PRESUPUESTO 2026: LA TENTACIÓN DE LA IMPRUDENCIA

El presupuesto 2026 profundiza déficits y sacrifica inversión: un camino riesgoso para Guatemala 

El Presupuesto del Estado debería ser la principal herramienta de política económica de un país. Pero en Guatemala, una vez más, corremos el riesgo de que el Presupuesto 2026 se convierta en un vehículo para aumentar el gasto improductivo, financiar clientelismo y comprometer la sostenibilidad fiscal. A primera vista, el proyecto de Presupuesto que hoy discute la Comisión de Finanzas del Congreso prevé unos ingresos tributarios que parecen realistas; el problema está en el lado del gasto: la propuesta privilegia el funcionamiento sobre la inversión, incrementa la deuda pública y consolida una estructura presupuestaria rígida, en la que casi el 83% de los recursos ya está precomprometido.

Este desbalance se traduce en un déficit fiscal extraordinaria y peligrosamente elevado y en un saldo primario negativo que obliga al Estado que obliga a endeudarse, ya no solo para cubrir sus gastos, sino para pagar deudas anteriores. Esta es la antesala de un círculo vicioso que, de no corregirse, puede comprometer la estabilidad lograda en décadas anteriores. La teoría económica lo explica bien: la deuda pública excesiva puede estimular el crecimiento en el corto plazo, pero termina desplazando a la inversión privada, obligando a imponer tributos distorsionantes, aumentando los riesgos inflacionarios y reduciendo el margen de maniobra de la política contracíclica. Diversos estudios han mostrado que, al rebasar ciertos umbrales, la deuda deja de ser un motor y se convierte en un freno para el desarrollo.

Más impuestos y más deuda terminan financiando clientelismo, en vez de infraestructura

Lo preocupante es que Guatemala ya podría encontrarse por encima del umbral de sobre-endeudamiento (alrededor del 25% del PIB) identificado por diversos analistas (incluyendo técnicos del FMI)). Aunque nuestra deuda sigue siendo baja en términos regionales, estamos entrando a una zona de riesgo. Ignorar estas advertencias puede tener costos severos: mayor fragilidad frente a choques externos, deterioro de la calificación de riesgo y pérdida de la confianza de inversionistas. A ello se suma la baja calidad del gasto. Apenas 17.5% del presupuesto se destina a inversión y la ejecución histórica muestra que ni siquiera se logra materializar lo asignado. Mientras tanto, se multiplican transferencias discrecionales a consejos de desarrollo y municipalidades, sin suficiente transparencia ni alineación con políticas de Estado. Así, más impuestos y más deuda terminan financiando clientelismo, en vez de infraestructura, salud o educación de calidad.

Lo paradójico es que Guatemala, por su tradicional estabilidad macroeconómica, todavía conserva acceso a financiamiento interno y externo en condiciones favorables. Pero ese activo es frágil. Si los indicadores fiscales siguen deteriorándose, pronto se pondrá en entredicho nuestra calificación de riesgo. Y una vez que se pierde la confianza, cuesta mucho recuperarla.

¿Qué hacer? Hay varias salidas. En el corto plazo, el Congreso debería reorientar el Presupuesto 2026: blindar la inversión prioritaria (a través del SNIP), reducir techos y fijar reglas claras para las modificaciones, y condicionar transferencias a planes validados. En el mediano plazo, urge adoptar reglas fiscales cuantitativas, fortalecer la Contraloría y modernizar los sistemas de gestión financiera. En ocasiones anteriores hemos advertido sobre la tentación de aprobar techos imprudentes sin reparar en la calidad del gasto. Hoy, más que nunca, Guatemala necesita preservar su estabilidad macroeconómica, invertir con eficiencia y recuperar la confianza en las finanzas públicas. De lo contrario, el costo de la imprudencia lo terminaremos pagando todos.

NAVEGAR EN AGUAS TURBULENTAS

 Guatemala debe reforzar sus amortiguadores macroeconómicos ante el nuevo entorno global incierto

El nuevo episodio de proteccionismo global, exacerbado por el gobierno de Estados Unidos, ha sumido a la economía mundial en aguas agitadas. Con aranceles que alcanzan máximos en los últimos cien años —y con reacciones negativas en los mercados de acciones, bonos y divisas—, el entorno global se ha tornado volátil y riesgoso. La OMC advierte que el volumen del comercio mundial podría contraerse este año; el Banco Mundial y el FMI han recortado sus previsiones de crecimiento global; y la inflación, lejos de disiparse, podría repuntar como efecto colateral de los aranceles. La advertencia es clara: estamos navegando un ciclo de creciente incertidumbre internacional.

Guatemala, aunque relativamente blindada y resiliente, no está exenta de riesgos ante esta turbulencia. Nuestras exportaciones hacia los Estados Unidos —que representan más del 30% del total— podrían perder competitividad frente a países como México, que quedó exento del arancel base del 10%. Ya se reportan cancelaciones de pedidos para productos agrícolas clave como frutas y vegetales. Además, un menor crecimiento en los Estados Unidos podría ralentizar el envío de remesas —nuestro principal sostén externo— y generar presiones sobre el tipo de cambio. En este contexto, la primera línea de defensa es nuestra política macroeconómica.

La buena noticia es que no partimos de cero. Contamos con amortiguadores que es menester preservar: una baja deuda pública, un déficit fiscal moderado, un tipo de cambio estable, superávit en la balanza de pagos y un nivel vigoroso de reservas monetarias internacionales. Pero estos colchones no son inmutables. Para mantenerlos, se requiere prudencia sostenida en la política fiscal y disciplina en la política monetaria. No es momento para aventuras fiscales (como la de seguirse endeudando solo para aumentar el gasto público ineficiente), ni para intervencionismos cambiarios. Los errores en estas áreas no se notan de inmediato… pero cuando lo hacen, ya suele ser tarde para corregirlos sin dolor.

La segunda acción es política: urge tomar la iniciativa y sentarse a negociar con los Estados Unidos. El gobierno norteamericano ha señalado formalmente ciertas prácticas administrativas guatemaltecas que considera "desleales". En lugar de caer en la tentación de la confrontación ideológica, convendría ofrecer mejoras regulatorias e institucionales a cambio de un trato arancelario preferencial. No sería la primera vez que corregir una deficiencia interna nos abre una puerta externa. Y en el proceso, se fortalecería nuestra institucionalidad pública.

"Requiere prudencia sostenida en la política fiscal y disciplina en la política monetaria"

Pero quizá lo más importante es mirar más allá de la tormenta coyuntural. Esta crisis debería ser el detonante para retomar una agenda de reformas estructurales que hemos postergado por demasiado tiempo. Mejorar la productividad sistémica requiere inversión en infraestructura, educación, conectividad y tecnología, pero también un Estado funcional, con instituciones confiables, reglas claras y justicia efectiva. La más reciente misión del FMI lo dejó entrever: la estabilidad económica guatemalteca es valiosa, pero necesita ser acompañada por una mejora sustancial en la calidad del gasto público y la gobernanza.

La historia lo ha demostrado: los países que emergen fortalecidos de las crisis no son los que se refugian en la inercia, sino los que las aprovechan para reformar y construir. Guatemala ha demostrado resiliencia. Pero resistir no basta. Ni se trata solo de capear el temporal: se trata de aprovechar la tormenta para corregir el rumbo, a fin de salir de ella más robustos y resilientes.

UNA ECONOMÍA RESILIENTE

La economía mundial vive tiempos turbulentos; pero nuestra economía está en posición de resistirlos

Cuando Estados Unidos estornuda, el mundo entero se resfría. Y bajo el segundo mandato de Donald Trump, la seguidilla de estornudos se está convirtiendo en una tos crónica. En particular, la imposición de nuevos aranceles a escala global está -y sin previo aviso- ya dejando sentir sus efectos: desaceleración del comercio internacional, tensiones inflacionarias y un aumento de la incertidumbre económica, tal como lo advirtieron la semana pasada los informes de la Organización Mundial del Comercio y del Banco Mundial.

Guatemala, por supuesto, no es una isla. Nuestra economía inevitablemente sentirá los coletazos de esta guerra comercial mundial. Empezando porque nuestras exportaciones se verán afectadas por el arancel del 10% impuesto por el gobierno de Trump, así como por los menores volúmenes de comercio y cambios en los precios internacionales. Además, nuestras remesas familiares —que es la principal fuente de divisas del país— podrían verse ralentizadas si el crecimiento económico de EE.UU. se desacelera; y las presiones inflacionarias podrían contagiase a Guatemala en la medida en que los costos de los bienes importados aumentan en todo el mundo. Todo ello demanda una respuesta urgente por parte del gobierno y de los exportadores guatemaltecos, incluyendo negociaciones directas con el gobierno estadounidense en el marco de los convenios comerciales existentes y, principalmente, acciones tendentes a corregir las reglas, procedimientos, prácticas y protocolos que, según dicho gobierno, nuestro país aplica deslealmente en perjuicio de sus exportaciones hacia nuestro país.

