¿Hacer Caridad con Fondos Públicos?

La caridad, la beneficencia y la filantropía deben realizarse con recursos privados (de individuos o empresas); nunca deberían financiarse con fondos del erario público

Alrededor del mundo, las instituciones (ONGs, fundaciones, asociaciones) que se dedican a la caridad, al altruismo y a la beneficencia se sostienen mediante donaciones privadas, ya sea en forma de trabajo voluntario o de dinero provisto por el público en general, ya sea en forma de trabajo voluntario como de donaciones en especie y en dinero (incluyendo montos importantes donados por ricos filántropos). En Guatemala existen numerosas organizaciones de este tipo que prestan un servicio de gran beneficio para el país y sus comunidades.

Sin embargo, existe un creciente número de ONGs y fundaciones que, año con año, reciben fondos del erario público para realizar sus obras. Aunque esto es lícito, no debería ser normal: la provisión de servicios públicos debe estar a cargo del gobierno, ya sea de manera directa o mediante una transparente contratación de servicios. El darle dinero a una ONG (por muy bien intencionada que sea) equivale a una claudicación de las funciones gubernamentales. Las entidades de caridad no deberían suplantar al Estado (utilizando los recursos financieros de este), sino complementarlo (financiándose con donaciones privadas).

En el presupuesto gubernamental para 2020 (que el Congreso está en proceso de discutir y aprobar) se incluye un monto de más de Q660 millones a ser repartido a unas setenta ONGs y fundaciones para que -¿por delegación, aunque la función pública es indelegable?- ejecuten servicios (principalmente en las áreas de salud, educación, cultura y agricultura) que, en puridad, correspondería proveer al Estado. Muchas de esas entidades fueron elegidas arbitrariamente para recibir millones de quetzales del presupuesto sin que se sepan las razones de su escogencia. Otras son entidades muy respetadas que se han encargado por años de suplir la ausencia del Estado en la provisión de servicios tan loables como los de atención a enfermedades coronarios o renales. Pero incluso en el caso de estas, la aspiración debería ser que, idealmente, sean las instituciones del Estado las que provean tales servicios (ya sea directamente o mediante la contratación transparente del servicio).

Para alcanzar esa situación ideal, es necesario mejorar varios aspectos. Las ONGs, fundaciones y asociaciones deben adoptar mejores prácticas para modernizar su gobernanza, así como sus métodos de fondeo y evaluación de la eficiencia e impacto social de sus actividades. El gobierno puede ayudarlas fomentando la cultura de la donación (mediante medidas que podrían incluir exenciones fiscales a los montos donados).

Pero las mejoras más importantes son las que permitan que el gobierno no claudique de su obligación de prestar los servicios públicos esenciales, que cese paulatinamente de delegar tales servicios en ONGs y asociaciones elegidas arbitrariamente, y que gradualmente haga transparente la prestación de estos servicios (los que el Estado no esté en capacidad de proveer) por parte de ONGs, fundaciones y asociaciones mediante contrataciones realizadas conforme la ley. Aunque tal esfuerzo pueda resultar trabajoso, lento y exasperante, será algo sano y positivo para mejorar no solo la eficiencia del gasto público, sino también el desempeño y reputación de las propias ONGs, asociaciones y fundaciones involucradas.

Los Desafíos del Presupuesto 2020 (II)

Todo endeudamiento público debe explicitarse transparentemente en las cifras del presupuesto -en vez de ocultarse en las normas presupuestarias-

La semana pasada comentamos algunos problemas estructurales del presupuesto cuya corrección es casi imposible en la ley anual que aprobaría el presupuesto del Estado para 2020. Hoy, y la próxima semana, nos referiremos a otros aspectos del proyecto de presupuesto que sí es factible corregir en el dictamen que va a emitir la Comisión de Finanzas del Legislativo.

Uno es que los ingresos previstos en el referido proyecto están evidentemente sobrestimados: supone que los ingresos tributarios de 2019 cerrarán en Q64 millardos (cuando difícilmente alcanzarán los Q61 millardos) y, de allí, supone que en 2020 llegarán hasta Q67 millardos, incluyendo un “bolsón” de ingresos por Q1.5 millardos de fuentes inciertas y no especificadas. La sobrestimación de ingresos, con un techo de gasto presupuestado de Q91.9 millardos, significaría que el déficit fiscal en 2020 superaría los Q17.7 millardos, equivalente a un 2.6% del PIB.

