AUTONOMÍA SÍ; IMPUNIDAD NO

La autonomía fortalece al Estado solo cuando va acompañada de transparencia y rendición de cuentas

La existencia de entidades autónomas dentro del Estado responde a una lógica institucional perfectamente razonable. Hay funciones públicas cuya naturaleza exige estabilidad, especialización técnica e independencia respecto de los vaivenes políticos. Por ello existen bancos centrales, universidades estatales, organismos electorales y otras instituciones con distintos grados de autonomía. Pero la autonomía nunca fue concebida como un fin en sí mismo. Lejos de ser un privilegio, la autonomía debe ser vista como un contrato con la sociedad para cumplir un mandato específico.

En efecto, la experiencia internacional demuestra que las entidades autónomas sólo justifican su existencia cuando concurren cuatro condiciones básicas: un mandato claro y acotado; una gobernanza que incorpore pesos y contrapesos; independencia funcional para ejercer sus competencias; y mecanismos robustos de rendición de cuentas. Cuando alguno de estos elementos desaparece, la autonomía deja de ser una fortaleza institucional y se convierte en un problema.

En Guatemala, con demasiada frecuencia se ha confundido autonomía con soberanía. Algunas municipalidades han pretendido utilizarla para obstaculizar proyectos nacionales; otras entidades actúan como si estuvieran fuera del aparato estatal. El caso más preocupante es, probablemente, el de la Universidad de San Carlos. La Constitución le garantiza una posición privilegiada: autonomía, patrimonio propio, exenciones fiscales y una asignación no menor del cinco por ciento de los ingresos ordinarios del Estado. Para 2027 ello representará más de Q3,200 millones provenientes de los contribuyentes.

Precisamente por disfrutar de ese privilegio constitucional, la obligación moral de rendir cuentas debería ser aún mayor. Durante años, las actuales autoridades universitarias han sido objeto de fuertes cuestionamientos sobre la legitimidad de su permanencia en los cargos. Independientemente de esas acusaciones y de las consecuentes controversias jurídicas, lo que sí resulta inevitable señalar es que toda institución cuya legitimidad es tan cuestionada debería responder con más transparencia, no con menos.

La comparación con la Universidad Nacional Autónoma de México resulta ilustrativa. La UNAM publica sistemáticamente estados financieros, informes presupuestarios, resultados de auditorías, indicadores académicos y abundante información que permite evaluar objetivamente su desempeño. La transparencia forma parte de su estrategia para proteger su autonomía. La USAC ha dado algunos pasos positivos en esa dirección, pero todavía está lejos de ofrecer un nivel comparable de rendición de cuentas.

Sería una sorprendente señal de recuperación institucional si las autoridades universitarias decidieran, por iniciativa propia, abrir completamente la información sobre el uso de los recursos públicos recibidos durante estos años; publicar indicadores verificables sobre sus resultados académicos y financieros; y, aun cuando la ley no las obligue, someter periódicamente sus estados financieros y su gestión a auditorías externas verdaderamente independientes.

La autonomía no se fortalece levantando muros frente al resto del Estado ni refugiándose en privilegios constitucionales. Se fortalece demostrando, todos los días, que la sociedad puede confiar en quien administra recursos públicos. Las entidades autónomas pueden ser claves para una república moderna y eficaz. Pero sólo lo serán si recuerdan que siguen siendo parte del Estado y que, en última instancia, su verdadero mandante no es su burocracia interna sino los ciudadanos que las financian.

Colapso en Cámara Lenta

MÁS QUE DINERO ADICIONAL, LA INFRAESTRUCTURA PÚBLICA NECESITA UNA PROFUNDA REFORMA INSTITUCIONAL

Recientemente Guatemala cayó al puesto 132 (entre 141 países) en el índice que mide la calidad de sus carreteras, evidenciando el colapso en cámara lenta que, desde hace años, está sufriendo el sistema de infraestructura pública y que lo está convirtiendo en uno de los obstáculos más graves que impide el crecimiento económico del país. Las carreteras que no existen y debieron construirse hace mucho tiempo, y las que se han construido pero colapsan a los pocos meses, imponen una carga pesada de ineficiencia productiva y subdesarrollo económico.

Este deterioro ha sido sostenido: en 1997 el gobierno destinabas un 34.5 por ciento de su presupuesto a obras de infraestructura; en contraste, el porcentaje correspondiente en el proyecto de presupuesto para 2022 es apenas de 17.6; es decir, que la proporción del gasto público que se destina a inversión es hoy la mitad que hace veinticinco años. Pero el problema no es solo de la cantidad de recursos que se destinan a infraestructura, sino del deficiente, opaco y disfuncional sistema de inversión pública en el país. No se trata de echar más dinero en una caja negra que simplemente no funciona, pues hacerlo seguiría dando como resultado una infraestructura cara y de mala calidad con beneficios limitados para las personas y la economía, especialmente porque se trata de proyectos que son grandes, de largo plazo y complejos, que configuran un terreno fértil para la corrupción, la ineficiencia y los sobrecostos.

Lo que en realidad se necesita es una sólida gobernanza de la infraestructura pública para reducir todo ese desperdicio: el gobierno debe gastar el dinero de los contribuyentes sabiamente en los proyectos correctos, para lo cual se necesitan, por encima de todo, instituciones y marcos sólidos para planificar, asignar e implementar una infraestructura pública de calidad. Una institucionalidad sólida es indispensable para controlar la corrupción en los proyectos de infraestructura, para mitigar y gestionar los riesgos fiscales asociados, para integrar la planificación y la presupuestación, y para adoptar prácticas sólidas en todo el ciclo de inversión pública, incluyendo las etapas de evaluación y selección de proyectos.

Por desgracia, la reforma institucional del sistema de infraestructura pública tiene poca viabilidad política, pues un sistema con sólida gobernanza significaría el final de los negocios turbios que sustentan el modo de vida de muchos de los involucrados. Pero, aunque se trata de una reforma difícil, no es imposible. Existen casos exitosos (como Chile y Corea del Sur) que lograron desarrollar sistemas de infraestructura con una gobernanza efectiva y transparente. El colapso en cámara lenta de nuestra infraestructura vial nos va a llevar, tarde o temprano, a plantearnos como país la ingente necesidad de reformas el sistema sabiendo que, si se hace correctamente, la inversión pública puede convertirse en la clave para impulsar un crecimiento económico más sostenido, mejorar la vida de los guatemaltecos, conectar mercados y mejorar la resiliencia del país ante desastres naturales y pandemias futuras.

El Círculo Vicioso de la Mediocridad

LA BÚSQUEDA DE LA EXCELENCIA ES EL LEJANO NORTE QUE DEBERÍA GUIAR A POLÍTICOS Y FUNCIONARIOS

Existe la percepción generalizada de que la calidad de los funcionarios públicos se ha deteriorado notablemente en las últimas décadas. Hace veinte, cuarenta años, el nivel académico, el grado de conocimiento del Estado, la capacidad de ejecución y la visión estratégica de los diputados, ministros o directores generales parecía ser, en promedio, mucho más elevada de lo que es ahora, independientemente del signo ideológico que los identificara. Silenciosa, pero consistentemente, la ineficiencia, la improvisación y el cortoplacismo se han ido instalando en las oficinas públicas. El resultado es un aparato estatal incapaz de proveer los servicios públicos esenciales (salud, educación, seguridad, justicia e infraestructura), un ambiente de escasa certeza jurídica y una generalizada insatisfacción ciudadana, todo lo cual obstaculiza el crecimiento económico y desgasta nuestra -ya débil e incipiente- democracia liberal.

Simultáneamente, y no por casualidad, la percepción de corrupción ha ido incrementándose geométricamente. Cabe plantearse la posibilidad de que la generalizada corrupción que hoy consume al Estado sea simplemente un síntoma -el más doloroso- de una enfermedad más profunda: la mediocridad en la gestión pública. Si esta hipótesis es correcta, la solución de largo plazo al flagelo de la corrupción no recae tanto en la persecución penal de los contados casos que logran detectarse, sino en la construcción de un andamiaje institucional capaz de ejercer la debida vigilancia y control sobre la provisión eficiente de los servicios públicos esenciales.

El fortalecimiento institucional es clave para revertir la tendencia secular a la mediocridad que está minando mortalmente la administración gubernamental. En los países exitosos, la búsqueda de la excelencia en el servicio público es el norte que guía las actuaciones de políticos y funcionarios. En la medida en que existan buenas instituciones, más atraídos se verán los buenos profesionales para integrarse al servicio público; y mientras más profesionales capaces se integren al servicio público, las instituciones se verán cada vez más fortalecidas. No se trata de elegir entre tener buenas instituciones o buenas personas: las instituciones sólidas atraen buenos profesionales, y los buenos profesionales fortalecen las instituciones. 

