¿A UN PASO DEL GRADO DE INVERSIÓN?

Estamos cerca del grado de inversión, pero aún pesan mucho las debilidades institucionales

La reciente decisión de Fitch Ratings de elevar la calificación soberana de Guatemala a BB+ con perspectiva estable es, sin duda, una buena noticia para el país. Con ello, esta calificadora equipara su nota con la que ya otorgaban, desde meses atrás, las otras calificadoras relevantes (Moody’s y Standard & Poor’s), colocando al país a solo un peldaño del ansiado grado de inversión. Pero conviene no exagerar en la celebración: llegar a ese grado será muy difícil, y mantener lo logrado exigirá prudencia.

Fitch justifica su decisión de mejorar la calificación del país en la solidez macroeconómica, el bajo endeudamiento público —25 % del PIB, el menor de América Latina—, la estabilidad de precios y el superávit externo respaldado por reservas monetarias internacionales récord. Coincide con Moody’s y S&P en destacar la ortodoxia de las políticas fiscal y monetaria, el papel estabilizador de las remesas familiares y la resiliencia del sistema bancario. Guatemala sigue siendo, en el vecindario, un país fiscalmente responsable y monetariamente predecible.

Sin embargo, las tres agencias calificadoras coinciden en advertir los mismos riesgos: el creciente déficit fiscal, la debilidad institucional y la pobreza persistente. El déficit del gobierno central, que en 2024 fue apenas de 1 % del PIB, se proyecta que podría más que duplicarse hasta alcanzar el 3.5% del PIB para 2026, impulsado por elevados presupuestos que, en teoría, deberían destinarse a mayor gasto social e infraestructura, pero que en la práctica se diluyen en gastos opacos y poco efectivos. Mientras tanto, la escasa capacidad de ejecución, la falta de prioridades claras y las rigideces estructurales del presupuesto resultan incompatibles con un Estado que pretenda financiar bienes públicos de calidad sin comprometer la estabilidad fiscal.

Las calificadoras son claras: para alcanzar el grado de inversión no basta con una macroeconomía ordenada. Hace falta un entorno de gobernanza sólida, certeza jurídica y Estado de Derecho efectivo. Guatemala puntúa apenas en el percentil 27 del índice mundial de gobernanza del Banco Mundial, con niveles preocupantemente bajos en los subíndices que miden el Estado de Derecho, el control de la corrupción y la efectividad gubernamental. Dicho de otra forma: el principal obstáculo para la mejora de la calificación del país ya no es macroeconómico, sino institucional y político.

La paradoja es evidente: el país exhibe fortalezas que muchos vecinos envidiarían —estabilidad, deuda baja, inflación contenida—, pero no logra convertirlas en crecimiento más rápido ni en mejores oportunidades para su población. La productividad (que es el factor clave de la prosperidad) está estancada porque las maltrechas instituciones no generan confianza ni incentivan la inversión privada de largo plazo. Sin reformas sustantivas al sistema de justicia, al servicio civil, a la administración pública y al sistema electoral y de partidos políticos, difícilmente se reducirá esa brecha.

Obtener el grado de inversión sería mucho más que un galardón simbólico. Significaría crédito más barato, mayor inversión extranjera y acceso a nuevos mercados financieros. Pero, como se deduce de la opinión de las calificadoras, solo un esfuerzo nacional sostenido, que combine prudencia macroeconómica con fortalecimiento institucional, podrá llevarnos hasta allí. No es fácil, pero tampoco imposible. Se requiere conciencia y visión de todos los estamentos para lograrlo. Lo importante es entender que el verdadero riesgo de Guatemala no está en sus cifras económicas, sino en su política.

LA CRISIS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD

IMPLICA SUPERAR LAS DEBILIDADES DE LOS SISTEMAS DE REGISTRO Y DE JUSTICIA

 El respeto y protección del derecho de propiedad de los individuos (sobre su fuerza de trabajo, sus conocimientos y sus bienes muebles e inmuebles) es fundamental no solo desde el punto de vista filosófico-moral, sino también desde el punto de vista pragmático-económico. Una sociedad donde abunden los propietarios y estos puedan disponer libremente de sus bienes puede garantizar que se tomen múltiples decisiones independientes respecto del intercambio de bienes y servicios, lo que aumenta la productividad y la eficiencia sistémica y, a fin de cuentas, favorece no solo al propietario sino a la sociedad en su conjunto porque viabiliza la economía de mercado.

 Por eso resulta preocupante que en el más reciente Índice Internacional de Derechos de Propiedad -IPRI-, la puntuación obtenida por Guatemala se haya deteriorado por sexto año consecutivo ocupando el puesto 103 de los 129 países evaluados, por lo que nos encontramos entre el 33 por ciento de países peor calificados. Tres sub índices componen el IPRI: derechos de propiedad intelectual, derechos de propiedad física y entorno político-legal; este último es el que más debilidades muestra en Guatemala (particularmente por la mala calificación en materia de Estado de Derecho y de control de la corrupción), aunque también se aprecian importantes debilidades en los registros de propiedad y en la protección de los derechos de autor.

 El IPRI fue presentado y analizado hace algunos días por el Observatorio de Derechos de Propiedad, entidad que también presentó un revelador y oportuno estudio sobre la crisis oculta de los derechos de propiedad en nuestro país. El estudio señala que dicha crisis se explica por tres aspectos clave. El primero es la falta de acceso a la Justicia, pues los ciudadanos le temen, consideran que las instituciones son ineficientes y perciben altos niveles de impunidad y falta de certeza. El segundo es la enorme debilidad institucional en materia de registros, tanto del Registro de la Propiedad (vulnerable, incluso, a estructuras criminales dedicadas al robo de bienes inmuebles mediante la falsificación de documentos inscritos en el Registro), como en el Registro de Información Catastral -RIC- (que en sus 17 años de existencia apenas ha completado el proceso catastral en el 4 por ciento de los municipios del país). Y el tercer aspecto es el crimen organizado que, a través de invasiones de propiedades y del robo de fluidos, busca desestabilizar las regiones con el propósito ulterior de facilitar sus actividades delictivas.

 Para enfrentar esta crisis se requieren acciones urgentes, pero bien estructuradas, a fin de reformar el sistema de justicia y hacerlo más eficiente, accesible e independiente para restaurar rápidamente los derechos de propiedad cuando sean vulnerados; de fortalecer, modernizar, coordinar y vincular al Registro de la Propiedad con el RIC; y, de crear una política criminal contra el despojo de bienes que mejore la coordinación de los garantes de propiedad (Ministerio Público, Policía Nacional Civil y Organismo Judicial). Estas acciones de política pública son esenciales si aspiramos alguna vez a tener un auténtico país de propietarios y una efectiva economía de mercado.

Peligrosa Ecuación

AUNSENCIA DEL ESTADO, DESCONTENTO CIUDADANO Y UN EVENTUAL DETONANTE SOCIAL

Cuando el Estado carece de la capacidad de brindar los servicios esenciales de salud pública, seguridad ciudadana, educación primaria e infraestructura de comunicaciones, puede hablarse de la “ausencia del Estado”, un fenómeno que se observa desde hace tiempo en determinadas regiones del país, pero que también presenta síntomas a nivel de todo el territorio nacional, como cuando esa incapacidad de prestación de servicios se manifiesta en la inexistencia, por ejemplo, de un servicio de correos funcional, o en la imposibilidad de emitir pasaportes a sus ciudadanos, o en el injustificable  abandono de las personas afectadas por desastres naturales (como las tormentas Eta y Iota).

Por su parte (aunque relacionado con esa ausencia del Estado) cuando la sociedad empieza a cansarse de la mediocridad y corrupción de los funcionarios, surge un desencanto ciudadano generalizado con la democracia y con las instituciones de la República (tal como lo alertan diversas encuestas recientes en Guatemala), desencanto que se exacerba al sumársele los acontecimientos recientes ocurridos alrededor del manejo de la pandemia de Covid-19, en medio de esta ola interminable de contagios y muertes.

Si adicionamos a estos dos factores la posibilidad de un detonante (como, por ejemplo, lo fue el aumento en los precios del transporte en Chile o la embrollada aprobación del presupuesto estatal en Guatemala, ambos en 2020), se presenta un tercer factor que configura una ecuación que apunta hacia un potencial estallido social y una pérdida rápida de la gobernabilidad. Esa ecuación genera el ambiente idóneo para que surjan propuestas populistas y radicales, como las que triunfaron electoralmente este año en Chile y en Perú -o como las que acá mismo abanderó el Movimiento de Liberación de los Pueblos en las pasadas elecciones-, que plantean un salto al vacío de cambio total del “viejo sistema”, pero sin definir exactamente con qué instituciones y políticas se va a conformar el “nuevo sistema”.

