ELECCIONES SECUNDARIAS Y RIESGO-PAÍS

La estabilidad macro depende, en última instancia, de la calidad institucional

En 2026 Guatemala vive una convergencia inédita de relevos en instituciones clave del Estado. El calendario político —que abarca la elección de magistrados de la CC y del TSE, Fiscal General, rector de la USAC, Contralor General, Presidente del Banco de Guatemala y Superintendente de Bancos, entre otros— reconfigurará el equilibrio institucional del país. No es un detalle procedimental: es un evento macroinstitucional.

Estos procesos, conocidos como “elecciones de segundo grado”, suelen estar rodeados de litigios, presiones corporativas, intentos de captura y polarización política. Este año, además, confluyen en pocos meses. La simultaneidad eleva la incertidumbre. Desde la perspectiva del riesgo-país, la preocupación no es ideológica; es técnica. Las calificadoras internacionales han advertido reiteradamente que los riesgos sociopolíticos se transmiten al crédito soberano por cuatro canales: gobernabilidad, cambios de política, desempeño económico y volatilidad financiera. América Latina ofrece ejemplos abundantes al respecto.

Cuando estos procesos de designación se judicializan en exceso, se retrasan o pierden credibilidad, el primer canal afectado es la gobernabilidad. Si, además, las nuevas autoridades electas llegan a generar dudas sobre su independencia técnica o su probidad, se activa el segundo: riesgo de cambios abruptos en políticas públicas o de debilitamiento institucional. El resultado suele ser una mayor prima de riesgo, menor inversión y menor crecimiento económico potencial.

El riesgo no es inmediato ni automático; es gradual y acumulativo, pero es real

Cierto es que Guatemala parte de fortalezas macroeconómicas innegables: deuda pública relativamente baja, estabilidad monetaria, reservas internacionales adecuadas. Pero no opera en el vacío. Su crecimiento ha sido relativamente modesto; su Congreso está fragmentado; la calidad legislativa es irregular; la justicia enfrenta cuestionamientos; la corrupción persiste como amenaza latente; el crimen organizado penetra en instituciones y territorios; el entorno internacional es más proteccionista y volátil que hace una década. Es decir, nuestros amortiguadores macro existen, pero nuestros cimientos institucionales no siempre son igual de sólidos.

En este contexto, la integración de la CC y del TSE afecta crucialmente la certeza jurídica y la estabilidad política futura. La designación del Fiscal General incide en la percepción de Estado de Derecho. La elección del Presidente del Banco de Guatemala y del Superintendente de Bancos no es un asunto corporativo; es una señal a los mercados sobre la continuidad de la disciplina monetaria y financiera. La Contraloría impacta la credibilidad fiscal. Cada pieza importa. Los mercados no reaccionan a discursos, sino a expectativas racionales sobre reglas. Si las reglas se perciben frágiles o capturables, el costo del financiamiento aumenta, incluso si las variables macro actuales lucen sanas. El riesgo no es inmediato ni automático; es gradual y acumulativo. Pero es real.

Por eso el llamado es sencillo: cordura, respeto a los plazos legales, transparencia en las postulaciones y criterios meritocráticos en las designaciones. No se trata de satisfacer a actores externos; se trata de preservar el activo más valioso que un país pequeño y abierto puede tener: credibilidad. Un fracaso en estos procesos no dañaría solo a las instituciones involucradas. Dañaría la reputación crediticia del país y, con ello, el clima de inversión, el crecimiento y el bienestar. La estabilidad macro se construye en los balances; la confianza, en las instituciones. 2026 no es solo un calendario político; es una prueba de madurez republicana.

PROCESO ELECTORAL: ¿NUESTRA FORTALEZA?

 

PRESERVAR UN PROCESO ELECTORAL CREÍBLE Y EFICIENTE ES CLAVE PARA LA SALUD DE LA DEMOCRACIA

 

Para medir la salud de la democracia en un país, la Unidad de Inteligencia de The Economist utiliza cinco parámetros: (1) el funcionamiento del proceso electoral y su nivel de pluralismo; (2) el desempeño y efectividad del gobierno; (3) el grado de participación política de la población y sus líderes; (4) la calidad y profundidad de la cultura política-democrática en la sociedad; y, (5) el grado de respeto a las libertades civiles de los ciudadanos. Con base en ellos calcula el Índice de Democracia en 165 países, de acuerdo con cuyo resultado los clasifica como "democracia plena", "democracia defectuosa", "régimen híbrido" o "régimen autoritario".

 

La semana pasada se publicó la versión más reciente de este índice, donde Latinoamérica experimentó en 2022 su séptimo año consecutivo de declive, con un puntaje promedio que cae a 5.79 (sobre un máximo de diez), por debajo del 5.83 de 2021. La democracia en Guatemala, con 4.98 puntos, es calificada como un “régimen híbrido” y ocupa el puesto 19 (de 24) en Latinoamérica y el 79 (de 165) en el mundo; en Centroamérica, solo superamos a Honduras y Nicaragua. Eso sí, nuestro índice se recuperó un poco respecto de los 4.62 puntos obtenidos en 2021, cuando cayó por quinto año consecutivo y obtuvo la calificación más baja de la serie que empezó en 2006 (cuando nuestro país alcanzaba los 6.07 puntos).

 

El parámetro en el que peor califica Guatemala es el de cultura política, con 2.50 puntos (el promedio de la Región es 4.11), reflejo de la enorme desconfianza que la población tiene respecto de las instituciones estatales, según diversas encuestas. Le sigue, con 3.68 puntos el parámetro de participación política (5.97, el promedio regional), que refleja el desánimo generalizado respecto de la democracia y el sistema político. También es muy bajo el puntaje de funcionamiento del gobierno, con 3.93 puntos (5.07 el promedio latinoamericano), que apunta a la débil capacidad del Estado para prestar los servicios públicos esenciales y para combatir la corrupción y el crimen organizado. Un poco mejor es la calificación de Guatemala en libertades civiles, con 6.18 puntos (6.58, el promedio de la Región), que incluye el reconocimiento a la libertad de expresión del pensamiento. Y el parámetro en el que Guatemala está mejor calificada es el del proceso electoral y pluralismo que, con 6.92 puntos (7.19 para Latinoamérica), refleja que el sistema en el que se sustentan las elecciones cada cuatro años es relativamente sólido y eficiente.

 

Ahora que ya se convocó a elecciones, el gran desafío del Tribunal Supremo Electoral será el de preservar la relativa fortaleza del proceso electoral y evitar que se repitan las complicaciones sufridas en 2019 (de las que solo con mucha suerte salimos bien librados). El marco regulatorio (incluyendo los nuevos reglamentos aprobados por el TSE) se pondrá a prueba en cuanto a la regulación de la campaña política, la fiscalización de los partidos, de su funcionamiento y financiación, así como en cuanto a la participación ciudadana y la representatividad de los funcionarios que resulten electos. Al finalizar el proceso habrá que hacer una evaluación profunda que conduzca a mejorar el marco regulatorio y la legitimidad de nuestro sistema electoral. De lo contrario, nuestro Índice de Democracia continuará deteriorándose.