Este déficit conllevaría un aumento equivalente en el saldo de la deuda pública que la haría exceder los parámetros de prudencia y pondría en riesgo la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo. En efecto, de materializarse tal déficit, la deuda pública equivaldría a más del 166% de los ingresos tributarios (superior al 150% que expertos internacionales señalan como un límite tolerable), lo cual enviaría un mensaje de alarma a la banca internacional y podría perjudicar la calificación de riesgo-país, afectando el acceso (público y privado) al crédito internacional.

Encima de esto, en las normas presupuestarias presentadas al Congreso se incluyen montos importantes que pre-aprobarían endeudamiento adicional (no revelados en las cifras del presupuesto) hasta por Q8 millardos para cubrir una serie de gastos (incluyendo infraestructura). De aprobarse esas normas y de colocarse toda esa deuda en 2020, el déficit superaría el equivalente al ¡3.6% del PIB! Algunos de los proyectos previstos en dichas normas son muy loables y necesarios, pero el mecanismo planteado para financiarlos (endeudamiento público masivo, no explicitado en las cifras del presupuesto) es, cuando menos, anómalo.

Es de esperar que un ministro de finanzas conocedor de la materia (como el nominado por el gobierno entrante) evitaría prudentemente utilizar todo el cupo que se pide “pre-ampliar” en las normas presupuestarias presupuestas. Sin embargo, aunque solo se endeudara por cien quetzales, el procedimiento propuesto de autorizar “pre-ampliaciones” sentaría un peligroso precedente: el día que el ministro de finanzas sea alguien propenso a gastar irresponsablemente, podría recurrir a este anómalo mecanismo para inflar desmedidamente el gasto público y el déficit fiscal. Todo endeudamiento público debe explicitarse transparentemente en las cifras del presupuesto, y no esconderse en las normas presupuestarias.

Lo que corresponde al Congreso es recortar el techo del gasto previsto para 2020 (de manera que el déficit fiscal no exceda del equivalente a un 2% del PIB –porcentaje considerado como un máximo tolerable por el Fondo Monetario Internacional- y eso implica, lamentablemente, no aprobar las normas que autorizarían “pre-ampliaciones presupuestarias”, por más loables que sean los proyectos que se pretenden financiar con las mismas.

Desafíos del Presupuesto 2020 (I)

El proyecto de presupuesto del Estado para 2024 entraña una serie de desafíos, algunos de muy difícil solución, pero otros que pueden remediarse en el proceso de aprobación del Congreso

Como cada año, el Congreso está en vías de analizar, para su eventual aprobación, el proyecto de presupuesto para el ejercicio fiscal 2020 que el gobierno le presentó hace unas semanas. Este proceso es muy relevante, ya que el presupuesto de ingresos y egresos del Estado es una herramienta clave de gobierno, pues constituye un resumen explícito de la política fiscal y refleja en gran medida sus intenciones frente a los problemas económicos del país. Para el nuevo gobierno que toma posesión en enero, contar con un presupuesto debidamente aprobado que guíe su accionar financiero es de crucial importancia y, para ello, es esencial que el Congreso tome en consideración una serie de aspectos que debe sopesar cuidadosamente.

Una de las debilidades, no de este proyecto, sino de casi todos los presupuestos de los últimos años es que, debido a las asignaciones fijas (a las municipalidades, al deporte, a la universidad, etcétera) a las que obligan la Constitución y otras leyes, el presupuesto se ha vuelto extremadamente rígido: existe apenas una flexibilidad para implementar políticas públicas e inversión por parte del ejecutivo de solo un 15.6% del total del gasto, lo que implica que el 84.4% de los egresos ya se encuentra irremediablemente comprometido. A eso se debe en gran medida que la prioridad en el gasto público ha sido el rubro de funcionamiento, en detrimento de la inversión, lo que se ha convertido en un problema estructural: hace diez años el 28% del gasto se destinaban a obra pública; hoy, solo 17% del mismo se dedica a tal fin.