Por el contrario, el continuo deterioro institucional configura el dramático círculo vicioso en que parece estar hundiéndose nuestro aparato estatal: las instituciones débiles solo logran atraer al servicio público a funcionarios mediocres y a personas propensas a la corrupción; mientras más personas mediocres o corruptas ocupan los espacios gubernamentales, más se debilitan las instituciones y más se arraiga la corrupción. La solución de fondo a este círculo vicioso de mediocridad y corrupción es la reforma de las instituciones fundamentales del Estado, es decir, sus sistemas de servicio civil, de control del gasto gubernamental, de justicia, de partidos políticos y de legislación. Cualquier otra solución no será más que un exiguo chapuz.

Reformar el TSE

CONVENDRÍA EMULAR CÓMO FUNCIONAN LOS TRIBUNALES INDEPENDIENTES EN OTROS PAÍSES

Lo peor que le puede ocurrir a un juez es carecer de independencia respecto de los sujetos sobre quienes debe impartir justicia. El Tribunal Supremo Electoral -TSE- lleva   lustros de estar perdiendo gradualmente -por esa y otras razones- la credibilidad y la confianza que otrora inspiraba en la ciudadanía. Los recientes casos de magistrados   que acreditaron cargos académicos de dudosa veracidad para acceder a sus cargos o la decisión de ese tribunal de permitirle a los partidos políticos manejar dinero en efectivo, solo agregan a la pérdida de lustre y credibilidad de la máxima autoridad electoral del país.

Hace tiempo que se hace evidente la necesidad de reformar y fortalecer al TSE, el pilar más importante de nuestro aún joven -y hasta ahora exitoso- sistema electoral. Una reforma muy importante sería quitarle a los magistrados la tentación (a veces obsesión) de dedicarse a ser gerentes y administradores de los recursos (financieros, humanos y físicos) del TSE, cuando esas funciones operativas deberían corresponder a un ente administrativo. Los magistrados deberían concentrarse en ejercer las funciones fundamentales de administración de justicia electoral y establecimiento de estrategias para mantener y mejorar el sistema electoral y de partidos políticos. El TSE debería también estar obligado a rendir cuentas a la nación, lo que debería incluir el someterse, al menos anualmente, a un proceso profesional de auditoría externa.

Otra reforma, aún más importante, tiene que ver con la forma en que se configura el Tribunal: las altas cortes más exitosas en otros países tienen ciertas características que bien valdría la pena emular. Una es que los plazos en el ejercicio del cargo son largos: mientras más dure un magistrado en el cargo, más independiente puede ser respecto de quienes lo eligieron. Otra es la renovación parcial o escalonada del pleno: concentrar los focos de la opinión pública y de los entes electores sobre el nombramiento de un solo magistrado a la vez puede resultar clave para controlar y evitar que fuerzas oscuras se entrometan en el proceso. Y otra característica a emular es la adopción de modelos efectivos para evaluar y designar a los magistrados.

Aunque nuestro sistema de partidos políticos ha colapsado, nuestro sistema de realizar elecciones de forma periódica y democrática es, en contraste, aún funcional y le ha servido bien al país desde que empezó esta era democrática. Sin embargo, con cada elección sufre un deterioro cada vez más alarmante. Para evitar su colapso es imprescindible reforzar la base en la que dicho sistema se sostiene: el TSE. Lo más complejo del asunto es que el ente a cargo de realizar las reformas indicadas es el Congreso de la República, la mayoría de cuyos diputados difícilmente encuentren algún beneficio a corto plazo en tales reformas. En el largo plazo, sin embargo, si no se reforma el TSE nuestra frágil democracia entrará en un franco peligro de colapsar.

Fortalecer el IGSS

EL NOMBRAMIENTO DEL PRÓXIMO PRESIDENTE DE LA JUNTA DIRECTIVA ES UNA DECISIÓN TRASCENDENTAL

El sistema de seguridad social, cuyo rector es el IGSS, surgió en Guatemala como una de las conquistas más significativas y modernizadoras de la Revolución de 1944 que, con sus vaivenes y limitaciones, ha servido bien al país brindando una red de protección social que, por un lado, brinda protección a los trabajadores cotizantes en casos de enfermedad, maternidad, accidentes, jubilación y muerte y, por otro, contribuye tanto a la estabilidad macroeconómica, como a la paz social.

Sin embargo, el sistema mostraba muchas debilidades, incluso antes de que la pandemia nos golpeara. Precisamente, el shock generado por el Covid-19 no solo puso en evidencia esas debilidades, sino que hizo patente la necesidad de contar con una seguridad social más ágil y adecuada a nuestros tiempos. Un buen seguro social es clave para dar estabilidad y flexibilidad a los mercados, no solo en una pandemia: cuando las personas saben que existe una red de protección, pueden asumir riesgos saludables, como iniciar un negocio o cambiar de empleo. Además, la distribución rápida de efectivo en caso de crisis -por ejemplo, mediante un seguro de desempleo- puede ayudar a suavizar el consumo y disminuir la contracción económica.

Es necesario un IGSS con mucho mayor cobertura y que utilice la tecnología a fin de que su anquilosada burocracia se vuelva más eficiente, sus servicios estén mejor focalizados y su respuesta a los beneficiarios sea más rápida. Ciertamente, el IGSS no puede eliminar los riesgos que afectan a los trabajadores, pero sí puede ayudar a garantizar que, si ocurre una calamidad, ellos -y la economía- se recuperen. Es crucial aquilatar el papel del IGSS en la distribución y la suscripción de esos riesgos -en particular aquellos que las aseguradoras denominan "no asegurables"- a fin de propiciar un sistema de seguro social que dé suficiente flexibilidad para fomentar el empleo y la flexibilidad laboral, y aun así brindar protección cuando ocurre un siniestro.

Las crisis son las madres de las reformas. La necesaria modernización y fortalecimiento del IGSS demanda que sus dirigentes (Junta Directiva, Gerencia, directores y cuerpos técnicos) sean personas técnicamente capaces y conocedoras de la seguridad social. También demanda que la autonomía que al IGSS le confiere la Constitución de la República sea protegida y respetada por los tres poderes del Estado. Es esencial que el próximo nombramiento que el Presidente de la República debe hacer del futuro presidente de la Junta Directiva del IGSS y de su suplente recaiga sobre personas capaces e idóneas, que aprovechen la oportunidad de crear nuevas políticas de bienestar social que sean asequibles y que ayuden a los trabajadores a prosperar en una economía que enfrenta desafíos tecnológicos y culturales. De no hacerlo, las consecuencias pueden ser nefastas para la economía y para la paz social.

CC: UN PROBLEMA DE DISEÑO

 LA DEBILIDAD FUNDAMENTAL DE LA CC (Y DE OTRAS ALTAS CORTES) ES EL DISEÑO DE SU GOBERNANZA

La vorágine de las últimas semanas en torno a la elección de magistrados de la Corte de Constitucionalidad -CC-, en uno de los procesos más salpicados de dudas, disputas y denuncias de la historia, no solo socava la credibilidad de esa altísima corte (con los efectos perversos que ello ejerce sobre la certeza jurídica en el país), sino que revela un problema de fondo que -pese a lo evidente- suele escapar de los debates políticos sobre el tema: el inadecuado conjunto de principios y normas que regulan el diseño, integración y funcionamiento de las cortes de justicia en el país (es decir, su deficiente estructura de gobierno corporativo).

Muchas de las debilidades del proceso de elección de magistrados de la CC tienen que ver con su gobernanza institucional: el despropósito de cambiar a todos los magistrados simultáneamente; los periodos muy cortos de ejercicio en el cargo; la falta de claridad respecto la acreditación de méritos de los aspirantes; y, la falta de claridad sobre sus funciones. Al corregir estos defectos de diseño sería posible mejorar sustancialmente la independencia y la excelencia (las dos características fundamentales) de los magistrados, sin evadir el hecho inevitable de que su elección y nombramiento es un acto eminentemente político.

En efecto, en virtud de la naturaleza inevitablemente política de los nombramientos, los magistrados no deberían ser electos simultáneamente, sino que en forma escalonada para garantizar que los entes (políticos) que participen en el proceso tengan ascendente sobre solo uno de los electos, ya que una elección focalizada (escalonada) potenciaría los frenos y contrapesos internos en cada cuerpo elector e impediría las dinámicas de repartición de cuotas que suelen darse cuando se eligen todos los magistrados a la vez. Por otra parte, ampliar los plazos de cada magistratura (como es común en la mayoría de países civilizados) permitiría distanciar a los jueces respecto de quienes los nombraron, potenciando su independencia.