La entronización de esos movimientos populistas radicales, por muy sexys que le resulten al principio a un electorado seducido por la promesa de un cambio, genera un vacío de políticas públicas y un clima de incertidumbre generalizada -como se está viendo ahora mismo en Perú-, tal que la economía se ve severamente perjudicada, la paz social se ve destruida y el bienestar mismo de las personas se ve completamente mermado.  Para conjurar esa ecuación (ausencia de estado, más descontento ciudadano, más detonante social, igual a radicalismo populista al poder) es necesario rescatar, reformar y fortalecer las instituciones clave del Estado (los sistemas justicia, de servicio civil, de partidos políticos, de control del gasto gubernamental), es decir, rescatar el concepto mismo de Estado: uno que sea capaz de proveer los servicios públicos esenciales (seguridad, justicia, educación, salud e infraestructura). En eso se juega el futuro del país.

LA TAREA DE FONDO

 LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA NO PODRÁ SOSTENERSE SIN INSTITUCIONES ESTATALES MÁS SÓLIDAS

 Estos tiempos de pandemia son excepcionales, y requieren de respuestas excepcionales de política pública. El gobierno y el Congreso actuaron pronta y contundentemente al inicio de la pandemia movilizando ampliaciones presupuestarias por más de Q20 mil millones para atender la emergencia. Desde entonces, y en la medida en que el país busca encarrilarse hacia la recuperación económica, se ha puesto en evidencia que el Estado carece de suficientes capacidades y de adecuadas instituciones para ejecutar los recursos e implementar políticas que potencien al crecimiento a mediano y largo plazo.

 El desafío más inmediato es cómo ejecutar el enorme presupuesto estatal disponible para este año (y el propuesto para el siguiente) para impulsar la reactivación, pero sin poner en peligro la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica. Pero los objetivos deberían ser más ambiciosos: las grandes crisis plantean grandes oportunidades para corregir las enormes debilidades estructurales del Estado que han lastrado el progreso del país en los últimos años.

 La tarea de fondo es priorizar las acciones gubernamentales hacia la provisión de los servicios públicos calves para el crecimiento económico y social: salud, nutrición, seguridad, justicia e infraestructura. Y para ello se necesitan instituciones económicas fuertes y capacidades técnicas en el aparato público que puedan diseñar y ejecutar las referidas acciones. No se trata de asignar cada vez más presupuesto a un aparato estatal ineficiente. Se trata de que el Estado procure un ambiente propicio para que florezcan las oportunidades, los emprendimientos y los intercambios entre los ciudadanos.

 Por ello, más allá de las políticas de expansión del gasto público, y simultáneamente a las medidas de reactivación económica, es crucial que se emprendan las reformas institucionales que permitan fortalecer la impartición de justicia, que cimenten la seguridad jurídica y ciudadana, que reduzcan el escandaloso desperdicio de recursos fiscales, que aumenten la calidad de los servicios públicos de educación y de salud, que faciliten el transporte y las comunicaciones, y que permitan a los ciudadanos participar en la vida pública y saberse representados por los funcionarios electos.

 Un ejemplo manifiesto de la necesidad de reformar las institucionales está en el área de la infraestructura. Si se siguen echando recursos financieros a un engranaje ineficaz, torcido y opaco, el desperdicio de recursos será lamentable. Nuestro país necesita más y mejor infraestructura de carreteras, cuyo impacto en el crecimiento económico puede ser enorme. Pero si no cambian los procesos, prácticas y gobernanza para diseñar, financiar, ejecutar y administrar esa infraestructura, los recursos presupuestados para ese fin seguirán yéndose, en un gran porcentaje, a la alcantarilla de la corrupción.

 En la actual coyuntura, cuando apremia la necesidad de encontrar un camino confiable que nos saque de esta crisis -la peor recesión de los últimos ochenta años-, conviene que veamos la oportunidad única de sentar las bases para un futuro mejor para Guatemala; esta oportunidad histórica podemos perderla si no empezamos desde ya a reformar nuestras instituciones, tarea que no es fácil, pero sí ineludible.

Sector Justicia: Vacuna y Medicina

La falta de independencia e imparcialidad del sistema de justicia debe ser combatida con mejoras en su diseño institucional que actúen como medicamento y como vacuna contra la subordinación de la justicia a intereses espurios

El covid-19 ha obligado a familiarizarnos con las enfermedades catastróficas y con los remedios para enfrentarlas. En estas circunstancias puede ser ilustrativo comparar la precariedad de nuestro sistema de Justicia con las características de una pandemia. El sector justicia de Guatemala padece una grave enfermedad: muchos jueces no son imparciales ni independientes, muchos responden a compromisos personales o de grupo, otros son propensos a la corrupción y al tráfico de influencias, y un gran número de ellos carece de un nivel académico y profesional apropiado. El resultado es la precariedad de una justicia que ni es pronta, ni es cumplida.

Contrario a la creencia generalizada, esa precariedad no se debe tanto a la politización en la elección de jueces y magistrados (ese proceso es siempre -querámoslo o no- un acto político), como al rudimentario diseño de gobernanza institucional de las cortes, que las hace proclives a la mediocridad y a su captura por parte de grupos de interés. Del mismo modo que al covid-19 solo podremos vencerlo cuando apliquemos un medicamento idóneo y una vacuna específica, la falta de independencia e imparcialidad del sistema de justicia debe ser combatida con mejoras en su diseño institucional que actúen como medicamento y como vacuna contra la subordinación de la justicia a intereses espurios.

Para el efecto, un medicamento idóneo es escalonar la renovación de los plenos; es decir, cambiar el sistema actual en que los plenos de magistrados de las cortes (Suprema y de Constitucionalidad) se eligen todos simultáneamente. Si los magistrados se eligieran uno por uno, se obligaría a los entes nominadores a llegar a acuerdos, se evitaría la “repartición de cuotas” entre nominadores, se fortalecería el proceso de escrutinio de los candidatos y se facilitaría la indispensable vigilancia de la opinión pública sobre el proceso de elección. Esto está demostrado en muchos países con sistemas judiciales sólidos, independientes, imparciales y eficaces.

Por otro lado, la vacuna para prevenir la captura del sistema judicial se obtiene ampliando el periodo del mandato de los magistrados. Los países con mayor independencia judicial son aquellos en los que el plazo de las judicaturas es mayor, debido a que el paso del tiempo (y la certeza de permanencia en el puesto) permiten que los jueces se distancien de quienes participaron en su nombramiento, así como de los grupos de interés involucrados en el proceso. Un nombramiento por 15 años o más, fomentaría el criterio independiente e imparcial de los jueces magistrados.

Se sabe que la propuesta de reforma constitucional al sector Justicia anunciada por el presidente Giammattei incluye propuestas tanto para escalonar la renovación de magistrados (aunque aparentemente solo de la Corte Suprema), como para ampliar los períodos de las magistraturas (aunque aparentemente solo hasta diez años). Si además incluyera una mejora al proceso de nominación de candidatos que privilegie los méritos y la carrera, podríamos decir que estaría bien encaminada. La duda, claro está, radica en el momento. San Ignacio de Loyola prescribía: "en tiempo de desolación nunca hacer mudanza, mas estar firme y constante en los propósitos y determinación en que estaba el día antecedente”. De manera que, si bien la necesidad de fortalecer el sector justicia aconseja reformar la Constitución, la prudencia sugiere conducir el proceso de reforma con calma y sabiduría, permitiendo una sana discusión que genere un texto técnicamente bien logrado y favorezca el apoyo popular necesario para su aprobación final.

Quién Elige a los Jueces

La inclusión de una mayoría de “académicos” en las comisiones de postulación, lejos de lograr elevar el nivel de éstas, rebajó el de los entes supuestamente académicos

De buenas intenciones está empedrado el camino al infierno. Los diputados constituyentes incluyeron varias de estas buenas intenciones en la Constitución Política de la República que, con el correr de los años, se han convertido en pesados lastres para el progreso del país. La semana pasada comentamos, por ejemplo, los graves problemas fiscales que hoy generan los bienintencionados situados constitucionales que le asignan un importante porcentaje de los impuestos a un pequeño número de privilegiadas entidades estatales. Otra de esas buenas intenciones que pavimentan nuestro infierno es la elección de magistrados del Organismo Judicial mediante el fracasado mecanismo de las comisiones de postulación.