Además de las rigideces derivadas de mandatos constitucionales o legales, también destacan las relacionadas con la planilla de los servidores públicos: para 2020, el porcentaje del presupuesto que se destinaría a salarios sigue aumentando y ascendería a un 39% del total, sin que se pueda evaluar la calidad de dicho gasto. Esto clama porque se cumpla a cabalidad lo establecido en el Decreto 29-2016, que obliga a todas las entidades del sector público a publicar información de los empleados públicos, y porque se cuente, cuanto antes, con un inventario completo (y actualizado en tiempo real) de todos los trabajadores del Estado.

Tal vez algo de la ineficiencia que dichas rigideces acarrean, podría reducirse si se prestara más atención al destino y fiscalización del gasto de los gobiernos locales (municipalidades y consejos de desarrollo) que, por desgracia, no suele estar alineado con las políticas públicas del Estado. Es necesario también evaluar la práctica de destinar recursos públicos a ONGs para que presten servicios que –estrictamente hablando- le corresponde prestar al gobierno y, de juzgarse necesaria la prestación de tales servicios por entes ajenos al Estado, debe evaluarse la conveniencia de que estos se adquieran en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado.

Estas debilidades estructurales del presupuesto son imposibles de resolver en un solo ejercicio de presupuestación anual, pero eso no implica que deba evadirse ni postergarse la discusión de esta problemática y sus posibles soluciones. Existen, sin embargo, otras debilidades del presupuesto que sí pueden ser solucionadas por el Congreso durante el proceso de aprobación que ahora lo ocupa. A algunas de estas nos referiremos la próxima semana.

Los Siete Pecados de la Sociedad

La ausencia de instituciones sólidas y eficaces sí es garantía del deterioro ético y moral de la sociedad, así como del fracaso de los países.

En octubre de 1925, Mahatma Gandhi publicó en un periódico de su India natal una lista de lo que consideraba las siete actitudes sociales –que podríamos llamar “anti instituciones”- que debilitan, socavan y, finalmente, destruyen las posibilidades de convivencia pacífica y de prosperidad material de cualquier país. Estos siete pecados sociales –que reflejan la pérdida de los valores esenciales, de las virtudes personales y de la ética; es decir, un deterioro de la cultura de las naciones- están evidentemente presentes en nuestra realidad cotidiana y amenazan con destruir nuestras posibilidades de desarrollo.

Uno, la política sin principios: nuestro sistema político se ha deteriorado continuamente, al punto que el principal incentivo por el cual las personas se involucran en la política partidista parece ser la búsqueda de enriquecerse –legal o ilegalmente- mediante el control de los recursos del erario público. Un resultado nefasto de este pecado es que las personas éticas y con principios prefieren alejarse del quehacer político, dejando la cancha libre a los menos capaces y más corruptibles. Dos, la riqueza sin trabajo: nuestra tendencia a celebrar al más listo, al que evade impuestos, al que piratea la señal de cable del vecino, al que se hace rico de la noche a la mañana con un negocio turbio, aunada a la ausencia de justicia, han normalizado el parasitismo social.

Tres, el placer sin responsabilidad: cuando no va acompañada del ejercicio de la responsabilidad, la legítima búsqueda del goce personal degenera en vicios que en última instancia causan costos a toda la sociedad (ya sea por los costos médicos, por el tiempo laboral perdido o por los daños ambientales que tales vicios generan). Cuatro, los negocios sin moral: el incumplimiento de contratos, la deslealtad al competir, la búsqueda de privilegios y “conectes” con el gobierno son todas prácticas que han proliferado, dañando gravemente el clima de negocios y la eficiencia de la economía.