Si a Estados Unidos le da pulmonía, a Guatemala apenas le da un catarro

Pero la buena noticia es que partimos de una buena base. A diferencia de épocas pasadas, hoy Guatemala tiene mejores herramientas para resistir los embates externos. Nuestro crecimiento económico ha sido sólido y estable —un promedio cercano al 3.5% anual en los últimos veinte años—. Nuestra política fiscal, si bien perfectible, ha mantenido disciplina suficiente para evitar déficits insostenibles y niveles de endeudamiento preocupantes. Nuestra política monetaria, bajo la tutela de un banco central autónomo, ha sido ortodoxa y eficaz para mantener una inflación moderada y un tipo de cambio estable. La resiliencia de nuestra balanza de pagos —respaldada por un superávit corriente y robustas reservas monetarias internacionales— fortalece aún más nuestra capacidad de absorber choques externos. Y aunque nuestra estructura productiva sigue enfrentando los desafíos que implica una baja productividad sistémica, los fundamentos macroeconómicos siguen siendo sólidos.

No es la primera vez que Guatemala navega aguas turbulentas con relativa estabilidad. Durante la crisis financiera global de 2008 y la crisis pandémica de 2020, nuestra economía logró mantener el rumbo. Y todo apunta a que, a pesar de los riesgos actuales, lo volverá a hacer. El Fondo Monetario Internacional ha reafirmado recientemente que la resiliencia de Guatemala no es casualidad: es el resultado acumulado de décadas de prudencia macroeconómica.

Quizá haya llegado el momento de actualizar aquella vieja frase de los economistas locales que, durante buena parte del siglo XX, decían que "si a Estados Unidos le da gripe, a Guatemala le da pulmonía". Hoy, gracias a nuestra disciplina económica y resiliencia estructural, podemos decir con moderado optimismo: "si a Estados Unidos le da pulmonía, a Guatemala apenas le da un catarro". Cuidar esos fundamentos será más importante que nunca. Porque, como bien nos enseña la historia, los buenos cimientos no garantizan el éxito… pero su ausencia sí garantiza el desastre.

REVITALIZAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

PARA QUE NO SIGAN DISPERSAS Y POSTERGADAS, ES NECESARIO FOCALIZARLAS Y PRIORIZARLAS

Al empezar un nuevo año conviene reflexionar sobre la necesidad de focalizar y priorizar las políticas públicas que son indispensables para impulsar el desarrollo y el bienestar, pero que tradicionalmente suelen encontrarse dispersas y postergadas en la agenda gubernamental. En primer lugar, habría que empezar por aquellas políticas centradas en mejorar el ingreso de los más pobres: el elefante en la cristalería (sobre el que pareciera que nos da vergüenza hablar) son los indicadores de pobreza en el país, incluyendo -especialmente- los relacionados con la desnutrición.

El foco aquí pasa tanto por evitar (mediante políticas monetarias y fiscales disciplinadas) que la inflación carcoma los escasos ingresos de los pobres, como por erradicar la desnutrición infantil. Parece mentira que a ningún gobierno se le haya ocurrido establecer un fondo específico (transparente y eficientemente gestionado) contra la desnutrición. Ello sería más eficaz que el manido recurso populista de repartir subsidios y transferencias (que no necesariamente llegan a los más pobres) sin percatarse de que la pobreza no puede combatirse sosteniblemente regalando recursos públicos, sino propiciando las condiciones adecuadas para generar empleo y riqueza.

En segundo lugar, las políticas públicas deberían concentrarse en mejorar los servicios públicos básicos: seguridad y justicia, educación básica, salud preventiva y primaria, e infraestructura pública. Los recursos estatales son escasos y, por lo tanto, no pueden destinarse a satisfacer las infinitas necesidades de la sociedad (ni a los infinitos caprichos de los políticos), sino que deben focalizarse prioritariamente en la provisión eficaz de dichos servicios públicos básicos.

En tercer lugar, las políticas públicas deberían focalizarse en aumentar la productividad sistémica del país; la productividad es la piedra fundamental para lograr un crecimiento económico más acelerado, sostenible y conducente a una mejora en las condiciones de vida de todos los guatemaltecos. Y la base para aumentar la productividad es lograr un orden económico en el que el imperio de la ley dé la certeza necesaria para que las interacciones (económicas, sociales y culturales) se desarrollen con eficiencia.

Lo anterior requiere, a su vez, de gobiernos eficientes (tanto a nivel local como nacional), de manera que, en cuarto lugar, las políticas públicas deberían priorizar la eficacia, transparencia y rendición de cuentas de esos gobiernos, empezando por luchar decididamente contra la corrupción. Para ello no basta con lindos discursos o buenas intenciones; ni siquiera basta con poner a funcionarios probos a cargo de las entidades estatales. El cáncer de la corrupción es tan insidioso, que combatirlo requiere, ante todo, de reformas institucionales (de la Contraloría de Cuentas, de presupuesto, del Servicio Civil, del proceso legislativo, del sector justicia y del sistema electoral) que implican difíciles batallas políticas que deben acometerse con valentía y perseverancia.

Finalmente, las políticas públicas deben mantener un enfoque de apertura y agilidad de cara al resto del mundo, especialmente ahora que a nivel mundial están avanzando de forma amenazadora propuestas proteccionistas, xenófobas, nacionalistas y aislacionistas que pueden repercutir negativamente en nuestra economía. Es menester prepararse para contrarrestarlas y resistirlas, tanto mediante una política exterior audaz y firme, como mediante políticas internas prudentes que preserven la resiliencia y estabilidad que nuestra economía ha logrado construir en las últimas décadas.

LOS PELIGROS DEL PRESUPUESTO

 En vez de ser herramienta de política económica se ha convertido en un bolsón para repartir favores

En el Congreso hay una inusual ansiedad por aprobar el Presupuesto del Estado para 2025. En medio de las prisas, el proyecto que envió el Ejecutivo (que ya tenía varias falencias importantes) sufrió un preocupante deterioro en el proceso de dictaminación a cargo de la Comisión de Finanzas. Esa ansiedad se puede explicar por el interés de muchos diputados de beneficiarse del masivo reparto de recursos hacia las municipalidades, consejos de desarrollo y otros destinos clientelares. Si ya el proyecto original del Ejecutivo entrañaba peligros, ahora se le agregaron otros peores.

En efecto, el proyecto enviado por el Ejecutivo incluía un techo de gasto y un déficit fiscal que significan un desvío respecto de la senda de sostenibilidad fiscal que el país había mantenido en los últimos lustros, lo que, a mediano plazo, amenaza la preciada estabilidad económica del país; y, pese al sustancial incremento en los gastos, estos reflejan una continuidad inercial en el destino de los recursos, sin que se aprecien novedades significativas en cuanto a proyectos o servicios públicos  que -salvo un leve incremento en la inversión pública- lo diferencien de la estructura de gastos observada en presupuestos anteriores.

Además, el proyecto no cumplía con preceptos legales básicos, particularmente en cuanto a la prohibición de usar recursos de deuda pública para financiar gastos de funcionamiento. Por su parte, las normas presupuestarias incluidas en el proyecto son prácticamente las mismas de presupuestos anteriores, que en poco han contribuido a combatir la corrupción o a mejorar la calidad de la ejecución presupuestaria.

Lejos de corregir estas falencias, el dictamen emitido la semana pasada por la Comisión de Finanzas opta por aumentar aún más el gasto (y el consiguiente déficit fiscal) y por hacerlo aún más opaco. Peor aún, el temerario aumento del techo de gasto se perpetra a través de una figura exótica, un “plan extraordinario para mantenimiento y rehabilitación de puentes y carreteras” por Q3.5 millardos: un plan improvisado del que no existe ningún desglose, no se identifica ningún proyecto y no forma parte de los planes habituales del Ministerio de Comunicaciones.

El dictamen emitido por la Comisión la semana pasada opta por aumentar aún más el gasto

Por otro lado, y por si lo anterior fuera poco, la Comisión realizó una serie de readecuaciones (quitándole recursos a varias entidades y proyectos) para aumentar la asignación de los Consejos de Desarrollo por ¡más de Q5 millardos!, asignación extraordinaria que no cuenta con un desglose del destino y para cuya ejecución “ se faculta” a la Contraloría de Cuentas a que la fiscalice, lo cual (por ser una obligación inherente del ente fiscalizador) resulta innecesario y absurdo, sino que distrae del hecho de que es el propio Congreso quien ha fallado reiteradamente en su papel de velar porque la Contraloría cumpla sus obligaciones legales y constitucionales.