La Mora Judicial Frena la Economía

La administración de justicia (al igual que la seguridad ciudadana o la salud pública) es un servicio público esencial que no debe suspenderse durante la pandemia

En reacción a la pandemia, las autoridades del Organismo Judicial -OJ- han reducido significativamente las actividades de los juzgados y han pospuesto los plazos legales mientras dure el estado de calamidad. Aproximadamente el 70% del sistema de justicia se encuentra paralizado. El porcentaje es cercano a 100% en el caso de los procesos civiles y mercantiles Si una persona desea ejecutar un contrato, una hipoteca, un préstamo, un divorcio, una demanda laboral, o un desalojo, difícilmente encontrará un tribunal que pueda conocer su caso.

La paralización de los juzgados agudiza los ya graves impactos económicos de la pandemia, ya que el sistema de justicia es esencial para el intercambio económico. El mercado inmobiliario, los contratos mercantiles y la creación de nuevos negocios se afectan por la paralización de los órganos judiciales. Sin un sistema de justicia eficiente, será imposible que aumente la inversión. En particular, el sistema bancario y el flujo de créditos puede verse muy afectado por la parálisis del sistema de justicia.

A diferencia de Guatemala, las cortes alrededor del mundo están innovando sus formas de trabajo para mantener al sistema funcionando, al tiempo que protegen la salud de las personas: utilizando videoconferencias para llevar a cabo audiencias; permitiendo a jueces, defensores y fiscales trabajar de forma remota; emitiendo leyes para evitar el colapso de los tribunales; autorizando la firma electrónica para iniciar demandas por internet; permitiendo a los jueces utilizar plataformas en línea para acceder a los expedientes, etcétera. Guatemala debería -con urgencia- seguir estos ejemplos para asegurar que los ciudadanos puedan acceder a una justicia pronta y cumplida.

Cabe recordar, como antecedente, que la Corte de Constitucionalidad emitió en 2016 un reglamento para el funcionamiento de los servicios electrónicos que permite presentar memoriales de forma electrónica, digitalizar documentos, firmar electrónicamente las resoluciones, notificar electrónicamente a las partes, y contar con un archivo digital. Por alguna extraña razón, el OJ se ha quedado atrasado y, a pesar de la evidente necesidad, no ha sido capaz de emitir un reglamento que permita que las distintas actuaciones judiciales se lleven a cabo de forma electrónica.

Pareciera no haber conciencia de que la administración de justicia es un servicio público esencial: ante algún brote de contagios, la única solución que parecen ver las autoridades del OJ es cerrar más tribunales (es como si la policía decidiera suspender actividades con la excusa de que algunos agentes están contagiándose). La solución no es cerrar el servicio, sino adaptarlo a las circunstancias. Eso es precisamente lo que plantea la Iniciativa de Ley 5774 presentada hace algunas semanas al pleno del Congreso (donde tampoco parece existir conciencia de la importancia y urgencia de dictaminarla y aprobarla).

Esa ley obligaría al OJ a emitir medidas reglamentarias que den vida a una plataforma informática para presentar y dar seguimiento a todo tipo de escritos que deban presentarse ante los órganos jurisdiccionales de toda la República, así como para habilitar que los procesos en materia laboral o de familia puedan realizar audiencias telemáticamente. No se justifica que el OJ y el Congreso tarden tanto en tomar acciones en un tema cuya solución es relativamente sencilla y cuyos efectos positivos sobre el golpeado aparato económico pueden sentirse en el muy corto plazo.

Quién Elige a los Jueces

La inclusión de una mayoría de “académicos” en las comisiones de postulación, lejos de lograr elevar el nivel de éstas, rebajó el de los entes supuestamente académicos

De buenas intenciones está empedrado el camino al infierno. Los diputados constituyentes incluyeron varias de estas buenas intenciones en la Constitución Política de la República que, con el correr de los años, se han convertido en pesados lastres para el progreso del país. La semana pasada comentamos, por ejemplo, los graves problemas fiscales que hoy generan los bienintencionados situados constitucionales que le asignan un importante porcentaje de los impuestos a un pequeño número de privilegiadas entidades estatales. Otra de esas buenas intenciones que pavimentan nuestro infierno es la elección de magistrados del Organismo Judicial mediante el fracasado mecanismo de las comisiones de postulación.

Ser magistrado de la Suprema o de sala de apelaciones entraña un gran poder (pues deciden, por ejemplo, quién puede participar o no en las elecciones, cuándo debe cerrar operaciones una empresa, o si procede concede prisión preventiva a un acusado). Se trata, en consecuencia, de cargos muy apetecidos y su elección muy susceptible a vicios tales como el tráfico de influencias. Por desgracia, el sistema de comisiones de postulación ha probado ser tanto o más susceptible a estos vicios que la elección directa por parte de los políticos electos (que es lo habitual en democracias avanzadas). 

La bienintencionada inclusión de una mayoría de “académicos” -decanos de Derecho, un rector universitario, y miembros del Colegio de Abogados- en las comisiones de postulación, lejos de lograr elevar el nivel de éstas, rebajó el de los entes supuestamente académicos. Algunos decanos encontraron que, si facilitaban la obtención de títulos de abogado, podrían extender su base de apoyo, tanto en las facultades de derecho como en el Colegio. Así, se elevó la cantidad y se redujo la calidad de los nuevos abogados. Las facultades de derecho empezaron a proliferar como hongos fantasmas. Las elecciones para la decanatura de Derecho o para el directorio del Colegio se han convertido en bacanales donde lo que menos importa es la propuesta y la academia. Los electos suelen gozar de becas en el exterior, patrocinadas por “mecenas” que buscan traficar influencias en las cortes. De ahí que es poco probable que de las comisiones de postulación surjan magistrados eruditos, probos e independientes.

Ante la propensión de los estamentos políticos a buscar (por medios legítimos e ilegítimos) los favores de los magistrados, el remedio (que buscaba impedir que los políticos escogieran a los jueces) resultó peor que la enfermedad: la idea de las comisiones de postulación académicas sucumbió ante la propia corrupción que buscaba impedir. Por mucho que el guatemalteco desconfíe de los políticos, es necesario percatarse de que (tal como sucede en las democracias avanzadas) son estos (habiendo sido electos democráticamente) quienes deben ejercer la representación del pueblo y asumir la responsabilidad de elegir directamente a los magistrados, fiscalizarlos permanentemente y velar por que sean capaces e independientes. Si los políticos no cumplen con esta responsabilidad, debe ser el pueblo soberano quien los penalice en las siguientes elecciones. Las comisiones de postulación, en cambio, no responden ante nadie.

Y los Brazaletes ¿Para Cuándo?

El (ab)uso de la prisión preventiva está tan extendido que se estima que más del 48% de la población carcelaria aún no ha sido condenada. El uso de los brazaletes electrónicos podría (como lo hace en los países avanzados) paliar el cuasi colapso del sistema penitenciario. Pero con todo y que existe una ley vigente, los brazaletes brillan por su ausencia

No hace falta ser un gran jurista para comprender el principio de presunción de inocencia que debe privar en cualquier proceso penal. Ni siquiera hace falta haber estudiado Derecho para entenderlo. Basta con haber visto alguna noticia sobre un litigio en algún país desarrollado o, incluso, con haber visto alguna película estadounidense o europea en la que se escenifica un juicio para saber que cualquier acusado es inocente hasta que se demuestre lo contrario en los tribunales.