Cinco, la ciencia sin humanidad: se ha hecho común emitir estudios técnicos (de impacto ambiental, de supervisión de obras públicas, de calidad de medicamentos) que utilizan la ciencia con fines perversos que acaban por infligir un severo daño a toda la ciudadanía. Seis, la religión sin sacrificio: el evangelio de la prosperidad y el de la licencia para pecar –ante la misericordia divina que todo lo perdona- generan un divorcio entre la fe que se dice profesar y la vida que se vive, lo cual termina por convertir a las iglesias en instrumentos al servicio de ladrones y corruptos. Y siete, la educación sin carácter: un magisterio no solo mal preparado, sino que más interesado en obtener privilegios sin esfuerzo que en formar a la niñez, es una receta para inculcar mediocridad y falta de carácter en las generaciones futuras.

La proliferación de estos siete pecados socava las instituciones gubernamentales, pero, al mismo tiempo, la debilidad de esas instituciones fomenta que tales pecados se cometan cada vez con más impunidad, configurando así un perverso círculo vicioso. Es cierto que una reforma institucional no es garantía de nada, pero también lo es que la ausencia de instituciones sólidas y eficaces sí es garantía del deterioro ético y moral de la sociedad, así como del fracaso de los países.

Fiscalización del Gasto Público

Existe un amplio campo para mejorar la fiscalización del gasto público, tanto con medidas administrativas como con reformas al marco legal

Si el Estado ha de cumplir con sus funciones fundamentales (proveer servicios públicos básicos de seguridad, justicia, salud, educación e infraestructura) es imprescindible que el correspondiente gasto público se efectúe con transparencia y eficiencia, lo cual, a su vez, requiere de un sistema eficaz de fiscalización y control de dicho gasto. La semana pasada fui invitado a un foro organizado por FUNDESA para discutir la situación y opciones de mejora del sistema de control del gasto gubernamental.

Un punto a resaltar es que el control del gasto público no es asunto de una sola institución, sino que requiere de un sistema coordinado de fiscalización y rendición de cuentas que, en Guatemala, debe sostenerse en tres pilares: primero, la Contraloría General de Cuentas, que es el ente fiscalizador por excelencia; segundo –un pilar hasta ahora ignorado y desperdiciado- las Unidades de Auditoría Interna –UDAIs- que debe tener todo ente estatal (o, en el caso de las instituciones autónomas, sus auditorías externas); y, tercero, el propio Congreso de la República que, además de sus roles de legislación y representación, debe cumplir un rol básico de controlar las acciones del gobierno.

En el eficaz funcionamiento de este sistema debe descansar la prevención y el combate a la corrupción que, idealmente, debería tener un énfasis preventivo, en vez de uno punitivo como el que se aplicó en nuestro país desde que la Cicig destapó el caso La Línea en 2015: debido a que la vía administrativa fue incapaz de detectar ilícitos en el gasto público, tuvieron que ser los entes de persecución penal los que se activaron para combatirlos. Para que los mecanismos penales –que deberían ser de última instancia- no se conviertan en la única alternativa para combatir la corrupción, es preciso reformar y fortalecer los sistemas preventivos de fiscalización y control del gasto gubernamental.

Existe un amplísimo margen para mejorar el sistema de control del gasto público mediante cambios administrativos profundos y reformas al marco legal vigente. En el ámbito administrativo, por ejemplo, la Contraloría debería reducir la arbitrariedad e inconsistencia de sus hallazgos adoptando estándares, uniformando criterios y estableciendo precedentes sistemáticamente. El gobierno debería elevar el estatus y el accionar de las UDAIs de cada ministerio con una visión preventiva de manejo de riesgos. Y el Congreso debería establecer procedimientos por escrito para cumplir acuciosamente y con plazos perentorios su obligación de aprobar –o improbar- la ejecución presupuestaria del gobierno.

También el marco legal debe ser fortalecido. Le Ley Orgánica de la Contraloría podría definir mejor su mandato (para obligarla a supervisar la calidad del gasto) y la forma de elección del contralor (para asegurar su profesionalidad e independencia); también podría regularse el papel central de las UDAIs. Y las disposiciones relativas a la declaración de probidad de los funcionarios públicos deberían ampliarse para incluir una declaración de intereses que permita vigilar que tales funcionarios no abusen de su cargo para beneficiar a sus familiares, empresas o socios particulares. Todas estas reformas son posibles, si tan solo existiera la anhelada “voluntad política”.