Ser magistrado de la Suprema o de sala de apelaciones entraña un gran poder (pues deciden, por ejemplo, quién puede participar o no en las elecciones, cuándo debe cerrar operaciones una empresa, o si procede concede prisión preventiva a un acusado). Se trata, en consecuencia, de cargos muy apetecidos y su elección muy susceptible a vicios tales como el tráfico de influencias. Por desgracia, el sistema de comisiones de postulación ha probado ser tanto o más susceptible a estos vicios que la elección directa por parte de los políticos electos (que es lo habitual en democracias avanzadas). 

La bienintencionada inclusión de una mayoría de “académicos” -decanos de Derecho, un rector universitario, y miembros del Colegio de Abogados- en las comisiones de postulación, lejos de lograr elevar el nivel de éstas, rebajó el de los entes supuestamente académicos. Algunos decanos encontraron que, si facilitaban la obtención de títulos de abogado, podrían extender su base de apoyo, tanto en las facultades de derecho como en el Colegio. Así, se elevó la cantidad y se redujo la calidad de los nuevos abogados. Las facultades de derecho empezaron a proliferar como hongos fantasmas. Las elecciones para la decanatura de Derecho o para el directorio del Colegio se han convertido en bacanales donde lo que menos importa es la propuesta y la academia. Los electos suelen gozar de becas en el exterior, patrocinadas por “mecenas” que buscan traficar influencias en las cortes. De ahí que es poco probable que de las comisiones de postulación surjan magistrados eruditos, probos e independientes.

Ante la propensión de los estamentos políticos a buscar (por medios legítimos e ilegítimos) los favores de los magistrados, el remedio (que buscaba impedir que los políticos escogieran a los jueces) resultó peor que la enfermedad: la idea de las comisiones de postulación académicas sucumbió ante la propia corrupción que buscaba impedir. Por mucho que el guatemalteco desconfíe de los políticos, es necesario percatarse de que (tal como sucede en las democracias avanzadas) son estos (habiendo sido electos democráticamente) quienes deben ejercer la representación del pueblo y asumir la responsabilidad de elegir directamente a los magistrados, fiscalizarlos permanentemente y velar por que sean capaces e independientes. Si los políticos no cumplen con esta responsabilidad, debe ser el pueblo soberano quien los penalice en las siguientes elecciones. Las comisiones de postulación, en cambio, no responden ante nadie.

La Ausencia del Estado y sus Consecuencias

Para que haya progreso se necesita bienes públicos básicos (seguridad, justicia, salud y educación primaria, infraestructura) y un Estado que -basado en instituciones sólidas y eficientes- los provea

“Una porción considerable del país está fuera del control estatal, condición que es aprovechada por el crimen organizado”, resumía hace unos días el diario Prensa Libre al reportar cómo no solo el Valle del Polochic, sino también la región Ixil, la costa Sur-Occidental y el norte de Petén están bajo el poder de poderosas organizaciones delictivas. La ausencia del Estado en esas regiones genera un refugio a los grupos ilícitos, fomenta la conflictividad social, impide la gobernanza y frena el progreso económico.

El Estado se organiza –se supone- para conformar un método descentralizado de entrega de bienes públicos a quienes habitan dentro de sus fronteras. Entre esos bienes públicos, el más prominente es el de la seguridad personal: evitar invasiones y pérdidas de territorio; abatir amenazas contra el orden público; prevenir los crímenes contra las personas; y, permitir que los ciudadanos resuelvan sus disputas de forma pacífica. El Estado –se supone- debe tener métodos y normas sistemáticas para que impere la ley, se proteja la propiedad, se respeten los contratos, se resuelvan las disputas en el sistema judicial y prevalezcan los valores que prioricen el juego limpio necesario para el intercambio económico y la convivencia social.

Otro bien público esencial es el que permite a los ciudadanos participar de manera libre y plena en los procesos políticos mediante el derecho a competir en las elecciones, el respeto a las instituciones políticas nacionales (legislatura y tribunales) y municipales, la tolerancia al disenso y el respeto a los derechos humanos. Otros bienes públicos esenciales que debe proveer el Estado incluyen la atención primaria en salud, educación básica, infraestructura de comunicaciones, e instituciones monetarias y fiscales que favorezcan la prosperidad. En la medida en que el Estado no pueda proporcionar estos bienes, más débil se vuelve y más se aproxima a ser un estado fallido. Guatemala aún está lejos de ser un estado fallido, pero sí es un estado frágil, viscoso, desestructurado.

Según el Índice de Estados Frágiles 2019 (publicado en abril por el Fondo por la Paz y la revista Foreign Policy), que mide la debilidad de los estados en función de factores sociales, políticos y económicos, Guatemala se ubica en la categoría de “alerta elevada”, junto con países tales como Madagascar o Camboya. Nuestro país (ranqueado en el puesto 57, con 81.4 puntos) está aún lejos de la categoría de estados fallidos (como Yemen, el peor ranqueado, en el puesto 1 con 113.5 puntos), pero está aún más lejos de los estados más sólidos (como el mejor calificado, Finlandia, en el puesto 178, con solo 16.5 puntos).

Lo sucedido la semana pasada en El Estor es una enorme señal de alerta para todos: el Estado guatemalteco le está fallando a sus ciudadanos. Debemos dar prioridad a la reforma institucional que permita recobrar la capacidad de proveer los bienes públicos básicos de calidad (seguridad, justicia, participación política, inversión pública de calidad en salud, educación e infraestructura), y hacerlos presentes en todo el territorio nacional. En eso nos jugamos el futuro del país.

Estado de Derecho y Crecimiento Económico

Estamos en una situación crítica de impredecibles consecuencias económicas y sociales, en donde debe prevalecer la sensatez y el respeto a las instituciones republicanas: sin Estado de Derecho no hay prosperidad

El principal problema de la economía guatemalteca es que su ritmo de crecimiento es extremadamente lento, lo cual no solo impide corregir los bochornosos indicadores de pobreza del país, sino que nos deja cada vez más atrasados respecto de otras naciones que hasta hace cuarenta años mostraban niveles de bienestar material similares a los nuestros: en 1978 Guatemala tenía un ingreso per cápita real superior en 80% al de Tailandia, y en más de 100% al de China; hoy ambos países superan a Guatemala en más de un 80%.

La razón fundamental de este retroceso relativo radica en la baja productividad sistémica de la economía guatemalteca que, a su vez, se deriva principalmente de la (cada vez más grave) debilidad de las instituciones públicas que impide al Estado cumplir con su obligación de proveer los servicios públicos esenciales para el funcionamiento básico del aparato económico (seguridad, justicia, infraestructura, salud y educación primarias).

La crisis política actual -donde la policía se enfrenta con los fiscales, donde la suprema corte se enfrenta con la corte de lo constitucional, donde diputados al Congreso llaman a desobedecer las órdenes judiciales y donde el Ejecutivo se enfrenta con la ONU- no hace más que revelar y agudizar el continuo deterioro institucional. Y eso, querámoslo o no, tiene graves repercusiones para la economía. Ya desde hace tiempo que las calificadoras de riesgo y la banca internacional vienen advirtiendo que la disfuncionalidad institucional es un obstáculo para la inversión y el crecimiento en Guatemala; y la semana pasada la calificadora Moody’s lo reiteró enfáticamente.

Pero el principal peligro radica en las consecuencias de largo plazo de este deterioro. Vale la pena verse en el espejo de países que se han tornado fallidos para evitar cometer sus mismos errores. Moisés Naim y Francisco Toro lo describían a la perfección en un reciente artículo sobre el suicidio colectivo de su país: “...las causas del fracaso de Venezuela tienen raíces más antiguas y profundas. Varias décadas de gradual descalabro económico le abrieron el camino a un demagogo carismático que, inspirado por una ensalada de malas ideas, consiguió instaurar una autocracia corrupta”.

Estamos en una situación crítica de impredecibles consecuencias económicas y sociales, en donde debe prevalecer la sensatez y el respeto a las instituciones republicanas. Como dijo en su comunicado el Consejo Nacional Apostólico de los jesuitas: “más importante que cualquier comisión es el respeto al Estado de Derecho y el servicio al bien común de todos los habitantes del país”. Sin Estado de Derecho no será posible alcanzar un crecimiento económico robusto, ni combatir la pobreza, ni vivir en una democracia funcional.

Presupuesto Público sin Control

El Congreso puede (y debe) aprobar (o improbar) la ejecución del presupuesto anual del Estado, tal como lo ordena la Constitución. Si no lo ha hecho es, simplemente, porque no ha querido hacerlo

En nuestro modelo republicano de separación de poderes, al poder Legislativo le corresponden tres cruciales funciones: la de representación (de los ciudadanos votantes), la de legislación (producción de leyes y decretos) y la de control (analizar, comprobar, verificar el funcionamiento de los otros dos poderes -Ejecutivo y Judicial-). Esta última función está siendo incumplida desde hace varios años por el Congreso, pues ha faltado al mandato constitucional de aprobar (o improbar) la liquidación del presupuesto que deben remitirle anualmente el Ministerio de Finanzas Públicas y las entidades descentralizadas o autónomas del Estado.