Simultáneamente debe establecerse un método de elección de magistrados en que se califique su capacidad, experiencia y mérito profesional, de forma que solo pueda nombrarse a los mejor calificados. Igual de importante es restringir el mandato de los magistrados al campo jurisdiccional y específicamente constitucional: deben administrar justicia y no recursos, de manera que los temas administrativos y de gestión institucional deberían estar a cargo de instancias técnico-gerenciales que impidan caer a los magistrados en distracciones -y tentaciones- indebidas. Este es el tipo de reformas que deben discutirse y consensuarse para evitar que en futuro se repitan los bochornos de las últimas semanas.

El Rol Clave de las Estadísticas

El sistema estadístico nacional ha sido menospreciado desde siempre: mientras menos accesibles y más opacas sean las estadísticas, mejor les va a quienes medran ilegítimamente de erario público

 La pandemia ha puesto en evidencia cuán importante es contar con estadísticas confiables y oportunas para tomar decisiones, no solo (evidentemente) en el campo de la salud para decidir las medidas de política pública necesarias para enfrentar la crisis, sino también en el campo de las cifras demográficas, de facturación de negocios, de ingresos de las familias, de empleo o de pobreza necesarias para tomar decisiones empresariales y de política económica. Sin estadísticas confiables, vivimos en un mundo donde el gobierno da palos de ciego en sus políticas económicas y sociales; donde los inversionistas desperdician su dinero sin saber dónde enfocarse; y, donde los ciudadanos divagan sin saber por qué ni por cuánto reclamarles a sus dirigentes políticos.

 Por desgracia, el sistema estadístico nacional ha sido menospreciado desde siempre, sin que los líderes gubernamentales, empresariales y académicos logren valorar el rol clave de las estadísticas para el buen funcionamiento de la política, la economía y la sociedad. Incluso pareciera que a muchos, que medran del desorden en el aparato estatal, no les conviene que existan datos confiables que revelen cuántos empleados públicos hay y dónde están sus plazas, o dónde están las familias más pobres que deben recibir su transferencia dineraria, o cómo se relacionan las cifras de empleo con las tributarias, o cómo se cruzan los datos demográficos con los del padrón electoral, o  cuáles son y dónde están las empresas que más venden al gobierno. Mientras menos accesibles y más opacas sean las estadísticas, mejor les va a quienes medran ilegítimamente de erario público y peor les va a quienes -desde el ámbito público y el privado- quieren hacer las cosas correctamente.

 Por ello, la reforma del sistema estadístico nacional (que implica necesariamente fortalecer el Instituto Nacional de Estadística -INE-) debiera ser una prioridad. La fortaleza de las oficinas nacionales de estadística descansa en dos pilares: la calidad técnica de la información que producen y su habilidad para resistirse a las presiones políticas a las que están expuestas. Por ejemplo, las cifras del empleo o de la actividad económica pueden manipularse para desviar las decisiones de endeudamiento e inversión y las cifras de inflación pueden manipularse para encubrir los problemas económicos, por lo que los políticos a veces se ven tentados a manipular los datos. El trabajo de la oficina de estadísticas es resistirse a esas presiones políticas y mantener los números honestos y creíbles.

 Para tal efecto es imprescindible, por un lado, que el INE tenga un presupuesto adecuado y una estructura de gobierno corporativo moderna y robusta y, por otro, que sus autoridades y técnicos puedan trabajar sin obstáculos ni presiones políticas a fin de que sus estadísticas gocen de calidad y credibilidad. Actualmente, aunque su gerente es un técnico reconocido y respetado, el INE tiene un presupuesto miserable y un gobierno corporativo débil y propenso a la politización, lo cual menoscaba la calidad y credibilidad de las estadísticas que produce. Para que es institución pueda rescatar su credibilidad es necesario goce del respaldo -político y financiero- que le permita adoptar las mejores prácticas en materia de recopilación y difusión de estadísticas, así como de la autonomía operativa y financiera necesaria para respaldar su trabajo. Un primer paso en ese sentido es cambiar la forma de elegir a sus autoridades y adquirir el mandato de adoptar estándares internacionales en materia estadística. Existe al menos una iniciativa de ley en el Congreso que apunta a reformar la Ley Orgánica del INE en ese sentido. Ojalá pudiera discutirse y aprobarse con la prontitud que las circunstancias demandan.

Sector Justicia: Vacuna y Medicina

La falta de independencia e imparcialidad del sistema de justicia debe ser combatida con mejoras en su diseño institucional que actúen como medicamento y como vacuna contra la subordinación de la justicia a intereses espurios

El covid-19 ha obligado a familiarizarnos con las enfermedades catastróficas y con los remedios para enfrentarlas. En estas circunstancias puede ser ilustrativo comparar la precariedad de nuestro sistema de Justicia con las características de una pandemia. El sector justicia de Guatemala padece una grave enfermedad: muchos jueces no son imparciales ni independientes, muchos responden a compromisos personales o de grupo, otros son propensos a la corrupción y al tráfico de influencias, y un gran número de ellos carece de un nivel académico y profesional apropiado. El resultado es la precariedad de una justicia que ni es pronta, ni es cumplida.

Contrario a la creencia generalizada, esa precariedad no se debe tanto a la politización en la elección de jueces y magistrados (ese proceso es siempre -querámoslo o no- un acto político), como al rudimentario diseño de gobernanza institucional de las cortes, que las hace proclives a la mediocridad y a su captura por parte de grupos de interés. Del mismo modo que al covid-19 solo podremos vencerlo cuando apliquemos un medicamento idóneo y una vacuna específica, la falta de independencia e imparcialidad del sistema de justicia debe ser combatida con mejoras en su diseño institucional que actúen como medicamento y como vacuna contra la subordinación de la justicia a intereses espurios.

Para el efecto, un medicamento idóneo es escalonar la renovación de los plenos; es decir, cambiar el sistema actual en que los plenos de magistrados de las cortes (Suprema y de Constitucionalidad) se eligen todos simultáneamente. Si los magistrados se eligieran uno por uno, se obligaría a los entes nominadores a llegar a acuerdos, se evitaría la “repartición de cuotas” entre nominadores, se fortalecería el proceso de escrutinio de los candidatos y se facilitaría la indispensable vigilancia de la opinión pública sobre el proceso de elección. Esto está demostrado en muchos países con sistemas judiciales sólidos, independientes, imparciales y eficaces.

Por otro lado, la vacuna para prevenir la captura del sistema judicial se obtiene ampliando el periodo del mandato de los magistrados. Los países con mayor independencia judicial son aquellos en los que el plazo de las judicaturas es mayor, debido a que el paso del tiempo (y la certeza de permanencia en el puesto) permiten que los jueces se distancien de quienes participaron en su nombramiento, así como de los grupos de interés involucrados en el proceso. Un nombramiento por 15 años o más, fomentaría el criterio independiente e imparcial de los jueces magistrados.

Se sabe que la propuesta de reforma constitucional al sector Justicia anunciada por el presidente Giammattei incluye propuestas tanto para escalonar la renovación de magistrados (aunque aparentemente solo de la Corte Suprema), como para ampliar los períodos de las magistraturas (aunque aparentemente solo hasta diez años). Si además incluyera una mejora al proceso de nominación de candidatos que privilegie los méritos y la carrera, podríamos decir que estaría bien encaminada. La duda, claro está, radica en el momento. San Ignacio de Loyola prescribía: "en tiempo de desolación nunca hacer mudanza, mas estar firme y constante en los propósitos y determinación en que estaba el día antecedente”. De manera que, si bien la necesidad de fortalecer el sector justicia aconseja reformar la Constitución, la prudencia sugiere conducir el proceso de reforma con calma y sabiduría, permitiendo una sana discusión que genere un texto técnicamente bien logrado y favorezca el apoyo popular necesario para su aprobación final.

¿Hacer Caridad con Fondos Públicos?

La caridad, la beneficencia y la filantropía deben realizarse con recursos privados (de individuos o empresas); nunca deberían financiarse con fondos del erario público

Alrededor del mundo, las instituciones (ONGs, fundaciones, asociaciones) que se dedican a la caridad, al altruismo y a la beneficencia se sostienen mediante donaciones privadas, ya sea en forma de trabajo voluntario o de dinero provisto por el público en general, ya sea en forma de trabajo voluntario como de donaciones en especie y en dinero (incluyendo montos importantes donados por ricos filántropos). En Guatemala existen numerosas organizaciones de este tipo que prestan un servicio de gran beneficio para el país y sus comunidades.

