gabinete deben ser seleccionados cuidadosamente para implementar el programa del candidato, lo cual es más efectivo una vez que se tiene el mandato del pueblo.

2.        2. Para tener flexibilidad para negociar: La conformación de un gabinete implica negociaciones políticas y alianzas con diversos actores del sistema político, incluidos partidos, grupos de poder y sectores clave de la sociedad. Si el candidato anuncia su gabinete prematuramente, pierde una parte importante de esa flexibilidad y puede enfrentar presiones externas para excluir a sus preferidos o para incluir a personas no idóneas en posiciones específicas.

3.        3. Para evitar confrontaciones internas: Los partidos políticos o las coaliciones pueden tener diferencias internas sobre quién debe ocupar ciertos cargos, por lo que hacer un anuncio prematuro podría generar conflictos y fricciones dentro del equipo o del partido, debilitando de entrada al nuevo presidente.

4.        4. Para tener mejor impacto en la percepción del electorado: Un anuncio prematuro del gabinete influye en la percepción del votante; si un candidato da a conocer su equipo antes de la elección y algunos de los nombres no son bien recibidos por la opinión pública, podría perder apoyo. Además, podría ser percibido como si estuviera tomando decisiones antes de contar con el mandato del pueblo.

5.        5. Para aprovechar el “momentum” ideal: El proceso de elegir un gabinete implica un análisis más profundo de los resultados de las elecciones: después de la victoria, el presidente electo tiene más claridad sobre el tipo de mandato que tiene (por ejemplo, si tiene una mayoría absoluta o necesita negociar más con otras fuerzas). Esto permite una mejor y más estratégica selección de los miembros del gabinete. Y,

6.        6. Para construir confianza: Al anunciar el gabinete solo después de ser electo, se da la sensación de que las decisiones son tomadas con responsabilidad y libertad, en lugar de estar sometidas a intereses previos: así, los votantes pueden confiar más en que el presidente electo tomará decisiones en función de las necesidades del país y no con base en compromisos previos o presiones externas.

OPACIDAD EN LOS GOBIERNOS LOCALES

DEBE MEJORARSE LA FISCALIZACIÓN DEL GASTO DE LAS MUNICIPALIDADES Y CONSEJOS DE DESARROLLO

Al sumar los recursos financieros que, provenientes del presupuesto estatal, reciben anualmente las municipalidades y los consejos departamentales de desarrollo, esos gobiernos locales resultaron ejecutando el año anterior cerca de Q12 millardos, que representan case el 14 por ciento del total de ingresos tributarios. Por eso es muy preocupante que muchas municipalidades y consejos de desarrollo (aunque también otras entidades, como la propia Universidad de San Carlos) parecen obviar el proceso de rendición de cuentas -indispensable no solo para que la Contraloría de Cuentas desempeñe adecuadamente su labor fiscalizadora, sino también para que la ciudadanía contribuyente sepa en qué y cómo se están gastando los impuestos-.

Aunque el escrutinio sobre el gasto público suele focalizarse en el gobierno central, la mejora en la calidad del gasto pasa por mejorar la fiscalización de los gastos a cargo de los gobiernos locales que, conviene recordarlo, reciben importantes aportes financieros del presupuesto estatal -derivados de mandatos constitucionales o legales- que no solo merman y hacen muy rígido el margen de maniobra presupuestal del gobierno central, sino que son gastados por la municipalidades y los consejos en rubros que casi nunca están alineados con las políticas de Estado de largo plazo.

Además, el propio presupuesto estatal aprobado por el Congreso advierte que existen riesgos fiscales asociados a las deudas adquiridas por las municipalidades (incluyendo un alto componente de cuentas por pagar a proveedores o contratistas), lo que genera la amenaza de que el gobierno central tenga que salir en “rescate” de las municipalidades en el eventual caso de que estas presenten alguna dificultad financiera, poniendo presión sobre los recursos del gobierno central, con el costo de oportunidad que tendría esa situación.

Por todo ello resulta imprescindible que en la ejecución del presupuesto se preste especial atención al seguimiento y fiscalización del gasto de los gobiernos locales (y también al de otras instituciones descentralizadas y autónomas que ejecutan parte del presupuesto), para lo cual es necesario que las entidades a cargo del control del gasto público (los despachos superiores, las unidades de auditoría interna, la Contraloría y el propio Congreso de la República) velen porque las instituciones que manejan recursos del erario nacional cumplan con la obligatoriedad de mantener actualizada la información que deben proporcionar, utilizando los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que para el efecto tienen a su disposición (como el SIAF, el SICOIN y GUATENÓMINAS).

Los gobiernos locales juegan un papel crucial para el bienestar y desarrollo de sus poblaciones pues, al estar más cerca de la gente, pueden tener una comprensión inmediata de las fortalezas, las necesidades y los problemas de sus comunidades. Pero, por muy autónomas que sean las municipalidades, no son estados independientes: tienen la obligación de ser transparentes, rendir cuentas y estar debidamente fiscalizados por las autoridades correspondientes.

PACTOS COLECTIVOS

ES NECESARIO REGLAMENTAR LOS PROCESOS DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL GOBIERNO

La negociación colectiva es una institución noble que, mediante el diálogo, busca que empleadores y sindicatos acuerden condiciones de trabajo adecuadas, incluyendo salarios, horarios, capacitación, seguridad y salud ocupacional, e igualdad de trato. Esas condiciones se plasman en pactos colectivo que propician que imperen condiciones armoniosas y productivas de beneficio tanto para trabajadores como para patronos. Por desgracia, desde hace años, estos nobles propósitos se han tergiversado y desnaturalizado en los pactos colectivos firmados entre el gobierno guatemalteco y sus sindicatos.

Los pactos, negociados de forma desordenada y desinstitucionalizada, aunados a la anarquía con la que funciona el servicio civil, están generando un grave problema para las finanzas públicas. La masa salarial del Estado ha estado creciendo incontrolablemente, sin que exista mejora alguna en la calidad de los servicios públicos. Esto se debe en buena medida a los pactos colectivos: entre 1998 y 2019, la participación del Ministerio de Educación en la masa salarial del gobierno pasó de un 29.7 por ciento, a un 44.5. Esos pactos se han suscrito sin contar con las fuentes de financiamiento para cubrir los gastos que generan. Para 2022, el presupuesto del Ministerio de Educación tendrá un incremento de Q2.4 millardos respecto a 2021, y su principal destino será el pago de salarios, con la aberración adicional de que una parte del gasto será financiado con deuda. Este problema no es exclusivo del Ministerio de Educación, ya que en otros ministerios (como el de Salud) sucede algo similar.

Es necesario detener la sangría financiera y el desorden institucional que están causando los pactos colectivos en el gobierno y evitar que los mismos se utilicen como freno a la movilidad laboral o para modificar las normas generales de administración del recurso humano al margen de una carrera en el servicio civil. La negociación colectiva debe hacerse respetando la capacidad financiera del Estado y no según la disponibilidad de cada ministerio que comprometa las finanzas futuras.  Debe hacerse entre los sindicatos y el Estado, representado por el Ministerio de Finanzas, el Ministerio de Trabajo y la ONSEC. Los sindicatos deben disponer de la información sobre la disponibilidad real de recursos financieros para este fin a nivel nacional, para ajustar el conjunto de sus solicitudes. Además, las condiciones en los pactos deben incluir incentivos que respondan a criterios medibles de desempeño, a fin de alinear los presupuestos a un enfoque por resultados.

Para incorporar estas correcciones a la negociación colectiva en el Estado no es necesario modificar ninguna ley: es suficiente con que se emita un acuerdo gubernativo que regule tales disposiciones e imponga orden y cordura en la administración pública. Si no se corrigen pronto, las crecientes distorsiones que los pactos colectivos están causando seguirán constituyendo un creciente riesgo para la sostenibilidad de las finanzas pública y el Estado seguirá convirtiéndose en un rehén de los poderosos sindicatos estatales y de sus irrealizables demandas.

El Círculo Vicioso de la Mediocridad

LA BÚSQUEDA DE LA EXCELENCIA ES EL LEJANO NORTE QUE DEBERÍA GUIAR A POLÍTICOS Y FUNCIONARIOS

Existe la percepción generalizada de que la calidad de los funcionarios públicos se ha deteriorado notablemente en las últimas décadas. Hace veinte, cuarenta años, el nivel académico, el grado de conocimiento del Estado, la capacidad de ejecución y la visión estratégica de los diputados, ministros o directores generales parecía ser, en promedio, mucho más elevada de lo que es ahora, independientemente del signo ideológico que los identificara. Silenciosa, pero consistentemente, la ineficiencia, la improvisación y el cortoplacismo se han ido instalando en las oficinas públicas. El resultado es un aparato estatal incapaz de proveer los servicios públicos esenciales (salud, educación, seguridad, justicia e infraestructura), un ambiente de escasa certeza jurídica y una generalizada insatisfacción ciudadana, todo lo cual obstaculiza el crecimiento económico y desgasta nuestra -ya débil e incipiente- democracia liberal.

