El Ejecutivo y el Congreso tienen ante sí el desafío de
impulsar los cambios administrativos y regulatorios que mejoren tanto la
efectividad, como la transparencia en la ejecución de la obra pública
Hace algunas semanas
fui parte de un panel de discusión, organizado por la USAID, sobre la
importancia de la infraestructura vial en el país. El propósito del diálogo fue
reunir a miembros de la sociedad civil, empresarios y diputados para discutir sobre
la legislación que puede contribuir a acelerar la ejecución de
infraestructura vial al ritmo que necesita Guatemala para reducir las
brechas existentes, partiendo del entendido de que una infraestructura vial
eficiente y funcional es fundamental para el desarrollo económico y social del
país, y es crucial que se aborde de manera integral a través de una legislación
que ordene todas las disposiciones existentes que están dispersas y se incluyan
los cambios que permitirían al país acoplarse a las mejores prácticas
internacionales.
Hoy, que hay nuevas autoridades a cargo del Ministerio
correspondiente tratando de mantener un mínimo de ejecución de obra pública y,
simultáneamente, tener que “limpiar la casa” de las prácticas opacas e
ineficientes del pasado reciente, resulta oportuno -y hasta urgente- repasar
algunas de las reflexiones y propuestas que se esbozaron en el referido
diálogo, especialmente de cara a los estragos que la época lluviosa (que ya
está manifestándose con fuerza) empieza a ocasionar en la frágil red vial del
país.
En este contexto, el Ejecutivo y el
Congreso tienen ante sí el desafío de impulsar los cambios administrativos y
regulatorios que mejoren tanto la efectividad, como la transparencia en la
ejecución de la obra pública, aspectos fundamentales para el
desarrollo económico del país y el bienestar de sus habitantes. La
transparencia garantiza que los fondos públicos se utilicen como corresponde,
lo que reduce el riesgo de corrupción y mala gestión. Cuando el proceso es
abierto y responsable, genera confianza pública en las instituciones
gubernamentales y fomenta un sentido de pertenencia entre los ciudadanos. La
eficiencia en la contratación, por su parte, significa que los proyectos se
completan a tiempo y dentro del presupuesto, lo que es esencial para un país como
el nuestro, donde el uso eficiente de los limitados fondos disponibles permitiría
la construcción de más carreteras, escuelas y hospitales, lo que tendría un
efecto multiplicador en la economía al crear empleos, mejorar el acceso a los
mercados y mejorar los resultados educativos y de salud.
Una buena forma de abordar los desafíos es identificar y
priorizar las principales dificultades que enfrenta la infraestructura vial de
Guatemala en la actualidad. Apenas en noviembre pasado el Fondo Monetario
Internacional -FMI- publicó su Evaluación de la Gestión de la Inversión Pública
-PIMA, por sus siglas en inglés-, que presenta un profundo análisis sobre
la infraestructura pública en el país y donde se revisan concienzudamente
quince dimensiones que miden el diseño y eficacia de las instituciones. En
dicho estudio se identifican seis aspectos de nuestro sistema en los que
existen grandes debilidades que es preciso abordar:
- La falta de planificación de proyectos y su nula
priorización;
- La falta de continuidad en los proyectos de
inversión existentes y la proliferación de nuevos proyectos improvisados;
- La insuficiencia de recursos para mantenimiento
y el desorden operativo de las entidades a cargo de realizarlo;
- La baja competitividad en los procesos de
contratación de obra pública y la ausencia de entes independientes para su supervisión;
- La ausencia de seguimiento de la vida de los
proyectos al nivel central; y,
- La falta de información sobre los costos de los
proyectos, sus modificaciones, sobrecostos y percances.
Superar estas falencias requiere, inevitablemente, de
reformas regulatoria que incluyan una legislación moderna y adaptada a la
realidad actual de la infraestructura vial puede ofrecer. Es inexcusable que, a
estas alturas, los líderes políticos del país no hayan logrado acordar las
reformas mínimas que se necesitan, especialmente tomando en cuenta que han
existido recursos financieros que claramente se han desaprovechado.