Sin embargo, existe un creciente número de ONGs y fundaciones que, año con año, reciben fondos del erario público para realizar sus obras. Aunque esto es lícito, no debería ser normal: la provisión de servicios públicos debe estar a cargo del gobierno, ya sea de manera directa o mediante una transparente contratación de servicios. El darle dinero a una ONG (por muy bien intencionada que sea) equivale a una claudicación de las funciones gubernamentales. Las entidades de caridad no deberían suplantar al Estado (utilizando los recursos financieros de este), sino complementarlo (financiándose con donaciones privadas).

En el presupuesto gubernamental para 2020 (que el Congreso está en proceso de discutir y aprobar) se incluye un monto de más de Q660 millones a ser repartido a unas setenta ONGs y fundaciones para que -¿por delegación, aunque la función pública es indelegable?- ejecuten servicios (principalmente en las áreas de salud, educación, cultura y agricultura) que, en puridad, correspondería proveer al Estado. Muchas de esas entidades fueron elegidas arbitrariamente para recibir millones de quetzales del presupuesto sin que se sepan las razones de su escogencia. Otras son entidades muy respetadas que se han encargado por años de suplir la ausencia del Estado en la provisión de servicios tan loables como los de atención a enfermedades coronarios o renales. Pero incluso en el caso de estas, la aspiración debería ser que, idealmente, sean las instituciones del Estado las que provean tales servicios (ya sea directamente o mediante la contratación transparente del servicio).

Para alcanzar esa situación ideal, es necesario mejorar varios aspectos. Las ONGs, fundaciones y asociaciones deben adoptar mejores prácticas para modernizar su gobernanza, así como sus métodos de fondeo y evaluación de la eficiencia e impacto social de sus actividades. El gobierno puede ayudarlas fomentando la cultura de la donación (mediante medidas que podrían incluir exenciones fiscales a los montos donados).

Pero las mejoras más importantes son las que permitan que el gobierno no claudique de su obligación de prestar los servicios públicos esenciales, que cese paulatinamente de delegar tales servicios en ONGs y asociaciones elegidas arbitrariamente, y que gradualmente haga transparente la prestación de estos servicios (los que el Estado no esté en capacidad de proveer) por parte de ONGs, fundaciones y asociaciones mediante contrataciones realizadas conforme la ley. Aunque tal esfuerzo pueda resultar trabajoso, lento y exasperante, será algo sano y positivo para mejorar no solo la eficiencia del gasto público, sino también el desempeño y reputación de las propias ONGs, asociaciones y fundaciones involucradas.

La USAC en la encrucijada

Las nuevas autoridades de la USAC deben priorizar la transparencia y la rendición de cuentas respecto del uso de los fondos (sufragados por todos los guatemaltecos), así como la mejora en la calidad académica de sus egresados.

La muy próxima elección de rector encuentra a la Universidad de San Carlos –USAC- en una encrucijada: el país está viviendo una compleja transición política -cuya piedra angular ha sido el combate a la corrupción-y, en esa encrucijada, la USAC está llamada a asumir, si no algún liderazgo, al menos un firme compromiso de esclarecer las múltiples críticas y sospechas que se han planteado en medios de comunicación en relación con malos manejos administrativos y financieros, que ponen en serio entredicho la credibilidad de la Carolingia.

Una forma directa de asumir ese compromiso sería reconocer que la USAC es una entidad pública que se debe a toda la sociedad (no solo a su comunidad educativa), pues se sostiene fundamentalmente con el aporte que todos los guatemaltecos –pobres y ricos, urbanos y rurales, jóvenes y viejos- hacemos mediante el pago de nuestros impuestos. Los guatemaltecos aportamos a la USAC casi Q1800 millones anuales, principalmente para que le brinde educación a más de 200 mil estudiantes que, en su mayoría, pertenecen a los estratos socioeconómicos medios de la población. Este presupuesto representa más del 3% de los ingresos tributarios del país y es más elevado que el de muchos ministerios de gobierno (como los de Agricultura, Economía o Trabajo) y mayor que el de todas las secretarías y dependencias del Ejecutivo combinadas.

El principal desafío del próximo rector (o rectora) es el de poner en orden la casa, lo cual supone, antes que nada, rendirle cuentas claras a la sociedad. Si la autonomía que constitucionalmente tiene la USAC le confiere derechos y privilegios para cumplir con sus funciones, le debería conferir también la obligación de usar de manera eficaz y transparente los recursos del erario público que se le confían anualmente. Sin una efectiva rendición de cuentas, la autonomía universitaria deviene ilegítima.

El nuevo rector (o rectora) debería volver la vista hacia las mejores prácticas en materia de transparencia de otras universidades estatales (un viajecito a la UNAM, para copiar sus sistemas de transparencia y rendición de cuentas, no le caería mal). Por ejemplo, debería persuadir al Consejo Superior Universitario de que aplique pautas de buen gobierno corporativo y cree comités independientes y especializados en los distintos temas sobre los cuales la USAC debe responder ante la ciudadanía, especialmente en materia presupuestaria, administrativa y financiera. Un comité para administrar el patrimonio universitario y el manejo de los asuntos presupuestarios, y otro comité de auditoría, conformados por personas honorables y expertas en asuntos financieros, serian esenciales.

Las nuevas autoridades deberían publicar periódica y oportunamente los estados financieros dictaminados por un auditor externo calificado, así como los estados financieros mensuales; el estado de ingresos, gastos e inversiones; y, los reportes y observaciones de auditoría interna de las diferentes instancias universitarias. También  un sistema de indicadores para medir el desempeño: su gasto anual por alumno; qué porcentaje de quienes ingresan a la universidad se gradúan; y, cuántos artículos académicos en revistas internacionales o cuántos libros publican sus profesionales.

El nuevo rector (o rectora) debe comprender que la mejor manera de darle legitimidad y sostenibilidad a la autonomía universitaria consiste en rendirle cuentas a la población respecto del manejo de los millonarios recursos a su cargo y de los resultados académicos con ellos obtenidos. Y eso es lo que los electores deberían exigirle a sus candidatos a rector. Así darían un paso decisivo para el rescate institucional de la universidad estatal.

El INE y la Credibilidad Institucional

Las estadísticas del país presentan graves problemas de confiabilidad; pero dudo mucho que ello se deba a un complot de fuerzas oscuras. Se debe, más probablemente, a la enorme debilidad institucional del INE, que se manifiesta en su falta de autonomía administrativa y financiera

Es lamentable que el Instituto Nacional de Estadística –INE-, cuyas funciones (poco valoradas en la opinión pública) juegan un rol fundamental para guiar las interacciones económicas, políticas y sociales del país, esté sufriendo –en gran parte por su propia culpa- de una andanada de críticas que ponen en entredicho su credibilidad, que es uno de sus principales activos.

Este año el INE decidió –después de muchos años de retraso y varios intentos fallidos- actualizar el conjunto de bienes de consumo de la canasta básica de alimentos (CBA). Dicha canasta generaba polémica porque arrojaba datos atípicos en las estadísticas de organismos multilaterales y porque no consideraba encuestas más recientes para su cálculo. Desde que la CBA se fijó en 1994 los hábitos alimenticios han variado, tanto en lo que se refiere a la selección de los productos, como en su ponderación. La nueva CBA se actualizó indirectamente con ayuda de otras encuestas como la Encuesta Condiciones de Vida o la Encuesta de Empleo e Ingresos, cuando lo correcto habría sido usar una encuesta de ingresos y gastos familiares –ENIGFAM- . El resultado, muy criticado por varios expertos, es que el importe mensual de la nueva CBA es ahora de unos Q3,500, cifra menor en Q800 a la de la antigua canasta.

Un segundo flanco de críticas y dudas sobre el trabajo de INE está en el índice de precios al consumidor –IPC-, cuyo componente de alimentos muestra incrementos de precios mucho más elevados que los datos que algunos expertos han cotizado en los supermercados de la ciudad capital. Esta discrepancia ha hecho pensar a varios analistas que el cálculo del IPC es inválido e, incluso, que podría estar siendo manipulado (con inconfesados propósitos) por parte de las autoridades políticas del país, todo ello ante la impasividad del INE que no ha sido capaz de dar una explicación convincente del porqué la inflación en los supermercados de las zonas residenciales de la capital es menor que la que reporta el IPC.