Esta injustificable omisión se debe a que el Congreso no ha sido capaz de establecer y sistematizar un procedimiento que, como está preceptuado en el artículo 141 de la Constitución, debería ser de lo más simple: primero, el Ministerio de Finanzas envía (al Congreso y a la Contraloría de Cuentas) el informe de liquidación del presupuesto anual dentro de los primeros tres meses de cada año; segundo, la Contraloría emita el dictamen correspondiente y lo envía al Congreso en un plazo no mayor de dos meses (es decir, al 31 de mayo); tercero, la Comisión de Finanzas del Congreso debe emitir dictamen sobre la liquidación presupuestaria en, digamos, un plazo de un mes (30 de junio); y, cuarto, el pleno del Congreso aprueba o imprueba la liquidación presupuestaria en un plazo que también podría ser de un mes, de manera que todo el proceso de control de la liquidación del presupuesto debería estar concluido el 31 de julio de cada año.

Algunos diputados en el pasado han esgrimido la excusa de que el Congreso carece de las capacidades técnicas para hacer el análisis de los informes de liquidación presupuestaria y que, en tanto no exista una unidad especializada en el Legislativo (con muchos empleados, se entiende), los diputados no pueden evaluar apropiadamente tales informes. Esta excusa no se sostiene: el órgano especializado que debe hacer la referida evaluación es la Contraloría de Cuentas (y así lo establece la Constitución). Lo que corresponde al Congreso es tomar como base el dictamen de la Contraloría y verificar que cumpla, como mínimo, con que se haya presentado en tiempo y que, especialmente, contenga un análisis de la evaluación de la ejecución presupuestaria establecida en la Ley Orgánica del Presupuesto, que se refiere tanto a la medición de los resultados físicos y financieros, como a las variaciones observadas, sus causas y la recomendación de medidas correctivas.

Por supuesto que, en este proceso, el Congreso debe vigilar, por una parte, que el Ministerio de Finanzas y las entidades autónomas tengan los reglamentos, procedimientos y manuales necesarios para la adecuada realización de los informes de ejecución presupuestaria y, por otra parte, que la Contraloría de Cuentas fortalezca su capacidad de evaluar dichos informes, tanto con un enfoque puramente contable, como con un enfoque de evaluación de los procesos en los servicios públicos. Con un poco de voluntad, el Congreso puede (y siempre ha podido) cumplir con su función fundamental de control del presupuesto público.

Dialogar, Aunque Cueste

En periodos de crisis, de incertidumbre y de transición política, como los que ahora vivimos, es fácil caer en la tentación de ver al otro como enemigo, como el que no tiene la razón, como el que no merece ser tomado en consideración. Si no logramos superar esa tentación, será cada vez más difícil encontrar salidas a la crisis.

El país está viviendo desde hace varios meses un clima de crispación, confrontación y polarización que en nada contribuye a la convivencia social ni a la buena marcha de la economía. Aunque en el largo plazo se verán, sin duda, los frutos positivos de la transición política que se inició con la lucha contra la corrupción hace dos años, en el corto plazo esa lucha genera incertidumbres que, por desgracia, son poco propicias para el diálogo. Y es que en épocas de incertidumbre y transición resulta psicológicamente tranquilizante creer que uno está en el lado correcto de la historia y que es sobre los otros, los del bando opuesto, donde podemos descargar todos nuestros reproches y nuestra ira.

La incertidumbre respecto del rumbo que lleva la transición política (exacerbada por la ausencia de liderazgos políticos y de una agenda de Estado) conduce a antagonismos basados en la sobre-simplificación del pensamiento del rival y en caricaturizar al que no coincide con nuestras ideas, con lo cual se enfatizan las diferencias y se invisibilizan las coincidencias. Esa simplicidad conceptual agrava las desconfianzas entre individuos y grupos con opiniones encontradas: “no me junto con corruptos”, o “jamás me sentaré a la mesa con guerrilleros”, o “nunca dialogaré con explotadores” son las expresiones de quienes se refugian en su tribu para encontrar resguardos y apoyos ante la incertidumbre.

Pero ese refugio psicológico es, paradójicamente, el principal obstáculo para acabar con la incertidumbre, pues los posicionamientos extremos impiden pactar soluciones a la crisis. Lo que es peor: en el afán de excluir a quien no piensa como uno se atenta contra el principio del pluralismo –esencial para el funcionamiento de una república democrática- que sostiene que cualquiera que discrepe, aún siendo parte de una minoría, sigue perteneciendo a nuestra sociedad y, por ende, sigue teniendo el mismo derecho a expresarse y opinar como si formara parte de la mayoría. Los que se atrincheran en su tribu excluyente, por el contrario, solo tienen dos opciones: o logran imponer su verdad a toda la sociedad (incluso, si se requiere, por métodos violentos), o se refugian en la isla de los elegidos, donde preservan la pureza de su pensamiento, pero donde no logran cambiar ni un ápice la realidad que los incomoda.

Es menester salir de esas posiciones y establecer acuerdos que le permitan al país darle un propósito a la lucha contra la corrupción y un sentido a la transición política que hoy vivimos. Quizá convenga recordar que en nuestra experiencia como nación tenemos ejemplos de convivencia y de acuerdos en circunstancias tan difíciles como las actuales. La democracia y la paz de las que ahora disfrutamos los guatemaltecos, con todo y sus múltiples imperfecciones, son producto de acuerdos entre líderes que sufrieron los horrores del enfrentamiento fratricida y que comprendieron que el progreso pasaba por el diálogo y no por la aniquilación del adversario.

El terrible vacío de liderazgos que hoy sufre la clase política quizá sea una bendición disfrazada de tragedia. Quizá es mejor que sean los ciudadanos quienes llenen el vacío que hoy dejan los políticos tradicionales; que sean los ciudadanos quienes lideren los procesos de diálogo para alcanzar los acuerdos que el país necesita y quienes, mediante el voto consciente, devuelvan a la política su rol de servidora humilde de la ciudadanía. Vale la pena recordar lo que al respecto dijo el Papa Francisco hace casi dos años: “El mejor modo para dialogar no es el de hablar y discutir, sino hacer algo juntos, construir juntos (…) sin miedo de realizar el éxodo necesario en todo diálogo auténtico”.

Tres Dimensiones de la Corrupción

En la lucha contra la corrupción, la persecución penal es importante; pero de poco o nada servirá si no se avanza simultáneamente en la reforma institucional del Estado y en la instauración de una cultura ciudadana de la integridad.

La corrupción acarrea nefastas consecuencias políticas, económicas y sociales que ponen en grave riesgo la viabilidad futura del país. Su grado de peligrosidad depende de la forma en que evolucionen la tres dimensiones que la determinan: la dimensión punitiva (es decir, la manera en que se persigue y se castiga la corrupción), la dimensión cultural (la manera en la que la sociedad percibe y tolera la corrupción) y la dimensión operacional (la manera en que las instituciones se ordenan para que opere –o no- la corrupción).

Durante muchos años, la dimensión punitiva estuvo tan desdeñada y menospreciada que Guatemala llegó a ser uno de los países más corruptos del Hemisferio. Afortunadamente en abril de 2015 la CICIG y el Ministerio Público salieron de su letargo y emprendieron una meritoria lucha contra el cáncer de la corrupción, que podría haber sido más efectiva si la Contraloría de Cuentas se hubiese sumado para detectar oportunamente las irregularidades, para aportar elementos y pruebas en los diversos casos e, idealmente, para contener muchos de esos casos en el campo administrativo y minimizar el desgastante proceso judicial. De cualquier modo, por meritorios que sean los avances en la dimensión punitiva, de nada van a servir si no se producen al mismo tiempo avances significativos en las otras dos dimensiones.

Transformar la dimensión cultural es mucho más complicado cuando, como en el caso de Guatemala, la sociedad involucionó progresivamente hasta llegar a tolerar la  corrupción como algo normal. El Premio Nobel de Economía de 2017, Richard Thaler, indica que la corrupción es “contagiosa”: un acto de corrupción que parece normal o que no es sancionado provoca un efecto de imitación o de repetición por parte de otros miembros de la sociedad, lo cual genera una cadena de comportamientos repetitivos. Para romper ese círculo vicioso se requiere que en el discurso público y en el imaginario colectivo deje de considerarse la corrupción como algo esperado, habitual y normal. Esta transformación cultural es lenta per se y porque requiere de acciones y programas de cultura ciudadana impulsados desde el gobierno (nacional o municipal), lo cual implica una previa renovación de la clase política.

