AUTONOMÍA SÍ; IMPUNIDAD NO

La autonomía fortalece al Estado solo cuando va acompañada de transparencia y rendición de cuentas

La existencia de entidades autónomas dentro del Estado responde a una lógica institucional perfectamente razonable. Hay funciones públicas cuya naturaleza exige estabilidad, especialización técnica e independencia respecto de los vaivenes políticos. Por ello existen bancos centrales, universidades estatales, organismos electorales y otras instituciones con distintos grados de autonomía. Pero la autonomía nunca fue concebida como un fin en sí mismo. Lejos de ser un privilegio, la autonomía debe ser vista como un contrato con la sociedad para cumplir un mandato específico.

En efecto, la experiencia internacional demuestra que las entidades autónomas sólo justifican su existencia cuando concurren cuatro condiciones básicas: un mandato claro y acotado; una gobernanza que incorpore pesos y contrapesos; independencia funcional para ejercer sus competencias; y mecanismos robustos de rendición de cuentas. Cuando alguno de estos elementos desaparece, la autonomía deja de ser una fortaleza institucional y se convierte en un problema.

En Guatemala, con demasiada frecuencia se ha confundido autonomía con soberanía. Algunas municipalidades han pretendido utilizarla para obstaculizar proyectos nacionales; otras entidades actúan como si estuvieran fuera del aparato estatal. El caso más preocupante es, probablemente, el de la Universidad de San Carlos. La Constitución le garantiza una posición privilegiada: autonomía, patrimonio propio, exenciones fiscales y una asignación no menor del cinco por ciento de los ingresos ordinarios del Estado. Para 2027 ello representará más de Q3,200 millones provenientes de los contribuyentes.

Precisamente por disfrutar de ese privilegio constitucional, la obligación moral de rendir cuentas debería ser aún mayor. Durante años, las actuales autoridades universitarias han sido objeto de fuertes cuestionamientos sobre la legitimidad de su permanencia en los cargos. Independientemente de esas acusaciones y de las consecuentes controversias jurídicas, lo que sí resulta inevitable señalar es que toda institución cuya legitimidad es tan cuestionada debería responder con más transparencia, no con menos.

La comparación con la Universidad Nacional Autónoma de México resulta ilustrativa. La UNAM publica sistemáticamente estados financieros, informes presupuestarios, resultados de auditorías, indicadores académicos y abundante información que permite evaluar objetivamente su desempeño. La transparencia forma parte de su estrategia para proteger su autonomía. La USAC ha dado algunos pasos positivos en esa dirección, pero todavía está lejos de ofrecer un nivel comparable de rendición de cuentas.

Sería una sorprendente señal de recuperación institucional si las autoridades universitarias decidieran, por iniciativa propia, abrir completamente la información sobre el uso de los recursos públicos recibidos durante estos años; publicar indicadores verificables sobre sus resultados académicos y financieros; y, aun cuando la ley no las obligue, someter periódicamente sus estados financieros y su gestión a auditorías externas verdaderamente independientes.

La autonomía no se fortalece levantando muros frente al resto del Estado ni refugiándose en privilegios constitucionales. Se fortalece demostrando, todos los días, que la sociedad puede confiar en quien administra recursos públicos. Las entidades autónomas pueden ser claves para una república moderna y eficaz. Pero sólo lo serán si recuerdan que siguen siendo parte del Estado y que, en última instancia, su verdadero mandante no es su burocracia interna sino los ciudadanos que las financian.

LAS INSTITUCIONES DEL 44

FUERON CREADAS EN UN ENTORNO CON UN SISTEMA POLÍTICO FRAGMENTADO, UNOS PARTIDOS POLÍTICOS DÉBILES, UN APARATO ESTATAL INEFICIENTE, UN SERVICIO CIVIL PRECARIO Y UNA FRAGILÍSIMA DIVISIÓN DE PODERES. MUY PARECIDO AL ENTORNO ACTUAL

El legado de las reformas engendradas por la Revolución del 20 de octubre es extenso y profundo: democracia y elecciones libres; división republicana de poderes; Código de Trabajo y fomento de la negociación colectiva; reforma educativa y de la salud pública, y un largo etcétera. Entre tales reformas sobresale, y aún perdura, la creación e inserción dentro de la institucionalidad del Estado de entidades autónomas encargadas de administrar aspectos clave de la esfera pública. Sobresalen los casos de la Universidad de San Carlos, cuya ley orgánica emitida en 1944 (e impulsada por la Junta Revolucionaria) le otorgó plena autonomía, libertad de cátedra y rectoría sobre la educación superior del país; o del Banco de Guatemala, cuya ley orgánica emitida en 1946 (e impulsada por el presidente Juan José Arévalo) le encomendó la dirección de la política monetaria, la regulación de la banca y la administración de las reservas monetarias internacionales; o, del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social -IGSS-, cuya ley emitida también en 1946 (y también impulsada por Arévalo) puso a su cargo velar por el derecho de la seguridad social para beneficio de los habitantes de la nación.

La instauración de estas agencias independientes dentro de la administración del Estado fue uno de los más destacados avances hacia la modernidad de aquellos tiempos revolucionarios. Las entidades autónomas (como el seguro social o el banco central) surgen, no solo en Guatemala sino en muchas administraciones públicas en el mundo, para desempeñar un papel claveen la gobernanza moderna al gestionar áreas específicas de los asuntos públicos de manera descentralizada, técnica y especializada. El nivel de importancia y eficacia de estas entidades para garantizar la ausencia de interferencias e influencias políticas de grupos de interés puede variar dependiendo de varios factores, incluido el mandato, la estructura y el contexto político más amplio de la agencia.