Por ello, lo normal debe ser que el acusado permanezca en libertad (con algunas restricciones razonables de movilidad) durante la realización del juicio. Solamente dos razones justifican que el juez envíe a un acusado (que, no lo olvidemos, se presume inocente) a prisión preventiva: una es que exista un claro peligro de que el acusado se fugue y, la otra, que exista un riesgo de que el acusado pueda obstaculizar o perjudicar las pesquisas. En ningún caso la prisión preventiva debe usarse para castigar a un sospechoso por presunciones o por sus antecedentes.

No obstante lo anterior, en toda Latinoamérica (y Guatemala no es la excepción) los jueces (presionados por una opinión pública desesperada con los elevados índices delincuenciales) parecen estar abusando del recurso de la prisión preventiva. Se estima que su uso es tan extenso que el 40 por ciento de la población carcelaria en la región se encuentra en prisión preventiva. Ese porcentaje, según algunos expertos, se eleva a un 48 para el caso de Guatemala, lo cual complica aún más la precaria situación de un sistema penitenciario desbordado que ofrece condiciones inhumanas a los reclusos. Según la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el uso excesivo de la prisión preventiva no solo es violatorio de los derechos fundamentales, sino que es contrario a la esencia del Estado democrático de derecho.

Para revertir esta situación es necesario trabajar en tres ámbitos. El primero es el marco legal para asegurar que los procesos judiciales y sus plazos se cumplan en respecto del principio de presunción de inocencia. El segundo es el ámbito cultural, que incluya un cambio en la mentalidad de los juzgadores y de la opinión pública (para que cobren conciencia del carácter excepciona de la prisión preventiva). Y el tercer ámbito es el operativo, que incluye la provisión de recursos adecuados al sector justicia y la aplicación de mecanismos tecnológicos que minimicen los peligros de fuga y de obstaculización de las investigaciones.

Entre estos mecanismos destaca el uso de brazaletes electrónicos por parte de los acusados. Resulta inadmisible que habiendo sido aprobado el uso de tales brazaletes mediante una ley emitida hace dos años (Ley de Implementación del Control Telemático en el Proceso Penal), aún no se esté utilizando en nuestro país. La desidia e ineficiencia de las autoridades correspondientes (que, hasta hoy, han sido incapaces de contratar y reglamentar el servicio de brazaletes electrónicos) está contribuyendo al colapso del sistema penitenciario y ocasionando verdaderas tragedias humanas entre las personas (inocentes, hasta que sean vencidos en juicio) privadas preventivamente de su libertad.

Puentes, Corrupción e Instituciones

Cuando las instituciones de control del gasto público no funcionan, el combate a la corrupción solo puede venir (como última instancia) del ámbito penal; pero ello resulta casi siempre insuficiente. Así pasó, hace algunos años, en Italia

La semana pasada colapsó el puente Morandi en Génova, Italia, con la cauda de 38 fallecidos. Los dedos acusadores contra los posibles responsables de la tragedia apuntan a diversas direcciones: unos dicen que fue culpa del deterioro propio de las estructuras de concreto reforzado con acero (que alrededor del mundo han estado demostrando que son más vulnerables de que lo que se creyó cuando empezaron a construirse a mediados del siglo pasado); otros, que los responsables son las autoridades y empresas encargadas del mantenimiento de los puentes; y, otros, que fue culpa de la corrupción que afectó la calidad de la construcción desde su inicio en 1967.

Este hecho, inevitablemente, evoca similitudes (y despierta alarmas) con casos más cercanos a nosotros, como el del puente Belice (que ojalá sea reparado pronta, eficaz y oportunamente) o los muchos otros puentes y demás infraestructura vial del país que colapsan cada invierno con la caída de las lluvias habituales. Y las similitudes con Italia no quedan en eso.

A inicios de los años noventa se desarrolló allí el proceso conocido como Manos Limpias (en italiano Mani Pulite), llevado a cabo por el poder judicial italiano para combatir la arraigada corrupción, involucrando una intrincada red de los principales partidos políticos del momento y de diversos grupos empresariales, y ocasionando una enorme convulsión en la vida política italiana, que acabó con el Partido Socialista Italiano y con la carrera política de su Primer Ministro Bettino Craxi (quien murió en Túnez, prófugo de la justicia).

Manos Limpias surgió en el momento cúspide de la corrupción gubernamental italiana, en la que una perversa simbiosis entre la clase política y las contrataciones del Estado pervirtieron a las administraciones públicas, lo cual se manifestó en la desnaturalización y total inoperancia de las instituciones encargadas del control y la supervisión del gasto gubernamental. La degeneración de ese sistema de controles y prevención ocasionó un vacío que llevó a los jueces a asumir (por la vía penal) un rol de suplencia de lo que las instituciones de control (por la vía administrativa) no pudieron hacer en materia de combate a la corrupción.

Dos lecciones se derivan para Guatemala de ese episodio de la política italiana (que se describe lúcidamente en el ensayo “Aspectos de la Corrupción en Italia”, por Giovanni Salvi; Estudios Públicos No. 56, 1994). La primera es que resulta simplemente natural que en un Estado de derecho la persecución penal surja, como última ratio, cuando las instituciones de prevención y control (el sistema de contrataciones públicas, las auditorías internas y la Contraloría de Cuentas) han fracasado. Y la segunda -y más importante aún-, que el rescate y reconstrucción de dichos sistemas de prevención y control es absolutamente crucial (tanto o más que la persecución penal) para combatir efectivamente el cáncer de la corrupción. Y esa es una reforma esencial que tenemos aún pendiente de iniciar.

El FMI y la Agenda Legislativa

Aunque para los políticos no sea evidente, las reformas a los sistemas electoral, de servicio civil, de compras gubernamentales, de infraestructura pública, de control del gasto, del sector justicia, etcétera, son fundamentales para activar el aparato productivo y generar empleos duraderos

Dejando por un lado la mal comprendida (por mal explicada) sugerencia de elevar la carga tributaria, realizada por el personal técnico del Fondo Monetario Internacional -FMI- en su más reciente evaluación de la economía guatemalteca, es importante tomar nota de las opiniones de estos expertos respecto de las prioridades de política pública para potenciar nuestro desempeño económico y, en consecuencia, de una eventual agenda legislativas que se deriva de tales prioridades.

El principal problema de la economía guatemalteca es, según los expertos, la extremada lentitud en su ritmo de crecimiento que, pese a contar con una sólida estabilidad macreconómica, imposibilita mejorar los niveles de vida y reducir los elevados índices de pobreza. Para revertir este problema resulta esencial aumentar sustancial y rápidamente la inversión –tanto pública como privada-, pero ello no ha sido posible en las últimas décadas debido a una serie de impedimentos estructurales.

En el caso de la inversión privada, tales impedimentos tienen que ver con un débil clima de negocios, deteriorado por la falta de certeza jurídica y agravado por la decreciente confianza de los agentes económicos en un ambiente de fragmentación política e inadecuada gobernanza. La inversión pública, por su parte, es la más baja del continente americano debido, a impedimentos tales como la incapacidad del Estado de movilizar recursos financieros, así como la muy pobre ejecución del gasto que se suma al enorme desperdicio y corrupción en el uso de los recursos fiscales.

