Infraestructura: los Bueyes Antes que la Carreta

La infraestructura pública es crucial (y, ahora mismo, urgente) para lograr el desarrollo el país. Pero antes de asignar carretadas de nuevos de recursos financieros para ese fin, es indispensable reformar (sanear de corrupción y de ineficiencia) las instituciones (especialmente del Ministerio de Comunicaciones) a cargo de ejecutar dicho gasto

Pocas políticas públicas son tan cruciales para el crecimiento económico de un país como la inversión en infraestructura, en especial para un país como Guatemala cuyo gasto gubernamental en infraestructura no representa siquiera el 1% del PIB, lo que lo convierte en de los estados del mundo que menos recursos públicos dedica a construir carreteras, edificios e instalaciones necesarias para mejorar la productividad, la eficiencia de la economía y el bienestar material de sus ciudadanos.

Un estudio reciente (publicado el 28 de febrero) del Fondo Monetario Internacional –FMI- resalta que la precaria infraestructura no solo es uno de los mayores obstáculos al desarrollo de Guatemala, sino que además perjudica el comercio y la integración centroamericana y, por si fuera poco, provoca cuellos de botella en el abastecimiento de alimentos que se manifiestan en una elevada inflación de sus precios. Según este estudio, si la inversión en infraestructura creciera un 1% del PIB encima de su nivel actual, la producción del país aumentaría un 1.2% cada año y la proporción de población en pobreza extrema se reduciría del actual 23% a un 18% en cinco años.

La obvia conclusión que el FMI resalta de lo anterior es que los beneficios derivados de un aumento sustancial y bien enfocado de la inversión pública en infraestructura serían claramente superiores a los costos financieros que tal aumento requiere; por ende, un rápido y fuerte incremento del gasto en infraestructura física es indispensable para promover el desarrollo económico y social de Guatemala.

Algunos analistas han visto en la conclusión del FMI un respaldo a su largamente sostenida aserción de que es imprescindible aumentar la recaudación tributaria del Estado para poder financiar la inversión pública y otros gastos del gobierno. Otros analistas, más proclives a las elucubraciones financieras, ven en este llamado de atención una invitación a aprovechar las aún benignas condiciones en los mercados internacionales para incrementar significativamente el endeudamiento público para destinar dicho financiamiento a la infraestructura.

Lo que parecen pasar por alto estas opiniones es que los resultados positivos que se derivarían de una mayor inversión física del Estado solo se podrán materializar si tal gasto es cuidadosamente dirigido a las áreas donde sea realmente efectivo y si se realiza de forma transparente y proba. Una selección inadecuada de proyectos o una ejecución de los mismos plagada de corrupción y arbitrariedad (como suele ser el caso en muchos proyectos actualmente) impediría que el gasto gubernamental tenga los efectos deseados y equivaldría a tirar el dinero al drenaje.

De manera que aumentar el gasto público en infraestructura (financiado ya sea con impuestos o con endeudamiento) sin antes mejorar la institucionalidad encargada de administrar dicho gasto sería como poner la carreta delante de los bueyes. El propio estudio del FMI se cura en salud al hacer hincapié en que para aprovechar los beneficios de la inversión pública, antes se necesita asegurar la transparencia y una buena gobernanza de las instituciones a cargo de la planificación, asignación, implementación y fiscalización de las obras de infraestructura pública.

Lo que más urge, pues, es una evaluación concienzuda y, consecuentemente, una restructuración profunda de las instituciones estatales relacionadas con la inversión en infraestructura, empezando por el Ministerio de Comunicaciones y sus dependencias, e incluyendo a la Secretaría de Planificación y la Contraloría General de Cuentas. Solo así tendrá sentido (y sustento moral) el necesario aumento del gasto en infraestructura pública.

La Reforma del Estado en Peligro

Las prisas excesivas de unos (los que quieren reformas rápidas y radicales) y la resistencia reaccionaria de otros (los que quieren la impunidad para restaurar el Estado patrimonialista-depredador) están poniendo en riesgo la necesaria reforma de las instituciones públicas

El proceso de reforma institucional del Estado, indispensable para impulsar el desarrollo del país y reclamado por la mayoría de ciudadanos (a partir de la ola de indignación provocada por los actos masivos de corrupción revelados hace casi dos años y que culminó con la expulsión del poder del binomio Pérez-Baldetti) ha venido avanzando de forma gradual y sostenida, aunque quizá algo desordenada (tal como lo comentamos la semana pasada en este espacio). Sin embargo, el casi nulo avance que ha tenido en el Congreso la discusión de la reforma constitucional al sector justicia parece denotar que las fuerzas oscuras de la vieja política, que favorecen la impunidad y el sistema patrimonialista-depredador del erario público, amenazan con descarrilar dicho proceso.

