EVALUACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA

UNA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA DEBE SER LA BASE PARA LA REFORMA ISNTITUCIONAL QUE EL PAÍS NECESITA

Es innegable que la situación de la inversión pública (especialmente en cuanto a la infraestructura física) es crítica y está empeorando. Cada vez se invierte menos: en 2011 la inversión real directa representaba algo más del 12 por ciento del presupuesto total de gastos del Estado, mientras que diez años más tarde apenas alcanzaba el 4 por ciento. Pero la crisis no solo es de cantidad, sino que también -y sobre todo- lo es de calidad de la obra pública y de la manera en que esta se planifica, se ejecuta y se le mantiene. La cantidad y la calidad de la infraestructura en Guatemala se ubican por debajo de las de casi todos los países latinoamericanos.

En ese contexto, resulta evidente la necesidad de mejorar la inversión pública en todas sus fases (planificación, asignación, ejecución y mantenimiento), así como de reformar su marco regulatorio e institucional. Estudios recientes sobre gobernanza de la infraestructura confirman que, en promedio, los países pierden más de un tercio de los recursos gastados en inversión pública debido a ineficiencia, lo que aconseja fortalecer la institucionalidad a fin sacarle mayor provecho económico y social a la inversión pública. Para Guatemala, aumentar la cantidad y calidad de la infraestructura pública es una condición indispensable para impulsar el crecimiento y el empleo (la inversión en infraestructura puede impulsar el crecimiento al aumentar la productividad y tiene un multiplicador fiscal más alto que otro tipo de gasto, lo que implica un mayor impulso a la demanda agregada).

Pero la inversión pública no podrá acelerarse ni mejorar en calidad si carecemos de instituciones eficaces y de una experticia adecuada que permitan, por un lado, priorizar proyectos y realizar evaluaciones realistas de sus costos y beneficios económicos y, por otro, que tales proyectos puedan ser examinados y aprobados rápidamente sin la interferencia de intereses especiales que buscan beneficiarse de su influencia política, de la búsqueda de rentas o de la corrupción. El desafío de mejorar la cantidad y calidad de la infraestructura pública se complica aún más en nuestro país por la mencionada tendencia del presupuesto a dedicar cada vez más recursos fiscales -de por sí escasos- a gastos de funcionamiento (especialmente pago de salarios y compra de insumos) en detrimento de la inversión, al tiempo que la solución alternativa de las alianzas público-privadas permanece paralizada.

Por eso resulta muy positiva la disposición de las autoridades del Ministerio de Finanzas (según el muy positivo reporte preliminar que dejó el personal del Fondo Monetario Internacional) a que el país participe en el programa de Evaluación de la Gestión de la Inversión Pública (PIMA, por sus siglas en inglés), que dicho organismo financiero viene realizando en muchos países a fin de establecer un diagnóstico estandarizado de su marco de inversiones. El diagnóstico que surja del PIMA (que ojalá se haga con carácter de urgencia) debe ser la base sobre la cual se diseñen y ejecuten las reformas institucionales que son indispensables para superar en inmenso atraso que tenemos en materia de infraestructura.

POLÍTICA, PRODUCTIVIDAD Y CRECIMIENTO

EL DESEMPEÑO ECONÓMICO, A MEDIANO PLAZO, ESTÁ DETERMINADO POR LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS

La producción nacional experimentó un rápido rebote en 2021 y crecerá encima del 4 por ciento en 2022; sin embargo, se estima que a partir del próximo año el crecimiento económico retornará a su habitual ritmo tendencial (de 3.5 por ciento anual) y, según el FMI, lo más probable es que ese mediocre ritmo se mantenga así y hasta pueda declinar en los próximos años, por diversas razones. Una de esas razones es la política: la insuficiente generación de empleos y de mejores ingresos puede causar desesperación en la población, aumentar el apoyo electoral a populistas y demagogos, e inducir a una combinación de malas políticas que socavarían el crecimiento económico futuro. El año electoral 2023 será más relevante que nunca.

