Desempleo, Subempelo... y el INE

No contar con datos de empleo de forma periódica, técnica y confiable es condenar a la política económica del país a navegar sin brújula

La más reciente Encuesta de Empleo e Ingresos –ENEI- publicada por el Instituto Nacional de Estadística –INE-, correspondiente a diciembre de 2018 y da cuenta de que la tasa de desempleo de Guatemala es de un 2.8% de la Población Económicamente Activa –PEA-, nivel ligeramente superior al de 2.7% registrado en 2017, con un mayor nivel de incidencia en el Área Metropolitana del país.

Esta tasa de desempleo resulta baja si se le compara con la de la mayoría de países; sin embargo, su bajo nivel esconde un problema más grave: el subempleo. En Guatemala el subempleo (una de las manifestaciones de la economía informal) hace las funciones de lo que sería un seguro de desempleo para aquellos que carecen de acceso a puestos de trabajo en el mercado formal. De manera que un indicador más realista de la situación estructural del mercado laboral en Guatemala sería la tasa de subempleo visible, también publicada en la ENEI, que en 2018 ascendió a 10.0%. Si sumamos ambas tasas, el desempleo tácito en nuestro país sería de un 12.8% (más análogo al de otros países).

La tasa de desempleo es, en los países civilizados, uno de los indicadores más claros de cómo se está comportando la economía. El aumento del desempleo es un signo de una economía débil, con un crecimiento lento y poco gasto, que podría provocar la acción del gobierno con medidas fiscales que busquen reducir el desempleo e impulsar la economía. Por el contrario, si el empleo está aumentando y la economía está creciendo, eso podría causar temores de inflación y el banco central, con un mandato de controlar la inflación, podría elevar las tasas de interés para desacelerar una economía sobrecalentada. Por ejemplo, el año pasado el PIB de Guatemala creció muy poco, lo cual habría impedido incrementar significativamente la capacidad de absorción de la fuerza de trabajo que se agrega cada año al mercado; si tuviésemos un indicador confiable de desempleo, se podrían haber tomado decisiones oportunas de política económica.

El problema es que no tenemos ese indicador. La ENEI es la única información oficial respecto del empleo a nivel nacional, y no es confiable. En los países avanzados los datos de desempleo se publican mensualmente. En Guatemala, el INE no calcula ni publica la ENEI de manera periódica, por lo que los datos más recientes no son comparables con los de periodos previos. Lo que es peor, antes la ENEI se hacía dos veces al año y ahora, por falta de fondos, solo se realiza una vez al año.

No contar con datos de empleo de forma periódica, técnica y confiable es condenar a la política económica del país a navegar sin brújula. Es preciso dotar al INE de la fortaleza institucional que se le daría en cualquier Estado digno. Un primer paso inicial para reformar el INE es darle la autonomía funcional y financiera necesaria para su eficaz funcionamiento -y para que deje de distraer sus recursos (por presiones políticas) en temas secundarios y se centre en los temas prioritarios (como la ENEI)-, tal como está previsto en una iniciativa de ley (la número 5329) que hasta ahora está durmiendo el sueño de los justos en el Congreso.

No Es (Solo) la Ley de Contrataciones

En los países avanzados, las leyes de adquisiciones y contrataciones públicas están en constante adaptación a un entorno cambiante. Para que funcionen, se apoyan en un buen servicio civil y en un eficiente sistema de control y fiscalización del gasto público.

Recientemente el Ministro de Finanzas Públicas compareció ante la Comisión de Finanzas del Congreso, donde anunció que sus planes para el presente año incluyen trabajar en una nueva reforma a la ley de contrataciones del Estado. Ciertamente, una buena ley de contrataciones es muy importante para hacer eficientes y más transparentes los procesos de adquisición de bienes y servicios por parte de las entidades gubernamentales.