Empero cuando se ve el IPC desagregado por regiones, resulta que la inflación del área metropolitana es sustancialmente más baja que la del resto del país (y en todos los casos se usa la misma metodología), lo que indicaría que no necesariamente la metodología está mal, sino que pueden existir diversas razones lógicas (costos de transporte por el desastre vial del país, o excesos de demanda por flujo de remesas familiares hacia ciertas áreas geográficas) o metodológicas (el índice tipo Laspeyres del IPC sobrevalora la inflación cuando la encuesta base no se actualiza oportunamente) que explican la elevada inflación en algunas cabeceras departamentales.

Ciertamente en ambos casos –la CBA y el IPC- existen graves problemas, pero estos no obedecen a una confabulación política, sino a la enorme debilidad institucional del INE que se manifiesta tanto en su ineptitud para explicar técnicamente los problemas que presentan las estadísticas como, principalmente, en su incapacidad para realizar encuestas básicas (como la ENIGFAM) con la frecuencia necesaria, lo cual afecta la calidad de sus datos y termina minando su credibilidad.

Para que el INE pueda rescatar su credibilidad es necesario dotarlo de la autonomía operativa y financiera necesaria para que deje de distraer sus recursos (por presiones políticas) en temas secundarios y se centre en los temas prioritarios (como el censo de población que debe realizar el año próximo). Un primer paso en ese sentido es cambiar la forma de elegir a su gerente –para que responda ante su junta directiva, y no ante la presidencia de la República-, tal como lo plantea la iniciativa de ley número 5329 que el Congreso está pendiente de empezar a discutir y que ojalá pudiera aprobar con prontitud.

El Censo, los Precios y el INE

Las reformas quirúrgicas, precisas, focalizadas, pueden ser tan importantes como las grandes reformas. El Instituto Nacional de Estadística es una pieza clave (pero casi siempre ninguneada) de la gestión gubernamental que merece una reforma importante: devolverle a su Junta Directiva la potestad de nombrar, evaluar y remover a su gerente.

Hace unos días el gobierno anunció oficialmente que el censo general de población se realizará en 2018, dieciséis años después del último realizado en 2002, aún lejos del estándar recomendado por Naciones Unidas de censar a la población cada diez años. Un censo requiere de mucha técnica y eficiencia, pues es una herramienta crucial de políticas públicas que puede tener repercusiones en los ámbitos político, social y económico. Los programas sociales de gobierno, el diseño de las políticas fiscales y monetarias, y la definición de los distritos electorales con base en los cuales se reparten las curules del Congreso de la República, son todos ellos aspectos que demandan estadísticas demográficas creíbles, oportunas y confiables.

Por ello, las autoridades a cargo del censo deben ser, además de técnicas y eficientes, absolutamente honradas e independientes de cualquier grupo de interés: sería muy peligroso que por intereses políticos se abusara o manipulara la información obtenida del censo. En el proceso también es esencial la transparencia, el acceso a la información  y la continua vigilancia ciudadana para lograr lo que un buen censo ofrece al país: auto-conocimiento, así como mejores y más eficientes políticas públicas.

Otra pieza de información estadística, el Índice de Precios al Consumidor –IPC- (que mide el nivel de precios y la inflación en el país) también es fundamental para la toma de decisiones de política económica. En semanas recientes, a raíz del rápido aumento en los precios de los alimentos (a una velocidad mucho mayor que otros rubros que componen el IPC), algunos analistas han cuestionado no solo la calidad del índice, sino la intención y autonomía de las autoridades a cargo de calcularlo.

Aunque el fenómeno de la inflación de alimentos ha sido explicado por estudios serios (efectuados por el Fondo Monetario Internacional) donde se establece que las causas obedecen más a cuellos de botella de abastecimiento (debido a la mala calidad de la infraestructura vial), que a la calidad y manipulación de la metodología por parte de los funcionarios a cargo del cálculo, resulta preocupante y peligroso que se ponga en duda la honestidad e intención de la institución gubernamental a cargo de las estadísticas oficiales.

El Instituto Nacional de Estadística –INE- es, por ley, la autoridad rectora del Sistema Estadístico Nacional y tiene a su cargo, entre otras responsabilidades, tanto el censo de población como el IPC. Los activos más valiosos que debería cultivar y defender la Junta Directiva del INE (que, en teoría, es su máxima autoridad) son su credibilidad, su fiabilidad y su integridad. Sin ellos se menoscaba la utilidad económica, política y social de sus estadísticas.

Uno de los obstáculos más importantes para lograrlo es que actualmente el INE es una institución con dos cabezas: por un lado, la Junta Directiva (presidida por el Ministro de Economía y conformada por representantes de instituciones públicas y sectores sociales) y, por otro lado, el Gerente nombrado directamente por el Presidente de la República (que, por ello, no es claramente subalterno de su Directiva).

Una reforma legal necesaria para rescatar la credibilidad del INE y potenciar la utilidad de las cifras que produce, sería la de conferir (sin ambigüedades) a su Junta Directiva la potestad de nombrar, evaluar y remover a su Gerente para velar porque este sea independiente de cualquier interés político o espurio. Aparentemente es una reforma sencilla, pero se trata de adoptar una práctica de gobierno corporativo demostradamente efectiva que fortalecería decididamente la institucionalidad pública.

La Clave Para unas Cortes Idependientes

Nuestras 3 principales cortes (CSJ, CC y TSE) no son independientes y por ello, en gran medida, no son eficientes en proveer una justicia pronta y cumplida. El paso más importante para darles independencia es sustituir el actual sistema de renovación de magistrados (donde se eligen todos al mismo tiempo, lo cual genera incentivos que contaminan y corrompen el proceso), por un sistema de elección escalonada (y de magistrado por magistrado, cada cierto tiempo) como se estila en los países civilizados.

Las tres cortes de justicia más importantes del país tienen graves dificultades para cumplir con su trabajo de impartir justicia de manera pronta y cumplida. La Corte de Constitucionalidad –CC-, ante diversos episodios de vacío político ha caído, cada vez con más frecuencia, en la tentación de emitir resoluciones que parecen exceder el marco puramente jurisdiccional, para incursionar en aspectos legislativos o ejecutivos. Por ejemplo, en su más reciente sentencia relacionada con las consultas a las comunidades indígenas, la CC trata de salir del laberinto en que la propia CC sumió al país con sus sentencias anteriores sobre este tema, y se atreve a dar lineamientos que cuasi legislan dichas consultas y conmina al Congreso para emitir una ley sobre la materia.

La Corte Suprema de Justicia –CSJ-, por su parte, muestra síntomas aún más graves: con alguno de sus miembros sujetos a enjuiciamiento y con severas dudas sobre su idoneidad, preside un sistema de justicia evidentemente ineficaz e inaccesible a la ciudadanía. Su reciente y muy polémica resolución de amparo que suspende las operaciones de la minera San Rafael, bajo pretexto de proteger a comunidades indígenas –que se dice no existen en el área afectada-, ha afectado seriamente la actividad económica y generado desempleo en el municipio afectado.

Y, finalmente, el Tribunal Supremo Electoral –TSE-, luego de mostrar una inusual valentía al cancelar el año pasado dos partidos políticos moribundos (el PP y el Líder), este año ha estado agonizando y dubitativo sobre la suerte de otros dos partidos, bastante más vivos (el FCN y la UNE), a quienes resolvió castigar sus infracciones con una multa que algunos expertos califican de timoratas. El resultado de todo esto es un grave deterioro de la certeza jurídica y del clima de inversión en el país.

Hay un factor común a la CC, la CSJ y al TSE que explica en gran medida su insatisfactorio desempeño: su falta de independencia. Y la principal causa de esta falta de independencia radica en la manera en que se integran y renuevan los tres plenos de magistrados. Tenemos el peor sistema posible cuando los plenos de estos altos tribunales se renuevan totalmente y a cada cierto tiempo de muy corta duración. Esto genera los incentivos más perversos para que los grupos de interés (incluyendo las mafias) centren todos sus esfuerzos en cooptar y corromper los procesos de elección de magistrados.

En los países civilizados, la renovación de los más altos tribunales se realiza escalonadamente; el periodo de duración del mandato de los magistrados es relativamente largo y cada nuevo magistrado se elige individualmente. Esto le otorga no solo estabilidad y continuidad a la gestión de dichos tribunales (lo que los hace más eficientes), sino que aísla los procesos de renovación de las cortes dificultando que estos sean contaminados y cooptados por las mafias y los grupos de interés.

Si una reforma al sector justicia es crucial y urgente en Guatemala, es aquella que asegure una efectiva independencia de jueces y magistrados lo cual implica, necesariamente, reformar la Constitución (en el caso de la CC y de la CSJ) y la Ley Electoral (en el caso del TSE) para que la elección y renovación de los plenos de magistrados se haga de manera escalonada (preferiblemente de forma individual). Solo así se podrá tener magistrados que impartan justicia con independencia absoluta respecto de los otros poderes del estado y, especialmente, respecto de los grupos de interés económico (especialmente de las mafias) o ideológico (especialmente de los partidos políticos), lo cual es crucial para generar certeza jurídica, bienestar y progreso en el país.