Dado que los impedimentos a la inversión y, por ende, al crecimiento económico son de naturaleza institucional, se deduce que las reformas institucionales clave que el país debe emprender implican una serie de reformas legales, las cuales se mencionan explícita o implícitamente en el informe del FMI. Primero, la fragmentación política, y la consecuente dificultad de impulsar políticas públicas favorables al crecimiento, implica la necesidad urgente de una reforma al sistema electoral y de partidos políticos.

Por su parte, la necesaria reforma del clima de negocios conlleva, además de continuar con reformas como las del factoraje o garantías mobiliarias -que el FMI reconoce como logros de la actual legislatura, avanzar con reformas como la de simplificar los procedimientos aduaneros, la de regular los compromisos derivados del Convenio 169 dela OIT (incluyendo las consultas a las comunidades indígenas), la de proporcionar seguridad jurídica a las inversiones y la de adoptar una ley general de competencia, aspectos que impulsarían la inversión local y mejorarían el atractivo para la inversión extranjera.

En cuanto a la inversión pública, las reformas planteadas por el FMI tienen que ver con mejorar la movilización de recursos, focalizar el gasto público en las áreas prioritarias (lo que implica una adecuada aprobación legislativa del presupuesto anual del Estado) y reformar el marco que rige la infraestructura vial.

Finalmente, tanto para la inversión pública como para la privada, el FMI hace hincapié en la necesidad de mejorar la gobernanza general, lo cual conlleva, entre otras reformas, la de consolidar el sistema financiero mediante la aprobación de las reformas a la Ley de Bancos, restructurar el sistema de Servicio Civil, mejorar sustancialmente los procedimientos de la Contraloría General de Cuentas, legislar el tema de conflictos de interés en el marco de la Ley de Probidad de los empleados públicos y, crucialmente, fortalecer la integridad del Organismo Judicial a través de mejores procedimientos para el nombramiento de los Jueces y Magistrados. He aquí una agenda legislativa integral para mejorar la economía de Guatemala.

Prestigiar la Política

Un sistema político funcional es necesario para que exista democracia y gobernabilidad. Sin gobernabilidad es imposible el desarrollo económico. Por ello es tan importante reformar y prestigiar el sistema político, que no es otra cosa que llenarlo de personas decentes.

Las prácticas de corrupción que se desvelaron en toda su crudeza hace dos años (y que aún carcomen inclementes las entrañas del Estado) son el efecto más visible del destrozo del sistema político guatemalteco. Los sobornos, el tráfico de influencias, las plazas fantasmas, así como los sobreprecios en las contrataciones y adquisiciones del gobierno han sido los esquemas más utilizados (tanto en el gobierno central como en los gobiernos locales) para saquear el erario público con el fin de enriquecer a funcionarios y a políticos corruptos. Y todas las pistas del delito conducen a un lugar: el sistema de partidos políticos.

La numerosas investigaciones y enjuiciamientos contra dirigentes políticos que, merced a las acciones de la CICIG y el Ministerio Público, se han producido en los últimos meses, ha revelado el deterioro del sistema. De todas las profesiones que se practican en el país, la de político es una de las más desprestigiadas. Pero, ¿cómo llegamos aquí? ¿Y qué debemos hacer para cambiar la situación a fin de que la ciudadanía pueda elegir mejores representantes?

En el sistema actual los diputados se eligen en listados (nacional y departamentales) cerrados, en vez de representar distritos más pequeños y cercanos al ciudadano, lo cual no solo hace que las campañas electorales resulten caras y proclives a la corrupción, sino que impide la cercanía entre el votante y sus representantes. A la inexistente representatividad se une, por un lado, la falta de transparencia y democracia interna en los partidos y, por otro, la debilidad y politización del Tribunal Supremo Electoral –TSE-. Ello configura el actual sistema político clientelar y patrimonialista que dificulta la gobernabilidad e impide el buen desempeño de la economía nacional.

Hoy el Congreso está más fragmentado que nunca. Los partidos políticos carecen de ideología o de un programa de gobierno para ofrecer a los votantes quienes, además, en su gran mayoría ignoran quién es el diputado que los representa o por quien votaron en las pasadas elecciones. El Ejecutivo impulsa sus iniciativas de ley mediante coaliciones legislativas frágiles y efímeras. Eso permitió en el pasado (y esperemos que sólo en el pasado) la práctica de compra de votos a cambio de favores, obras o sobornos, para viabilizar proyectos del gobierno tal como, según se dice, ocurrió en el escandaloso caso Odebrecht, aún pendiente de resolver.

Hasta ahora, la necesaria depuración de este sistema, evidentemente agotado, se ha estado dando principalmente por la vía judicial, tanto en el caso de la persecución penal de políticos corruptos, como de la cancelación de partidos políticos que han violado la ley. Quienes impulsan esta vía esperan que tal terapia de choque pueda lograr quizá, y solo quizá, una mejora en la calidad de los diputados y dirigentes políticos en las próximas elecciones. Pero los tribunales no pueden hacerlo todo: son los políticos quienes deben reformarse a sí mismos y al sistema.

La timorata reforma a la Ley Electoral de finales de 2015, que se concentró en el tema del financiamiento electoral (un síntoma, no la causa, de la enfermedad) y terminó dándoles más recursos estatales a los partidos, debe ser mejorada y profundizada. La democracia interna de los partidos, el fortalecimiento de la autonomía del TSE y, sobre todo, la mejora en la representatividad de los funcionarios electos (idealmente mediante la creación de distritos electorales más pequeños) deben ser las guías de una nueva reforma que rescate, dignifique y prestigie la política.  Si no se hace, en las próximas elecciones tendremos nuevamente una oferta electoral de poca calidad y proclive a la corrupción.

Reforma Integral del Estado

La reforma del Estado debe ser integral, lo que implica al menos cuatro áreas prioritarias: (1) eficiencia del gasto y combate a la corrupción; (2) sector justicia; (3) servicio civil; y, (4) sistema electoral y de partidos políticos

Los guatemaltecos solemos desgastarnos buscando alguna solución rápida, cuasi mágica, para superar los graves problemas que impiden el desarrollo integral del país. Solemos apostarle todo a una idea, a una política, a una reforma que, cual piedra filosofal, troque la situación de pobreza, falta de productividad e incapacidad institucional del Estado en una de prosperidad y eficiencia generalizada. Y solemos atrincherarnos ideológicamente en la defensa de tales posiciones sin abrirnos al diálogo.

Por desgracia, no hay atajos para alcanzar el desarrollo, ni alquimias sobrenaturales para diseñar políticas públicas exitosas. Ni la devaluación del quetzal, ni los incentivos fiscales, ni las ciudades intermedias, ni las alianzas para la prosperidad podrán, por sí solas, impulsar el desarrollo nacional. El esfuerzo debe ser integral y sistemático, además de arduo, continuo e, inevitablemente, prolongado.

Puestos priorizar, es evidente que un punto de partida debe ser la reforma institucional del Estado que ya está (desordenadamente) en marcha. El desarrollo económico del país requiere, ante todo, de un aumento en la productividad que, a su vez, depende del fortalecimiento institucional en áreas tales como la efectividad administrativa (gubernamental), el control de la corrupción, la reducción de la inestabilidad política y de la violencia, la disminución de los costos regulatorios, la mayor participación ciudadana, la rendición de cuentas de las entidades públicas, y la implantación del imperio de la ley.