Sin embargo, no existe en el mundo una ley de contrataciones que sea perfecta ni permanente, pues este tipo de marco legal es -por su propia naturaleza- muy cambiante, ya que debe adaptarse constantemente a la evolución de las prácticas y de la tecnología en la provisión de servicios públicos, a la vez que debe evolucionar permanentemente en la medida en que los mañosos y aprovechados van encontrando cómo hacer trampas a la legislación. Es más, la existencia de una buena ley de contrataciones no es, por sí misma, el elemento más importante para mejorar la calidad del gasto público ni para eliminar las prácticas de clientelismo y corrupción que plagan las compras gubernamentales. Lo verdaderamente importante es elevar la calidad y el cumplimiento de la ley en todas las etapas del proceso de adquisiciones y de gestión del gasto público.

Estas etapas incluyen, primero, la de planificación y presupuestación del gasto, para cuya efectividad es esencial, por un lado, el cumplimiento del marco legal correspondiente, es decir, la Ley Orgánica del Presupuesto y el presupuesto anual (incluyendo sus normas presupuestarias) y, por otro, el establecimiento de prioridades del gasto en función de los objetivos de política pública del gobierno. La segunda etapa es la de la ejecución propiamente dicha de las compras y contrataciones, la cual requiere de la participación de funcionarios estatales capaces. Y la tercera etapa es la de la auditoría, control y evaluación de la calidad del gasto público por parte de las instituciones fiscalizadoras. Es en estas tres etapas donde deben centrarse las reformas.

Dedicar demasiado esfuerzo a una enésima reforma al marco de adquisiciones públicas puede ser contraproducente si, a causa de ello, se distrae la atención de las reformas verdaderamente importantes para mejorar la transparencia, eficiencia y calidad del gasto público. El proceso de planificación y presupuestación del gasto estatal es ineficiente porque no se cumplen las leyes y los reglamentos. Y estos no se cumplen porque, por un lado, el funcionariado público carece de las habilidades y calidades necesarios para priorizar y planificar y, por el otro, porque las entidades de control (unidades de auditoría interna y Contraloría General de Cuentas) incumplen con sus mandatos de vigilar y fiscalizar el gasto público.

Está bien que la ley de contrataciones se reforme y adecue periódicamente. Pero los cambios de fondo deben darse en el sistema del servicio civil y en las instituciones de control del gasto. Solo así mejorará la calidad, eficiencia y transparencia de las compras y contrataciones del Estado.

Sombras en la Economía Mundial

La economía mundial se está desacelerando... y hay otros nubarrones en el horizonte. La política macroeconómica nacional debe plantearse acciones para responder a los desafíos que se vienen

Las perspectivas de la economía mundial son menos dinámicas de lo previsto. Según el Fondo Monetario Internacional, el crecimiento mundial en 2019 será menor (3.5% anual) al ya desacelerado ritmo del año pasado y menor también a las proyecciones que se tenían hace unos meses. Este pronóstico menos optimista refleja los efectos negativos de las disputas comerciales entre los Estados Unidos y China, así como a la previsiblemente accidentada salida de Gran Bretaña de la Unión Europea (Brexit), que se viene a sumar a la desaceleración que vienen registrando economías como la alemana y la italiana, donde se registra un debilitamiento en la demanda interna y en los niveles de confianza.

El efecto negativo de este entorno se traslada a los mercados emergentes a través de un menor ritmo del comercio mundial. La incertidumbre de la política comercial -y las preocupaciones sobre las represalias comerciales- afectan la inversión empresarial y merman la productividad y la confianza de los mercados financieros. Otros factores que agregan un riesgo a la baja en las perspectivas de inversión y crecimiento globales incluyen la incertidumbre que generan los cambios políticos previstos en varios países, así como las tensiones bipartidistas que afectan el funcionamiento del gobierno federal estadounidense, amén de los recurrentes conflictos geopolíticos en el Oriente Medio y Asia Oriental.