Por su parte, la transformación de la dimensión operacional quizá pueda ser más rápida si se enfoca en una indispensable reforma institucional que altere el nefasto andamiaje de entidades estatales que hoy se ordenan para favorecer la corrupción e impedir su oportuna detección y prevención. Tales reformas incluyen la del sistema de servicio civil, a fin de que las plazas en la administración gubernamental dejen de ser un botín político o una fuente de coimas y tráfico de influencias. El sistema estatal de infraestructura vial también debe reformarse, junto con el de compras de insumos, para hacerlos competitivos, transparentes y bien supervisados.

El sistema de contraloría y fiscalización del gasto público debe reformarse para hacerlo no solo más objetivo, eficaz y oportuno, sino para hacerlo parte de una perdurable cultura de probidad. Asimismo, el sistema judicial debe reformarse para asegurar que los jueces de todas las instancias sean independientes y capaces. Y, lo más importante, el sistema electoral y de partidos políticos debe reformarse profundamente para facilitar la participación ciudadana, mejorar la representación de los electores y fortalecer la autoridad electoral. Estas reformas institucionales son imprescindibles para darle sentido y sostenibilidad a la lucha contra la corrupción. Y requieren de perseverancia, adecuada propuesta técnica, participación ciudadana y voluntad política. La tarea no es fácil, nadie dijo que lo sería; pero es impostergable.

Falta Hacer los Deberes

Las condiciones económica y políticas internacionales exigen a Guatemala tomar acciones precisas y decididas que abonen a la certeza jurídica y a que prevalezca el Estado de Derecho. La próxima elección de Fiscal General y la imprescindible reforma del sistema electoral son, para empezar, los principales desafíos que al respecto se presentan en 2018

El ambiente internacional en 2018, en cuanto a lo económico, luce favorable: la economía de los Estados Unidos–nuestro principal socio comercial- apunta a una consolidación de sus niveles de crecimiento y de empleo, fuente principal de las remesas familiares que sustentan el consumo de los hogares guatemaltecos, principal motor de nuestra economía. En contraste, en el ámbito político las cosas no pintan tan positivas, en la medida en que, por un lado, el establishment político guatemalteco no se acople a las exigencias estadounidenses en materia de lucha contra la corrupción y, por otro, las políticas proteccionistas y anti-migración de Donald Trump afecten los flujos comerciales y financieros entre ambos países.

El desempeño económico y político de Guatemala está inextricablemente vinculado al de los Estados Unidos, por lo que conviene cobrar conciencia de lo que el país necesita hacer para aprovechar de mejor manera el periodo de bonanza económica del gran vecino del Norte, y para minimizar los efectos de un eventual empeoramiento de las relaciones políticas con esa nación.

Ciertamente, ningún país democrático aliado de los Estados Unidos merece que el presidente de ese país lo llame “país pocilga” –según pueden traducirse las desafortunadas expresiones de la semana pasada de Trump, que ofendieron directamente a El Salvador y Haití pero también, indirectamente, a países exportadores de migrantes como Guatemala y México-.  Pero, denunciada la ofensa, debemos reconocer que muchos de los riesgos y falencias de nuestra relación con el gran vecino del Norte son atribuibles a nuestra propia culpa.

Para empezar, no nos haría ningún daño dar señales más firmes de un compromiso del país con el combate a la corrupción y al tráfico de drogas, así como con la reducción de la migración ilegal, todas estas prioridades de la agenda exterior estadounidense. Por otro lado, deberíamos esforzarnos en preservar lo bueno que tenemos, por mucho que lo malo sea más abundante y conspicuo. Así, la estabilidad macroeconómica, los bajos déficits fiscal y de balanza de pagos, la continua reducción de los indicadores de homicidios o la resiliencia del sistema financiero nacional son factores que deben mantenerse y resguardarse.

Por encima de eso, el problema central de Guatemala –que hemos evadido por demasiado tiempo- es la creciente debilidad institucional del Estado, que se manifiesta en una muy precaria gobernanza y en una creciente falta de certeza jurídica. Estas carencias se manifiestan en unas entidades gubernamentales extremadamente débiles y disfuncionales que derivan en taras tan patéticamente tercermundistas como la falta de pasaportes, la inexistencia de un sistema nacional de correos, la ignorancia de cuántos empleados públicos existen, la inoperancia del sistema de compras del Estado, el deterioro de la red vial, o la falta de pupitres (y de maestros) en las escuelas.

Para que tal disfuncionalidad no siga perjudicando el desarrollo del país, es menester reformar las instituciones necesarias para que prevalezca el Estado de Derecho. Dos acciones de política pública se tornan indispensables este año que recién empieza. Primero, el proceso de nombramiento de Fiscal General debe asegurar que el elegido sea un profesional genuinamente independiente y comprometido con la lucha contra la impunidad; este es el primer paso para la necesaria reforma del sector justicia. Y, segundo, debe recuperarse la casi extinta legitimidad de las instituciones republicanas (incluyendo el Congreso de la República), lo cual conlleva una profunda renovación del sistema político. Entre todos los deberes que nos quedan por hacer, estos son los que debiésemos priorizar en 2018.

Una Transición Política Ejemplar

Las soluciones a la crisis política actual, quizá podamos encontrarlas en la experiencia de la Transición Española de hace 40 años: cambiar el sistema político de raíz, abrir la participación para nuevos partidos políticos, campañas electorales cortas, financiamiento político mixto... hay que saber leer los signos de los tiempos

Guatemala está viviendo lo que en teoría política se define como una transición: un proceso de cambio en el que el antiguo régimen es sustituido por uno nuevo mediante un cambio en las normas, reglas e instituciones. La mayoría de guatemaltecos aspiramos a que esta transición permita remplazar el moribundo régimen de impunidad, corrupción y política patrimonialista, por uno en el que imperen la ley, la transparencia y legitimidad democrática. Inevitablemente, toda transición política genera incertidumbre y efectos no solo en la esfera política, sino también en la economía y en las instituciones del Estado.

Para encontrarle sentido y salida a la crisis transicional que actualmente atravesamos, conviene recordar y analizar los procesos de transición que fueron exitosos en otros países. Justamente en 2017 se cumplen 40 años de un episodio ejemplar de la transición política que transformó la historia de España y que condujo a ese país de la dictadura a una plena democracia y a un periodo de acelerada prosperidad económica.

Todo ello empezó con la reforma radical de su sistema político-electoral, donde convergieron varios elementos: (i) los diputados de las cortes provenientes de la dictadura se reconocieron ilegítimos, supieron leer los signos de los tiempos y emprendieron transformaciones transcendentales: en diciembre de 1976 aprobaron una Ley para la Reforma Política. (ii) Esa ley redujo sustancialmente las barreras de entrada para la creación de nuevos partidos políticos y de un sistema abierto a todas las tendencias ideológicas. (iii) En mayo de 1977 se convocó a elecciones generales para las dos cámaras del Congreso y empezó la campaña electoral, acotada a solamente tres semanas de duración. (iv) El financiamiento de la campaña fue mixto: los simpatizantes y afiliados costearon los gastos de funcionamiento de los partidos, mientras que los tiempos y espacios en los medios de comunicación eran determinados y distribuidos equitativamente por el Estado. (v) La campaña fue una fiesta cívica con amplia participación ciudadana: los partidos y las coaliciones se lanzaron a las calles en busca del voto, organizando mítines y haciendo propaganda a través de megáfonos, carteles y volantes que inundaron las ciudades.

Claro que hubo muchas preocupaciones en una sociedad básicamente conservadora: hubo agonía sobre legalizar el partido comunista (que finalmente se aprobó), se criticó la “sopa de letras” generada por el surgimiento de una enorme cantidad de partidos políticos nuevos y se alertó sobre la supuesta ingobernabilidad que dicha dispersión ocasionaría en el Congreso, y se externó temor de que ocurrieran  actos terroristas por parte de los extremistas de derechas y de izquierdas. Las elecciones se realizaron a mediados de junio de 1977 y ninguno de esos temores se convirtió en realidad.

Las elecciones las ganó la Unión del Centro Democrático (centro-derecha), y el segundo lugar lo obtuvo el Partido Socialista Obrero Español (centro-izquierda). Los partidos extremistas obtuvieron muy pocos escaños. En julio de 1977 se instalaron las dos cámaras del nuevo Congreso, que comenzaron a emitir leyes (incluyendo una nueva Constitución) y a crear instituciones sobre las cuales se basó el acelerado progreso económico y democrático que España vivió en las décadas siguientes.