Hay cuatro áreas que deben enfatizarse. La primera es la de la mejora en la eficiencia y calidad del gasto público, que incluye la profundización y sistematización del combate a la corrupción, así como la mejora continua de los sistemas de compras gubernamentales. No se trata solamente de perseguir penalmente a los corruptos; limitarse a ello sería, de nuevo, apostarle a una solución parcial. Se trata más bien de establecer sistemas y controles eficientes. Y que la Contraloría de Cuentas cumpla su mandato.

Una segunda área es la de la reforma al sector justicia cuyo objetivo central sea lograr la independencia de los jueces y del Organismo Judicial. La pieza inicial (pero no única) de este esfuerzo sería la reforma constitucional actualmente en proceso de aprobación en el Congreso que, desafortunadamente, se plasmó en una iniciativa que incluyó errores de forma y de fondo que ahora deben enmendarse para rescatar dicho objetivo central. Es preocupante que tales enmiendas se hagan a la carrera y en medio de un ambiente políticamente cargado e ideológicamente polarizado.

Una tercera área de reforma institucional es la del servicio civil que ponga fin al caos e ineficiencia que imperan en el aparato público e impiden al Estado cumplir sus funciones. Para ello se requiere no solo de una reforma al marco legal del funcionariado público, sino de la voluntad política y el liderazgo necesarios para acabar con prácticas tan nocivas como las plazas fantasmas o los pactos colectivos onerosos. Por eso preocupa que el gobierno aún no haya cumplido con el elemental primer paso de hacer un censo de empleados públicos.

Y la cuarta reforma clave, quizá la más importante, es la de transformar el actual sistema político clientelar, patrimonialista y corrupto, a fin de que los partidos políticos sean realmente democráticos, los funcionarios electos sean realmente representantes del pueblo, y el tribunal electoral sea realmente supremo. Estas cuatro reformas deben emprenderse de forma simultánea y coordinada. No debemos conformarnos con reformas improvisadas, mediocres e incompletas.

Una Reforma que Debe Mejorarse

La reforma del Sistema de Justicia no solo es necesaria, sino que es, quizá, una de las reformas institucionales más importantes para que Guatemala tenga viabilidad como país. Por eso resulta decepcionante que la iniciativa de reformas constitucionales al sector justicia haya llegado al Congreso plagada de errores elementales, conceptuales y hasta de redacción. Y, para más inri, muchos de los diputados "ponentes" ni siquiera la leyeron antes de firmarla.

Sería de necios negar que el sistema de justicia en Guatemala tiene innumerables debilidades que generan graves obstáculos a la gobernabilidad, al desarrollo económico y a la paz social. Ello clama por una efectiva reforma que garantice la independencia de los jueces y una mejora de su efectividad y organización institucional. Por ello, sería de necios oponerse a una reforma constitucional que atienda este clamor.

También sería de necios no reconocer el esfuerzo que diversas entidades nacionales (como el Ministerio Público o la Procuraduría de los Derechos Humanos) e internacionales (como la CICIG), así como un amplio espectro de organizaciones ciudadanas, hicieron en meses recientes durante largas sesiones de trabajo para discutir las reformas a la Constitución en cuanto al sector justicia.

Tal esfuerzo fue muy meritorio. Sin embargo, cuando se lee el texto que se convirtió –mediante la firma de un grupo de diputados, que ojalá la hayan leído antes- en iniciativa de ley, se aprecian varios errores conceptuales y de redacción que demeritan el esfuerzo realizado durante las agotadoras mesas de diálogo de meses previos. Estos errores pueden justificarse, quizá, por la premura con que se redactó el texto final, lo cual es una lástima porque la prisa suele ser mala consejera (y más tratándose de algo tan trascendental como una reforma constitucional).

Si bien, en general, la iniciativa de reforma presenta mejoras considerables para superar muchas de las limitaciones a la garantía de independencia del Poder Judicial, también es cierto que incluye propuestas que deben ser corregidas ya que, de lo contrario, podrían impedir que se alcancen los objetivos planteados y hasta debilitar la institucionalidad del Poder Judicial. Al menos tres aspectos de la iniciativa ameritan ser corregidos.

El primero es el tema del Consejo de la Carrera Judicial. Resulta muy peligroso que se cree una entidad súper-independiente, separada de la jerarquía de la Corte Suprema, para dirigir la carrera judicial; ello equivale a crear un poder autónomo (vulnerable a ser capturado por grupos de interés) dentro del Poder Judicial. Lo planteado en la iniciativa es un absurdo organizacional que debería corregirse sin mayor dificultad, sujetando el Consejo a la autoridad de la Corte.

El segundo se refiere al mandato del Ministerio Público y la elección del Fiscal General. Por un lado, la iniciativa pretende redefinir el mandato del MP, eliminándole la actual responsabilidad de velar por el cumplimiento de la ley y dejándolo sólo a cargo de ejercer la acción penal, lo cual iría en detrimento de una investigación criminal objetiva. Por otro lado, también se pretende que en la elección de Fiscal General participe el propio Organismo Judicial, lo cual evidentemente menoscabaría la independencia que debe tener la persecución penal respecto de quienes imparten justicia.

El tercer aspecto a corregir se refiere a la propuesta de reformar algunos principios de administración de justicia, entre los que destaca el de incluir a la oralidad como principio general del sistema, lo cual tendría un efecto sobre los procesos de todas las materias judiciales, aspecto sobre el cual ciertamente no existe consenso (la oralidad es efectiva en materia penal, pero quizá no lo sea tanto en materia civil y mucho menos en el área mercantil).

Ahora corresponde al Congreso (¡qué lástima que la sociedad civil no pudo hacerlo mejor!) corregir estos detalles –muy importantes- de la reforma, observando estrictamente la normativa constitucional del proceso, a efecto de que la misma se traduzca en el sistema de jueces probos e independientes que el país reclama para contar con una justicia pronta y cumplida.

Reforma del Sector Justicia

La reforma del sector justicia -incluyendo una reforma al marco constitucional- es una tarea delicada y riesgosa, pero no por ello debe eludirse ni posponerse

El correcto funcionamiento del Poder Judicial es fundamental para que prevalezca el Estado de Derecho y el sistema de frenos y contra pesos en el poder público, así como para que la sociedad pueda tener un mínimo de seguridad, certeza jurídica, formas de resolver pacíficamente sus disputas, y posibilidades de prosperar. Existe suficiente evidencia para afirmar que el sistema de justicia en Guatemala reclama una reforma, pues su debilidad institucional y baja eficiencia tienen consecuencias no sólo de naturaleza humana y social, sino que también imponen un serio obstáculo al desarrollo económico.

Claro que la reforma del sector justicia solamente es una pieza de una más amplia agenda de desarrollo que requiere el país y que debería incluir una profunda reforma del sistema electoral y de partidos políticos; la mejora acelerada del capital humano (educación, seguridad alimentaria y salud pública); y, la profundización del combate a la corrupción (incluyendo una reforma de la Contraloría de Cuentas). Pero, por el momento, la del sector justicia parece ser la única reforma concreta que está avanzando de manera estructurada y con suficiente músculo político (de la CICIG, del Ministerio Público y, aparentemente, de los tres poderes del Estado).