Con esta asignación extraordinaria, los Consejos suman fondos frescos por casi Q10 millardos (sin contar lo que no se gasten este año y que, por virtud de otra ocurrente ley aprobada hace pocos días, no estarán obligados a devolver al fondo común a fin de año). Si a eso sumamos los más de Q13 millardos asignados a las municipalidades, nos topamos con un multimillonario bolsón de recursos destinados a rubros que no solo no responden a ninguna política de Estado, sino que tradicionalmente han sido gastados de manera opaca e ineficiente.

Quienes esperábamos que el Presupuesto del Estado para 2025 iba a ser mejor que los de años anteriores (o que, al menos, sería fiscalmente prudente), tenemos derecho a sentirnos profundamente defraudados.

TRUMP Y NUESTRA ECONOMÍA

 El cambio de rumbo en el Norte tendrá implicaciones que demandan acciones de política pública en Guatemala

Lo que ocurra con las políticas de gobierno en Estados Unidos a raíz de un cambio de administración es de gran relevancia para una economía como la de Guatemala, que puede verse impactada por diversos canales. Las remesas familiares, las exportaciones, la inversión privada y la asistencia gubernamental son los canales de transmisión directos. Pero también las políticas que buscan impulsar en crecimiento de la economía estadounidense o reformar su gobierno pueden afectarnos indirectamente.

Ahora bien, no todas las promesas de campaña van a cumplirse ni rápida ni completamente. Por ejemplo, la tarea de desregular y reducir el Estado se vislumbra llena de obstáculos y, si logran tener éxito, solo podrá dar frutos positivos -aumentos de la productividad y del crecimiento- a mediano plazo. Lo mismo puede decirse de la apuesta de fomentar el crecimiento económico mediante una masiva reducción de impuestos. De manera que los efectos indirectos sobre la economía guatemalteca derivados de las políticas fiscales o de reforma del gobierno en los Estados Unidos no serán demasiado relevantes, al menos a corto plazo.

En cambio, son otras dos políticas -que el presidente Trump sí podrá ejecutar desde el día de toma de posesión- las que tendrán un impacto inmediato sobre nuestra economía. En primer lugar, la política de combate a la migración ilegal impactará el flujo de remesas familiares hacia Guatemala, uno de los países más dependientes de estos flujos, que constituyen aproximadamente el 20% del PIB del país. Si el gobierno de Trump implementa políticas migratorias más estrictas o dificulta la permanencia de los migrantes, esto podría afectar una fuente de ingresos (las remesas) fundamental para el consumo y el ahorro de millones de familias guatemaltecas. En el corto plazo, sin embargo, podría producirse (como ya ha ocurrido en el pasado) un aumento repentino de los flujos de remesas hacia el país, incluso antes de la toma de posesión de Trump, como una reacción precautoria de los migrantes chapines ante el riesgo creciente de su eventual deportación.

En segundo lugar, la política de protección a la industria estadounidense mediante la aplicación de aranceles y otras barreras al comercio puede afectar nuestra economía. Estados Unidos es el principal socio comercial de Guatemala y cualquier cambio en las políticas comerciales (aranceles, tratados comerciales o restricciones de mercado) podría afectar el acceso de los productos guatemaltecos a ese mercado y, en consecuencia, impactar en el empleo y crecimiento de sectores clave en nuestro país. Sin embargo, si Trump concentra su guerra comercial en sus rivales relevantes (China, Europa o México), podría terminar favoreciendo (al menos a corto plazo) a nuestro sector exportador.

Los efectos de las políticas del nuevo gobierno de Trump dependerán de cuán agresiva sea su aplicación, lo cual es incierto. Lo que es sí es cierto es que debemos empezar a prepararnos desde ya. Como es de esperarse un retorno masivo de migrantes, hay que pensar en nuevos programas que fomenten el empleo y favorezcan a los pequeños empresarios, además de un programa de atención a los migrantes (tanto a los repatriados como a quienes queden retenidos allá). Habrá también que fortalecer las políticas de comercio exterior y de atracción de inversiones, así como la capacidad del país para negociar en esos frentes. Y habrá que mejorar la coordinación entre la política monetarias y la fiscal ante una previsible mayor fluctuación del tipo de cambio y de la demanda doméstica. Lo que no podemos hacer es quedarnos de brazos cruzados.

LAS PRIORIDADES DEL GOBIERNO EN 2025

 Es difícil mejorar la calidad del gasto público con los actuales mecanismos de ejecución y control´

El presupuesto de ingresos y gastos del Estado es, en cualquier país, una guía central para la implementación de políticas públicas y la gestión de la política económica. En Guatemala, el proyecto de presupuesto para 2025 que el Ejecutivo envió al Congreso para su aprobación es, además, una verdadera declaración de intenciones. Siendo el proyecto con el incremento  más grande de los últimos 15 años -respecto al presupuesto del año previo- y planteando un déficit fiscal sin precedente en décadas, indica la convicción del gobierno de contar con un enorme espacio para aumentar su gasto y su fe en que va a poder ejecutarlo de forma transparente y eficiente, a pesar de que los ineficaces sistemas institucionales (administrativos, de control, de servicio civil o de compras y contrataciones) permanecen incólumes (y deteriorándose) desde hace lustros.

Aunque el gobierno solo dispone del 18% de sus ingresos para impulsar políticas públicas (ya que el resto ya está comprometido para gastos rígidos, como salarios y transferencias), es posible inferir -de los destinos institucionales solicitados en el proyecto de presupuesto- cuáles son las prioridades de política pública del gobierno para el año próximo. Así, está claro que el Ministerio de Educación es el que se lleva la mayor tajada del gasto, en su mayoría para el pago de salarios, incluyendo los que se deriven del muy opaco pacto colectivo que se está negociando con el sindicato ministerial, por lo que se colige que no solo la educación per se, sino también el apaciguamiento de su relación con el líder magisterial Joviel Acevedo son una clara prioridad del gobierno.

Asimismo, si vemos el crecimiento respecto del año anterior, se revela como prioridad el monto asignado al Ministerio de Comunicaciones, lo cual es una muy buena noticia luego de cuatro gobiernos en los que la infraestructura pública estuvo relegada. Pero si vemos los crecimientos relativos respecto del presupuesto 2024, el que se revela como mayor prioridad es el Ministerio de Economía, donde se incluyó un millonario programa de asistencia crediticia a través del CHN, que tiene grandes probabilidades de resultar en un despilfarro tan lastimoso como los vistos en programas similares que se aplicaron durante la pandemia.

Además de las prioridades, el proyecto de presupuesto también permite vislumbrar cuáles son los asuntos que revisten poca importancia para el gobierno: los aportes que por mandato legal debe hacer el Estado a la seguridad social o al apoyo a la política monetaria brillan por su ausencia, así como tampoco se aprecian cambios significativos en las normas presupuestarias orientadas a mejorar la transparencia del gasto o a respetar la sana práctica (también mandato legal) de no financiar gasto corriente con deuda pública. Extraña, en particular, que el proyecto de presupuesto no se haya hecho acompañar de la correspondiente opinión técnica (también mandato legal) de la Junta Monetaria.

Eso sí, el rubro a donde va a parar la mayor parte del presupuesto (más de la tercera parte del techo solicitado) es el de Obligaciones de Tesoro, que incluye conspicuamente los aportes a las municipalidades y consejos de desarrollo: es imposible no sospechar que -independientemente de las buenas intenciones del gobierno en cuanto a elevar la inversión física y social- la real intención del presupuesto planteado es la de comprar gobernabilidad y paz política manteniendo contentos a los alcaldes y diputados distritales que se habrán de beneficiar políticamente del enorme bolsón de recursos presupuestarios que se les asigna.

REGALAR DINERO PÚBLICO: EL RECURSO FÁCIL

 Es peligrosa la proliferación de iniciativas sin un análisis de su impacto financiero y macroeconómico

Bien sea por escasez de propuestas de política pública, o bien por falta de voluntad política para impulsar las pocas iniciativas que al respecto existen, han proliferado una serie de propuestas legislativas que pueden calificarse de populistas.  La iniciativa de condonar la deuda de las empresas municipales con el INDE, por ejemplo, no solo distorsionaría las señales e incentivos del mercado eléctrico, sino que le costaría al Estado más de Q3 millardos. O la iniciativa de derogar el Impuesto de Solidaridad, que implicaría una merma de ingresos fiscales de más de Q7 millardos anuales. Y qué decir del aumento a las pensiones de los jubilados del Estado, aprobado recientemente entre el regocijo de los diputados, que no repararon demasiado en el hecho de que el fisco tendrá que erogar unos Q6 millardos anuales adicionales por dicho aumento.