Simultáneamente, y no por casualidad, la percepción de corrupción ha ido incrementándose geométricamente. Cabe plantearse la posibilidad de que la generalizada corrupción que hoy consume al Estado sea simplemente un síntoma -el más doloroso- de una enfermedad más profunda: la mediocridad en la gestión pública. Si esta hipótesis es correcta, la solución de largo plazo al flagelo de la corrupción no recae tanto en la persecución penal de los contados casos que logran detectarse, sino en la construcción de un andamiaje institucional capaz de ejercer la debida vigilancia y control sobre la provisión eficiente de los servicios públicos esenciales.

El fortalecimiento institucional es clave para revertir la tendencia secular a la mediocridad que está minando mortalmente la administración gubernamental. En los países exitosos, la búsqueda de la excelencia en el servicio público es el norte que guía las actuaciones de políticos y funcionarios. En la medida en que existan buenas instituciones, más atraídos se verán los buenos profesionales para integrarse al servicio público; y mientras más profesionales capaces se integren al servicio público, las instituciones se verán cada vez más fortalecidas. No se trata de elegir entre tener buenas instituciones o buenas personas: las instituciones sólidas atraen buenos profesionales, y los buenos profesionales fortalecen las instituciones. 

Por el contrario, el continuo deterioro institucional configura el dramático círculo vicioso en que parece estar hundiéndose nuestro aparato estatal: las instituciones débiles solo logran atraer al servicio público a funcionarios mediocres y a personas propensas a la corrupción; mientras más personas mediocres o corruptas ocupan los espacios gubernamentales, más se debilitan las instituciones y más se arraiga la corrupción. La solución de fondo a este círculo vicioso de mediocridad y corrupción es la reforma de las instituciones fundamentales del Estado, es decir, sus sistemas de servicio civil, de control del gasto gubernamental, de justicia, de partidos políticos y de legislación. Cualquier otra solución no será más que un exiguo chapuz.

EMPRESAS Y GOBIERNOS

LAS VISIONES MANIQUEAS QUE LOS COLOCAN COMO ENEMIGOS NO CONTRIBUYEN AL PROGRESO DEL PAÍS 

En los últimos tiempos, la retórica a lo ancho del espectro político, no solo en Guatemala sino en toda Latinoamérica, parece sugerir que las relaciones entre las empresas y el gobierno deben ser de antagonismo o, al menos, de una estricta separación y amplio distanciamiento. Desde la derecha y el libertarianismo se afirma que los gobiernos, por naturaleza, interfieren demasiado en los procesos económicos y obstaculizan el libre comercio. Desde las izquierdas se afirma que las empresas son, por naturaleza, entes depredadores, explotadores de los trabajadores y de los consumidores, y evasores de impuestos. 

Esas visiones maniqueas han contribuido a que en las recientes crisis políticas, como la de Chile en los últimos meses, triunfen las propuestas que plantean destruir el sistema vigente para sustituirlo por un nuevo sistema, cuya naturaleza y alcances nadie conoce y que debe ser construido sobre la marcha. En ese afán de sustituir lo viejo conocido por lo nuevo por conocer, se pasan por alto los muchos éxitos del viejo sistema (en el caso chileno, los logros en cuanto a crecimiento económico e ingreso per cápita), y se magnifican sus innegables y notables fracasos (en términos de desigualdad, concentración de poder, abusos de empresarios y grandes conglomerados, y la promesa incumplida de un bienestar rápido para toda la población). El prevaleciente ánimo anticapitalista confunde el nefasto capitalismo de amigotes -que debe ser combatido- con el verdadero capitalismo -que florece cuando existe libertad y certeza jurídica-. 

En un capitalismo funcional y moderno (no el de amigotes), ambos lados (gobierno y empresas) se necesitan mutuamente. El gobierno necesita a las empresas para producir crecimiento económico, crear empleos y generar ingresos para pagar los compromisos del país con el resto del mundo. Las empresas, por su parte, necesitan de un gobierno que provea el sistema jurídico y de seguridad básica necesario para operar; que forme a los trabajadores de quienes dependen las empresas; y, que cree la infraestructura (carreteras, puertos) que permita intercambiar bienes y servicios eficientemente. Muchas empresas también necesitan al gobierno como comprador. Y todas las empresas necesitan un gobierno capaza de impulsar políticas públicas que fomenten la productividad y el bienestar.

La creciente polarización que se cierne sobre Latinoamérica busca poner a los gobiernos y a las empresas como antagonistas, lo cual no beneficia a ninguna de las partes. Las empresas deben contribuir (con sus actitudes y sus impuestos) a que exista un gobierno eficiente que provea los bienes públicos básicos y aplique reglas claras, generales y predecibles. Los gobiernos deben entender que las empresas necesitan un clima (político y económico) estable para operar, con paz social y coherencia en las políticas públicas. En los países prósperos, las empresas y los gobiernos actúan, cada quien desde su ámbito, como socios, no como enemigos.

La Debilidad del Sistema de Salud

La decisión presidencial de sustituir a toda la cúpula del Ministerio fue la correcta

Al Ministerio de Salud Pública se le asignó una ampliación presupuestaria de casi Q1.7 mil millones para combatir el covid-19. Al 19 de junio, en medio de la peor etapa de la pandemia, apenas había ejecutado un 3.6% del total de esos recursos. Ni duda cabe que algo está muy mal en el sistema de salud del país. Pero la debilidad de dicho sistema no es algo nuevo. El Índice Global de Seguridad Sanitaria -una herramienta que evalúa comparativamente la seguridad sanitaria y capacidades relacionadas en 195 países- califica a Guatemala (en el puesto 125) como uno de los países menos preparados para enfrentar una crisis sanitaria.

El referido índice señala en particular la poca capacidad del sistema de salud guatemalteco para responder efectivamente a una crisis sanitaria como la que enfrentamos debido, principalmente, a las enormes debilidades institucionales que ya eran evidentes desde antes de esta tragedia. Con menos de diez mil camas en los hospitales nacionales (cuando se necesitarían más de cincuenta mil), con precarias instalaciones, con escaso y poco especializado recurso humano, con una enorme fragmentación y poca coordinación de las instituciones que lo conforman, y con uno de los presupuestos más pobres del continente, el sistema de salud nacional es uno de los eslabones más débiles de nuestro endeble Estado.

De manera que al Ministerio de Salud lo sorprendió esta pandemia con muy pocas herramientas para enfrentarla. Lo grave es que esas pocas herramientas las utilizó muy mal. Pese a que, como se indicó, se le asignaron oportunamente recursos financieros extraordinarios, no supo gestionarlos: tardaron mucho en detectar los casos de contagio comunitario; aplicaron protocolos improvisados que solo saturaron innecesariamente los hospitales; tardaron en contratar y pagarle a los médicos; y, tardaron lo indecible en comprar medicamentos, equipo y pruebas.

La decisión presidencial de sustituir a toda la cúpula del Ministerio fue la correcta. El desafío de las nuevas autoridades es acelerar (con transparencia) la ejecución del gasto. La contratación y pago de nuevos médicos puede acelerarse recurriendo al rubro presupuestario de servicios extraordinarios. Por otra parte, es perfectamente lícito y factible realizar la compra de insumos y medicamentes acudiendo directamente a proveedores del extranjero (pese a la irracional resistencia que a tal procedimiento plantean los cuadros “técnicos” del Ministerio de Salud).

Ojalá que ahora sí tengamos a las autoridades correctas para enfrentar una pandemia… y para enfrentar las resistencias enquistadas en el corrompido aparato burocrático del Ministerio. Eso es lo urgente. Lo importante, sin embargo, será que, una vez superada la crisis, nos propongamos como sociedad una reforma sustantiva del sistema de salud pública, haciendo énfasis en una coordinación interinstitucional que configure una estructura operativa que gestione los recursos y gerencie los servicios en función de una política nacional de largo plazo para reducir las enormes brechas existentes en el acceso a los servicios de salud. Es menester pensar desde ya en el necesario reordenamiento institucional del sistema de salud que modifique la estructura funcional, los modelos de atención, la organización interna, así como la provisión y gestión de los recursos financieros que necesita dicho sistema.