Sin embargo, hay diversas opiniones respecto de la profundidad y alcance que debe tener dicha reforma. Incluso hay quienes se atreven a afirmar (contra toda evidencia) que el sistema está funcionando bien y que no requiere reforma alguna. De manera similar, hay quienes afirman que sería suficiente con hacer reformas administrativas y de procedimientos judiciales. Estas opiniones, evidentemente, no se sostiene ante los hechos que día a día ocurren en los tribunales de justicia del país.

Donde puede existir una duda legítima es respecto de si basta con reformar leyes ordinarias, o si resulta imprescindible modificar la Constitución Política de la República. Al respecto, el reciente proceso de diálogo en torno al tema ha sido esclarecedor en cuanto a que, efectivamente, muchos temas pueden abordarse mediante reformas a leyes ordinarias (como en los casos del amparo, la carrera judicial o el pluralismo jurídico). Sin embargo –y aunque produzca cierta justificada inquietud- existen otros temas que requieren inevitablemente una reforma constitucional.

Tales temas incluyen: la forma de elección de los magistrados de las cortes Suprema y de Constitucionalidad (mediante un proceso, sin comisiones de postulación, que premie el mérito, la experiencia y las calidades profesionales); la necesaria ampliación del período de funciones de los magistrados; la renovación escalonada del pleno de magistrados; la ampliación de los grados que se incluyen en la carrera judicial (para incluir, como mínimo, a las magistraturas de la Corte de Apelaciones); y, la forma de elección y período de funciones del Jefe del Ministerio Público. Adicionalmente, y aunque no sea estrictamente necesario, sería conveniente establecer a nivel constitucional la disgregación de las funciones jurisdiccionales de las administrativas dentro de la estructura orgánica del poder judicial.

Ciertamente, reformar la Constitución es algo que debe hacerse muy excepcional, cuidadosa y técnicamente. Por ello, la reforma del sector justicia que ahora está en marcha debe procurar ser focalizada, cuidadosa y quirúrgica. Pero el justificado temor y recato que debe tenerse para modificar la Constitución no debe convertirse en excusa para evadir o posponer innecesariamente esta reforma que el país pide a gritos desde hace muchos años.

El Plan de Gobierno, de Nuevo

Vuelvo al tema del Plan de Gobierno. Resulta que, contrario a lo que creía hace algunas semanas, sí existe un plan bien estructurado, que se está aplicando, y que responde claramente a las líneas estratégicas de seguridad nacional del gobierno... de los Estados Unidos de América

Una de las debilidades que se le atribuyen al gobierno de Jimmy Morales es la ausencia de un plan de gobierno. Y no es que no existan programas de acción gubernamental, sino que estos han sido planteados por los distintos funcionarios (ministros de gobierno o comisionados presidenciales) de manera aislada, por compartimentos, lo cual impide articular un conjunto de acciones priorizadas.

Dicha estructura priorizada -o plan de gobierno- es importante no sólo porque transmite certeza a la ciudadanía sobre el accionar del gobierno (lo cual es importante en la actual coyuntura de desaceleración económica), sino también porque permite ordenar el presupuesto estatal en función de ciertos objetivos, así como impulsar una agenda legislativa ordenada hacia tales objetivos (lo cual es importante de cara a la gobernabilidad en la actual situación de fragmentación legislativa).

Hace algunos días, sin embargo, un amigo politólogo me hizo ver ciertas evidencias que apuntan a que -de forma implícita- existe un plan de gobierno estructurado y priorizado que, además, se está cumpliendo al pie de la letra. Ese plan implícito ordena sus acciones en cuatro líneas estratégicas: dinamizar el sector productivo; desarrollar el capital humano; mejorar la seguridad ciudadana y el acceso a la justicia; y, fortalecer las instituciones y combatir la corrupción.

Aunque las líneas estratégicas son ambiciosas, en la práctica el plan actualmente se concentra en ciertas acciones muy concretas. En el área de dinamización productiva se ha lanzado un programa piloto en tres municipios (Momostenango, Nebaj y Jocotán) para convertirlos en “modelos” a replicar, mediante esfuerzos en salud, educación y empleo; estas acciones apenas están empezando, por lo que aún no existen avances medibles. En el área de capital humano, la prioridad parece ser la restructuración y depuración del Ministerio de Salud Pública, ya en marcha, pero cuyos avances estarán sujetos al éxito que tenga la nueva ministra en su lucha contra estructuras muy arraigadas (dentro y fuera del ministerio) que intentarán descarrilar sus esfuerzos.

En el área de seguridad y justicia, además de las acciones a nivel regional (apoyadas por los Estados Unidos) en contra de las pandillas, la prioridad número uno parece ser la reforma al sector justicia impulsada por los tres organismos del Estado (que incluye una reforma constitucional) y que avanza a pasos acelerados con el apoyo de la CICIG y el Ministerio Público -MP-.

Y en el área de fortalecimiento institucional y combate a la corrupción son, de nuevo, la CICIG y el MP quienes están impulsando acciones muy precisas en contra de estructuras corruptas enraizadas en el aparato estatal, a las cuales se les unen las acciones que la SAT está emprendiendo con gran éxito en contra de la evasión tributaria.

Este plan de gobierno, según la interpretación de mi amigo politólogo, tiene el objetivo de propiciar condiciones de seguridad y de cambios políticos y económicos que permitan a los habitantes prosperar y, con ello, reducir la migración (especialmente de menores de edad), la porosidad fronteriza (campo fértil del terrorismo internacional) y la narcoactividad. Casualmente, estos objetivos coinciden con las prioridades de seguridad nacional que el gobierno de los Estados Unidos de América ha asignado a sus relaciones con el Triángulo Norte de Centroamérica.

Por ello es que, casualmente también, el plan de gobierno implícito aquí esbozado, coincide plenamente con la orientación del Plan Alianza para la Prosperidad, co-financiado por el gobierno estadounidense (como referencia, puede consultarse el sitio www.whitehouse.gov/the-press-office/2016).

Jurisdicción Indígena: Sistemas en Competencia

En un país como el nuestro, donde el racismo es aún -desgraciadamente- una práctica común, la discusión de temas como el Derecho Indígena, si no se maneja con respeto y sensibilidad, puede generar (como ya lo está haciendo) posiciones extremas y sin sustento.  antídoto para evitar tal situación (y sus consecuencias nefastas para el frágil tejido social) es enfocar tan delicado tema desde una perspectiva técnica: el pluralismo jurídico.

En el contexto del diálogo para reformar el sector justicia del país (incluyendo cambios a la Constitución), en las últimas semanas se ha estado debatiendo sobre el reconocimiento de la jurisdicción indígena. Aunque el análisis del tema puede ser complejo –o hasta polémico-, podría ser esclarecedor si se enfoca desde la perspectiva del análisis del pluralismo jurídico.

El pluralismo jurídico es la coexistencia dentro de un Estado de diversos conjuntos de normas jurídicas, situación que se da (sea de hecho o de derecho) en todos los sistemas jurídicos en los que junto al sistema central (oficial) de justicia coexisten otros sistemas reconocidos como, por ejemplo, la lex mercatoria (en el campo del derecho internacional público) o las normas y códigos eclesiales (en el campo del derecho religioso).