La característica común de esas iniciativas es que los dictámenes que las respaldan no incluyeron ningún estudio de su impacto sobre las finanzas públicas y sobre la macroeconomía del país. Ese tipo de estudios, que debería ser obligatorio para cualquier iniciativa que afecte el erario, es una práctica parlamentaria común en otros países más desarrollados, pero no es habitual en Guatemala.

Las políticas que se basan en regalar comida, herramientas o dinero a los ciudadanos, tienden a ser insostenibles y a causar problemas económicos e institucionales: generalmente implican un aumento significativo en el gasto sin un incremento proporcional en los ingresos, lo que acrecienta el déficit fiscal; pueden causar distorsiones en los mercados financieros, en las tasas de interés y, eventualmente, en la estabilidad de precios; generan desincentivos al trabajo y al emprendimiento; y, casi siempre, producen distorsiones en el mecanismo de precios y un debilitamiento institucional. Las políticas de regalar bienes o dinero sin condiciones y sin un marco de sostenibilidad o mejora de las condiciones productivas, pueden generar una dependencia que perpetúa la pobreza y la desigualdad, a la vez que se merma la capacidad del Estado para implementar políticas estructurales que promuevan el desarrollo económico y social. Aunque pueden tener efectos positivos inmediatos en términos de popularidad o bienestar, a mediano plazo suelen ser perjudiciales para la estabilidad económica e institucional.

La reciente proliferación de este tipo de iniciativas tiene qué ver con la creencia (entre un número creciente de diputados y, cada vez más, en la opinión pública) de que el gobierno cuenta con amplios y abundantes recursos que pueden (y hasta deben) gastarse sin mayores contemplaciones. Pero los más de Q25 millardos que hoy tiene el gobierno “guardados” en su caja fiscal no son ahorros (como erróneamente se cree), sino deuda que el gobierno ha adquirido y que tarde o temprano gastará. Pero debe hacerlo con sabiduría y visión de largo plazo, no con base en ocurrencias populistas.

Ciertamente es inevitable que en el estamento político se prefieran las políticas de gasto fácil que, aunque insostenibles a mediano plazo, dan réditos electoreros en el corto plazo. Una forma de refrenar esa natural tendencia de los políticos de turno es mediante reglas y procedimientos, de observancia obligatoria en el proceso legislativo, que obliguen a acompañar cualquier dictamen de ley que genere gasto público de un análisis de su viabilidad fiscal y de su impacto macroeconómico. De lo contrario, la política fiscal seguirá siendo conducida por las ocurrencias parlamentarias del momento y no por una visión de estado que debería emanar del Ejecutivo.

AMPLIACIÓN PRESUPUESTARIA: LO BUENO, LO MALO Y LO FEO

RAZONABLE EN LO MACROECONÓMICO; CUESTIONABLE EN CUANTO A LA TRANSPARENCIA; FALIBLE EN LO POLÍTICO

La ampliación al presupuesto del Estado aprobada recientemente (¡hasta en dos ocasiones!) por el Congreso ha suscitado una serie de reacciones y elucubraciones que invitan a hacer una reflexión serena sobre sus efectos reales (unos buenos y otros malos).

Los aspectos positivos de la ampliación están referidos, en su mayoría, al campo de la macroeconomía, donde puede afirmarse que el nuevo presupuesto resultante para 2024 muestra cifras razonables y prudentes. En efecto, la ampliación se justifica porque el presupuesto con el que se estaba trabajando era el de 2023. Dado que los ingresos fiscales del presente año serán mayores a los del año previo, cae de su peso que era menester readecuar el presupuesto (lo que debió hacerse desde hace meses) a esa nueva realidad para darle mayor certeza y transparencia a las finanzas gubernamentales. Dado que la mayor parte del gasto ampliado será cubierta con ingresos corrientes, el déficit fiscal resultante resulta razonable (y, en la práctica, muy probablemente será menor al aprobado por el Congreso, ya que el Gobierno no podrá, de aquí a fin de año, ejecutar todo el presupuesto), al tiempo que la deuda pública permanece en niveles muy confortables. Esas son buenas noticias, tal como reconoció la propia agencia calificadora Moody’s al resaltar los buenos fundamentos macroeconómicos del país y el hecho de que la ampliación da un mayor marco de certeza y orden fiscal para 2024.

Sin embargo, diversos aspectos de la ampliación pueden calificarse de inconvenientes, particularmente en materia de transparencia y calidad del gasto público. Por ejemplo, se incluyó un incremento extraordinario de casi Q2 millardos para los Consejos de Desarrollo, sin explicación y ni justificación técnica; no hay que olvidar que el sistema de consejos ha sido tachado, desde hace años, de ser un mecanismo opaco e ineficiente de gasto público, y no hay razones para pensar que eso va a ser distinto ahora. Otro ejemplo son los incrementos asignados al Ministerio de Agricultura: Q500 millones para adquirir fertilizantes, semillas y aperos, exonerando la obligación de usar procedimientos de adquisición pública transparentes y competitivos; y, Q500 millones para un fondo de crédito campesino que carece de reglas claras para la entrega de tales recursos. Está claro que en varios rubros de la ampliación faltó incluir mecanismos de rendición de cuentas, amén de que no se ve ninguna priorización estratégica del gasto público.

Finalmente, lo feo (y preocupante) de la ampliación recae en el ámbito político: la forma apresurada en que se aprobó (sin siquiera basarse en un dictamen favorable) ha dado lugar a amparos judiciales por parte de grupos opositores que, en tanto se resuelvan, restan certeza y confiabilidad a la política fiscal. Si bien es cierto que en la aprobación se lograron consensos políticos (sanos en cualquier democracia), también lo es que el proceso causó serias escisiones en varias bancadas (las únicas bancadas que votaron unificadas fueron las que cuentan con un solo diputado). Se ve que, cuando se trata de repartir dineros, las ideologías importan poco y que en nuestro sistema político casi no existen líneas partidarias ni prioridades programáticas. La forma en que se lograron las mayorías parlamentarias no solo siembra dudas sobre la solidez de los consensos obtenidos y sobre el espacio de gobernabilidad que se logró, sino que en nada contribuye a posicionar al presupuesto gubernamental como lo que debería ser: el instrumento en que se plasman las prioridades de política pública y una visión de Estado de largo plazo.

¿ES VIABLE LA READECUACIÓN DEL PRESUPUESTO 2024?

 HABRÍA QUE EVITAR SEGUIR HACIENDO MÁS DE LO MISMO

SÍ, ES CONVENIENTE READECUAR EL PRESUPUESTO 2024. Existen al menos dos razones que justifican la necesidad de que el Congreso apruebe una readecuación del Presupuesto del Estado para 2024 -razones que, no está de más subrayar, se conocían desde antes de la toma de posesión del actual gobierno, que pudo haber solicitado tal readecuación desde hace varios meses-. La primera es que, como se recordará, el Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2024 que fue aprobado por el Congreso en noviembre pasado, quedó sin efecto en diciembre por una sentencia de la Corte de Constitucionalidad por lo que, en su lugar, vuelve a regir el presupuesto que estaba vigente al término de 2023. Ello exige adaptar un presupuesto que no responde a la realidad del año actual, por lo que es necesario readecuarlo para que el gobierno pueda cumplir con los pagos que, ya sea por mandato legal o para suplir los servicios públicos esenciales, está obligado a realizar.

La segunda razón es que en el presupuesto de ingresos vigente tiene cifras que corresponden a lo presupuestado para 2023, las cuales son muy inferiores (por más de Q13 millardos) a lo que realmente se tiene previsto recaudar de impuestos en 2024. Si se quieren utilizar esos ingresos adicionales que se tendrán este año, es necesario incluirlos explícitamente en el presupuesto, para lo cual se necesita de la aprobación del Congreso.

PERO, LA APROBACIÓN NO VA A SER FÁCIL. A punto de que empiece su discusión en el Pleno del Congreso, la petición del Ejecutivo de que se apruebe una readecuación y ampliación al presupuesto ya ha producido múltiples reacciones de escepticismo y de crítica (dentro y fuera del Hemiciclo) a la iniciativa oficialista que, dada la peculiar conformación de fuerzas políticas en el Legislativo, hacen pensar que el proceso de aprobación podría resultar complejo y desgastante.