Desde una perspectiva histórica, la economía guatemalteca creció fuertemente en las décadas de 1960 y 70, pero colapsó en la década siguiente; el crecimiento se recuperó después de 1990, pero volvió a reducirse a partir de 2010. Cuando el crecimiento se descompone según los factores que lo impulsan, los datos sugieren que la contribución de la productividad al crecimiento ha sido nula durante las últimas décadas. En otras palabras, el bajo crecimiento de la productividad -más que la acumulación insuficiente de otros factores (trabajo o capital)- es la causa central del bajo crecimiento: Guatemala tiene un serio problema de baja productividad.

Además del uso de tecnología, la productividad refleja -principalmente- la eficiencia general con la que se asignan los factores de producción en la economía. La deficiente provisión de los bienes públicos esenciales (seguridad, justicia, infraestructura, salud y educación) y las distorsiones económicas desatendidas (o causadas) por las políticas públicas conducen a una mala asignación de los factores de producción en la economía y generan poca productividad. Es esencial abordar las causas fundamentales de la baja productividad, pues esta es la razón del mediocre crecimiento económico y de la escasa movilidad social.

El riesgo es que los votantes, en estas condiciones, son proclives a aceptar (incluso a demandar) políticas públicas que, a la postre, perjudican el crecimiento económico, como los impuestos expropiatorios o las restricciones a la empresa privada, al libre comercio y a la migración. Si el escenario democrático no es suficiente para sentirse representados, los ciudadanos podrían optar por la salida populista que -según lo visto en otros lares- conduce al caos social y político e impide aún más la asignación eficiente de los recursos necesarios para el crecimiento. Para eludir ese riesgo se requiere, en primer lugar, una gestión macroeconómica adecuada, que es una condición necesaria para el crecimiento económico, pero no suficiente. El crecimiento tiene otros determinantes clave que tienen que ver con la eficiencia de las instituciones del Estado, la provisión de bienes públicos, la estabilidad política, la gobernabilidad democrática y el imperio de la ley. Los problemas económicos no están divorciados del entorno político: las instituciones políticas juegan un papel central en la configuración de los incentivos para promover la productividad, el crecimiento económico y el bienestar de la población.

UN SEGURO PÚBLICO DE DESEMPLEO

EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL DEBE INCLUIR UN NUEVO PILAR PARA APOYAR A LOS TRABAJAORES Y A LA ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

Entre las lecciones que ha dejado la pandemia -comentábamos la semana pasada- destaca la importancia de contar con un seguro público contra el desempleo. Este tipo de seguros, al igual que otros estabilizadores automáticos, sirve para estimular automáticamente la demanda agregada de la economía cuando -como en el caso del gran confinamiento anti-pandemia en 2020- se reduce el consumo privado (el seguro de desempleo reemplaza temporalmente algunos salarios perdidos de los trabajadores desempleados). Durante los primeros meses de la crisis generada por el Covid-19, los países que contaban con este tipo de seguros pudieron otorgar un apoyo económico a los trabajadores que perdieron temporalmente sus empleos y, con ello, proporcionaron un impulso a sus alicaídas economías.

El seguro de desempleo puede brindar un apoyo fundamental durante las recesiones económicas, con beneficios en efectivo que refuerzan tanto los ingresos de los trabajadores que han perdido sus empleos como a la macroeconomía en su conjunto. Estos seguros existen en los países desarrollados desde la Gran Depresión y han servido históricamente como una de las primeras líneas de respuesta ante las recesiones, brindando un alivio financiero inmediato a los hogares cuyo gasto ayuda a estabilizar la economía al impulsar el consumo en toda la economía. Una de sus ventajas es que se trata de una política que se activa de forma automática, en vez de ser discrecional, lo cual demostró ser muy útil durante la recesión pandémica.

En ausencia de este tipo de estabilizadores automáticos, las decisiones de política económica están más sujetas a la politización y se toman menos oportunamente. Además, en un mundo que está en rápida evolución tecnológica, un seguro de desempleo puede alentar a los trabajadores a encontrar nuevos trabajos más rápidamente, porque los pagos del seguro están limitados (a dos años, en promedio) y se activan solo cuando el trabajador encuentra un nuevo empleo. Otro de los beneficios de este seguro es que, una vez que estén adecuadamente asegurados, los trabajadores estarán mejor dispuestos a aceptar los cambios tecnológicos y menos inclinados a oponerse al libre comercio internacional.