Etapas y Políticas para la Crisis

Una vez superado el pico de contagios, viene la etapa de reapertura económica; pero hay que planificarla y anunciarla con antelación: improvisar sería imperdonable

Epidemiológicamente, la crisis del covid-19 evoluciona por etapas. Cada etapa debe ir acompañada por grupos -o nodos- de políticas públicas que permitan mitigar los inevitables costos humanos y económicos de esta crisis que, por desgracia, es más compleja que cualquiera en la historia reciente, con shocks simultáneo sobre la salud pública y la economía. Se trata también de una crisis más incierta, de la cual los gobiernos van aprendiendo gradualmente en función de cómo modulan el distanciamiento social (para hacerlo más efectivo) y, a la vez, cómo modulan la reanudación de su actividad económica.

En la etapa inicial (de contención) hay dos nodos básicos de políticas públicas. Uno es el de las medidas enfocadas a aplanar la curva de contagios -y de decesos-, que normalmente se centran en el distanciamiento social (en sus distintos grados de constricción) y el cierre de fronteras. Estas no demandan más recursos financieros que los que requiera la fuerza pública para hacer cumplir las medidas de distanciamiento. El otro nodo es el de la sanidad pública, que debe dirigirse a ampliar la capacidad de atención hospitalaria para evitar su colapso a medida que se dispara el número de contagiados. El Ministerio de Salud Pública cuenta (desde principios de abril) con recursos específicos por más de Q1.1 millardos (cuya ejecución debe acelerar) para preparar el sistema para la segunda etapa.

En la etapa de mitigación (en la que nos encontramos ahora) deben aplicarse políticas que hagan sostenible política, humana y económicamente la contención de la epidemia y viabilicen una eventual salida de la crisis. Dos nodos de políticas son cruciales en esta etapa. Uno es el de las medidas de asistencia humanitaria, esenciales para auxiliar a los ciudadanos más vulnerables y preservar la gobernabilidad. El gobierno ha lanzado varios programas en este nodo, siendo el más importante -por mucho- el de transferencias de efectivo, que cuenta con más de Q6 millardos de presupuesto que apenas se están empezando a ejecutar. El otro nodo es el de las medidas de ayuda para la supervivencia económica de empresas y empleos, en donde destaca, por un lado, el fondo de créditos de capital de trabajo -cuyos Q3 millardos están, hasta ahora, esperando ser concedidos por el Crédito Hipotecario Nacional- y, por otro, el fondo para protección del empleo -cuyos Q2 millardos recién se empiezan a ejecutar-.

Una vez superado el pico de contagios, viene la etapa de reapertura económica en la que debe establecerse con claridad las fases y protocolos a seguir para que los distintos sectores de actividad económica puedan reiniciar operaciones, en función de su impacto económico y de los riesgos epidemiológicos que cada uno de ellos entraña. Finalmente, cuando los nuevos contagios se acerquen a cero, deberá comenzar la etapa de reactivación económica con, al menos, tres nodos de políticas públicas: uno de incentivos para las empresas que mejor se adapten a la nueva normalidad, otro de readecuación del presupuesto estatal para orientarlo hacia la reactivación económica, y otro de ajustes institucionales para mejorar el clima de negocios.

Aunque los nodos de política pública se corresponden con las etapas de la pandemia, en la práctica pueden -y, de hecho, deben- traslaparse con estas. Por ejemplo, en la actual etapa de mitigación, es necesario y urgente que, desde ya, se anuncie el plan de reapertura económica que, por un lado, ayudará a que los programas de apoyo a las empresas y a los empleos cuenten con un horizonte temporal que los haga más efectivos y, por otro, dará a todos los agentes económicos un respiro de certeza para prepararse razonablemente mejor para la etapa de reactivación.

Las Tres Emergencias

Emergencia sanitaria, emergencia humanitaria y emergencia económica. De los diez programas anti crisis lanzados por el gobierno, siete son de ayuda humanitaria.

La pandemia de covid-19 ha desencadenado tres emergencias que el gobierno debe enfrentar de forma simultánea. Primero, la emergencia sanitaria, que exige ampliar la oferta de servicios médicos y la capacidad de atención ante una demanda que amenaza con desbordar el sistema de salud; esto implica la ampliación inmediata del acceso a los servicios (con más camas y unidades de cuidados intensivos), más equipos médicos (de protección, respiradores, oxígeno, equipos para exámenes) y más personal capacitado (médicos y enfermeros).

Hasta ahora, el gobierno guatemalteco ha manejado bien esta primera emergencia, al decretar oportunamente las medidas de distanciamiento social obligatorias, ganándole así tiempo al virus para aumentar la capacidad hospitalaria del país, lo cual es primordial para evitar que un sistema de salud pública tan débil como el nuestro colapse ante una más que probable escalada de contagios. Evidentemente, aún queda mucho por hacer (la crisis ha puesto en evidencia la ingente necesidad de fortalecer institucionalmente el sistema de salud) pero, hasta ahora, se ha hecho lo humanamente posible con los escasos recursos disponibles.

La segunda emergencia es la humanitaria: un gran número de cuentapropistas y trabajadores informales se ha quedado sin ingresos y otro enorme grupo de empleados en sectores afectados (como los de restauración y hostelería) han quedado desempleados. El gobierno actuó rápidamente para acopiar los recursos financieros que requieren los programas de asistencia humanitaria. De los diez programas anti crisis lanzados por el gobierno, siete son de ayuda humanitaria.

Hasta ahora, una extrema lentitud para ejecutar esos programas ha sido la norma. De los siete programas solo uno (el reparto de 200 mil cajas de víveres) se ha ejecutado; los demás tienen una ejecución cercana a cero, incluyendo el programa más grande de todos los existentes, llamado Bono Familia, que con un gigantesco fondo de Q6 millardos se plantea otorgar transferencias de mil quetzales a dos millones de familias durante tres meses. Este programa -complementado con otros de reparto de alimentos que tampoco se han empezado a ejecutar- es la pieza crucial para evitar que el confinamiento obligatorio degenere en desesperación e ingobernabilidad. El gran desafío es ejecutarlos cuanto antes, pero con gran transparencia.

La tercera emergencia es la económica, que amenaza con la quiebra a muchas empresas gravemente golpeadas por la recesión mundial y por las medidas internas de confinamiento. Hay dos programas gubernamentales clave para enfrentarla. Uno es el Fondo para la Protección del Empleo que busca apoyar, con Q2 millardos, a trabajadores con contratos suspendidos, pero que (según las cifras disponibles el viernes) no había ejecutado ni un centavo. El otro es el Fondo de Crédito para Capital de Trabajo que, con Q3 millardos, daría créditos a empresas afectadas, pero que tampoco ha desembolsado nada.

Lo ideal hubiese sido que en el manejo del primero de los fondos mencionados participase el IGSS (que tiene la base de datos y la experticia para manejar ese tipo de programas) y que para el segundo fondo se hubiese constituido un vehículo financiero idóneo, más ágil que el anquilosado Crédito Hipotecario Nacional. Quizá aún se esté a tiempo de rediseñar -sobre la marcha- ambos programas para garantizar una mejor eficiencia y transparencia en el desembolso de esos millonarios recursos.

La Hora de los Estadistas

La hora de los candidatos ya pasó. El largo periodo de transición –de aquí hasta enero– se presenta propicio para que las autoridades electas asuman el liderazgo.

Terminó la campaña política; al tiempo que escribo esta columna, aún no han cerrado las urnas, pero pronto sabremos quién dirigirá los destinos del país a partir de enero próximo. Durante la campaña, la inercia electorera -y la mayoría de periodistas- obliga a los candidatos a ofrecer soluciones a todos los problemas habidos y por haber. Uno de los principales desafíos del candidato ganador será salirse de esa dinámica de tratar de complacer a todo el mundo -persiguiendo más objetivos de los que es posible cumplir, ofreciendo más programas de los que es posible ejecutar- y tener la valentía de priorizar sus políticas de gobierno.

El fragor de la batalla electoral y el caldeado clima de polarización que vive Guatemala desde hace demasiados meses crean un entorno confuso en el que es muy fácil perderse entre las descalificaciones mutuas y los detalles de la coyuntura, lo que provoca una especie de inconciencia colectiva respecto de los grandes problemas que aquejan al país y que están allí, cual gigantes invisibles, sin que nadie haga algo para enfrentarlos. La vergonzosa desnutrición infantil, el creciente crimen organizado y la falta de oportunidades económicas (origen de la emigración masiva) son esos grandes problemas cuya solución debería priorizarse. El factor común de estos graves problemas se encuentra en la ausencia del Estado y en la debilidad de sus instituciones, en torno a lo cual debería construirse y consensuarse una agenda mínima de nación.