Baja ejecución. La principal crítica que se escucha es que, hasta ahora, el gobierno presenta un muy bajo porcentaje de ejecución del presupuesto, por lo que resulta cuestionable si será capaz de ejecutar en el último semestre del año lo que no ha podido en el primero. La verdad es que, aunque ciertamente bajo (especialmente en ministerios como el de Comunicaciones, el de Ambiente o el de Energía), el porcentaje de ejecución en 2024 no es muy distinto al de cualquier primer año de gobierno en el pasado reciente (a todo nuevo gobierno le cuesta aprender a gastar).

Eso sí, en los primeros cuatro meses del año el gobierno siempre gastó menos de lo que percibió de ingresos, por lo que ha acumulado un superávit de más de Q6 millardos que están listos en caja para gastarlos en el resto del año, adicionales a los Q14 millardos que ha solicitado como ampliación, cifras que, dados los antecedentes, hacen dudar que puedan ser gastados en su totalidad durante el segundo semestre del año.

Destinos cuestionados. Otras críticas que se hacen a la iniciativa de ampliación presupuestaria ponen en duda la idoneidad de algunos gastos, como la ampliación al Ministerio de Educación por más de Q1,300 millones, que en gran medida se destinarían a pagar los beneficios del polémico pacto colectivo (que se está negociando secretamente entre el sindicato magisterial y las autoridades), o la ampliación por Q350 millones para el también controversial Programa de Salud Escolar.

Notorias son las críticas a las ampliaciones propuestas para los Consejos de Desarrollo (por más de Q2,000 millones) y las municipalidades (por más de Q1,600 millones), entes ampliamente cuestionados por su opacidad e ineficiencia en el gasto. Cabe comentar que dichas ampliaciones son inevitables porque están amarradas (por ley) a la ampliación en el presupuesto de ingresos (por la mayor recaudación esperada).

Algunos también señalan la contradicción de otorgarle generosas partidas presupuestarias a la Corte Suprema de Justicia, a la Corte de Constitucionalidad, al TSE (aunque no haya elecciones este año), a disfuncional sistema deportivo (federaciones y comités), a la Universidad de San Carlos y al mismísimo Ministerio Público, entes con quienes el gobierno ha tenido diferencias políticas, pero a quienes por mandato legal debe asignarles parte de la mejora esperada en los ingresos tributarios.

No es de vida o muerte. Otro argumento de quienes no están convencidos de la ampliación presupuestaria es más pragmático, en el sentido de que, si bien es cierto que los ingresos tributarios serán sustancialmente mayores de lo que indica el presupuesto vigente, también lo es que esos ingresos no se perderán en caso de no aprobarse la ampliación solicitada, porque se acumularían en la caja fiscal, pudiendo ser asignados para el ejercicio fiscal del próximo año. De tal manera que lo que se necesita, afirman, no es una ampliación (al menos no de la magnitud solicitada) sino una readecuación que explicite los rubros de ahorro que podrían obtenerse del combate a la corrupción y que defina las prioridades del gobierno en materia de gasto, es decir, aquellas partidas que tracen la ruta del legado histórico que el gobierno quisiera dejar en el resto de su mandato.

SI SE METE BASURA, SALE BASURA. El concepto de “GIGO” (garbage in – garbage out) se desarrolló inicialmente en las ciencias de la computación y las matemáticas, se refiere a que la calidad del producto de un sistema está determinada por la calidad de los insumos con que se alimente. Los sistemas simplemente procesan lo que se les da, y eso sucede en nuestro sistema de gasto público: el hecho solo de ingresar más dinero al sistema no garantiza que habrá mejores resultados en materia de calidad y eficiencia.

De hecho, según las encuestas, la razón principal por la que el electorado eligió al Presidente Arévalo fue por el hartazgo ciudadano con respecto a la corrupción y a la incapacidad del Estado de proveer los servicios públicos esenciales. Aunque algunos ingenuos puedan creer que solamente basta con poner gente proba a administrar la cosa pública para resolver mágicamente los problemas, la realidad es que el aparato estatal está tan contaminado de corrupción e ineficiencia, que las buenas intenciones resultan claramente insuficientes para revertir la situación.

Para justificar cualquier ampliación presupuestaria deben incluirse los controles técnicos que eviten que los recursos de la ampliación se destinen a obras o proyectos cuestionables, opacos o que se presten a malas prácticas. Por ejemplo, las transferencias a entidades públicas, como municipalidades o consejos de desarrollo, deben ser objeto de seguimiento y fiscalización especiales, debiendo velar porque, sin excepción alguna, se cumplan con su obligación de reportar sus cuentas mediante los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que se tienen a disposición (SIAF, SIAF-SAG, SIAF-MUNI, SICOIN, GUATENÓMINAS).

Otros controles que deberían incorporarse al presupuesto tienen que ver con regular la suscripción de pactos colectivos de condiciones de trabajo en las entidades públicas y velar porque dichos pactos tengan las fuentes de financiamiento para cubrir esos gastos. Sería importante también obligar a implementar un sistema orientado a mantener, en tiempo real, una actualización del número de empleados públicos. Asimismo, sería conveniente evaluar la conveniencia de continuar destinando recursos públicos a ONGs para que presten un servicio que, en principio, le corresponde prestar al Estado y, de considerarse necesaria la prestación de tales servicios por parte de dichas organizaciones, velar porque estos se adquieran en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado.

ENTONCES, ¡PENSEMOS EN HACER COSAS CHINGONAS! Quizá estemos ante una oportunidad única en la historia fiscal reciente del país: tenemos, por un lado, un gobierno nuevo cuya mejor baza para mantener el respaldo ciudadano es su compromiso con la transparencia en el gasto público y, por otro, la ocasión excepcional de contar con abundantes ingresos tributarios, muy superiores a lo originalmente presupuestado. En vez de estar pensando en verter todos esos recursos extra al barril sin fondo del ineficiente y corrompido aparato estatal, valdría la pena atreverse a pensar en canalizarlos hacia destinos específicos mediante vehículos de propósito especial para su ejecución. Algunos ejemplos:

Un fondo específico para el combate de la desnutrición. No existe otro problema más apremiante y vergonzoso para Guatemala que el de la desnutrición crónica infantil. Destinar unos Q5 millardos del presupuesto estatal para la creación de un fondo específico para el combate a la desnutrición debería ser una obviedad como propuesta de cualquier partido político, independientemente de su signo ideológico. La ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional ya plantea un marco para ordenar las acciones estatales en este campo y tocaría al Congreso y al Gobierno diseñar un mecanismo transparente y efectivo para la ejecución de un fondo en dicho marco vigente.

Un fondo específico para infraestructura vial. El colapso en cámara lenta de la infraestructura vial del país -y de la institucionalidad que la gestiona- es evidente y amenaza a mediano plazo con dañar permanentemente las capacidades productivas del aparato económico nacional. Destinar otros Q5 millardos del presupuesto estatal para la creación de un fondo específico para la ejecución de obras de infraestructura vial estratégicas y de gran calado tampoco debería ser políticamente controversial, siempre y cuando dicho fondo se estructure con una gobernanza eficaz que, al mismo tiempo de ser ágil y efectiva, sea también transparente y a prueba de corrupción

Un fondo específico para generación y transmisión de energía. La creciente demanda de energía eléctrica en Guatemala ha crecido a mucha mayor velocidad que la capacidad de generación y transmisión, mientras que los procesos de licitación de nuevas unidades se han quedado rezagados por razones burocráticas. Destinar otros Q1,000 millones del presupuesto estatal para un fondo específico que financie proyectos de pre-inversión y apoye la ampliación de las unidades existentes podría ser un paso en la dirección correcta para conjurar los peligros existentes de un déficit de suministro eléctrico en el país.

Etcétera. En la misma línea, puede pensarse en un fondo (bien diseñado, eficiente y transparente) para infraestructura portuaria, o para rescatar los aeropuertos o, incluso, para reestructurar los programas sociales del gobierno como, por ejemplo, los que están a cargo del MIDES y que, hasta ahora, solo han servido para el despilfarro y la corrupción.

Quizá este sea un buen momento para atreverse, con prudencia fiscal, a hacer “cosas chingonas”, como dijo hace un par de años el canciller mexicano Marcelo Ebrard en un foro latinoamericano (sí, también lo dijo el Chicharito, pero se le escuchó más elegante al funcionario). El canalizar los recursos financieros extraordinarios con que el gobierno cuenta hacia destinos específicos orientados al desarrollo de largo plazo, sacándolos del incompetente aparato tradicional del gasto público y blindándolos mediante mecanismos de ejecución eficientes y transparentes aprobados por el Congreso, puede ser muy beneficioso para el país.