En Guatemala no contamos con un seguro de desempleo, por lo que en la crisis generada por la pandemia de Covid-19 fue necesario improvisar sobre la marcha algunos programas de apoyo a los desempleados que, a la postre, fueron positivos para sostener la demanda agregada y reducir los efectos recesivos del gran confinamiento de 2020. Pero la necesidad de contar con un seguro de ese tipo sigue siendo evidente. Actualmente el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social se asienta en dos pilares fundamentales: el seguro de enfermedad y accidentes, por un lado, y el seguro de invalidez, vejez y sobrevivencia, por el otro. Es tiempo de que el IGSS, al mismo tiempo que amplía la cobertura de esos seguros, empiece a contemplar la implementación de un tercer pilar, el seguro de desempleo, que podría convertirse en un aporte importante no solo a la flexibilidad y productividad del mercado laboral, sino también a la estabilidad macroeconómica del país.

RECUPERACIÓN POST-PANDEMIA

LA IMPORTANCIA DE APRENDER LAS LECCIONES PARA QUE LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA SEA MÁS SÓLIDA

Ahora que los recuerdos del caos económico que el Covid-19 causó en 2020 empiezan a desvanecerse, me resultó muy ilustrativo participar la semana pasada como panelista en un foro donde repasamos las medidas de política económica aplicadas durante la crisis y las lecciones a extraer para orientar las políticas públicas de cara a la inminente desescalada de las medidas de restricción aún vigentes y a consolidar la recuperación económica.

La economía guatemalteca fue, en 2020, la más resiliente de Centroamérica y la que, en 2021, más pronto retornó a los niveles de producción pre-pandemia. Eso se debió, en gran medida, a la estabilidad macroeconómica prevaleciente (fruto políticas fiscal y monetaria tradicionalmente prudentes), a la reconocida adaptabilidad de las empresas y trabajadores guatemaltecos y, a la oportuna aplicación -al inicio de la pandemia- de medidas económicas para afrontar el gran confinamiento, cuando la política monetaria proveyó de suficiente liquidez y suavizó las condiciones financieras, mientras que el fisco se armó de abundantes recursos (adquiriendo deuda en buenas condiciones financieras) para respaldar los diez programas gubernamentales de soporte a las familias y a las empresas.

La ejecución de tales programas tuvo falencias, pero su pertinente diseño y su pronto lanzamiento fueron fundamentales para mantener funcionando la economía, lo cual sirvió de base para que en 2021 el PIB creciera dinámicamente, el sistema financiero se mantuviera muy saludable y el déficit fiscal retornara rápidamente a niveles sostenibles. La crisis constató, pues, lo importante que es la estabilidad macroeconómica, pero también nos enseñó que pudimos haberlo hecho aún mejor si hubiésemos contado con un sistema de salud pública con mejores capacidades (para vacunar con más celeridad, por ejemplo), si tuviéramos un seguro de desempleo, o si contáramos con un mejor sistema estadístico nacional para guiar las decisiones gubernamentales y empresariales.

El desafío ahora es aprovechar las oportunidades que presenta 2022 -pese a la guerra en Ucrania-. Ahora confluyen factores como la recuperación del comercio mundial, los avances de la vacunación en todo el mundo (y una variante del virus mucho menos letal, que nos acerca a la inmunidad de rebaño), la solidez macroeconómica del país (con abundantes recursos fiscales en caja), y el proceso de nearshoring que comentamos la semana pasada (con abundantes oportunidades de inversión). Esa confluencia aconseja focalizar los esfuerzos de política económica en el desarrollo de infraestructura (blindando para ese fin los recursos fiscales disponibles), en la profundización de la digitalización, en la capacitación de la fuerza laboral y en la construcción de zonas empresariales que apoyen las cadenas de suministro. Pero también aconsejan preservar a toda costa la disciplina macroeconómica y, simultáneamente, impulsar las reformas político-institucionales que coadyuven a generar un ecosistema para mejorar la eficiencia del aparato productivo, con certeza jurídica y paz social.