La hora de los candidatos ya pasó. El largo periodo de transición -de aquí hasta enero- se presenta propicio para que las autoridades electas asuman el liderazgo, con visión de estadistas, para generar conciencia y producir consensos. Conciencia respecto a los grandes enemigos en común (desnutrición, crimen organizado, falta de oportunidades) y consensos en torno a una agenda mínima priorizada. Para lograrlo, el primer paso debe ser un llamado a la unidad nacional para enfrentar esos desafíos, pues si no se desactiva el clima de polarización, el nuevo gobierno tendrá muy poco margen de maniobra.

Un segundo paso es reconocer que el aparato estatal ya no da la talla para solucionar los graves problemas arriba indicados. La agenda mínima priorizada debe empezar por plantear una reforma básica a las principales instituciones estatales: el sector justicia, el servicio civil, el control y eficacia del gasto público, y el propio sistema electoral y de partidos políticos. No hace falta pensarlo demasiado; no hay “plan de gobierno perfecto”, pues nadie sabe qué rutas, obstáculos y oportunidades surgirán en el camino. Lo importante es identificar bien las prioridades del gobierno y plantear con claridad los resultados que se desean alcanzar.

Y tercero, el gobierno entrante necesita reconocer que fue electo con un escaso entusiasmo popular y que, por ello, debe esforzarse en generar un diálogo ordenado, en torno a los principales problemas ya apuntados y que le dé el necesario respaldo ciudadano a la agenda de Estado que se priorice para resolverlos. Generar conciencia y consensos, ese es el reto. Y es importante empezar a enfrentarlo desde ya o, de lo contrario, el país perderá otros cuatro años sin lograr encarrilarse hacia el desarrollo y el bienestar.

No Me Ayudes, Compadre

La decisión de Donald Trump de interrumpir la ayuda a los países del Triángulo Norte es un sinsentido, y contraproducente para sus propios intereses

La ayuda internacional para el desarrollo -AID- era originalmente, hace años, un flujo de recursos de los países ricos para aliviar, sin condiciones, las emergencias humanitarias de los países pobres. La naturaleza de la AID, sin embargo, ya no es la misma que antes, y la mayoría de países ricos, incluyendo los Estados Unidos de América, solo dan ayuda bajo ciertas condiciones que deben cumplir los países recipiendarios, que no necesariamente son pobres. Guatemala, cabe subrayarlo, no es un país pobre (pertenece a los países llamados “de ingresos medios”).

Hace pocos días, el presidente Donald Trump, anunció un recorte de la ayuda estadounidense a Guatemala (y a Honduras y El Salvador), como reacción al aumento de las "caravanas de migrantes" indocumentados. El Departamento de Estado canceló los fondos para el año fiscal 2018, que en buena parte ya habían sido desembolsados, por lo que el impacto no será significativo (excepto para algunas comunidades beneficiarias de programas específicos) y el recorte de la ayuda resultará más bien simbólico del enojo estadounidense.

Lo cierto es que Guatemala –como cualquier país de ingresos medios- no necesita ni depende de la ayuda internacional (salvo en caso de desastres). Lo que ocurre es que –como muchos países de ingresos medios- administramos muy mal los recursos fiscales y padecemos una terrible debilidad institucional, por lo que persistan bolsones de pobreza, desnutrición e ingobernabilidad. Esto es precisamente lo que justifica que los países donantes condicionen su ayuda a que esta se dirija a programas focalizados en los más pobres y a que se corrijan las debilidades institucionales.

Por eso la decisión de interrumpir la ayuda a los países del Triángulo Norte es un sinsentido. Sin los programas de ayuda el gobierno estadounidense pierde valiosas herramientas, no solo para mejorar las condiciones de vida de los potenciales migrantes en los bolsones de pobreza, sino principalmente para persuadir a estos países a reformar las institucionales para mejorar la gobernabilidad, combatir el narcotráfico y reducir las migraciones ilegales. Con la suspensión de la ayuda es probable no solo que estos países se atrincheren y paralicen sus reformas institucionales, sino que además reciban tentadoras ofertas de donantes emergentes –como China y Rusia-, cuyos objetivos son muy diferentes a los de los Estados Unidos.

Tampoco conviene satanizar (ni acá, ni allá) la AID: países tan exitosos como Taiwán y Corea del Sur iniciaron su ascenso al desarrollo recibiendo importantes montos del AID, y enfermedades como la polio y la viruela han sido casi erradicadas merced a este tipo de asistencia. Lo que los donantes deben perseguir es que su ayuda efectivamente mejore la calidad de vida de los más pobres, que no sea usada con fines partidarios o antidemocráticos, que se use con transparencia y que esté bien fiscalizada. En estos objetivos debería centrarse el gobierno de Trump para que la ayuda estadounidense contribuya a reducir las migraciones y el narcotráfico. Recortar esa ayuda consigue precisamente lo opuesto.

Así no Aguanta el Presupuesto

La solución de fondo pasa por emprender reformas profundas al presupuesto del Estado y al sistema del Servicio Civil

En los últimos días se han dejado sentir las demandas de aumento presupuestario por parte de varias entidades del Estado. El sindicato de maestros y el propio gobierno central presionan al Congreso para que apruebe una ampliación de más de Q960 millones para pagar el aumento de salarios y prestaciones contenido en el pacto colectivo acordado entre ambos. Los médicos del Ministerio de Salud Pública iniciaron una huelga para exigir un incremento salarial que podría significar un aumento de más de Q2 mil millones en el presupuesto de esa cartera. Y la Universidad de San Carlos solicitó al Congreso una ampliación presupuestaria de más de Q700 millones para solventar la enorme crisis financiera que se origina en los crecientes compromisos salariales de la entidad.

Es probable que, como estas, existan demandas similares en otras entidades públicas y, por legítimas que puedan ser, constituyen una carga financiera insoportable para el fisco. El presupuesto del Estado guatemalteco es especialmente rígido y no permite este tipo de aumentos casuísticos: casi la tercera parte del total de gastos presupuestados se destinan al pago de remuneraciones a los empleados públicos y casi la mitad de ese total ya está comprometida para el pago de las obligaciones que el gobierno central tiene para transferir recursos a otras entidades y para pagar la deuda pública. Así, el fisco no puede aguantar incrementos presupuestarios desarticulados e improvisados como los que ahora se solicitan.

La solución de fondo pasa por emprender reformas profundas que toquen temas tan álgidos como las asignaciones (muchas de ellas a nivel constitucional) que obligan a pre-asignar porcentajes del gasto público a ciertas entidades o destinos específicos, así como por establecer una política salarial integral que, como parte de la reforma del servicio civil, regule adecuadamente la forma en que pueden acordarse pactos colectivos de condiciones de trabajo en el Estado. Por ejemplo, debería existir la obligación legal de que todo pacto colectivo de las entidades que operan con fondos del presupuesto deba contar con la no objeción expresa del Ministerio de Finanzas Públicas.

En el corto plazo solo podría accederse (parcialmente) a las múltiples demandas de aumentos presupuestarios a cambio de en los sistemas de control y eficacia del gasto en las entidades solicitantes. Por ejemplo, el incremento de recursos para los maestros debería darse solamente si se implementan sistemas de control de asistencia y de evaluación periódica de sus capacidades docentes. El aumento para los médicos debería condicionarse a la adopción de un sistema de contrataciones y promociones acorde con los grados de especialización de los profesionales. Y los recursos adicionales para la Universidad deberían sujetarse a que esta se comprometa a adoptar de inmediato los sistemas estatales de control del gasto (como el SICOIN y el SIAF) y se someta anualmente a una auditoría externa de sus estados financieros. Cualquier entidad que quiera más recursos del erario debe estar dispuesta a mejorar sustancialmente su rendición de cuentas ante los contribuyentes que la mantienen.

¡Recobremos la Sensatez!

Se está instalando en Guatemala un ambiente de polarización y enfrentamiento que nos nos conduce a nada útil y que, más bien, nos está desviando de la solución de los problemas de fondo (la corrupción, la ineficiencia del Estado, la ausencia de justicia pronta, el colapso de la red vial). Tenemos que dialogar (incluso, como dijo Serrat, aunque no tengamos nada que decirnos)

A veces los países se sumen, sin percatarse, en crisis artificiales que, casi siempre, son generadas y agravadas por posiciones extremistas. La crisis de Cataluña en España y la crisis gobierno-CICIG en Guatemala son claros ejemplos de este tipo de episodios innecesariamente dramáticos y potencialmente muy peligrosos. Pero en medio de la polarización y la confusión surgen voces moderadas representando a las mayorías silenciosas que, como en Cataluña, al percibir claramente los riesgos engendrados por la confrontación y la violencia, hacen un llamado a la cordura: ¡recuperem el seny! (recobremos la sensatez) es el grito de la sociedad civil catalana que busca reducir la confrontación y propiciar un diálogo sincero.