Quienes quiera que hayan tenido la infeliz ocurrencia de introducir en la reforma constitucional el tema del antejuicio y el del reconocimiento del derecho indígena deben estar hoy arrepentidos pues, quizá sin proponérselo, les sirvieron en bandeja de plata a esas fuerzas oscuras la excusa perfecta para detener la necesaria reforma funcional y de gobernanza del Organismo Judicial. Ambos temas (el antejuicio y el derecho indígena), aunque son muy importantes, podían (y deben) haberse resuelto mediante reformas a leyes ordinarias sin tocar la Constitución Política de la República. La insistencia en meterlos en el paquete de reformas constitucionales fue un error político que hoy pone en riesgo no solo la reforma al sector justicia, sino las demás reformas institucionales que el país requiere.

Aunque varias mejoras a la justicia pueden hacerse vía legislación ordinaria, existen aspectos que necesariamente pasan por una reforma constitucional: la forma de elección de los magistrados de las cortes; la ampliación del período de funciones de los magistrados; la renovación escalonada del pleno de magistrados; la ampliación de los grados que se incluyen en la carrera judicial; la forma de elección y período de funciones del Jefe del Ministerio Público; y (aunque no sea estrictamente necesario a nivel constitucional), la disgregación de las funciones jurisdiccionales de las administrativas dentro de la estructura orgánica del poder judicial.

Estas reformas necesarias, que cuentan con un importante grado de consenso social, están ahora en peligro por las maniobras de un grupúsculo de diputados y políticos que prefieren que nada cambie para que el sistema corrupto y patrimonialista recobre impunemente el poder. No es casualidad que, al mismo tiempo que en el Congreso se manejaban tácticas dilatorias para abortar las reformas al sector justicia, se plantearon, de forma precipitada y subrepticia, algunas iniciativas de ley que buscaban, por una parte, excarcelar a los principales acusados de actos de corrupción y, por otra, brindar amnistía anticipada a los actos que legislaturas anteriores pudieron haber aprobado de manera anómala.

Si tales intentos llegaran a triunfar, no solo se estaría haciendo inútil el gesto valiente y trascendental de las autoridades ancestrales mayas de retirar de la discusión el tema del derecho indígena a fin de viabilizar el resto de las reformas, sino que también se estaría sentando un nefasto precedente que pondría en grave riesgo el resto de reformas institucionales. Estas reformas -que son tanto o más importantes que la reforma al sector justicia- incluyen la reforma del servicio civil, la reconstrucción de las instituciones de ejecución y control de la inversión pública y, principalmente, la transformación profunda del sistema electoral y de partidos políticos. La batalla está planteada y hay que pelearla.

¿Con Qué Propósito?

¿Para qué luchar contra la corrupción? ¿Para qué la CICIG? ¿Para qué la reforma constitucional? Todos los esfuerzos de reforma, para tener sostenibilidad y propósito, deben estructurarse en torno a un hilo conductor: el fortalecimiento de las instituciones (empezando por las del sistema electoral)

Para Guatemala ha sido algo muy positivo que los inmorales y descarados actos de corrupción del gobierno anterior hayan salido a la superficie y generado una ola de indignación ciudadana que precipitó la salida de los mandatarios en 2015. Para el efecto, resultó crucial que la CICIG, en cumplimiento de su mandato de combatir la impunidad, haya reenfocado su labor hacia el combate a la corrupción enquistada en todo el aparato estatal.

Sin duda, también será muy bueno para el país que, derivado de esos esfuerzos, se siga avanzando gradualmente en la depuración de los tres poderes del Estado para limpiarlos de los elementos corruptos que lo han socavado. Y será muy bueno también que se logren aprobar las reformas al marco constitucional para que Organismo Judicial esté conformado por jueces capaces e independientes, y para que su funcionamiento sea eficaz para impartir justicia pronta y cumplidamente a todos los guatemaltecos.

Todo eso está bien pero, además de reconocer los avances logrados, es menester reflexionar acerca del propósito final que deben tener todos esos esfuerzos. Sería una pena que nos conformásemos con que estos sirvan únicamente para satisfacer la demanda que los Estados Unidos hacen a los países del Triángulo Norte de Centroamérica para ayudarlos a reducir los riesgos que para su seguridad nacional entrañan las olas de migrantes y el tráfico de drogas que, como producto de nuestra precariedad económica e institucional, se exacerbaron en años recientes.

Tampoco conviene que para hacer avanzar la justicia se emitan resoluciones que socavan la certeza jurídica, como las recientes resoluciones de la Corte de Constitucionalidad que -contrario a la jurisprudencia que dicha corte había establecido con respecto a la consulta a las comunidades- suspenden las operaciones de empresas hidroeléctricas, provocando incertidumbre no solo en el sector de generación eléctrica sino en todo el clima de inversiones del país.

No debemos tampoco aceptar que los esfuerzos de reforma se tergiversen para crear divisiones entre quienes respaldamos el combate frontal a la corrupción y el fortalecimiento del sector justicia, tal como estuvo ocurriendo en el caso de algunas de las reformas constitucionales que se discuten en el Congreso, pretendiendo con ello generar una lucha ideológica trasnochada con el fin de desviar la atención del verdadero enemigo a combatir que es el sistema político patrimonialista y corrupto que ha destruido la institucionalidad del Estado y depredado las arcas gubernamentales.