Quizá esa experiencia ejemplar de transición política pueda darnos luces, o al menos esperanza, para que Guatemala pueda convertir la crisis actual en la oportunidad que hemos estado esperando por décadas; y para aprovecharla hay que empezar con que los líderes del país (como los españoles de hace cuarenta años) sepan leer los signos de los tiempos.

Intereses Comunes

La situación en Guatemala representa una amenaza a la seguridad nacional de Estados Unidos, quien plantea una agenda al respecto. Podemos –con soberbia patriótica- resistirnos a ella, o podemos –con pragmatismo visionario- aprovecharla para impulsar nuestra propia agenda de reformas y desarrollo.

Guatemala está muy cerca, a un país de por medio, de la potencia militar y económica más grande del mundo. Excepto en 1954, Guatemala nunca había estado entre las prioridades principales de la política exterior de los Estados Unidos (ni siquiera durante nuestra cruenta guerra civil). Pero ahora, con su seguridad nacional amenazada por el terrorismo internacional, el gobierno estadounidense ve en la combinación tóxica de narcotráfico, flujo masivo de migrantes menores de edad y ausencia de Estado en muchas regiones de nuestro territorio una grave amenaza que nos ubica, desde hace un par de años - junto con El Salvador y Honduras-, entre las prioridades más significativas de su agenda exterior

En ese contexto, resultan muy relevantes las prioridades que el nominado embajador estadounidense para Guatemala, Luis Arreaga, esbozó durante su audiencia ante el comité senatorial de Relaciones Exteriores de su país. La declaración del embajador, que enfatizó el hecho de que las fuertes relaciones entre nuestros países se basan en la existencia de intereses comunes, revelan con claridad la orientación de la política de la nación más poderosa del planeta respecto de Guatemala.

Ante la realidad geopolítica en la que se enmarcan esas declaraciones, los guatemaltecos tenemos dos caminos; o nos resistimos (con la excusa de defender la soberanía nacional) a tomar en cuenta seriamente las preocupaciones del gobierno estadounidense (lo cual equivaldría a  aislarnos de la comunidad internacional), o encontramos la manera de combinar los intereses comunes de ambos países para impulsar una agenda de políticas y reformas que (diseñada, con dignidad, por nosotros mismos, pero respaldada por la comunidad internacional) pueda ser viable para propiciar el desarrollo nacional.

Los tres objetivos básicos de la política estadounidense hacia Guatemala, según la declaración de Arreaga, pasan, en primer lugar, por promover la seguridad ciudadana y, complementariamente, por promover el buen gobierno (gobernanza) y la prosperidad económica en nuestro país,

Para fortalecer la seguridad nacional, la visión de Estados Unidos enfatiza el combate al narcotráfico y al crimen organizado (incluyendo las pandillas), la cooperación bilateral en inteligencia estratégica, y el control de las fronteras. Complementariamente, los estadounidenses ven el área de fortalecimiento de la gobernanza como una búsqueda  del imperio de la ley, de la transparencia y rendición de cuentas, y del combate a la corrupción.

Para Guatemala, los intereses estadounidenses en estas dos áreas son absolutamente compatibles con nuestro interés de lograr un conjunto de reformas institucionales fundamentales para que exista certeza jurídica y prevalezca el Estado de Derecho, que incluyen reformas al sistema de justicia, al sistema electoral, al  servicio civil, a las compras y contrataciones del estado, y a la Contraloría de Cuentas. Ya existen propuestas avanzadas para todas estas reformas, pero ha faltado visión y voluntad de los líderes políticos para impulsarlas.

En el área de promoción de la prosperidad, el gobierno estadounidense ve que, además de mejorar la seguridad y la gobernanza, debe promoverse la inversión, el comercio, la educación y el clima de negocios. Este enfoque coincide con el interés guatemalteco de focalizar el presupuesto del Estado hacia el gasto en infraestructura, educación, nutrición y salud, mejorando significativamente la eficacia de dicho gasto. También en esta área ha faltado la visión y voluntad políticas para impulsar las reformas necesarias. Quizá los intereses comunes con Estados Unidos puedan ayudarnos a hacer lo que tenemos que hacer.

¿Se Cierra la Ventada de Oportunidad?

La ventana de oportunidad que se abrió en abril de 2015 para reformar las instituciones gubernamentales y construir las bases para la vigencia de un Estado de Derecho, parece estarse cerrando. Aunque no sería la primera vez que nos sucede, sí sería, de nuevo, una tragedia

En abril de 2015 se abrió una ventana de oportunidad para el futuro de Guatemala. Por primera vez en mucho tiempo el guatemalteco promedio se unió en indignación pacífica en torno a un enemigo común: la insoportable corrupción enquistada en todo el aparato estatal, a la que se identificó -certeramente- como una de las causas principales del retraso económico y social del país.

Acontecimientos como ese -que han ocurrido a través de la historia tanto de Guatemala como en la de otros países- suelen marcar la apertura de un breve periodo extraordinario en el que la sociedad (normalmente conservadora) está más proclive a apoyar cambios profundos en la forma en que opera el Estado. Y tanto en la experiencia nacional como en la de otros lares, resulta evidente que la mejor manera de aprovechar esa ventana de oportunidad es actuar con rapidez impulsando una agenda concreta de reformas en las áreas clave de funcionamiento del Estado.

Por desgracia, como ya ocurrió en otros episodios de nuestra historia (por ejemplo, el Serranazo de 1993, el retorno a la democracia de 1985, o el terremoto de 1976), pareciera que tampoco hemos aprovechado la oportunidad actual: después de la euforia ciudadana de 2015, surgieron una serie de desencuentros que han obstaculizado las reformas, ya sea porque algunos querían reformas rápidas y profundas cuando otros pretendían reformas más graduales, o porque algunos eran más pro-estado mientras que otros eran más pro-mercado. Quizá lo más grave es que nunca hubo un esfuerzo por estructurar una agenda priorizada de reformas, por lo que el resultado del fervor de la plaza fue una serie de improvisaciones y una atomización desestructurada de los escasos e incipientes liderazgos.

La ausencia de tal agenda priorizada ha provocado que los únicos resultados palpables del combate a la corrupción iniciado en 2015 sean los diversos casos de persecución penal (todavía sin concretarse en condenas) y el surgimiento de un celo inédito de algunas autoridades clave (como el Ministerio Público, la SAT y, más recientemente, la Contraloría de Cuentas) en velar por el cumplimiento de la ley. Como este celo es -tristemente- una anomalía en la forma tradicional de operar de las instituciones y de la misma sociedad, se ha producido una extrema precaución (y lentitud) en las operaciones gubernamentales y en las decisiones empresariales, lo cual ha repercutido negativamente en la actividad económica.

Ya algunas personas empiezan a asociar la deceleración de la economía con el combate a la corrupción y a afirmar que “estábamos mejor antes” porque “la economía funcionaba mejor con corrupción”. Esta errada conclusión (la gente suele asociar el costo social del cambio con las reformas mismas) ignora que el posponer las reformas es, a mediano plazo, aún más costoso en términos económicos y sociales. La culpa no es, pues, del combate a la corrupción, sino de la ausencia de una agenda priorizada y de un liderazgo que la aplique.

Una agenda de coyuntura, que disipe la incertidumbre jurídica prevaleciente y oriente las políticas públicas, debería estar clara: reformas al sistema electoral y al sistema de justicia, reformas al servicio civil y a los procesos de compras y contrataciones del gobierno, priorización presupuestaria y eficiencia de los gastos en nutrición infantil, abasto de medicamentos e infraestructura vial. Ya existen avances y propuestas concretas en torno a estos temas. El desafío es superar, por un lado, la sempiterna desconfianza que nos impide a los guatemaltecos ponernos de acuerdo sobre estos elementales temas comunes y, por el otro, la actitud de “esperar y ver” que está imperando en los distintos liderazgos nacionales.

La Fragilidad del Estado

Instituciones, instituciones, instituciones. Posiblemente más que la educación y más que la infraestructura, las instituciones (fuertes y eficientes) son el factor clave para que un país sea viable y logre desarrollarse.

El Estado guatemalteco tiene síntomas de fragilidad: el crimen organizado reina impune en varios territorios, las carreteras están colapsando, los prisioneros escapan de las cárceles, los ciudadanos no tienen acceso a sus documentos de identificación (DPI o pasaportes), se producen continuas invasiones a la propiedad inmueble, etcétera. Guatemala ocupa el puesto 57 (de 178 países) en el ranking del Índice de Estados Frágiles 2017 que calcula el Fund for Peace y que recientemente fue publicado. El primer lugar (es decir, el Estado más frágil) es Sudán del Sur, mientras que en el otro extremo se encuentra Finlandia.