Un grito similar se ahoga en las gargantas de una mayoría de guatemaltecos que, atrapados en medio de una creciente polarización, buscan una explicación y una salida a la confrontación que hoy amenaza el futuro del país. La transición política que estamos viviendo –la de pasar del antiguo régimen de corrupción e impunidad a uno nuevo de transparencia e imperio de la ley- está siendo más dolorosa de lo necesario debido a la ausencia de liderazgos y a la creciente confrontación entre el bando de los radicales (que quieren una “refundación” total del Estado) y los reaccionarios (que, oponiéndose a toda reforma, quieren retornar al status quo imperante antes de abril de 2015).

Entre los principales peligros que engendra la polarización se cuenta el surgimiento, en medio del desorden y la crisis, de gobiernos populistas que, precisamente, viven de la confrontación, del lenguaje agresivo (cualquier oponente es un enemigo traidor a la patria) y de promesas fantasiosas para solucionar todos los problemas del país. El populismo es el atajo que los países siguen cuando no logran transitar por los caminos (largos, pero efectivos) de la perseverancia y los acuerdos. En 2015 nos libramos, por poco, de tal peligro… pero aún está latente.

Para evitarlo es necesario que recobremos la sensatez para no caer en la trampa de quienes han vivido del sistema corrupto y clientelar que cooptó al Estado desde hace años, y que busca crear un clima de confrontación entre los guatemaltecos a efecto de descarrilar la lucha contra la corrupción que amenaza con destruir su modus vivendi. Esa sensatez implica un acuerdo entre los ciudadanos de bien, alrededor de una agenda realista, acotada y centrada en prioridades.

Si no logramos tal acuerdo mínimo, se profundizará la incipiente parálisis económica y política que aqueja al país. Hay que aprovechar el consenso que existe en cuanto a que la corrupción es el enemigo común en torno a cuya erradicación debemos unificar esfuerzos. También debemos aprovechar el creciente consenso respecto a que la reforma profunda del sistema electoral es la clave, a partir de la cual se pueden derivar otras reformas sustanciales como la del sistema de justicia, la del servicio civil y la del sistema de contrataciones y fiscalización del gasto gubernamental.

Recobrar la sensatez significa comprender que esas reformas institucionales están íntimamente vinculadas con el funcionamiento eficiente de la relaciones económicas y sociales: sin instituciones fuertes y eficientes no puede haber crecimiento económico ni bienestar social sostenibles. Recobrar la sensatez significa aceptar que debemos impulsar hoy los temas que nos unen y posponer aquellos que nos dividen. Significa reconocer que, por muy dolorosa que esté resultando esta transición, de ninguna manera estaríamos mejor con el régimen corrupto que imperaba antes de 2015 y que aún se relame los labios pensando en recuperar el poder.

El Presupuesto 2018: Cuesta Arriba

Defender e impulsar el proyecto de presupuesto del Estad para 2018 ya iba a ser una tarea difícil antes de la crisis política. Ahora, en plena crisis y con la renuncia del Ministro de Finanzas, la cosa se pone aún más cuesta arriba

El presupuesto de ingresos y egresos del Estado es una herramienta clave de gobierno, pues constituye un resumen explícito de la política fiscal y refleja en gran medida sus intenciones frente a los problemas económicos del país. Por ello, además de sus evidentes implicaciones políticas, el proceso de aprobación del presupuesto 2018 que se sigue en el Congreso de la República es de particular trascendencia. Sin embargo, dicho proceso, que apenas se está iniciando, enfrenta desde ya serios desafíos que lo ponen cuesta arriba.

En primer lugar, la renuncia del ministro y viceministros de finanzas públicas, principales ponentes de la iniciativa, deja prácticamente en orfandad el proyecto, que necesita quién lo defienda e impulse políticamente en el Congreso. Ello en un ambiente de crisis en el que amplios sectores de la población están poniendo en duda la legitimidad y credibilidad del Congreso. Aquí cobra particular importancia la decisión que tome el presidente Morales al elegir a la persona idónea para sustituir al ministro saliente y su equipo de confianza.

Por otro lado, el proyecto de presupuesto plantea desafíos técnicos importantes. La iniciativa que el Ejecutivo envió al Congreso incluye estimaciones basadas en un escenario macroeconómico muy optimista e incorpora un desequilibrio fiscal estructural (que se agrava si se toma en cuenta que las cifras de recaudación lucen sobreestimadas) y un aumento recurrente del gasto de funcionamiento (incluyendo el crecimiento vegetativo de los costos generados por el sistema de pensiones del Estado y por los pactos colectivos de algunos ministerios y del propio Congreso).

El déficit fiscal propuesto (equivalente a un 2.6% del PIB) resulta significativamente superior al de los seis años previos que, con los ingresos sobrevaluados, implicaría que tal déficit podría ser incluso más elevado, lo cual significaría que se revertiría la tendencia de tener déficits menores al 2% del PIB, como lo recomiendan expertos tales como el Fondo Monetario Internacional. Con ello, la relación de la deuda pública respecto de los ingresos tributarios se elevaría a un 237% en 2018, lo que conllevaría un incremento acelerado que podría perjudicar la calificación de riesgo-país a nivel internacional.

Para complicar más las cosas, el proyecto incluye debilidades evidentes, como el hecho de que parte del financiamiento obtenido con bonos se destina a financiar gasto corriente (Adulto Mayor, Clases Pasivas, Universidad de San Carlos, Fideicomiso de transporte, entre otros), lo cual contraviene lo preceptuado por la Ley Orgánica del Presupuesto (esos gastos deberían ser financiados con ingresos ordinarios). Además, es inaceptable continuar aumentando el gasto en salarios sin que exista aún el tan necesario censo de empleados públicos ofrecido a inicios del gobierno. Y, aunque es bienvenido el aumento previsto en la inversión en infraestructura, es preocupante que el mismo se haga sin una reforma institucional que garantice la transparencia y eficiencia de una cartera tan cuestionada como la de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda.

Estos asuntos complejos deben ser debatidos e, idealmente, corregidos por la Comisión de Finanzas del Congreso, para viabilizar la necesaria aprobación del presupuesto, con las modificaciones correspondientes. Ello requiere de un sentido de responsabilidad y de una visión de Estado por parte tanto de la bancada oficial, como de la oposición. De lo contrario, si no se prueba el presupuesto y queda vigente para 2018 el del año previo, la ejecución del gasto sería aún menos transparente y menos eficiente que en los periodos previos, y el Ejecutivo carecería de un marco que oriente su accionar financiero.

El Sistema de Partidos y la Autoridad Electoral

La madre de todas las reformas, lo hemos dicho varias veces, es la del sistema electoral de partidos políticos, el cual se ha convertido en la fuente y alimento de la corrupción y de la infeficiencia del Estado

 

El sistema electoral y de partidos políticos en Guatemala muestra tales signos de deterioro, perversidad y desnaturalización que resulta evidente la necesidad de reformarlo profundamente. Esta reforma es incluso más importante que la del sistema de contrataciones del gobierno que, precisamente, se corrompió debido a los métodos patrimonialistas del sistema de partidos políticos, de manera que saneando este se mejoraría aquél.

 

La reforma electoral es también más importante ahora que la del sistema de servicio civil, pues este se volvió clientelar y más ineficiente porque fue cooptado por el sistema de partidos políticos: si se sanea este, mejorará aquél. Y lo mismo puede decirse del sistema de justicia, del sistema de salud, o de cualquiera de las muchas actividades de gobierno que se han visto contagiadas del cáncer de la corrupción. Saneando el sistema político se sanea el Estado.

 

Los síntomas de descomposición del sistema político son patéticos. En medio de la absurda y grave (por sus repercusiones nacionales e internacionales), cuanto innecesaria, crisis generada por el enfrentamiento entre el Presidente Morales y el comisionado de la CICIG, y ante la evidente falta de una agenda de políticas públicas priorizadas, resulta inadmisible que ni un solo secretario general o líder prominente de los partidos políticos haya sido capaz de emitir un manifiesto, una propuesta o, aunque fuera, una crítica que diera alguna luz para superar la crisis. Y cuando lo hicieron (la semana pasada en el Congreso) fue para aprobar de manera precipitada una serie de reformas que descaradamente apoyaban la impunidad y la corrupción.