Pudo haberse hecho en la pandemia, pero no se quiso. Si el Ejecutivo y el Legislativo lograran ahora ponerse de acuerdo en una visión como la planteada, podría lograrse que los limitados recursos del Estado estén priorizados y mejor focalizados, blindados de la corrupción y el derroche, utilizados más transparentemente, convertirse en obras con un legado perdurable, coadyuvar a la gobernabilidad y la paz social y, además, servir para ganar tiempo en tanto se hacen las reformas institucionales que el Estado necesita para que la buena provisión de servicios públicos esenciales no dependa de la buena voluntad de los funcionarios, sino de la eficiencia de las instituciones.

BALANCE DE LA ECONOMÍA EN 2023 Y DESAFÍOS PARA 2024

Es importante diagnosticar adecuadamente. Hacer un balance de la economía de un país al final del año y evaluar los desafíos para el año próximo es importante para que los formuladores de políticas, las empresas y los analistas pueden comprender en dónde estamos parados y puedan hacer los ajustes necesarios, tanto a nivel de políticas económicas gubernamentales, como de la planificación estratégica empresarial. Un diagnóstico acertado de la situación permite a las empresas ajustar sus planes de negocios, estrategias de inversión y presupuestos en función de las condiciones y previsiones económicas, y proporciona a los inversores la información que necesitan para evaluar los riesgos y oportunidades. Comprender los desafíos y riesgos potenciales en el entorno económico permite, además, una mejor gestión de riesgos para mitigar el impacto de las incertidumbres económicas. A continuación propongo, de manera muy resumida, un diagnóstico en esa línea.

Cómo nos fue en 2023. En 2023 la economía guatemalteca mantuvo sus fortalezas económicas, que son muy reconocidas en los mercados internacionales y que se plasman en mantener un largo historial de estabilidad macroeconómica, resultado de políticas fiscal y monetaria conservadoras, cuyos resultados se reflejan en los principales indicadores de desempeño macroeconómico. El largo historial de estabilidad macroeconómica y prudencia fiscal que contribuyen a mantener la dinámica de crecimiento de la producción nacional, medida por el PIB, que en 2023 tendría una tasa interanual de un 3.3%, pese a la volatilidad en el entorno externo y la incertidumbre que siempre surge en torno a las elecciones generales. Tanto la deuda pública (inferior al equivalente al 30% del PIB) como el déficit fiscale (inferior al 2% del PIB) son moderados y se comparan muy bien en relación con los demás países de la Región. La posición externa es muy sólida (con un superávit de balanza de pagos), un elevado nivel de reservas monetarias internacionales y un tipo de cambio notablemente estable. La política monetaria sigue siendo adecuada, aunque el nivel inflacionario de 2023 aún permanece elevado (terminará el año en una tasa interanual de alrededor del 3.5%) y las tasas de interés del sistema bancario, que empiezan a elevarse, aún son razonables y muy estables. Eso sí, el crecimiento económico en 2023 pudo haber sido un par de décimas porcentuales mayor, pero la incertidumbre política asociada al año electoral y los bloqueos y protestas ocurridos (particularmente en octubre) habrían tenido un efecto negativo sobre las decisiones de inversión privadas y sobre la generación de negocios.

El valor de las exportaciones este año se reducirá en comparación con el valor registrado en 2022, debido a que el comercio mundial se deprimió en todo el mundo y nuestros principales socios comerciales (Estados Unidos, Centroamérica y Europa) redujeron sus compras de nuestros productos. También las importaciones serán menores en 2023, debido en buena medida a una reducción en los precios internacionales de los principales productos importados, incluyendo los combustibles. Para 2024 las exportaciones de mercancías (FOB), aunque afectadas por la desaceleración económica mundial, alcanzarían un crecimiento positivo (aunque modesto) que supondría una mejora respecto de 2023, lo cual se explica por la recuperación del comercio mundial y porque los precios internacionales se estabilizarán en la primera mitad de 2024.  Por su lado, las importaciones también se recuperarían en 2024, en respuesta a la relativamente menor demanda por bienes importados como combustibles, bienes de consumo e industriales asociada al crecimiento de la actividad económica doméstica, soportada por la moderación de los precios internacionales.

Perspectivas y principales desafíos para 2024. Se espera que en 2024 se vea una leve mejora en el comercio mundial (que favorecerá la demanda externa de nuestra economía) y una estabilización de las expectativas de los inversionistas una vez tome posesión el nuevo gobierno. Sin embargo, el crecimiento de las remesas se desacelerará y el desempleo se mantendrá, lo que impedirá un mayor crecimiento del consumo privado. Además, consumo del gobierno se ralentizará el próximo año, ya que se trata del primer año de un nuevo gobierno que tendrá dificultades para ejecutar su presupuesto. La tasa de crecimiento económico prevista para 2024 tendrá un ritmo ligeramente inferior en comparación con los ritmos de 3.5% alcanzados en promedio en la década anterior a la pandemia, y que algunos consideran la tasa de crecimiento potencial del país; esto refleja no solo un clima económico internacional adverso, sino también las dificultades que enfrenta el Estado para superar los obstáculos estructurales que limitan la productividad del país. Pero, en todo caso, no se esperarían cambios radicales en las políticas fiscal y monetaria, por lo que el pronóstico estaría del lado de una continuidad en la estabilidad de las principales variables macroeconómicas en 2024.

El tipo de cambio continuará siendo estable en 2024. El balance externo de Guatemala continuará mostrando un superávit, apuntalado en el flujo de remesas familiares hacia el país. El continuado flujo de remesas, aunado al nivel robusto de reservas monetarias internacionales, contribuirán a apoyar la estabilidad en el valor del quetzal.  Se espera que la cotización del dólar en el mercado local se mantenga con el comportamiento estable durante 2024, con algunos pequeños altibajos siguiendo su patrón estacional, apoyado en que el tamaño relativamente pequeño de la economía del país y su limitada exposición a inversiones de cartera, además de las continuas intervenciones del Banguat que moderarán la volatilidad en el mercado cambiario.  Claro está que los diferenciales de tasas de interés con el exterior se han estado reduciendo, lo cual podrá implicar una mayor susceptibilidad del tipo de cambio ante eventos extraeconómocos, pero el exceso de dólares en el mercado y las indicadas intervenciones del banco central permitirán que el quetzal permanezca estable el año próximo.

A nivel empresarial, los retos económicos en 2024 tendrán relación con un nivel de precios que permanecerá relativamente elevado, y con una economía internacional que estará poco dinámica, pero en general habrá un potencial de crecimiento en la mayoría de sectores económicos, que implican aprovechar las fortalezas de nuestro entorno económico y tratar de superar sus debilidades. A nivel macro, la gran fortaleza de la economía nacional es la estabilidad macroeconómica, pero su gran debilidad es el limitado ritmo al cual crece la producción nacional debido a una baja productividad sistémica. Entonces, el desafío es doble. Por un lado, preservar la gran fortaleza de nuestra macroeconomía: la estabilidad de precios, del tipo de cambio, de las tasas de interés y de la producción, con base en una política fiscal prudente y una política monetaria ejecutada por un banco central independiente de los políticos. Por el otro, tratar de acelerar el crecimiento de la economía y mejorar el nivel de ingresos de la población. Esto último solo se logrará si se mejora el clima de negocios y se establece un sistema de certeza jurídica, para lo cual es indispensable fortalecer las instituciones republicanas, asegurar la independencia de poderes y mejorar la eficiencia de los entes del Estado, centralizando los esfuerzos gubernamentales en proveer los servicios públicos esenciales (seguridad, justicia, infraestructura, salud y educación). Priorizar el quehacer del Estado en estos fines va a resultar esencial para emprender una senda de prosperidad que sea sostenible en el tiempo. Y será mejor mientras más pronto se empiece esa recomposición de las prioridades e instituciones del Estado.

Sin duda alguna el ambiente político influye decisivamente en las decisiones de inversión y de consumo. Un sistema político y gubernamental que genere certeza y confianza es fundamental para atraer inversión extranjera, pero también lo es para generar inversión doméstica. Contrario sensu, un entorno político disfuncional, carente de políticas públicas y acuerdos políticos de largo plazo, genera incertidumbre y desincentiva la inversión. En el caso de Guatemala resulta evidente que todas sus fortalezas macroeconómicas -ya comentadas- no son suficientes para mejorar la calificación de riesgo-país (y, por ende, para atraer más inversiones): todos los reportes de las calificadoras internacionales coinciden en que, para que nuestro país pueda mejorar su calificación (y su nivel de atractivo para las inversiones) es imprescindible mejorar el sistema político, fortalecer las instituciones y aumentar la efectividad de las políticas públicas de largo plazo.