Según el propio FMI, si Guatemala lograra aumentar el stock
de capital público en un punto del PIB, se incrementaría el crecimiento anual
de la producción nacional en 0.3% a corto plazo y 0.8% a mediano plazo. A
partir de ese cálculo, se colige que si en nuestro país se invirtieran
(eficientemente) unos US$3 millardos anuales en infraestructura, al cabo de
cuatro años el crecimiento de la economía alcanzaría el 6% anual. Esta es una
cifra factible de conseguir (basta recordar que en 2020, con la excusa de la pandemia,
el gobierno se recetó un incremento presupuestario de esa magnitud… que se
diluyó en el mar de la ineficiencia y opacidad del gasto público ordinario).
De manera que el calamitoso estado de la infraestructura
pública en Guatemala no es un problema de financiamiento o de escasez de
recursos, sino que es un problema de eficiencia y diseño del marco
institucional, y de falta de voluntad pública para reformarlo. La infraestructura
pública no mejorará solo con cambios de autoridades, ni con buenas intenciones:
hace falta mejorar el marco regulatorio e institucional vigente. En ese
sentido, existen una serie de medidas necesarias: por un lado, reformas
estructurales que creen nuevas y mejores instituciones para el largo plazo y,
por otro, reformas incrementales (administrativas y reglamentarias) para
mejorar la eficiencia de las instituciones actuales.
Las reformas estructurales que se requieren para
transformar el marco institucional pasan, necesariamente, por la
reinvención del actual Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda,
tarea que no puede hacerse de la noche a la mañana, pero que puede encontrar un
punto de partida idóneo en los hallazgos del referido PIMA elaborado por el
FMI. Simultáneamente, en tanto se diseña y madura dicha reforma, el Congreso
debería avanzar en la adopción de la Ley General de Infraestructura Vial, iniciativa que está en discusión desde
hace más de cuatro años, que permitiría:
- Transitar a un modelo de gestión de
activos mediante incentivos virtuosos e indicadores que aseguren el pago hasta
que las obras estén concluidas;
- Una institucionalidad pública
técnica especializada, con un mandato, herramientas de gestión y un sistema de
fiscalización y rendición de cuentas efectivo;
- Un sistema de planeación eficiente
y moderno con visión de largo plazo;
- Reglas claras para la priorización de
obras conforme a criterios técnicos;
- Agilizar y hacer más eficientes los
procedimientos de desarrollo de los proyectos; y,
- Hacer sostenible el necesario
financiamiento de la obra pública.
La aprobación de dicha ley crearía un subsistema de
infraestructura vial (para cierto y determinado tipo de obras) que podría
coexistir con el resto de sistemas vigentes (como el de COVIAL), en tanto estos
se reforman. Complementariamente, también deberían impulsarse cambios administrativos
o reglamentarios, como podría ser la reforma de las funciones de COVIAL con el objetivo de mejorar
la contratación, ejecución y supervisión del mantenimiento de la red vial, así
como las normas técnicas referentes a montos y plazos que aplican a COVIAL.
En cuanto a las reformas incrementales que podrían
aplicarse para mejorar la eficiencia y transparencia de la infraestructura
pública pueden mencionarse:
·
Crear una unidad independiente a cargo de
supervisión de la obra pública (ya existe una iniciativa de ley en el
Congreso);
·
Reformar la Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Ley de
ANADIE);
·
Regular
el seguimiento continuo de proyectos en curso, de manera que el surgimiento de nuevos
proyectos no implique dejar inconclusos proyectos en marcha;
·
Reformar
la Ley Orgánica del Presupuesto, para que los proyectos nuevos solo se puedan
incluir en el presupuesto anual si cuentan con el visto buento técnico de
SEGEPLAN y con un registro previo en Sistema Nacional de Infraestructura Pública
-SNIP-;
·
Incluir
en el Presupuesto del Estado de cada año un anexo con los costos de cada proyecto
de infraestructura, incluyendo los de años previos y futuros;
·
Publicar
obligatoriamente cada trimestre un tablero de seguimiento de los avances
(físicos y financieros) de todos los proyectos en curso; y,
·
Mejorar
los procedimientos para que se fomente la competencia para la contratación de
obra pública.
Los desafíos de esta reforma regulatoria e institucional
demandan visión y madurez por parte de los líderes políticos del país. El
sentido común y el propio interés por complacer a sus votantes deberían lograr
que los políticos se pongan de acuerdo al respecto; de lo contrario, podrían
ser las fuerzas de la naturaleza -mediante el copioso invierno que ya está aquí
devastando la red vial- lo que los obligue a hacerlo.