En este panorama sombrío, la buena noticia para Guatemala es que la economía de los Estados Unidos --nuestro principal socio comercial y generador de remesas familiares- mantendrá su ritmo de crecimiento en un 2.5% anual en 2019, por encima de su tasa de crecimiento potencial, apoyado en el crecimiento de la demanda interna, lo que favorecería nuestras exportaciones hacia ese país. Además, recientemente la Reserva Federal (banco central estadounidense) ha detenido -al menos temporalmente- su proceso de restricción monetaria, al tiempo que los niveles de confianza del consumidor y las tasas de desempleo confirman las expectativas positivas. Sin embargo, lo anterior, aunado a las bajas tasas de interés que prevalecen en Europa, contribuirá a que el dólar estadounidense continúe apreciándose, lo cual nos deja con menor competitividad en mercados distintos al estadounidense

Es por eso que la política macroeconómica de Guatemala debe actuar oportunamente para moderar los impactos del entorno internacional en nuestro país, especialmente en un año de por sí complejo a causa del proceso electoral. Con la inflación doméstica muy baja (el año pasado terminó por debajo de la meta establecida por el Banco de Guatemala) y con un presupuesto público con recursos ampliados para invertir en infraestructura, cae de su peso que, por un lado, la política monetaria debería relajarse cuidadosamente (hasta, incluso, permitir una leve depreciación del quetzal, como el año pasado) y, por otro lado, la política fiscal debería permitir un incremento controlado del gasto público enfocado en la imperiosa inversión en carreteras. Resulta esencial que, cuanto antes, la política fiscal y la monetaria se alineen coordinadamente en torno a esos objetivos.

ESTADO DÉBIL, ECONOMÍA DÉBIL

La modernización económica y el progreso del país pasan necesariamente por reformar sus instituciones: sistema de justicia, servicio civil, sistema electoral, calidad del gasto

El factor clave que explica el escaso desarrollo económico y el lento crecimiento de la producción nacional es la baja productividad sistémica de nuestro aparato productivo. Y la principal causa de esa escasa productividad es la debilidad del Estado y la disfuncionalidad de sus instituciones, que imponen costos elevados al funcionamiento de las empresas y obstaculizan tanto el emprendimiento, como el sano intercambio de bienes y servicios. Un Estado débil -y más que eso, un Estado ausente o, peor aún, un Estado fallido- perjudica la eficiencia de todas las empresas, sean estas grandes o pequeñas, formales o informales.  

Los tribunales son tan lentos (y muchas veces corruptos) que el cumplimiento de los contratos se dificulta y se impide la resolución de conflictos mercantiles. Esto hace que las empresas y, especialmente, los bancos prefieran circunscribirse a hacer negocios solo con aquellas empresas a quienes conocen y comprenden bien, lo cual restringe el acceso al crédito a una miríada de nuevos (pero desconocidos) emprendedores. La escasa y deteriorada infraestructura obliga frecuentemente a las compañías a incurrir en costos para construir sus propias vías de comunicación. Las cadenas de suministro son escabrosas, la tramitología burocrática es siniestra y los mercados de mano de obra, bienes y servicios no son confiables.

En un clima así, debido a la ausencia del Estado se genera una enorme falta de confianza social, donde es simplemente racional que los ciudadanos prefieran hacer las cosas confiando solo en sí mismos, por lo que la abrumadora mayoría de las empresas (pequeñas y grandes, formales e informales) son familiares (es decir, cerradas a los inversionistas que no forman parte del núcleo familiar), lo cual inhibe el desarrollo del mercado accionario y el acceso a la propiedad para los pequeños inversionistas. También es normal que en tal entorno de falta de certeza los grandes conglomerados sean los únicos que tengan el músculo para incursionar en nuevas áreas de negocios, muchas veces en perjuicio de nuevos emprendimientos. Así, aunque existen muchos bolsones de eficiencia e innovación en nuestra economía, el funcionamiento global de la misma es ineficiente y la productividad sistémica, muy baja.

La falta de confianza generalizada -debido a que no imperan la ley ni las instituciones- es corrosiva para la economía. Si el Estado no es capaz de hacer cumplir la ley y los contratos comerciales, si no puede proveer los servicios públicos básicos (seguridad, salud y educación primarias, infraestructura) que hagan que valga la pena pagar impuestos, y si no puede ofrecer un sistema político que sirva a los intereses nacionales, la única institución en la que puede confiar la gente -como en cualquier sociedad primitiva- es la familia. Por ello, la modernización y el progreso del país pasan necesariamente por reformar el sistema de justicia, el gasto público, el servicio civil y el sistema electoral y de partidos políticos. Esas reformas no darán resultados instantáneos, pero si no se emprenden pronto, y con perseverancia, estaremos condenados a un eterno atraso.