La variable clave para promover mayor inversión y empleo (y mayor crecimiento y bienestar) es la productividad. Desde una perspectiva económica, la Certeza Jurídica y el orden económico son factores esenciales para lograr una mayor eficiencia (productividad) sistémica. Un entorno predecible y estable genera confianza, desencadena la inversión y favorece los intercambios (no solo comerciales, sino también culturales, tecnológicos y sociales), lo cual permite elevar la productividad y, con ella, el crecimiento y el bienestar. Por tanto, las políticas que el nuevo gobierno debería implementar para lograr esos fines van más allá de lo puramente económico: debería -como mencionamos antes- priorizar aquellas medidas que fortalezcan las instituciones republicanas, aumenten la eficiencia del Estado en la provisión de servicios básicos (seguridad, justicia, infraestructura, salud y educación) y propicien la paz social y la confianza entre los guatemaltecos para apoyar el ingenio y la laboriosidad del chapín. Todo lo demás vendrá por añadidura.

Tenemos con qué, pero ¿tenemos cómo y con quién? El enorme potencial de Guatemala, apoyado no solo en su estabilidad macroeconómica, sino en sus abundantes recursos naturales, campos, ríos, montañas y riquísima flora y fauna, se ve obstaculizado por una miríada de obstáculos auto impuestos por un sistema político disfuncional. ¿Cómo aprovechar todos esos recursos, por ejemplo, con una red vial minúscula y obsoleta, que demanda tres horas de viaje para recorrer los 35km que nos separan de la Antigua Guatemala, o seis horas para llegar a Quetzaltenango?

¿Cómo un pueblo tradicionalmente pacífico y emprendedor puede resolver sus naturales conflictos mercantiles o civiles de forma expedita (para favorecer los intercambios económicos, sociales y culturales) si no cuenta con un sistema de justicia medianamente funcional? ¿Qué certeza jurídica pueden dar unas cortes que se excedieron en el periodo de su mandato constitucional por más de tres años?

¿Cómo podemos disfrutar y compartir con el mundo las enormes bellezas naturales, arqueológicas y culturales del país -que podrían ser un destino turístico de talla mundial- cuando nuestro ruinoso aeropuerto internacional recibe tan pocos vuelos y no cuenta siquiera con la adecuada iluminación, ni aire acondicionado… ni limpieza básica?

¿Cómo podemos potenciar a la juventud deseosa de superarse cuando las escuelas estuvieron innecesariamente cerradas con la excusa de la pandemia y, al reabrirse, estaban en peores condiciones que antes? ¿O con una universidad estatal que recibe cientos de millones de quetzales anualmente y se encuentra prácticamente paralizada, sin clases presenciales, sin investigación científica, sin propuestas académicas?

¿Cómo desarrollar a los deportistas de clase mundial y a todos los deportistas talentosos que claman por apoyo, cuando el deporte federado y el olímpico -que también reciben millones de quetzales del erario anualmente- son extremadamente opacos e ineficaces, al punto de ser paria en la comunidad deportiva internacional, habiendo dejado a nuestros atletas sin la oportunidad de defender los colores de su bandera ni de cantar su himno nacional ante el mundo?

¿Cómo permitir a las empresas honestas hacer negocios lícitos con el Estado cuando los sistemas de transparencia como Guatecompras y Sicoin quedan fuera de operaciones por misterios hackeos informáticos?

¿Cómo afianzar y desarrollar la vocación democrática de la ciudadanía, cuando los procesos electorales -que solían ser ejemplo de transparencia y participación cívica- son ahora puestos en duda por las propias autoridades y la propia integridad de los magistrados del tribunal electoral está en entredicho?

¿Cómo mantener a la población económicamente activa en condiciones de rendir y ser productiva si los índices de desnutrición tienen años sin mejorar y los hospitales públicos carecen de alimentos, no digamos medicamentos?

¿Cómo preservar la tradicional vocación de apertura y multilateralismo de nuestras relaciones exteriores cuando vemos que se deterioran y tensionan nuestras relaciones con nuestros principales socios comerciales y diplomáticos en Norteamérica, Latinoamérica y Europa?

¿Cómo sacar partido de tener la ciudad más grande y moderna entre Puebla y Panamá cuando importantes obras de infraestructura, como los pasos a desnivel en importantes arterias citadinas, están tan paralizdas como el costosísimo e insoportable tránsito en las horas pico?

En fin, ¿cómo sacar provecho de la laboriosidad, el ingenio, las ambiciones y los anhelos de los guatemaltecos, cuando el continuo deterioro institucional de los tres poderes del Estado lo hace incapaz de proveer los servicios públicos esenciales (seguridad, justicia, infraestructura, salud y educación primarias) y necesarios para el buen funcionamiento de los intercambios económicos?

Aparte de su estabilidad macro y de la riqueza de sus recursos naturales, lo mejor que tiene Guatemala es la capacidad, tesón y espíritu de superación de los 17 millones de guatemaltecos; pero seguiremos desperdiciando ese potencial -y sufriendo el desangramiento que significa la emigración anual de miles de compatriotas- mientras no empecemos pronto a enfrentar estas debilidades institucionales que impiden el desarrollo integral de nuestro país.

NOS CONTENTAMOS CON POCO

 EL CRECIMIENTO ECONÓMICO DE LOS ÚLTIMOS AÑOS ES POSITIVO, PERO ABSOLUTAMENTE INSUFICIENTE

Una de las características más positivas de la economía guatemalteca es su resiliencia (resistencia y capacidad de ajuste) ante las crisis internacionales y otros shocks (naturales y políticos) internos, lo que ha contribuido a que la producción nacional crezca a una velocidad promedio de 3.5 por ciento anual en las últimas dos décadas. Con ese crecimiento podríamos estar muy contentos si ya fuésemos un país desarrollado. Pero no lo somos. Para alcanzar los niveles de ingreso, desarrollo y bienestar de otros países con los que aspiraríamos competir (como México o Colombia), nuestra tasa de crecimiento debería haber sido el doble de lo que fue en los anteriores diez años.

Hay abundante literatura sobre las políticas necesarias mejorar el crecimiento a largo plazo, donde se ha examinado en profundidad los impulsores específicos del crecimiento, como la innovación, las instituciones, la cultura, la economía política, las finanzas, la digitalización o el capital humano. De ellos se deriva un amplio menú de políticas para impulsar el crecimiento de la inversión y la productividad y las intervenciones de política orientadas a promover el crecimiento en la actividad de servicios y el comercio internacional, así como para reformar los sistemas de educación, salud y de los mercados laborales. Aunque el menú es amplio, existen cinco elementos clave sobre los que los hacedores de política deberían poner especial atención.

Primero, que el principal factor para sostener el crecimiento económico es la productividad (la capacidad de producir más, con menos recursos), que reclama la existencia de certeza jurídica y de un estado que provea eficazmente los servicios públicos esenciales (seguridad, justicia, infraestructura, salud y educación básicas). Segundo, que la inversión (en maquinaria e infraestructura) es un motor esencial para lograr un crecimiento sostenido y mejorar los niveles de vida. Tercero, que el comercio internacional sigue siendo motor de crecimiento, como lo ha sido durante las últimas cuatro décadas, aunque su rol ahora esté bajo amenaza por las fuerzas del proteccionismo nacionalista.

Cuarto, que para una economía como la nuestra, donde el sector terciario es el más importante generador de ingresos y empleo, los servicios pueden convertirse en el nuevo motor de crecimiento, siempre que se aproveche su potencial, puesto en evidencia durante la pandemia, que ha dado paso a un cambio pronunciado hacia la innovación y la digitalización, lo cual promete ganancias de productividad. Y quinto, que los marcos sólidos de política fiscal y monetaria, basados en instituciones transparentes y en normas predecibles, son críticos para respaldar las perspectivas de crecimiento en un ambiente de estabilidad. Guatemala no debería conformarse con el insuficiente crecimiento de las últimas décadas. Es posible incrementar el crecimiento potencial y hacerlo sostenido, sostenible e incluyente mediante las políticas públicas correctas. De eso debería tratarse la campaña electoral.