En dicho índice nuestro país obtuvo una calificación de 83 puntos (sobre 120), mejor que la de 114 que obtuvo Sudán del Sur. Si bien Guatemala ha mejorado su calificación en el último lustro (en 2012 ocupaba el puesto 70 del ranking, con un puntaje 79/120), continúa siendo en 2017 el país más frágil de Centroamérica: Honduras ocupa el puesto 68 (con 79 puntos); Nicaragua el 74 (77 puntos); El Salvador el 92 (73 puntos); y, Costa Rica es el mejor calificado en el puesto 145 (44 puntos).

Este índice combina tres tipos de información. Utiliza datos de más de mil publicaciones distintas donde detecta palabras clave ligadas a crisis y fragilidad. Luego, utiliza estadísticas duras de fuentes como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Y, por último, emplea el juicio de expertos para validar los distintos sub-índices, los cuales se agrupan en 12 indicadores de fragilidad que incluyen temas como legitimidad del Estado, fraccionamiento de las élites o reducción del crecimiento económico. Las categorías en que peor puntea Guatemala son las de descontento de grupos sociales, desigualdad económica, aparatos de seguridad, y servicios públicos.

Claro que Guatemala no está tan mal como los países peor calificados (Sudán de Sur o Somalia), que son verdaderos estados fallidos donde el gobierno ni siquiera controla la ciudad capital. Estamos más cerca de otros, como Madagascar (puesto 55), en los que el Estado no está colapsado, pero es altamente disfuncional e incapaz de controlar todo su territorio. Curiosamente, también estamos cercanos a Venezuela (puesto 58), donde el gobierno controla todo su territorio pero a costa de un malestar ciudadano generalizado y creciente.

El grado de fragilidad de los países influye claramente en sus niveles de pobreza. Los economistas Daron Acemoglu y James Robinson, en su libro “Porqué Fracasan las Naciones”, explican que los países no fracasan por su geografía (como lo demuestra el caso de Nueva Zelanda) ni por su cultura (como lo demuestran los contrastes entre Corea del Sur y Corea del Norte). Lo que ocurre es que algunas naciones cuentan con instituciones incluyentes y efectivas que promueven el crecimiento, mientras que otras tienen instituciones “extrayentes” que minan el crecimiento. Como lo afirman dichos autores, la clave para entender el fracaso de los estados es “instituciones, instituciones, instituciones”.

El por eso tan importante para Guatemala emprender una profunda reforma de su seguridad y justicia (policía, presidios, Organismo Judicial), de su servicio civil, de sus sistemas de control (calidad y probidad) del gasto público y, crucialmente, de su sistema electoral y de partidos políticos. La reforma institucional debería ser una prioridad aún mayor que (y no estar supeditada a) la lucha anti corrupción que exitosamente han liderado la CICIG y el Ministerio Público. Si queremos dejar de ser un Estado frágil y sin futuro, esa agenda nacional de reforma institucional debe ser la prioridad de los distintos liderazgos de la sociedad guatemalteca.

La Reforma del Estado en Peligro

Las prisas excesivas de unos (los que quieren reformas rápidas y radicales) y la resistencia reaccionaria de otros (los que quieren la impunidad para restaurar el Estado patrimonialista-depredador) están poniendo en riesgo la necesaria reforma de las instituciones públicas

El proceso de reforma institucional del Estado, indispensable para impulsar el desarrollo del país y reclamado por la mayoría de ciudadanos (a partir de la ola de indignación provocada por los actos masivos de corrupción revelados hace casi dos años y que culminó con la expulsión del poder del binomio Pérez-Baldetti) ha venido avanzando de forma gradual y sostenida, aunque quizá algo desordenada (tal como lo comentamos la semana pasada en este espacio). Sin embargo, el casi nulo avance que ha tenido en el Congreso la discusión de la reforma constitucional al sector justicia parece denotar que las fuerzas oscuras de la vieja política, que favorecen la impunidad y el sistema patrimonialista-depredador del erario público, amenazan con descarrilar dicho proceso.

Quienes quiera que hayan tenido la infeliz ocurrencia de introducir en la reforma constitucional el tema del antejuicio y el del reconocimiento del derecho indígena deben estar hoy arrepentidos pues, quizá sin proponérselo, les sirvieron en bandeja de plata a esas fuerzas oscuras la excusa perfecta para detener la necesaria reforma funcional y de gobernanza del Organismo Judicial. Ambos temas (el antejuicio y el derecho indígena), aunque son muy importantes, podían (y deben) haberse resuelto mediante reformas a leyes ordinarias sin tocar la Constitución Política de la República. La insistencia en meterlos en el paquete de reformas constitucionales fue un error político que hoy pone en riesgo no solo la reforma al sector justicia, sino las demás reformas institucionales que el país requiere.

Aunque varias mejoras a la justicia pueden hacerse vía legislación ordinaria, existen aspectos que necesariamente pasan por una reforma constitucional: la forma de elección de los magistrados de las cortes; la ampliación del período de funciones de los magistrados; la renovación escalonada del pleno de magistrados; la ampliación de los grados que se incluyen en la carrera judicial; la forma de elección y período de funciones del Jefe del Ministerio Público; y (aunque no sea estrictamente necesario a nivel constitucional), la disgregación de las funciones jurisdiccionales de las administrativas dentro de la estructura orgánica del poder judicial.

Estas reformas necesarias, que cuentan con un importante grado de consenso social, están ahora en peligro por las maniobras de un grupúsculo de diputados y políticos que prefieren que nada cambie para que el sistema corrupto y patrimonialista recobre impunemente el poder. No es casualidad que, al mismo tiempo que en el Congreso se manejaban tácticas dilatorias para abortar las reformas al sector justicia, se plantearon, de forma precipitada y subrepticia, algunas iniciativas de ley que buscaban, por una parte, excarcelar a los principales acusados de actos de corrupción y, por otra, brindar amnistía anticipada a los actos que legislaturas anteriores pudieron haber aprobado de manera anómala.

Si tales intentos llegaran a triunfar, no solo se estaría haciendo inútil el gesto valiente y trascendental de las autoridades ancestrales mayas de retirar de la discusión el tema del derecho indígena a fin de viabilizar el resto de las reformas, sino que también se estaría sentando un nefasto precedente que pondría en grave riesgo el resto de reformas institucionales. Estas reformas -que son tanto o más importantes que la reforma al sector justicia- incluyen la reforma del servicio civil, la reconstrucción de las instituciones de ejecución y control de la inversión pública y, principalmente, la transformación profunda del sistema electoral y de partidos políticos. La batalla está planteada y hay que pelearla.

¿Con Qué Propósito?

¿Para qué luchar contra la corrupción? ¿Para qué la CICIG? ¿Para qué la reforma constitucional? Todos los esfuerzos de reforma, para tener sostenibilidad y propósito, deben estructurarse en torno a un hilo conductor: el fortalecimiento de las instituciones (empezando por las del sistema electoral)

Para Guatemala ha sido algo muy positivo que los inmorales y descarados actos de corrupción del gobierno anterior hayan salido a la superficie y generado una ola de indignación ciudadana que precipitó la salida de los mandatarios en 2015. Para el efecto, resultó crucial que la CICIG, en cumplimiento de su mandato de combatir la impunidad, haya reenfocado su labor hacia el combate a la corrupción enquistada en todo el aparato estatal.

Sin duda, también será muy bueno para el país que, derivado de esos esfuerzos, se siga avanzando gradualmente en la depuración de los tres poderes del Estado para limpiarlos de los elementos corruptos que lo han socavado. Y será muy bueno también que se logren aprobar las reformas al marco constitucional para que Organismo Judicial esté conformado por jueces capaces e independientes, y para que su funcionamiento sea eficaz para impartir justicia pronta y cumplidamente a todos los guatemaltecos.

Todo eso está bien pero, además de reconocer los avances logrados, es menester reflexionar acerca del propósito final que deben tener todos esos esfuerzos. Sería una pena que nos conformásemos con que estos sirvan únicamente para satisfacer la demanda que los Estados Unidos hacen a los países del Triángulo Norte de Centroamérica para ayudarlos a reducir los riesgos que para su seguridad nacional entrañan las olas de migrantes y el tráfico de drogas que, como producto de nuestra precariedad económica e institucional, se exacerbaron en años recientes.

Tampoco conviene que para hacer avanzar la justicia se emitan resoluciones que socavan la certeza jurídica, como las recientes resoluciones de la Corte de Constitucionalidad que -contrario a la jurisprudencia que dicha corte había establecido con respecto a la consulta a las comunidades- suspenden las operaciones de empresas hidroeléctricas, provocando incertidumbre no solo en el sector de generación eléctrica sino en todo el clima de inversiones del país.