¿Y Dónde Está la Contraloría?

La lucha contra la corrupción, en cualquier país civilizado, tiene como pieza clave el rol fiscalizador de la Contraloría de Cuentas. ¿Por qué en Guatemala -inmersa desde hace meses en una histórica batalla contra la corrupción estatal- la Contraloría brilla por su ausencia?

La corrupción en el Estado es un cáncer perverso de consecuencias nefastas sobre el desempeño global del país, pues distorsiona la asignación de recursos económicos -lo que ocasiona ineficiencia-, provoca la pérdida de confianza en lo líderes -lo que abona a la ingobernabilidad- y amenaza los cimientos mismos de la democracia. Estos efectos adversos de la corrupción son ampliamente reconocidos, pero poco se dice de cuáles son las mejores herramientas para combatirla.

La experiencia reciente a nivel internacional resalta dos vías exitosas para el combate a la corrupción. Una se refiere a las instituciones políticas que restringen la búsqueda de renta de los funcionarios, especialmente de aquello electos, a quienes la vigilancia ciudadana, la vindicta pública y el riesgo de no ser re-electos pueden inducirlos a evitar actos de corrupción (en Guatemala, los acontecimientos iniciados en mayo de 2015 son una muestra de lo que el poder ciudadano puede hacer al respecto). La otra se enfoca en la efectividad de las instituciones judiciales y de persecución penal, cuyas acciones legales pueden disuadir a los potenciales corruptos de intentar infringir la ley.

Pero ambos enfoques, para ser efectivos y sostenibles en el tiempo requieren, en primer lugar, de la habilidad del Estado de detectar oportunamente los actos de corrupción. Tal habilidad debe estar en manos de la institución que está llamada a ser la pieza central del fortalecimiento de la probidad de la gestión pública y de su rendición de cuentas, como medios de lucha contra el peculado, el tráfico de influencias, la malversación de fondos y el desvío de recursos públicos: la Contraloría de Cuentas.

La Contraloría, en cumplimiento de su mandato legal, debería emitir dictamen de los estados financieros y liquidación del presupuesto del Estado y de las entidades autónomas y descentralizadas e informarlo al Congreso de la República; promover de oficio los juicios de cuentas en contra de funcionarios y empleados públicos; y, nombrar interventores en las instituciones sujetas a control cuando compruebe actos anómalos. Pero, además de estas labores habituales, la Contraloría debería hacer auditorías aleatorias a las entidades públicas, tal como, por ejemplo, lo ha hecho exitosamente Brasil en años recientes.

La Contraloría brasileña aplica el Programa de Fiscalizaçao por Sorteios Públicos, que consiste en auditorías aleatorias a las municipalidades; las municipalidades se eligen por sorteo (público) y se les audita por el uso de fondos federales durante los tres años previos, por parte de un equipo de 10 a 15 contralores durante dos semanas, para inspeccionar la existencia y calidad de las contrataciones de obras y servicios públicos efectuadas. Los contralores son contratados con base en un examen público y son remunerados con salarios competitivos (de manera que se reduzca el riesgo de que caigan en actos corruptos). El resultado de la auditoría es publicado en internet y enviado el Ministerio Público.

Un programa como éste debería ser inmediatamente implementado por la Contraloría General de Cuentas de Guatemala, y no sólo enfocado a las municipalidades del país, son también a los consejos de desarrollo, a las entidades autónomas (especialmente a aquellas que, como la Universidad de San Carlos, se niegan a acogerse a herramientas de transparencia como el SIAF y el SICOIN), y a los fideicomisos estatales (tales como el FOPAVI, COVIAL o el del transporte de la Ciudad de Guatemala). Así podría la Contraloría empezar a cumplir el papel que su Ley Orgánica y el momento histórico que vive el país le exigen.

Reforma Electoral de Fondo

Uno de los factores que generaron el cáncer de la corrupción y la descomposición institucional del Estado guatemalteco ha sido el sistema electoral y de partidos políticos vigente. Las reformas aprobadas en abril fueron solo superficiales y no tocaron los temas de fondo. Si esto no se logra cambiar en en una segunda generación de reformas, de poco habrá servido el patrio ardimiento que precipitó la caída del dúo Pérez Molina-Baldetti. Pero para ello necesitamos unirnos en torno a las reformas clave que ataquen la raíz de los problemas, no sus síntomas.

La debilidad institucional y disfuncionalidad del sistema electoral es una de las principales razones de la ineficiencia estatal y la corrupción que hemos experimentado como país desde hace años. Por eso vale la pena insistir sobre el asunto ahora que se está discutiendo una segunda generación de reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos –LEPP-, luego de las tímidas y superficiales reformas aprobadas en abril.

Por desgracia, existe mucha dispersión y multiplicidad de temas sobre la mesa, debido quizá al deseo de resolver una serie de síntomas que afectan al sistema electoral. El riesgo es que al enfocarse en resolver los síntomas se desatienden los problemas de fondo. Muchas de las propuestas son además muy polémicas, lo que dificulta los consensos. Por ejemplo, prohibir la reelección, prohibir el financiamiento privado a las campañas electorales, prohibir que personas sin estudios formales sean candidatos, obligar a cuotas (por etnia, género o edad) en los listados de candidatos, reducir la cantidad de diputados, o prohibir candidaturas por “falta de honorabilidad”.

Este tipo de normas, aunque bien intencionadas, nunca han sido necesarias ni generalizadas en los sistemas electorales de las democracias más avanzadas del mundo. La insistencia en introducir este tipo de temas en la reforma a la LEPP no sólo dificulta llegar a acuerdos sino que, más grave aún, distrae la atención de los temas de fondo que verdaderamente hay que corregir, lo cual llena de regocijo a los adalides de la “vieja política”.

Los tres problemas de fondo que los políticos tradicionales siempre se han resistido a resolver son, en primer lugar, la terrible debilidad institucional de los partidos políticos, que durante años mutaron perversamente hasta convertirse en franquicias o vehículos desechables para acceder al poder, con el único fin de enriquecer a sus dirigentes mediante la apropiación indebida de los recursos financieros del Estado.

El segundo problema de fondo es la casi inexistente representatividad de los funcionarios electos, ya que el votante no puede elegir al representante de su elección pues está limitado a optar por un listado cerrado previamente definido por las cúpulas partidarias. Y el tercero es la patética debilidad del Tribunal Supremo Electoral que, afectado por su falta de independencia, ha sido incapaz de sancionar oportuna y ecuánimemente a los transgresores de la ley.

Para ello, la reforma de los partidos políticos debería incluir que el voto en las asambleas sea secreto, la descentralización de la toma de decisiones, la inclusión de criterios de representación de minorías en la elección de órganos partidarios y la obligación tener programas permanentes de formación política. Las reformas para mejorar la representatividad democrática debería incluir la posibilidad de reordenar los listados de candidatos (quizá mediante la adopción de listas semi-abiertas), de manera que el elector pueda elegir directamente al representante que desee. Y el fortalecimiento del TSE debería incluir una reforma de su gobernanza para que el pleno de magistrados sea más independiente, mediante un aumento de su período en el cargo, la elección escalonada de los magistrados, la dedicación a jurisdiccionales (no administrativas), y el fortalecimiento de la carrera administrativa.

Este es el tipo de reformas que debería concitar un amplio consenso entre quienes queremos un cambio profundo a nuestro ya agotado sistema electoral. De no lograrse, la vieja política nos habrá ganado la batalla.

El Directorio de la SAT

Ahora que, atendiendo al llamado de la modernidad, se le estará dando a la SAT la posibilidad de acceder a la información bancaria de los contribuyentes, sería un error garrafal quitarle la poca autonomía funcional que dicha entidad aún posee, dejándola a cargo de un Directorio totalmente alineado con el presidente de turno.

La Superintendencia de Administración Tributaria –SAT- se creó en 1998 como una entidad descentralizada con autonomía funcional, económica, financiera, técnica y administrativa. Una de las principales razones de su creación fue la necesidad de contar con una agencia estatal que fuera independiente de las presiones políticas y sectoriales que habían tomado por asalto la antigua Dirección General de Rentas Internas del Ministerio de Finanzas, entidad donde se enquistaron mafias nefastas (como la tristemente famosa Red Moreno) dedicadas a defraudar al fisco y robar el dinero de los contribuyentes.