INFLACIÓN PERSISTENTE

DOS INGREDIENTES SE NECESITAN PARA UNA POLÍTICA ANTI INFLACIONARIA EFECTIVA

El dato de inflación más reciente (a marzo) se ubicó en una tasa interanual de 8.71%, que es más baja que la de 9.92% observada el mes anterior, mientras que la inflación acumulada en los tres primeros meses del año fue de 1.40%, ligeramente inferior a la de 1.89% registrada en marzo de 2022. Ambas cifras pueden leerse con optimismo, pues estarían indicando que, por fin, la inflación está empezando a disminuir, lo cual sería un enorme alivio para los atribulados consumidores guatemaltecos que han visto disminuir su poder adquisitivo desde que empezó la crisis inflacionaria a nivel mundial el año pasado. Sin embargo, las cifras de inflación interanual y acumulada, así como la registrada solo en el mes de marzo (de 0.38%), muestran niveles aún muy por encima de los estándares históricos.

En efecto, la desaceleración de la inflación en marzo señala previsiblemente el inicio de una fase de retorno a valores inflacionarios más acordes con los históricos, lo que se reflejará en una trayectoria descendente de la inflación durante el resto del año; sin embargo, por ahora, se ubica por encima de la meta prevista por la Junta Monetaria y es muy posible que durante varios meses se mantenga aún en niveles anormalmente altos hasta finales de año. Esto implica que los consumidores continuarán sufriendo una sensación de carestía y los encargados de la política económica deberán ingeniárselas para combatir la inflación, todo ello en un ambiente electoral en el que los políticos estarán tentados a prometer medidas ingeniosas para bajar los precios.

La política anti inflacionaria ortodoxa que se ha estado aplicando en todo el mundo consiste en reducir la demanda agregada de la economía mediante el aumento de las tasas de interés (para encarecer el crédito) y una moderación del gasto público. Esta medicina macroeconómica, aunque dolorosa, ha probado ser efectiva a lo largo de la historia, pero no es muy popular entre los líderes políticos, quienes preferirían que las tasas de interés se mantuviesen bajas y quisieran que alguien inventara algún tipo de medida que reduzca la inflación, pero sin encarecer el crédito. Muchos políticos lo han intentado (Erdogan en Turquía, o los Kirchner en Argentina) pero, hasta ahora, nadie lo ha logrado. Para combatir una inflación persistente se requiere que el apretón monetario y fiscal sea también persistente.

Dos ingredientes se necesitan para poder aplicar una política ortodoxa y cauta de combate a la inflación. El primero es un banco central que actúen técnicamente y con independencia de intereses políticos o sectoriales. Afortunadamente en Guatemala tenemos un marco legal que, en la medida en que se respete, apoya el carácter técnico y autónomo del Banco de Guatemala para aplicar la política monetaria que las condiciones inflacionarias actuales demandan. El segundo ingrediente es una política fiscal austera, que apoye y complemente las medidas monetarias. El problema aquí es que en los primeros meses del año la tendencia del gasto público ha claramente expansiva, lo que parece inevitable en un año electoral. Este ingrediente -la austeridad fiscal- será quizá el más difícil de encontrar para combatir la inflación en 2023.

MEDIDAS ECONÓMICAS ELECTORERAS

INFLACIÓN Y ELECCIONES: INOPORTUNA COMBINACIÓN

La economía, en Guatemala y en el resto del mundo, está inmersa en una crisis inflacionaria que, inevitablemente, impacta sobre el poder adquisitivo de la población -y, especialmente, de los más pobres-. Este ambiente de carestía no podía ser más inoportuno: coincide con un año electoral y un estamento político proclive a ofrecer propuestas “ingeniosas” o “heterodoxas” para combatir los efectos de la inflación y paliar el descontento que la inflación provoca en sus potenciales electores.

La inflación y las elecciones son una mala combinación, no tanto por las disparatadas ofertas electorales que surjan en la campaña electoral, sino por el riesgo de que muchas de esas ocurrencias se conviertan ya mismo en políticas públicas. De hecho, entre las pocas leyes que se han aprobado en el Congreso este año destacan la ampliación del aporte social de la tarifa eléctrica (subsidio que le costará al fisco Q197 millones) y el subsidio a los consumidores de gas propano (que costará otros Q150 millones); además, en días recientes un candidato presidencial presentó -a través de su bancada en el Congreso- una iniciativa para derogar los impuestos a los combustibles. Todas estas iniciativas se han propuesto bajo el argumento de que servirán para reducir el impacto que la inflación mundial está teniendo sobre los bolsillos de los guatemaltecos.

Por muy bien intencionadas que sean, esas medidas son puramente electoreras, no están respaldadas por ningún estudio técnico y, en la práctica, no solo no resuelven el problema de fondo (la inflación importada) sino que causarán más daño que bien a la economía de los hogares guatemaltecos. En primer lugar, porque generan una distorsión en el mecanismo de precios que impide que las fuerzas del mercado actúen para volver a equilibrar la oferta y la demanda de los bienes cuyos precios se elevaron, y ello causa ineficiencias que a la postre reducen el bienestar general. En segundo lugar, porque tienen un costo fiscal que pagamos todos los contribuyentes, incluyendo aquellos a quienes supuestamente se quiere beneficiar con esas medidas populistas. En tercer lugar, porque establece un peligroso precedente para que, cada vez que suba el precio de un producto sensible, el gobierno intervenga para compensar a quienes lo consumen. Y, por último, porque ese tipo de medidas es asimétrico: nadie va a aceptar que cuando el precio de un producto sensible baje, entonces se suban los impuestos sobre su consumo.

Los políticos deberían comprender que ya existen los mecanismos institucionales idóneos para combatir la inflación: la política monetaria a cargo del banco central y la política fiscal a cargo del Ministerio de Finanzas Públicas. Y todos deberíamos aceptar que, como lo enseña la experiencia no solo en Guatemala sino en todo el mundo, el insidioso mal de la inflación (que afecta más a los más pobres) requiere de la dolorosa, pero efectiva, medicina que combina una restricción de las condiciones monetarias y una austeridad en el gasto público. Pero, por desgracia, se trata de una medicina que sabe demasiado amarga como para tragarla en pleno proceso electoral, cuando es más fácil recetar placebos populistas.

GESTIÓN DEL RIESGO DE CATÁSTROFES

CONVIENE UN SEGURO CONTRA DESASTRES Y UNA REVISIÓN DE LA LEY DE ORDEN PÚBLICO

Es bien sabido que Guatemala es un país altamente expuesto y vulnerable a la ocurrencia de desastres naturales y eventos de salud pública. Además, a medida que se intensifiquen los efectos del cambio climático, aumenta el riesgo permanente de nuevas tormentas tropicales e inundaciones o, por el contrario, de sequías y sus secuelas tanto en el ámbito social como en el crecimiento económico. En el mismo sentido, existe un riesgo, quizá más elevado, de la posibilidad de que la actividad volcánica o telúrica se salga de su normalidad ocasionando una catástrofe de gran magnitud.

Esos riesgos latentes -que, de materializarse, tendrían un enorme impacto sobre la economía y el bienestar material de los guatemaltecos- implican la necesidad de comprender la mejor forma de gestionarlos y reducirlos en un mundo cada vez más incierto: la mejor defensa contra tales impactos consiste en fortalecer y modernizar los sistemas de atención a los desastres y en aumentar la resiliencia de la economía reduciendo su vulnerabilidad, su grado de exposición y las disrupciones sociales generadas por los desastres.

Esto viene a cuenta porque hace un par de semanas trascendió la noticia de que Chile -un país particularmente propenso a movimientos telúricos- está finalizando un acuerdo con el Banco Mundial para contratar un seguro contra terremotos de alta intensidad que puedan afectar la política fiscal, la deuda pública y la estabilidad macroeconómica de ese país. Tal seguro permitiría a Chile recibir indemnizaciones preestablecidas, en caso de ciertos eventos sísmicos de alta intensidad que causen daños materiales al país y a sus finanzas públicas.

Para Guatemala, donde los desastres son uno de los principales obstáculos al desarrollo, un seguro como el que Chile está a punto de contratar podría permitir a nuestro país tener una mayor resiliencia financiera y fortalecer su capacidad de respuesta a través del acceso a un financiamiento contingente eficiente y de rápido acceso para cubrir gastos públicos extraordinarios para la atención de la población afectada por emergencias de desastres naturales.

Ese sería un uso eficiente de los recursos fiscales, mucho más razonable que el creciente monto de subsidios que el fisco está regalando para disfrazar y distorsionar el impacto del creciente costo de la energía y los combustibles a nivel mundial. Por otra parte, ese mejor uso de los recursos fiscales para la atención de desastres debería reforzarse con una modernización de la Ley de Orden Público, particularmente en lo que se refiere a la gestión de los estados de emergencia y a los mecanismos de urgencia para la adquisición de bienes y servicios y su necesaria fiscalización.