Entre los aspectos clave a considerar para evaluar la importancia y eficacia de los entes autónomos surgidos en la Revolución del 44 puede mencionarse que dichas agencias independientes deben contar con expertos en sus respectivos campos, a fin de poder tomar decisiones con base en conocimientos técnicos y mejores prácticas en lugar de consideraciones políticas, lo cual permite que produzcan políticas y regulaciones bien informadas y efectivas. Las agencias independientes también pueden proporcionar un mayor grado de estabilidad y coherencia a las políticas y regulaciones, ya que están menos sujetas a las prioridades cambiantes de las administraciones políticas; esto puede ser crucial en áreas -como la política monetaria o la seguridad social- que requieren planificación e implementación a largo plazo.

Si bien las entidades autónomas fueron concebidas para estar aisladas de la interferencia política, no deben ser inmunes a la supervisión: siguen siendo responsables ante la ley y la ciudadanía, y sus acciones deberían ser revisadas por los órganos de control y por el Legislativo para garantizar la debida rendición de cuentas. En todo caso, las entidades autónomas están llamadas a proteger la toma de decisiones técnicas de las motivaciones políticas de corto plazo, permitiendo así políticas más sostenibles y eficaces, basadas en evidencia dura y no en conveniencias de corto plazo. Así, las agencias independientes pueden mejorar la confianza pública en el gobierno cuando demuestran un compromiso con la imparcialidad y la experiencia y logran que sus decisiones se perciban como tomadas en función del interés público y no para obtener réditos políticos.

Es importante mencionar que, para que las entidades autónomas puedan cumplir adecuadamente con los fines para los cuales fueron creadas, resulta crucial el buen diseño de su estructura interna de gobierno, incluyendo sus controles y contrapesos. De esto estaba muy consciente el presidente Arévalo cuando propuso y respaldó el diseño institucional del Banguat y del IGSS, incluyendo la composición de sus juntas directivas, que incorporan representantes de la sociedad civil, el sector empresarial y el sector académico.

La experiencia de las agencias independientes (bien diseñadas) alrededor del mundo demuestra que incluir miembros de diferentes sectores en sus cuerpos directivos entraña diversas virtudes. En primer lugar, esa diversidad puede aportar distintas perspectivas al proceso de toma de decisiones, lo que puede conducir a decisiones más equilibradas e informadas. En segundo lugar, los representantes de la sociedad civil pueden actuar como guardianes, fortaleciendo los controles y asegurando que la entidad autónoma sea responsable y transparente; además, los representantes empresariales y académicos pueden ofrecer información valiosa y evitar posibles sesgos o captura regulatoria. En tercer término, involucrar a las partes interesadas puede mejorar la legitimidad de las decisiones de la agencia y generar confianza pública; también ayuda a garantizar que el ente autónomo considere los intereses de varios grupos afectados por sus acciones.

Sin embargo, también existen desafíos potenciales con este enfoque. Si no se gestiona cuidadosamente, la representación de grupos de interés puede llevar a la captura regulatoria, donde la agencia se alinea demasiado con los intereses que se supone debe regular. El nombramiento de personas de sectores específicos también puede introducir sesgos o conflictos de interés, lo que puede socavar la credibilidad de la entidad autónoma. Incluir representantes diversos puede, asimismo, hacer que la toma de decisiones sea más compleja y potencialmente lenta, ya que puede ser más difícil alcanzar el consenso.

Al final del día, la eficacia de las entidades autónomas para garantizar la ausencia de interferencias por parte de políticos y grupos de interés depende en gran medida de su diseño, mandato y los controles y equilibrios establecidos. La estructura interna de gobernanza de una agencia autónoma debe lograr un equilibrio entre experiencia, representación pública y rendición de cuentas. Haciendo un balance histórico, el desempeño de los entes autónomos heredados de la Revolución del 44 ha sido -con sus altibajos, luces y sombras- notablemente mejor que el de otros entes autónomos que (como el INDE o el INFOM) fueron creados posteriormente y diseñados con menos cuidado o con fines menos loables.

La creación de entidades autónomas especializadas, con un diseño institucional moderno y adelantado para su época, sigue siendo uno de los legados más importantes de la Revolución del 44. Las memorias de los autores de aquellas reformas (incluyendo las del Dr. Arévalo) revelan que la idea de establecer agencias gubernamentales independientes para encargarse de tareas especializadas (como la educación superior, la moneda, o la seguridad social) fue una respuesta para eficientizar la provisión de servicios públicos, en un entorno en el que el sistema político estaba fragmentado, los partidos políticos eran débiles, el aparato estatal era ineficiente, el servicio civil era precario y la división de poderes republicanos, muy frágil. Un entorno, curiosamente, muy parecido al que prevalece hoy en Guatemala.

Por eso, quienes hoy vociferan en contra de la participación de empresarios, académicos o sindicalistas en los directorios de las entidades autónomas deben tener mucho cuidado con lo que proponen. Las condiciones políticas de hoy, al igual que las prevalecientes en 1944, aconsejan que ciertas facetas de la cosa pública estén en manos de agencias gubernamentales independientes, bien diseñadas y acuerpadas en su gestión por representantes de las fuerzas vivas del país. Proponer que se excluyan algunas de esas fuerzas del gobierno corporativo de las entidades autónomas sería un enorme retroceso que no solo equivaldría -como reza el dicho gringo- a arrojar el agua de la tina con todo y bebé, sino que traicionaría el espíritu del 44 que dio vida a tales entidades y que el Dr. Arévalos interpretó tan adecuadamente en su momento.