Por desgracia, en la medida en que la SAT fue perdiendo paulatinamente la independencia con que había sido originalmente concebida, las mafias (como la de La Línea, dirigida desde la propia presidencia de la República) retornaron a la administración tributaria. Y resulta que ahora quieren olvidarse esas lecciones del pasado ya que, mediante una reforma legal, se pretende despojar al Directorio de la SAT de la escasa autonomía de la que aún goza.

En efecto, mediante la iniciativa número 5056, firmada por un grupo de diputados y presentada públicamente la semana pasada en un acto presidido por representantes de la bancada de la UNE, del Ministerio de Finanzas Públicas y del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales –ICEFI-, se plantean reformas a la Ley Orgánica de la SAT que implicarían un grave retroceso para la independencia funcional y técnica de la entidad, ya que se busca modificar la integración de su Directorio para dejarlo sin miembros independientes y, con ello, prácticamente sin contrapesos ante los designios del Ejecutivo.

Con ello se estaría caminando en sentido contrario a la buena práctica, de larga data en el ordenamiento jurídico guatemalteco, de fortalecer la institucionalidad pública mediante la creación de agencias descentralizadas a cargo de actividades estatales especializadas –como, por ejemplo, el seguro social, la banca central o la universidad estatal-. Ello, además, se alejaría de buenas prácticas que se observan en las autoridades tributarias de países como Australia o México, donde el comité directivo incluye miembros independientes de la autoridad política.

Cabe señalar que el resto de las reformas incluidas en la iniciativa mencionada –incluyendo la de regular el acceso de la SAT a la información bancaria de los contribuyentes- parecen ir en la dirección correcta, lo cual evidencia aún más lo erróneo que resulta pretender menoscabar la autonomía del Directorio de la entidad. Por lo tanto, es de crucial importancia que la Comisión de Finanzas del Congreso enmiende el rumbo de la iniciativa y dictamine para que el Directorio de la SAT preserve un adecuado grado de independencia respecto de los poderes políticos y sectoriales.

La SAT y Sus Dos Cabezas

El fracaso de la SAT radica, fundamentalmente, en que fue cooptada por mafias y fuerzas oscuras en contubernio con políticos corruptos. La solución del problema pasa por darle más autonomía, no por quitarle la poca que ya tiene.

Una de las principales causas del continuo deterioro de la Superintendencia de Administración Tributaria –SAT- radica en que su estructura organizacional es disfuncional y con una autoridad bicéfala. Por un lado está el Directorio, integrado supuestamente por expertos dedicados a tiempo completo y presidido por el Ministro de Finanzas Públicas y, por el otro, el Superintendente como autoridad administrativa cuyo nombramiento y remoción está en manos del Presidente de la República.

En este arreglo el Superintendente no responde al Directorio y este, a su vez, se acomoda a una parálisis de decisiones ante el poder político de su supuesto subalterno. Casos de corrupción flagrante, como el de La Línea, evidencian lo perverso que puede resultar la coexistencia de un Directorio inoperante –y que no rinde cuentas a nadie- y un Superintendente capturado por intereses políticos o mafiosos.

Para superar este problema se han propuesto diversas soluciones. La más radical es la de suprimir la SAT y regresar al esquema de la antigua Dirección General de Rentas Internas dentro del Ministerio de Finanzas. Esta solución sería un grave retroceso pues se retornaría a una oficina opaca y centralizada para la recaudación de impuestos, con grave riesgo de ser capturada por grupos criminales, como efectivamente ocurrió en dicha Dirección en los años 70 y 80 del siglo pasado.

Una segunda solución que se escucha es la de preservar una SAT descentralizada, pero eliminando el Directorio, de manera que la cabeza única sea el Superintendente. Esta solución, en la práctica, es aún peor que la anterior pues un Superintendente (nombrado por el Presidente de la República) que no esté sujeto a la supervisión de un cuerpo colegiado, se convertiría en una figura más poderosa que el propio Ministro de Finanzas, con un desmedido poder de acceso y coerción sobre los contribuyentes. Y ese poder sería muy vulnerable a ser capturado por intereses políticos o sectoriales que pondrían en grave peligro la neutralidad técnica que deben tener las actuaciones de la SAT.

La solución más correcta es que el Directorio, como verdadera autoridad máxima, sea quien nombre al Superintendente y a los Intendentes. Así se recobraría la idea original tras la creación de la SAT como una entidad descentralizada y especializada, organizada bajo un adecuado sistema de pesos y contrapesos internos basado en las mejores prácticas de gobierno corporativo, donde el Directorio sería el responsable de la dirección estratégica y de exigirle un desempeño adecuado al Superintendente quien, a su vez, sería el responsable de la administración del día a día de la entidad. Así, el Ministro de Finanzas, como presidente del Directorio, recobraría el rol, que nunca debió perder, de dirigir de manera integral las finanzas del Estado.

Reforma Institucional: la SAT

Las mafias del contrabando, la defraudación aduanera y la evasión fiscal se han incrustado en la SAT

La corrupción enraizada en las entrañas del Estado está carcomiendo las instituciones gubernamentales, cobrando vidas en las barriadas de las ciudades y en los hospitales públicos, y amenazando con destruir nuestra endeble democracia. La crisis actual puede ser interpretada como el acabose del sistema político que hemos ido conformando desde el fin de los (antiguos) gobiernos militares.

Pero la crisis –y perdón por el cliché- también debe ser interpretada como una oportunidad de rescatar, reconstruir y repensar las instituciones estatales necesarias para que el país tenga viabilidad y eluda la inminencia del estado fallido que lo amenaza desde hace tiempo. Así, la situación actual nos apremia a emprender urgentemente reformas institucionales.

Son muchas las instituciones que, como parte de un esfuerzo nacional para combatir la corrupción, demandan una reforma más o menos profunda: la Contraloría de Cuentas, el Ministerio Público, el Congreso de la República, las cortes de justicia, el sistema de servicio civil, o el sistema electoral. Para empezar, es evidente que existe una tarea que realizar en cuanto a reconstruir la Superintendencia de Administración Tributaria –SAT-, epicentro de la actual crisis.

El que las mafias del contrabando, la defraudación aduanera y la evasión fiscal se hayan incrustado en la SAT se debe, claro está, a que las personas equivocadas han estado a cargo de dirigir (o de nominar a quienes dirigen) las operaciones de esa institución. Pero también se debe a que el diseño administrativo y de gobierno interno de la SAT tiene enormes debilidades.

Diversas opiniones (incluyendo el reciente pronunciamiento del G40) coinciden en que es preciso realizar modificaciones legales y operativas a la SAT. Algunas de las principales reformas tienen que ver con una debilidad evidente de la SAT: su gobierno corporativo. Esto se refiere al conjunto de principios y normas que regulan el diseño, integración y funcionamiento de los órganos de gobierno de la institución, y la división de poderes entre sus actores principales (el gobierno, el Directorio, la Alta Administración y los empleados).

Lo primero, pues, es delimitar las responsabilidades de cada órgano interno. El Directorio debe ser quien defina la estrategia institucional y nombre al Superintendente y a los intendentes. El Superintendente debe ser la autoridad administrativa a cargo de la gestión del día a día. Hoy esos roles están confundidos: el Superintendente no responde al Directorio sino a quien lo nombra, el Presidente de la República, lo cual politiza innecesariamente a la institución.

Otras reformas legales incluyen revisar la forma de elección de sus directores y funcionarios, para que los electos sean personas de demostrada capacidad, honradez y probidad, sin conflictos de interés entre su vida privada y la administración tributaria. Y hay que obligar a la SAT a someterse a procesos de auditoría y fiscalización independientes.

Paralelamente hay que aplicar mejoras administrativas para instaurar una verdadera carrera administrativa. Deben además modernizarse y simplificarse los procesos internos de la institución y del sistema tributario existente, para reducir los márgenes de discrecionalidad de los funcionarios a cargo de la recaudación. Asimismo, urge modernizar, sistematizar e introducir tecnología en los procesos recaudatorios (incluyendo las aduanas), así como en la publicación (rendición de cuentas) de los procedimientos y resultados utilizados.

Para que estas reformas puedan hacerse realidad, es necesario que confluyan tres factores. Primero, debe haber una propuesta técnica realista y bien planteada. Para ello hay ya varias iniciativas ciudadanas en marcha que pueden proporcionar los insumos necesarios. Segundo, debe existir voluntad política para aprobar e impulsar las reformas. Pese a la pérdida de credibilidad de los estamentos políticos, la crisis puede crear el momento político para que las reformas avancen. Y, tercero, se debe producir la suficiente presión social –como la que parece estarse generando en días recientes- para obligar a las autoridades, a los líderes y a los políticos a satisfacer el clamor popular por un Estado más eficiente, más transparente y menos corrupto. Se necesita un esfuerzo unitario de la sociedad para lograrlo.