 

Existe un consenso creciente en al menos tres objetivos prioritarios de una eventual reforma del sistema político. Uno de ello es la necesidad de lograr que los ciudadanos se sientan representados por los funcionarios electos; la falta de representatividad de los electos y la absoluta desconfianza de la ciudadanía respecto de las instituciones republicanas son una amenaza terrible para la sobrevivencia de nuestra joven democracia. En segundo lugar, se necesita eliminar el oligopolio que los políticos tradicionales tienen sobre los partidos, reduciendo las barreras de entrada para crear nuevas organizaciones y democratizar el sistema.

 

El tercer consenso se da para fortalecer al Tribunal Supremo Electoral –TSE-. Actualmente los magistrados no son plenamente independientes porque son electos de una manera que les genera deudas y dependencias respecto de los dirigentes políticos, que son precisamente a quienes deben aplicarles la ley y sus sanciones. Prueba de ello es la agonía que vive el TSE cuando tiene que aplicar algún castigo severo a los partidos que reiteradamente violan la ley. Por ello es preciso cambiar la forma en que se eligen los magistrados, empezando porque cada uno se elija de forma individual y la renovación del pleno sea escalonada.

 

Pero cuidado. Esta reforma urgente y necesaria (la madre de todas las reformas) no la van a hacer los políticos por su propio gusto y gana, ni la va a apoyar el actual TSE acomodado en sus poltronas. En el Congreso tienen preparada una reforma a la ley electoral que no sirve y que es un engaño, pues está diseñada para perpetuar el statu quo y favorecer a los partidos grandes. La verdadera reforma debe impulsarla la ciudadanía organizada y sus tanques de pensamiento que llevan años estudiando este tema. La resistencia al cambio será feroz, pero solamente con la presión ciudadana y con el respaldo de la comunidad internacional será posible reformar el actual sistema electoral y de partidos políticos, demostradamente inservible.

La Corrupción y el Debilitamiento de las Instituciones

Es mentira que el combate frontal a la corrupción debilita la eficiencia en la administración pública. Sería un craso error admitir que puede tolerarse un poco de corrupción a cambio de que la administración pública no se vea paralizada. La actitud correcta debe ser la de tolerancia cero a la corrupción.

Hace algunas semanas leí y escuché, no sin asombro, a algunos analistas políticos que se preguntaban si la lucha contra la corrupción que el país está librando desde abril de 2015 estaba ocasionando -como un daño colateral imprevisto- un debilitamiento de la institucionalidad pública. Nada más alejado de la verdad. Creo -al contrario de lo que dicha duda sugiere- que la lucha contra la corrupción y las instituciones se fortalecen mutuamente.

Por un lado, cualquier esfuerzo organizado para luchar contra la corrupción sólo puede ser exitoso si las instituciones que lo impulsan son efectivas; esto implica que la Contraloría de Cuentas, el Ministerio Público, la policía y los juzgados involucrados deben estar coordinados y ser eficientes. Por otro lado, mientras más efectivo sea el combate a la corrupción, más eficientes serán no solo estas instituciones directamente encargadas de llevar a cabo tal combate, sino el aparato estatal entero.

Quizá sea cierto que, en algunos casos, las batallas que se han librado en meses reciente contra el cáncer de la corrupción hayan podido ocasionar una ralentización en el -ya de por sí lento- desempeño de la burocracia pues, hasta antes de las acciones emprendidas por la CICIG y el Ministerio Público en contra del robo al erario público, no era habitual que en los actos de la administración se velara por el cumplimiento estricto de ciertos estándares de transparencia y se respetaran estrictamente las normas y regulaciones vigentes. Al tenerse más cuidado ahora en estos aspectos, algunos procesos estatales pudieron haberse entorpecido. Pero seguramente, a mediano y largo plazo, si la lucha contra la corrupción tiene éxito, las instituciones se verán fortalecidas y el funcionamiento del aparato estatal será, a la larga, más efectivo.

Sería un craso error admitir que puede tolerarse un poco de corrupción a cambio de que la administración pública no se vea paralizada. La actitud correcta debe ser la de tolerancia cero a la corrupción. Pero, paralelamente a una profundización de la estrategia anti-corrupción, deben ampliarse los esfuerzos de fortalecimiento de las instituciones del Estado. Tales esfuerzos implican, en primer lugar, la revisión y puesta al día de los marcos que rigen el quehacer de dichas instituciones.

Lo anterior demanda un esfuerzo tanto del Organismo Ejecutivo (a nivel de reglamentos) como del Legislativo (a nivel de leyes) para dotar a las instituciones de marcos regulatorios adecuados para ser efectivas. Los elementos clave de un buen marco regulatorio institucional incluyen: claridad respecto del mandato de cada institución (sus fines y funciones, y las herramientas para lograrlos); su estructura de gobernanza interna, incluyendo sus pesos-contrapesos internos y sus sistemas de rendición de cuentas; su grado de autonomía operativa y financiera (para blindarlas de influencias de grupos de poder o de interferencias políticas); y, los criterios de elegibilidad, así como las normas y procedimientos para el nombramiento y remoción de sus autoridades.

Además del marco regulatorio, las instituciones estatales requieren de un cuerpo de tecnócratas técnicamente capaces y debidamente remunerados lo cual, evidentemente, implica una profunda reforma del sistema del servicio civil nacional. Esto, al igual que el esfuerzo completo de fortalecimiento institucional, reclama de un liderazgo político firme y decidido. El primer paso debería ser, con carácter de urgente, el censo de empleados públicos anunciado por el Presidente en los primeros meses de su mandato. Lamentablemente, de dicho censo aún no se ha sabido nada.

El Plan de Gobierno, de Nuevo

Vuelvo al tema del Plan de Gobierno. Resulta que, contrario a lo que creía hace algunas semanas, sí existe un plan bien estructurado, que se está aplicando, y que responde claramente a las líneas estratégicas de seguridad nacional del gobierno... de los Estados Unidos de América

Una de las debilidades que se le atribuyen al gobierno de Jimmy Morales es la ausencia de un plan de gobierno. Y no es que no existan programas de acción gubernamental, sino que estos han sido planteados por los distintos funcionarios (ministros de gobierno o comisionados presidenciales) de manera aislada, por compartimentos, lo cual impide articular un conjunto de acciones priorizadas.

Dicha estructura priorizada -o plan de gobierno- es importante no sólo porque transmite certeza a la ciudadanía sobre el accionar del gobierno (lo cual es importante en la actual coyuntura de desaceleración económica), sino también porque permite ordenar el presupuesto estatal en función de ciertos objetivos, así como impulsar una agenda legislativa ordenada hacia tales objetivos (lo cual es importante de cara a la gobernabilidad en la actual situación de fragmentación legislativa).

Hace algunos días, sin embargo, un amigo politólogo me hizo ver ciertas evidencias que apuntan a que -de forma implícita- existe un plan de gobierno estructurado y priorizado que, además, se está cumpliendo al pie de la letra. Ese plan implícito ordena sus acciones en cuatro líneas estratégicas: dinamizar el sector productivo; desarrollar el capital humano; mejorar la seguridad ciudadana y el acceso a la justicia; y, fortalecer las instituciones y combatir la corrupción.

Aunque las líneas estratégicas son ambiciosas, en la práctica el plan actualmente se concentra en ciertas acciones muy concretas. En el área de dinamización productiva se ha lanzado un programa piloto en tres municipios (Momostenango, Nebaj y Jocotán) para convertirlos en “modelos” a replicar, mediante esfuerzos en salud, educación y empleo; estas acciones apenas están empezando, por lo que aún no existen avances medibles. En el área de capital humano, la prioridad parece ser la restructuración y depuración del Ministerio de Salud Pública, ya en marcha, pero cuyos avances estarán sujetos al éxito que tenga la nueva ministra en su lucha contra estructuras muy arraigadas (dentro y fuera del ministerio) que intentarán descarrilar sus esfuerzos.

En el área de seguridad y justicia, además de las acciones a nivel regional (apoyadas por los Estados Unidos) en contra de las pandillas, la prioridad número uno parece ser la reforma al sector justicia impulsada por los tres organismos del Estado (que incluye una reforma constitucional) y que avanza a pasos acelerados con el apoyo de la CICIG y el Ministerio Público -MP-.

Y en el área de fortalecimiento institucional y combate a la corrupción son, de nuevo, la CICIG y el MP quienes están impulsando acciones muy precisas en contra de estructuras corruptas enraizadas en el aparato estatal, a las cuales se les unen las acciones que la SAT está emprendiendo con gran éxito en contra de la evasión tributaria.

Este plan de gobierno, según la interpretación de mi amigo politólogo, tiene el objetivo de propiciar condiciones de seguridad y de cambios políticos y económicos que permitan a los habitantes prosperar y, con ello, reducir la migración (especialmente de menores de edad), la porosidad fronteriza (campo fértil del terrorismo internacional) y la narcoactividad. Casualmente, estos objetivos coinciden con las prioridades de seguridad nacional que el gobierno de los Estados Unidos de América ha asignado a sus relaciones con el Triángulo Norte de Centroamérica.