El pluralismo jurídico es una realidad (reconocida en muchos países, desarrollados o no) porque, contrario a lo que sostiene el positivismo jurídico, el Derecho no solamente proviene de la ley escrita, sino también de otras fuentes (como la costumbre); es decir, que el Derecho no es producto del Estado, sino de la interacción social, por lo que las distintas fuentes del Derecho (como la ley y la costumbre) en la práctica compitan entre sí hasta que la que resulte más eficiente para impartir justicia prevalece sobre las demás.

En Guatemala, uno de los sistemas jurídicos que coexisten con el oficial es el llamado derecho indígena: una realidad innegable, que debe ser respetada y que suele aplicarse para impartir justicia en muchas regiones del país donde el Estado está ausente para tales propósitos. Además, debe tenerse presente que en el país ya existen antecedentes judiciales donde se ha reconocido el orden normativo de comunidades indígenas, como consta tanto en resoluciones de la Corte de Constitucionalidad, amén de que también se reconoce en tratados internacionales ratificados oficialmente.

Dicha situación sugiere que no es necesario modificar la Constitución para reconocer la existencia de la jurisdicción indígena, porque esta ya es una realidad operativa. Por lo tanto, el planteamiento de la reforma constitucional propuesta debe entenderse más bien como una reivindicación social y política de las comunidades indígenas del país, y no como un cambio sustancial a la operatoria del sistema judicial. Esta reivindicación no hay que confundirla con otras que pretenden establecer territorios autónomos con sistemas jurídicos independientes: eso no sería pluralismo jurídico, sino independencia política.

Ahora bien, una consecuencia de reconocer explícitamente la existencia de un orden normativo, es que el mismo debe adecuarse a las limitaciones naturales de cualquier sistema jurídico; es decir que, como mínimo, debe respetar estrictamente los derechos humanos (tanto derechos individuales como garantías procesales) y los preceptos de la Constitución Política de la República, por lo que todo sistema –en un ambiente de pluralismo político- debe encuadrarse en un marco claro que limite cualquier arbitrariedad.

Ello implica que una autoridad (la Corte Suprema) debe vigilar el respecto a esos límites. También se requiere de una normativa de coordinación entre los distintos órdenes jurídicos, a fin de evitar posibles contradicciones o espacios de inaplicabilidad. Esas normas, en el caso de la jurisdicción indígena, deberían aclarar quiénes podrían considerarse autoridades legítimas de conformidad con las normas propias de las comunidades. En la práctica, esto podría ser más importante que la mera reforma constitucional que se ha planteado.

Reforma Institucional: Jueces Indepedientes

La piedra angular de todo sistema de justicia es la independencia de los jueces a cargo de impartirla

Para que la República y su gobierno cumplan con su propósito de organizar la convivencia ciudadana y el bien común, es indispensable que las leyes se cumplan y que se ejerza efectivamente el principio de separación de poderes. Es evidente que el correcto funcionamiento del Poder Judicial es fundamental para que prevalezca el Estado de Derecho y el sistema de pesos y contra pesos en el poder público. El imperio de la ley (que implica una justicia independiente) es fundamento de un sistema judicial que nos brinde seguridad, resuelva pacíficamente las disputas que surgen en la sociedad, y nos permita prosperar. La piedra angular de todo sistema de justicia es la independencia de los jueces a cargo de impartirla.

El clamor ciudadano que actualmente se expresa en contra de la corrupción y del sistema patrimonialista imperante demanda, ciertamente, una reforma del sistema judicial. Dicha reforma debe partir del principio, fundamental en una democracia, de que los jueces en lo individual, y el poder judicial en general, sean imparciales e independientes de cualquier presión externa e interna, de manera que el ciudadano común pueda tener la confianza de que sus casos serán decididos de manera justa y en apego a la ley. En el desempeño de su función, los jueces deben estar libres de cualquier influencia indebida, sin importar de dónde provenga: de presiones indebidas por el Ejecutivo o el Legislativo, por litigantes particulares, por grupos de presión y medios de comunicación, o por el interés del propio juez o de jueces de mayor jerarquía.

Es, por tanto, de vital importancia que cada juez sea capaz de decidir los casos únicamente con base en la evidencia presentada en el tribunal por las partes y de conformidad con la ley. Solamente los hechos y el derecho pertinentes deben constituir la base de los veredictos judiciales. Sólo así pueden los jueces cumplir con su responsabilidad constitucional de impartir justicia pronta, imparcial y cumplida.

El punto de inicio de cualquier reforma al sistema de justicia debe encontrarse en el principio de independencia judicial y este, a su vez, en un buen sistema de carrera de los jueces y magistrados. Para el efecto, debemos partir del artículo 209 de la Constitución, que instituye la carrera judicial y que establece que los ingresos, promociones y ascensos de dicho personal se deben hacer por medio de oposición. Es, pues, un mandato constitucional el de utilizar los concursos de oposición para todos aquellos que ingresen o pertenezcan a la carrera judicial. Esta carrera, regida por su ley específica, incluye tanto a magistrados (de la Corte Suprema, de la Corte de Apelaciones y de los demás tribunales colegiados), como a los jueces de instancia y de paz.

Por lo tanto, es necesario reformar las comisiones de postulación a fin de que explícitamente todos los aspirantes a una magistratura que formen parte de la carrera judicial deban haber completado satisfactoriamente el proceso de concurso por oposición que para el efecto convoque el Consejo de la Carrera Judicial. En el caso de los aspirantes que no forman parte de la carrera (que provienen de la práctica liberal de la profesión), estos deberán cumplir con la aprobación del perfil a que hace referencia la ley.

Eso sí, todos los aspirantes (sean o no parte de la carrera judicial) deben aprobar una estricta evaluación realizada por la Unidad de Capacitación Institucional; estas evaluaciones deben ser periódicas y sus resultado deben hacerse públicos. Además, el Consejo de la Carrera Judicial debe convocar a concursos por oposición no sólo para el ingreso a la carrera judicial, sino también para el proceso de elección de magistrados de magistrados a la Corte Suprema, a la Corte de Apelaciones y a los demás tribunales colegiados.

Estas mínimas reformas son un primer paso necesario para asegurar una elevación de las calidades profesionales de jueces y magistrados, a fin de fortalecer su independencia. Sólo el buen funcionamiento de las cortes y una eficaz administración de la justicia harán posible que el Estado cumpla con su obligación de preservar la paz y asegurar los derechos de los guatemaltecos, así como la correcta fiscalización y castigo de aquellos que quebrantan la ley, tanto en el ámbito privado como en el ejercicio de la función pública.

El Imperio de la Ley

El mercado no puede funcionar en medio de un sistema de justicia atrasado, atrofiado y corrupto

La existencia de instituciones eficientes es un elemento fundamental para el desarrollo de las naciones. Las instituciones son la manifestación de las reglas, normas, tradiciones y convenios sociales, producto de la interacción de factores culturales, históricos, políticos y económicos que se van consolidando en el tiempo. Entre estas manifestaciones destaca el imperio de la ley, que implica la presencia de una justicia independiente, pronta y cumplida, así como de regulaciones objetiva de las relaciones económicas y sociales.