Tirando la Toalla

Recurrir a la intervención de la SAT es una medida desesperada: suena a claudicar en la construcción de la institucionalidad pública.

 No existe una forma única para organizar y administrar las instituciones del Estado, pero una fórmula que probado ser eficaz alrededor del mundo es la de contar con entes especializados, relativamente independientes de la administración centralizada, como el modelo anglosajón de la Agencia Ejecutiva. En Guatemala, existen varias de estas agencias, algunas elevadas a nivel constitucional (como el IGSS, la CDAG, el Banco de Guatemala o la USAC) y otras mediante leyes ordinarias (como el INDE, la Superintendencia de Bancos o la Superintendencia de Administración Tributaria –SAT-).

El concepto de Agencia Ejecutiva tiene toda una lógica que respalda su existencia: se trata de crear órganos independientes de la administración central a fin de conseguir una gestión mucho más eficaz y eficiente, con base en un mandato especializado y mayor flexibilidad en sus actuaciones a todo nivel –contractual, de gestión-, de tal manera que estas Agencias, sin dejar de ser claramente públicas, puedan estar relativamente aisladas de motivaciones político-partidistas y puedan funcionar con parámetros de eficacia administrativa y visión de largo plazo.

La clave para que una Agencia Ejecutiva tenga éxito está en la relación que debe existir entre el “agente” y el “principal”, la cual suele fallar en países como Guatemala, tal como lo ilustra el caso de la SAT, donde no se han tenido claros los dos roles. En este caso, el Ministro de Finanzas es quien debe asumir el rol de principal y, mediante la presidencia del Directorio de la SAT, debe definir la política, los objetivos y los resultados que quiere logre la Agencia (es decir, la SAT). Esto por medio del contrato de gestión que está delineado en la ley orgánica de la SAT, quien debe ejecutarlo de la forma que juzgue más conveniente, en ejercicio de su autonomía de ejecución. El modelo de Agencia Ejecutiva es, pues, mucho más profesional y técnico que político.

Por desgracia, lo acontecido en la SAT revela que, por un lado, el principal (el Ministerio de Finanzas) no supo ejercer su rol de guía (encargado de definir objetivos) y de control (encargado de revisar parámetros de ejecución) y, por otro, el agente (la SAT, encabezada por el Superintendente como autoridad ejecutiva) acabó llenando este vacío asumiendo simultáneamente el rol estratégico (que no le corresponde) y el ejecutivo (que sí le toca), todo ello con un cuerpo de Directores que parece no rendirle cuentas a nadie pero que tampoco parece tener claro cuáles son sus atribuciones y mandato.

Por desgracia, la innegable disfuncionalidad de la SAT en los últimos tiempos (que se traduce en una dolorosa ineficiencia en la recaudación tributaria, particularmente en las aduanas) ha llevado al Organismo Ejecutivo a contemplar la figura jurídica de la intervención como una medida desesperada. Antes de caer en tal extremo, convendría atender lo que la propia Corte de Constitucionalidad ya expresó en un caso similar (en 2010, por el RENAP): la decisión de intervenir debe tomarse luego de evaluar la pertinencia, la conveniencia y la absoluta necesidad de asumir tal medida.

Dado que los problemas que enfrenta la SAT tienen que ver, por una parte, con una confusión de roles entre el principal (el Ministro de Finanzas) y el agente (el Superintendente) que puede corregirse con simples decisiones políticas y administrativas y, por otra parte, con una rigidez en la composición del Directorio que puede corregirse con la reforma a la Ley Orgánica de la SAT (que ya fue consensuada recientemente en el Dictamen Conjunto a la iniciativa de ley 4461), resulta claro que la intervención de la SAT no es pertinente, ni conveniente, ni absolutamente necesaria.

El modelo institucional de la SAT es, en esencia, adecuado y debe ser rescatado y fortalecido; primero, porque una agencia especializada puede focalizar sus esfuerzos en su único mandato; segundo, porque una institución autónoma puede manejar sus asuntos ordinarios sin contaminarse de motivaciones políticas; y, tercero, porque con un sistema de recursos humanos independiente puede reclutar, retener y motivar a sus empleados hacia niveles superiores de desempeño. Al país le urge contar con instituciones públicas fuertes y eficientes. Una intervención impertinente, inconveniente e innecesaria, debilita dicho esfuerzo.

Gobierno Corporativo y Tribunales

El buen funcionamiento del sistema de justicia es una de los fundamentos del Estado de Derecho. Ciertamente se requieren reformas sustantivas y profundas en los tribunales, aunque algunas de ellas podrían aplicarse con simples ajustes administrativos. En ese sentido, es recomendable que se adopten en las cortes prácticas contrastadas de buen gobierno corporativo.

La poca eficiencia de la administración de justicia en Guatemala está relacionada con temas de tipo administrativo: desde la administración de personal hasta el procesamiento de casos, pasando por temas presupuestarios. El principal problema es que los jueces mismos están a cargo de los asuntos administrativos, sin tener el suficiente entrenamiento contable, financiero o gerencial. El resultado es una severa ineficiencia en flujo de casos, en su manejo y evacuación, así como en su registro y archivo.

Si bien la mayoría de jueces y magistrados se quejan de sus múltiples responsabilidades administrativas, muchos no parecieran estar dispuestos a delegar esas tareas a personas especializadas en ello. Quizá algunos jueces perciben que el autorizar compras o el firmar cheques (labores que los distraen dramáticamente de su función esencial de juzgar) les significa poder y estatus. Es más, se sabe de jueces que delegan sus responsabilidades judiciales a sus oficiales asistentes, reservándose para sí las actividades administrativas con las que puedan obtener privilegios.

Para corregir esta disfuncionalidad del sistema es recomendable que se adopten a lo interno de las cortes (no sólo en el Organismo Judicial –CSJ-, sino también en los otros tribunales superiores, el Supremo Electoral –TSE- y la Corte de Constitucionalidad –CC-) prácticas contrastadas de buen gobierno corporativo (también conocido como “gobernanza”, que es el conjunto de procesos mediante el cual una entidad toma decisiones y las lleva a la práctica). La piedra angular del buen gobierno corporativo es que las instituciones se vuelvan más eficientes, transparentes y comprometidas con el cumplimiento de sus fines.

Los elementos de un buen gobierno corporativo que podrían ser fundamentales para mejorar la eficiencia de las cortes incluyen el explicitar con claridad su mandato y su compromiso hacia la sociedad, el someterse periódicamente a auditorías externas –no sólo de tipo financiero, sino de sistemas y control en general-, así como el difundir sistemáticamente la información pública respecto de sus cuentas y sus actuaciones. Y uno de los elementos más deseables es el de separar las funciones administrativas de las jurisdiccionales.

Para el efecto, conviene asemejar las funciones del tribunal superior (ya sea la CSJ, la CC o el TSE) con las de una junta directiva de cualquier organización. Como tal, el tribunal superior es responsable del desempeño de largo plazo de la institución; esto es, establecer las estrategias y reglas para alcanzar sus objetivos. Por lo tanto, su ámbito de acción no está en el manejo del día a día, sino en la toma de decisiones estratégicas y el establecimiento de normas generales, así como en el control, supervisión y evaluación de la administración y de las finanzas de la entidad.

En los sistemas de justicia desarrollados, basados en tribunales independientes, la administración del día a día se delega en administradores profesionales –nombrados, supervisados y evaluados por la corte superior- que deben ser personas con capacidad profesional y experiencia en el campo de la administración pública y que comprendan los procedimientos judiciales.  Estos gerentes contribuirían a mejorar la efectividad de las cortes superiores, no solo al proveer información continua a los magistrados para que tomen las mejores decisiones estratégicas y puedan vigilar y evaluar el desempeño de los tribunales, sino también al permitirles dedicar la mayor parte de su tiempo a su función primaria de impartir justicia.

La eficiencia del poder judicial es de suma importancia para que pueda cumplir con su rol constitucional y, así, proteger a todas las personas contra la violación de sus derechos. Para ello, el sistema debe velar por que la justicia sea pronta, efectiva, imparcial, cumplida y accesible a todos: en ello radica la base de un orden social duradero.

Cada guatemalteco debería ver el sistema judicial como su recurso primordial para obtener justicia; si los tribunales no están a la altura de esta expectativa, entonces la gente querrá hacer justicia por su propia mano y habrá caos e ingobernabilidad. En tal sentido, las reformas en la estructura de gobernanza de los tribunales adquieren una importancia trascendental.