Por ello es que, casualmente también, el plan de gobierno implícito aquí esbozado, coincide plenamente con la orientación del Plan Alianza para la Prosperidad, co-financiado por el gobierno estadounidense (como referencia, puede consultarse el sitio www.whitehouse.gov/the-press-office/2016).

El Estado: No Mínimo, sino Compacto

Ese tipo de gobierno puede lograr sus objetivos fundamentales si actúa bajo el principio de subsidiaridad

En el añejo debate respecto del tamaño que debe tener el gobierno, la discusión ideologizada tiende a presentar dos extremos: por un lado, los que plantean –á la
Reagan- que el gobierno no es la solución, sino el problema y por ello debe reducirse a su mínima expresión; por el otro, quienes confían en un Estado que no sólo regula, sino que también produce, posee y expropia, lo que demanda un gobierno todopoderoso. Quizá si se practicara con más frecuencia el difícil arte del pragmatismo político y del pensamiento objetivo, se caería en la cuenta de que lo que necesitan los habitantes de un país para prosperar y estar en posibilidades de perseguir la felicidad es un gobierno eficiente: ni enano, ni gigante, sino compacto.

Un buen gobierno debe ser, en primer término, eficiente en sus funciones originarias, relativas a proveer seguridad y justicia; pero no centrarse exclusivamente en ellas (como sí lo haría el “Estado Mínimo”). ¿En qué otras áreas debe “intervenir” el Gobierno?: en aquéllas donde se le requiera para que el mecanismo de mercado funcione adecuada, eficiente y sosteniblemente.

Recordemos que las necesidades humanas son diversas y muy numerosas, en tanto que los recursos disponibles para satisfacerlas son siempre insuficientes (escasos). Las sociedades resuelven el problema de la asignación de recursos adoptando mecanismos de coordinación, y el mercado es, precisamente, un mecanismo de coordinación para la eficiente asignación de recursos mediante la determinación de precios a través de la oferta y la demanda. Para que este mecanismo funcione, se requiere que las actividades de intercambio se realicen entre individuos que disponen libremente de la propiedad de sus bienes, y donde la competencia obliga a los participantes a emplear los factores de producción buscando la mayor eficiencia.

De lo anterior se deduce que un Estado eficiente debe intervenir, complementando sus funciones originarias de seguridad y justicia, para establecer el marco institucional que garantice la propiedad, la libre disposición individual, y la libertad contractual y comercial. Este tipo de intervención requiere de instituciones (derechos de propiedad y cumplimiento de contratos) que fomenten el mercado basado en un orden que combine la competencia y la libre iniciativa con el progreso social.

Sin embargo, una economía de mercado no siempre, y no en todos los casos, está exenta de perturbaciones. Es inevitable que en los mercados exista información limitada y asimétrica, entre otras fallas que perjudican la sana competencia y redundan en ineficiencias y en reducción del bienestar. También se producen costos que a un tercero le ocasiona la producción e intercambio libre de dos partes en el mercado (externalidades). En estas fallas del mercado, el Estado debe intervenir para corregirlas mediante instituciones (reguladoras y estabilizadoras) que regulen el derecho de competencia, el orden monetario y financiero, el orden laboral y social, o las normas medio-ambientales.

Además, el gobierno está llamado a preservar la libertad de todos sus ciudadanos, lo cual implica la búsqueda de la paz social que se vería amenazada si la distribución del bienestar económico es percibida como desequilibrada o injusta (generando violencia individual o insurrección colectiva). Para eso están las instituciones que, como la previsión y la seguridad social, legitiman el sistema de mercado.

Ese tipo de gobierno, eficiente y compacto, puede lograr lo anterior si actúa bajo el principio de subsidiaridad, que parte de que todo lo que el individuo puede asumir bajo su propia responsabilidad, ya sea por sí solo o en su círculo privado, no forma parte de las funciones de las instituciones estatales; las intervenciones del Estado sólo se justifican cuando suplen o robustecen a las de cada individuo, en su auxilio.

Este concepto de subsidiaridad resume la razón del Estado Compacto: pequeño pero fuerte. Metafóricamente, se trataría de un gobierno similar a un carro compacto pero “full equipo”: pequeño pero eficiente, seguro y confiable para conducirnos a nuestro destino sin gastos innecesarios. Eso sí, no se trata de un “pichirilo” de poco valor. El Estado Compacto, lo mismo que un eficiente automóvil compacto, no suele ser barato y hay que esforzarse (y pagar) por obtenerlo.

La Verdadera Reforma Fiscal

Se necesita una profunda reforma centrada en mejorar la eficacia del gasto público y en combatir la corrupción. Tal reforma podría generar más de Q15 millardos anuales para el Estado guatemalteco.

El presupuesto del Estado aprobado recientemente por el Congreso ha puesto en evidencia, palmariamente, la necesidad de emprender urgentemente una profunda reforma fiscal. Pero en esta ocasión resulta claro que lo que urge no es una reforma tributaria. No. Cada nuevo gobierno intenta emprender una reforma a los impuestos, y cada vez que lo hace el aumento en la recaudación es menor que en la reforma previa. Este rendimiento marginal decreciente de las reformas tributarias es una indicación de que ese no es el recurso más eficiente para fortalecer las finanzas públicas.

No hay que olvidar que la política fiscal tiene dos caras: no sólo se trata del lado de los ingresos (impuestos), sino que cada vez más se trata del manejo de los gastos. La política fiscal del gasto público es tanto o más importante que la política tributaria, pues tiene repercusiones sobre la equidad fiscal, sobre la productividad de la política gubernamental, sobre la provisión de capital físico (infraestructura) y humano (salud y educación) para propiciar mayor productividad del aparato económico nacional.

Entonces, la verdadera reforma fiscal, en las actuales circunstancias, es la del gasto público: se necesita una profunda reforma que esté centrada en mejorar la eficacia del gasto público y en combatir el despilfarro y la corrupción. Esa necesidad ha sido puesta de manifiesto en el presupuesto del Estado para 2015, el cual está plagado de gastos cuya rentabilidad social es francamente negativa (por ejemplo, el demostradamente ineficiente programa de fertilizantes, los programas clientelares del Ministerio de Desarrollo Social, o el monstruoso subsidio al transporte urbano).

El presupuesto aprobado para 2015 está también plagado de gastos financieramente insostenibles (como el bono para el adulto mayor financiado con deuda pública, los incrementos salariales a maestros y salubristas sin que paralelamente se evalúe su desempeño, o el creciente agujero negro del sistema en bancarrota de clases pasivas del Estado). Y se trata, asimismo, de un presupuesto plagado de gastos opacos y de dudosa calidad (como el traslado de dineros públicos a ONGs, o las obras de infraestructura que se dejan a cargo de dichas organizaciones, o el abuso en el uso de fideicomisos públicos, o los gastos oscuros e ineficientes de las municipalidades y de los consejos de desarrollo).

El desafío central de la reforma fiscal que debe emprender el estado es, pues, el de priorizar el gasto público. Y esa priorización debe arreglarse en orden a las prioridades de desarrollo del país. De acuerdo a innumerables diagnósticos que existen al respecto, lo anterior significa que los temas prioritarios del gasto público deben incluir el combate a la desnutrición infantil, mejorar significativamente la calidad de la educación primaria y acrecentar la cobertura de los servicios esenciales de salud y saneamiento; todos estos rubros contribuirían a elevar la calidad de vida de la población y del capital humano del país.

Las prioridades también deben incluir una mejora en la cantidad y calidad de la infraestructura pública, particularmente en las áreas de comunicaciones y electrificación, a efecto de potenciar la capacidad productiva de los guatemaltecos. Y también debe incluirse el fortalecimiento de las instituciones que garanticen la seguridad pública y la impartición de justicia como pilares de una fructífera convivencia ciudadana.

Para que la priorización descrita sea efectiva, la reforma del gasto público debe incorporar acciones decididas para combatir la corrupción y la dilapidación del erario público. Ello pasa por emprender la difícil, pero insoslayable, reforma profunda de las entidades relacionadas con este esfuerzo: la SAT, la Contraloría de Cuentas y la fiscalía y tribunales contra la corrupción.

Si no queremos estar dentro de pocos meses enredados en una nueva discusión bizantina acerca de qué impuestos, en qué montos y sobre cuáles contribuyentes aplicar en una nueva reforma tributaria, el desafío de la sociedad guatemalteca y de su liderazgo político, social y empresarial en los próximos meses debe centrarse en la verdadera reforma fiscal: una reforma del gasto público que atienda la necesidad de mejorar su calidad y de reducir la nefasta corrupción que cada vez lo hace más insuficiente.