La reciente tragedia donde perdieron la vida 40 adolescentes que estaban bajo el cuidado del gobierno en un supuesto “hogar seguro” debe servir para poner las prioridades claras: el propósito último del proceso de transformación que vive Guatemala debe ser el fortalecimiento de las instituciones del Estado. La reforma gradual pero profunda de las instituciones debe ser el hilo conductor de los procesos en marcha que buscan rescatar al país de la corrupción, el caos y el subdesarrollo.

Esa terrible tragedia implora que se tomen acciones serias, bien estructuradas y efectivas para que el Estado cumpla con su propósito de proteger al ciudadano y propiciar su prosperidad. Y eso implica fortalecer no solo el sector justicia, sino también –y principalmente- otras instituciones entre las que sobresalen las de control del gasto e inversión pública, el servicio civil y, sobre todo, el agotado sistema electoral y de partidos políticos que ha sido incapaz de proveer el norte, el liderazgo y la capacidad de gestión que Guatemala reclama.

Preocupación por la Apreciación del Quetzal

La respuesta ante el fenómeno de apreciación continua del quetzal no debe ser la de buscar un cambio total de "modelo", sino la de aplicar las herramientas que ya existen en el arsenal del banco central, empezando por reducir la tasa de interés líder.

A principios de este siglo surgía un consenso mundial respecto a que el esquema de metas explícitas de inflación –MEI- podría ser el régimen óptimo para la política monetaria, tanto en los países industrializados como en las economías en desarrollo. El Banco de Guatemala –Banguat- se puso a la vanguardia de la Región adoptando dicho régimen que se enmarcó en su nueva Ley Orgánica aprobada por el Congreso en 2002.

En el esquema de MEI el banco central explicita que su objetivo es la estabilidad de precios y conduce su política monetaria en línea con una meta de inflación anunciada. Un supuesto clave en el esquema es que la inflación es un fenómeno de exceso de demanda (por encima de la producción de bienes y servicios  en la economía) y que el banco central puede influir sobre dicha demanda agregada (y, por ende, sobre la inflación) a través del control sobre las tasas de interés.

La Ley Orgánica del Banco de Guatemala ha permitido, hasta ahora, que se mantenga la estabilidad macroeconómica con base en dos condiciones básicas; por una parte, que el banco central goce de autonomía y, por otra, que exista credibilidad por parte de los agentes económicos respecto de la política monetaria. Dicha autonomía y dicha credibilidad se fundamentan en que exista claridad en el objetivo central del Banguat, en que se respete su autonomía y en que el banco central rinda cuentas a la sociedad sobre sus actuaciones.

Por desgracia, tanto la autonomía como la credibilidad del Banguat están en riesgo debido a un fenómeno de origen principalmente externo: la permanente apreciación del quetzal con respecto del dólar estadounidense. Sucede que el esquema de MEI tiene una debilidad: la estabilidad de precios no solo es un fenómeno de exceso de demanda agregada; también existen factores del lado de la oferta (como las fluctuaciones de los precios internacionales de la materias primas o las fluctuaciones del tipo de cambio debidas a flujos de capitales) que afectan los precios internos.

Esos factores externos han ocasionado no solo que la moneda nacional se mantenga apreciada (en términos reales) respecto del dólar sino que, además, han ocasionado incluso que la inflación se ubique en ocasiones por debajo de la meta establecida por el Banguat. Esto, además de deteriorar la competitividad del sector exportador, erosiona la credibilidad del banco central, lo cual afecta su capacidad de influir en el mercado para propiciar la estabilidad del nivel general de precios.

La solución a este dilema es relativamente sencilla. La apreciación del quetzal tiene un efecto de reducir las presiones inflacionarias y ocasiona una restricción de la demanda agregada (pues deprime las exportaciones), por lo que equivale a haber elevado las tasas de interés. La respuesta adecuada de la política monetaria ante la continuada apreciación del quetzal debió haber sido (desde hace tiempo) una reducción sensible en la tasa de interés líder. Desafortunadamente, un celo excesivo del Banguat ante temores de una inflación (que nunca se dio) ha impedido que la Junta Monetaria actúe más oportunamente reduciendo la tasa de interés líder.

Esa tardanza ha puesto en peligro no solo la credibilidad de la política monetaria sino, lo que es más grave, el régimen mismo de metas de inflación que se sustenta en la Ley Orgánica del Banguat. Ahora surgen ocurrencias atrevidas –como la de regresar a un régimen de tipo de cambio fijo para poder devaluar el quetzal, o la de “gastarse” las reservas monetarias internacionales- que amenazan con desmoronar un esquema (el MEI) y una institucionalidad (la del banco central) que hasta hoy le han servido bien al país.