No debemos tampoco aceptar que los esfuerzos de reforma se tergiversen para crear divisiones entre quienes respaldamos el combate frontal a la corrupción y el fortalecimiento del sector justicia, tal como estuvo ocurriendo en el caso de algunas de las reformas constitucionales que se discuten en el Congreso, pretendiendo con ello generar una lucha ideológica trasnochada con el fin de desviar la atención del verdadero enemigo a combatir que es el sistema político patrimonialista y corrupto que ha destruido la institucionalidad del Estado y depredado las arcas gubernamentales.

La reciente tragedia donde perdieron la vida 40 adolescentes que estaban bajo el cuidado del gobierno en un supuesto “hogar seguro” debe servir para poner las prioridades claras: el propósito último del proceso de transformación que vive Guatemala debe ser el fortalecimiento de las instituciones del Estado. La reforma gradual pero profunda de las instituciones debe ser el hilo conductor de los procesos en marcha que buscan rescatar al país de la corrupción, el caos y el subdesarrollo.

Esa terrible tragedia implora que se tomen acciones serias, bien estructuradas y efectivas para que el Estado cumpla con su propósito de proteger al ciudadano y propiciar su prosperidad. Y eso implica fortalecer no solo el sector justicia, sino también –y principalmente- otras instituciones entre las que sobresalen las de control del gasto e inversión pública, el servicio civil y, sobre todo, el agotado sistema electoral y de partidos políticos que ha sido incapaz de proveer el norte, el liderazgo y la capacidad de gestión que Guatemala reclama.

La Lógica de la Reforma

¿Cuál es la lógica tras la propuesta de reformas a la Constitución para fortalecer al sector de justicia? Aunque las razones para tal propuesta parecen evidentes, el documento que se discute actualmente carece de una exposición de motivos. Por ende, para tratar de comprender mejor estas reformas, hay que hacer un ejercicio de elucubración sobre su propósito.

Recientemente, los presidentes de los tres poderes del Estado lanzaron a nivel nacional una propuesta de reforma al Sector Justicia, que incluye una serie de modificaciones a la Constitución Política de la República. Para que el subsiguiente proceso de discusión (que ya ha comenzado) sea fructífero –y ante la falta de una exposición de motivos que explique las razones que sustentan la propuesta- es conveniente intentar comprender la lógica que subyace tras la misma.

Primero, la intención. Es razonable suponer que los ponentes de la reforma, buscando fortalecer el sector justicia del país, llegaron a la conclusión de que para lograrlo resulta imprescindible modificar el texto de la Constitución. Es decir, no se trata de modificar la constitución como un fin en sí mismo (como sí lo fue en el fallido intento de Pérez Molina hace dos años), sino que la reforma constitucional surge como un medio para lograr el fin de fortalecer el sector justicia.

Segundo, el por qué. Al leer la propuesta se infiere que los ponentes entienden que el fortalecimiento del sector justicia conlleva dos objetivos esenciales. Por un lado, lograr una efectiva independencia de los jueces y magistrados; y, por otro lado, modernizar la estructura institucional del sistema judicial para mejorar su eficiencia. De ahí que los componentes clave de la propuesta sean la integración de las cortes (Suprema y de Constitucionalidad) y la creación de un Consejo de la Carrera Judicial.

Tercero, el para qué. Siendo perspicaces, se adivina que los redactores de la propuesta (con una fe evidente en un sistema donde prevalecen los jueces y la ley) ven al fortalecimiento del sector justicia como el pilar sobre el cual se fundamente la construcción de un Estado de Derecho y que dicha construcción, a su vez, es la última tabla de salvación para evitar que el país se convierta en un estado fallido.

Cuarto, el alcance. Si lo anterior es cierto, se desprende que la propuesta plantea una reforma gradual del Estado –en vez de una revolución-, mediante un proceso controlado, con epicentro en el sistema judicial, pero con repercusiones en los demás organismos y sistemas estatales (que eventualmente derivaría en la depuración del Congreso, el combate a la corrupción en el Ejecutivo o la reforma profunda del sistema político).

Quinto, quién la impulsa. De lo dicho se colige que (aparte de los presidentes de los Organismos, ponentes formales de la reforma) pueden existir otros poderes interesados en apoyar una reforma profunda del Estado. La CICIG y el Ministerio Público, por mencionar dos ejemplos, estarán muy interesados en dejar un sistema de justicia renovado como legado de su exitosa gestión en contra de la corrupción. Y la embajada estadounidense, por mencionar otro ejemplo, estará muy interesada en evitar -a través de un sistema judicial eficiente- que la amenaza del estado fallido se manifieste en más migrantes, ingobernabilidad o narcotráfico.

Esta parece ser la lógica de la reforma constitucional que está sobre la mesa. Corresponde ahora a la ciudadanía interesarse y participar activamente en la discusión a fin de procurar que el contenido de las reformas planteadas se mejore en lo que sea necesario para lograr los objetivos trazados. Y también le toca velar porque los procedimientos constitucionalmente establecidos para reformar la Constitución (desde el primer paso formal que es presentar la iniciativa correspondiente, hasta el último que culmina con la consulta popular) se cumplan estrictamente.

El Estado Ausente

La búsqueda e impulso de una agenda básica de país debería ser la que ocupara los espacios de opinión pública y los esfuerzos del liderazgo nacional, en vez de hacerlo los escándalos de corrupción, racismo e ignorancia con los que nuestros políticos colman las noticias.

La ausencia del Estado, de sus instituciones y de sus servicios básicos en amplias áreas del territorio guatemalteco es uno de los desafíos centrales para lograr el desarrollo económico-social del país y mejorar el bienestar de su población. Desde el punto de vista económico la ausencia del Estado, y la pobre institucionalidad en general, generan un campo fértil para la ingobernabilidad y la violencia que ahuyenta la inversión de todo tipo, incluyendo la inversión en capital humano y en instituciones.

La presencia del Estado explica en gran medida el contraste que muestra la evolución de países como Corea del Sur o China, por ejemplo, con gobiernos políticamente estables y protectores de la propiedad y la seguridad ciudadana que han logrado niveles de inversión y crecimiento suficientes para reducir significativamente la pobreza, en comparación con países como Guatemala que muestran escasos avances en materia de productividad y combate a la pobreza.

Es sabido que existe un muy reciente análisis elaborado en el Ministerio de Finanzas Públicas en el que se mapea la provisión de servicios públicos esenciales (de salud educación, seguridad, etcétera, que valen como indicadores de la presencia o ausencia del Estado) en el territorio nacional y se compara con los indicadores de pobreza en las distintas regiones. El resultado (que no tiene que sorprender a nadie) es que los indicadores de pobreza son más agudos en aquellas áreas donde el Estado está más ausente.

Tales hallazgos solo refuerzan la evidente necesidad de que el gobierno, con carácter de urgencia, impulse y adopte un marco muy preciso de políticas públicas básicas que guíen su accionar para propiciar un aumento sensible en la productividad, el crecimiento económico y el bienestar, a sabiendas de que muchas políticas de carácter estructural enfrentarán la oposición de las fuerzas ocultas que no quieren que cambie nada, de los populistas que se inclinan por soluciones baratas pero insostenibles y de quienes desean mantener viva la confrontación ideológica que tanto daño ha causado a Guatemala.

Resulta imprescindible identificar áreas clave de acción –como la nutrición, la educación, la salud, la infraestructura y el sistema de justicia- que impacten positivamente en la capacidad productiva del país y propicien un aumento en el nivel de ingresos de la población. Este tipo de políticas públicas, por supuesto, no genera resultados instantáneos: no se puede cosechar el mismo día que se siembra. Por ello se requiere de liderazgo político que sepa comunicar a la ciudadanía (y a los contribuyentes) los sacrificios que deben hacerse en el corto plazo para lograr los beneficios de largo plazo.

La búsqueda e impulso de una agenda básica de país debería ser la que ocupara los espacios de opinión pública y los esfuerzos del liderazgo nacional, en vez de hacerlo las historias chuscas y los escándalos cotidianos de diputados, funcionarios y exfuncionarios públicos. Por fortuna, la reforma del sector justicia parece, ¡por fin!, ser uno de los temas de Estado que tanto hacen falta debatir e impulsar.

Pero para que una agenda de Estado avance, es necesario que la población recupere (si es que alguna vez la tuvo) la fe en las instituciones públicas, en su transparencia y en su rendición de cuentas. Para empezar, sin duda, el primer paso es reformar el sistema político imperante pues, como me dijo un amigo politólogo, “así como estamos el sistema no puede combatir la corrupción, porque la corrupción es el sistema”.