Comentarios a la Aprobación del Presupuesto del Estado para 2015

LO BUENO

1. Con todo y sus defectos, haberlo aprobado es mejor que no haberlo aprobado: hay certeza jurídica, se facilita la fiscalización, se financia el proceso electoral. Al menos está claro, en blanco y negro, las cifras y normas contra las cuales hay que actuar si son perjudiciales para el país.

2. Se redujo el déficit propuesto, de los Q12.3 millardos (2.5% del PIB) originalmente planteado, a unos Q10 millardos (2.0% del PIB) en el presupuesto aprobado. Sin embargo, esta reducción del déficit depende de que los impuestos aprobados rindan los frutos que los proponentes esperan (lo cual es bastante incierto, especialmente si no se reforma la SAT)

3. Se redujeron dos rubros de gasto clientelar: los fertilizantes y el fondo del Ministerio de Desarrollo Social

4. Se incluyó el reconocimiento del costo de la política monetaria. Sin embargo, el pago está sujeto a la discrecionalidad del Ministerio de Finanzas, lo cual es absolutamente improcedente

LO MALO

1. No se redujo el monto de gasto (la reducción del déficit se obtiene aumentando ingresos –con los nuevos impuestos-), sino que el “efecto visual” de “reducción del presupuesto” (del original monto de Q71.8 millardos al aprobado de Q70.6 millardos) se logra reduciendo el pago asignado a deuda pública (¡!¿?).

2. En comparación con el presupuesto inicialmente propuesto, el presupuesto aprobado aumenta los gastos corrientes y reduce (aún más de lo bajos que ya estaban) en  Q1 millardo (respecto del año anterior) los gastos de inversión.

3. Los gastos superfluos, opacos y clientelares siguen aumentando: hay una extraña asignación de QQ 1.9 millardos en concepto de “Otros aportes a cargo del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda”, dentro de las Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro. Permanecen otras asignaciones millonarias a ONGs. Los rubros de salarios del MINEDUC y del MSPAS son los que más aumentan.

4. Continúan pagándose gastos corrientes (como el programa del Adulto Mayor) con recursos provenientes de deuda pública, lo cual es una aberración y viola el espíritu constitucional y lo dispuesto en la Ley Orgánica del Presupuesto.

LO FEO

1. La manera abrupta, improvisada y poco técnica en que se discutieron las enmiendas al Presupuesto. La Comisión de Finanzas apenas se reunión y no tuvo capacidad de escuchar a la sociedad civil. El día de la aprobación, la mayoría de diputados desconocía el dictamen correspondiente. Todo debilita enormemente el rol del Congreso y de sus comisiones de trabajo como representantes del pueblo, erosiona la división de poderes y debilita el régimen republicano.

2. El análisis técnico de los nuevos impuestos es prácticamente inexistente. No existen estudios de impacto que certifiquen que los ingresos presupuestados tienen alguna probabilidad de concretarse. El discurso de reformar la SAT antes que imponer nuevos tributos quedó en pura demagogia.

3. Lo más grave de todo: el presupuesto aprobado significa un enorme retroceso en materia de transparencia y efectividad del gasto público. Una gran cantidad de normas presupuestarias aprobadas contravienen los avances en materia de transparencia que ya contempla la Ley Orgánica del Presupuesto. Los diputados que aprobaron el presupuesto no sólo actuaron precipitadamente, sino que se contradicen a sí mismos pues ellos fueron quienes aprobaron a finales de 2013 las reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto. La Ley Orgánica del Presupuesto es una ley de jerarquía superior, y constituye un acto de imprudencia de los diputados pretender modificarla “de facto” mediante una norma presupuestaria anual. Entre las principales normas aprobadas que contravienen a la Ley Orgánica pueden mencionarse:

o Se elimina la obligación de presentar Comprobantes de Disponibilidad Financiera (CDF) para la ejecución de obra gris, lo cual abre la puerta para que se reanude la ilegal deuda flotante;

o Los Consejos de Desarrollo ahora pueden suscribir convenios con ONGs, lo cual abre la puerta para obras de poca calidad y malversación de fondos;

o Se amplía automáticamente el presupuesto en Q 700 millones en caso se den ingresos por donaciones o extinción de dominio, lo cual es irresponsable y crea incertidumbre jurídica sobre el monto del presupuesto.

Ideología y Política Económica

El punto de  cualquier política económica efectiva es que distintas situaciones requieren de diferentes respuestas del gobierno. La ideología puede ser útil para orientar, pero el pragmatismo es esencial para acertar.

El reciente debate en diversos medios de comunicación nacional en torno al liberalismo ha resultado sano y positivo, entre otras razones porque ha permitido evidenciar que dicha doctrina política, económica y social no es uniforme ni granítica, sino que está compuesta de muchas escuelas y matices. Y lo mismo sucede con el socialismo.

En materia de políticas públicas, y de política económica en particular, los fundamentos ideológicos pueden ser útiles si sirven de referencia para tomar decisiones con base en ciertos principios básicos como, por ejemplo, el libre mercado, la propiedad privada, la libertad contractual, la estabilidad y el respeto a las instituciones que dan sustento a tales principios.

Pero la política económica es un arte que también requiere de un prudente grado de pragmatismo que matice los aspectos ideológicos. Por ejemplo, una economía de mercado no siempre está exenta de perturbaciones, tanto externas como inherentes al sistema, que afectan su funcionamiento y hacen que el mercado experimente fallas, lo cual da lugar a que el Estado intervenga más allá de sus obligaciones esenciales de proveer seguridad, justicia y servicios básicos.

El punto de  cualquier política económica efectiva es, precisamente, que diferentes situaciones requieren de diferentes respuestas del gobierno: unas veces conviene reducir los impuestos y las regulaciones, otras veces procede aumentarlos. La política económica no es una ideología de absolutos, a diferencia de las diversas formas de fundamentalismo de mercado o sus equivalentes por el flanco izquierdo.

Por ejemplo, las ideas de Maynard Keynes, que habían caído en desgracia en las décadas de 1980-1990, volvieron a ponerse de moda con la reciente crisis financiera de 2007-09. Keynes, un economista británico que asesoró a distintos gobiernos y líderes políticos, favoreció la austeridad en los tiempos de auge económico, tanto como el estímulo económico en tiempos de vacas flacas (aunque algunos de sus discípulos se centraron sólo en esto último). Su pragmatismo le valió las críticas de los académicos que (como Hayek) estaban en el extremo más purista del libre mercado, así como la animadversión de los ideólogos marxistas y fascistas del extremo pro-estatista.

De hecho, aunque opuestos en muchos puntos, tanto Keynes como Hayek podían ser calificados como liberales (de distintas escuelas) a quienes les disgustaban los regímenes autoritarios comunistas y fascistas. Keynes estaba de acuerdo con Hayek en que el fascismo no era un antídoto saludable contra el comunismo (a diferencia de lo que muchos de sus contemporáneos pensaban), sino que era igualmente peligroso para el liberalismo. Y aunque Keynes creía que la intervención del estado podía justificarse en algunas circunstancias, también creía que los gobiernos debían demarcar una frontera más allá de la cual no pudieran intervenir, una lección que sigue siendo tan relevante ahora como entonces.

Decir que Keynes era "mercantilista" es una exageración tan crasa como llamar "socialismo" a cualquier tipo de regulación. Keynes nunca se desvió de la creencia en el libre comercio como la mejor política para el crecimiento en el largo plazo, aunque en algunos episodios defendió el uso temporal de aranceles; y cambió de opinión muchas veces sobre otros temas también (por ejemplo, sobre el movimiento de capitales transnacionales). Pero uno de los temas sobre los que nunca cambió de opinión fue sobre la importancia central de la estabilidad macroeconómica para lograr el progreso. Keynes, que no profesó ningún credo económico específico, era más pragmático de lo que sus críticos y sus discípulos aceptan, sostenía no había una única teoría económica eficaz en toda circunstancia, debido a que la estructura económica muta más rápidamente que, por ejemplo, el mundo natural y sus sistemas.

La economía es una disciplina técnica que diseña modelos de cómo funciona el mundo real y, al mismo tiempo, es un arte en el que se eligen los modelos más relevantes para influir sobre ese mundo mediante medidas de política económica. Para ejercer ese arte se necesita menos de activistas o de ideólogos, y más de economistas capaces de observar el mundo contemporáneo y elegir los modelos y las herramientas de política que mejor propicien el progreso y el bienestar.