Sin imperio de la ley no es posible el desarrollo económico y social; el propio mercado no puede funcionar en medio de un sistema de justicia atrasado, atrofiado y corrupto. Con esto en mente, resulta útil analizar los resultados del Índice del Imperio de la Ley (Rule of Law Index), elaborado por el World Justice Project –WJP, una ONG estadounidense- y publicado hace pocos días, donde se incluye una evaluación del caso de Guatemala (http://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index). Este índice busca dar una visión multidimensional del grado en que los países cumplen con aplicar el imperio de la ley.

Para calcular el índice se realizaron más de cien mil encuestas a ciudadanos y expertos en 99 países; para el efecto, utiliza 47 indicadores agrupados en 8 grandes dimensiones del imperio de la ley: (1) las limitaciones a los poderes del gobierno –su sistema de pesos y contrapesos-; (2) la ausencia de corrupción –desde sobornos hasta tráfico de influencias-; (3) la aplicación del gobierno abierto –accesible a las consultas y participación del público-; (4) el respeto a los derechos humanos fundamentales; (5) el orden y la seguridad de las personas y su propiedad; (6) el cumplimiento de las normativas legales y administrativas; (7) la justicia civil; y, (8) la justicia penal.

Los resultados para Guatemala no son nada halagüeños: el país ocupa el puesto 83 (de 99 países calificados) y, a nivel de Latinoamérica, ocupa el lugar 13 (entre 16 países). El puntaje total otorgado a nuestro país fue de 0.44 puntos, en una escala que va de 0.00 a 1.00, lo cual nos pone en la misma categoría de países como Madagascar, Irán, Sierra Leona o Nicaragua.

Guatemala muestra bajas calificaciones en todas las dimensiones evaluadas. En el área de limitaciones a los poderes del gobierno, el país obtuvo 0.52 puntos (ligeramente mejor que el promedio de países de ingresos medios-bajos, como el nuestro) y ocupa el puesto 59 del ranquin, donde aún muestra graves falencias en materia de la efectividad de la Contraloría de Cuentas y de las sanciones a funcionarios. En la dimensión de ausencia de corrupción la calificación fue de 0.37 puntos (puesto 76), denotando malas calificaciones en los indicadores de corrupción en los tres Organismos del Estado. En la aplicación del gobierno abierto la calificación fue de 0.45 (puesto 57). En cuanto al respeto a los derechos fundamentales, la calificación fue de 0.56 (puesto 57), con buenas calificaciones en materia de libertad de expresión y de asociación, pero muy malas en materia de discriminación y derechos laborales.

En la dimensión de orden y seguridad ciudadana, la calificación fue de 0.56 (ocupando el puesto 92 del ranquin) que refleja la situación de criminalidad y violencia imperante. En el área de cumplimiento de la normativa el punteo fue de 0.39 (puesto 85), debido a los problemas de  irrespeto a las normas y al debido proceso. En cuanto a la justicia civil, el punteo fue de 0.36 (puesto 93, de 99), reflejo del poco acceso a la justicia y a la prevalencia de retrasos maliciosos. Y, finalmente, en la dimensión de justicia penal, la calificación fue de 0.30 (puesto 93) que, entre otras falencias, refleja debilidades en la investigación y en el sistema penitenciario.

El estudio de este índice puede constituir una buena guía para una necesaria agenda de reforma al sistema de justicia. De nada sirve a una nación contar con políticas económicas y sociales adecuadas si no cuenta al mismo tiempo con reglas de juego adecuadas y que se hagan cumplir. En este sentido, el imperio de la ley y, en particular, el sistema de justicia, son el fundamento de un sistema que nos brinde seguridad, que resuelva pacíficamente las disputas que surgen en cualquier sociedad, y que nos permita prosperar.

Las Instituciones Electorales

Campañas políticas anticipadas, transfuguismo de diputados, millonadas de dinero sucio en la política, partidos políticos que no se pronuncian sobre los temas de Estado, apatía ciudadana... Lo que en el fondo posibilita estos problemas es la debilidad de las dos instituciones clave del sistema político: los partidos políticos y la autoridad electoral

La semana pasada comentamos que el fortalecimiento de la democracia es complementario con el desarrollo económico y social, y que dicho fortalecimiento pasa, sobre todo, por construir y fortalecer las instituciones que configuran un sistema democrático en el área de seguridad y justicia, en el campo republicano de los pesos y contrapesos y, especialmente, en el sistema electoral propiamente dicho.

Nuestra joven y frágil democracia está en riesgo pues el sistema electoral ha involucionado hasta convertirse en un gran mercado de intereses, privilegios y negocios que se alimenta, sin llegar nunca a saciarse, del erario público. El cortoplacismo que guía al sistema impide, a su vez, que el Estado persiga políticas públicas de largo plazo que conduzcan al desarrollo y al bienestar de la población.

Los síntomas de la disfuncionalidad del sistema político son abundantes y evidentes: flujo de dineros ilícitos hacia la política, transfuguismo irrefrenable, ausencia de debate político e ideológico en torno a los temas importantes, campañas prolongadas y fuera de los periodos legales, poca participación ciudadana en los partidos políticos, bajísima credibilidad ciudadana en el Congreso, y un largo etcétera. Pero estos son sólo los síntomas.

Lo que posibilita que se produzcan estos problemas es la debilidad e inefectividad de las dos instituciones clave de cualquier sistema electoral: los partidos políticos y la autoridad electoral (en nuestro caso, el Tribunal Supremo Electoral –TSE-). Por un lado, los partidos políticos, como intermediarios que deberían ser entre la ciudadanía y los organismos del Estado, son uno de los elementos más importantes dentro del sistema electoral y, por lo tanto, son una de las piezas clave que deben ser fortalecidas en una cada vez más urgente reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos.

Por otro lado, el TSE debe ser fortalecido para que cumpla efectivamente con su rol fundamental de aplicar, como autoridad máxima, el conjunto de normas que regulan el proceso a través del cual las preferencias de los electores se articulan en votos y estos, a su vez, se convierten en puestos de autoridad gubernamental. Si se lograra reformar la Ley Electoral en estos dos aspectos institucionales (partidos políticos y TSE), todos los demás síntomas de descomposición del sistema electoral serían más fácilmente superables.

Por desgracia, muchas de las propuestas de reforma a dicha ley que están siendo impulsadas en distintos foros se están centrando en temas que, o bien son sólo síntomas de un mal mayor, o en bien son demasiado contenciosos como para lograr avances que viabilicen las reformas necesarias. Ya sea por descuido o por diseño, o quizá por tratarse de temas más mediáticos, muchas de las propuestas se empantanan en temas secundarios (como el número de diputados, el transfuguismo, o el monto de financiamiento público al proceso electoral).

Esos temas secundarios bien podrían dejarse para una etapa posterior de reformas, y permitir así que los esfuerzos se centren, en el caso de los partidos políticos, en propiciar una mayor legitimidad y representatividad de los mismos, reforzar su democratización interior, modernizar los procedimientos de elección de candidatos a elección, y modificar la forma de integración del Congreso de la República para lograr una estabilidad en su conformación.

En cuanto al TSE, las reformas deberían centrarse en fortalecer la independencia de sus magistrados, ampliar el plazo de su mandato, mejorar su capacidad de ejercer legítimamente su autoridad mediante sanciones drásticas y efectivas, así como en robustecer su calidad de tribunal supremo en materia electoral.

Desafortunadamente, las reformas institucionales no dan frutos de inmediato, lo que las relega en las agendas de los activistas que persiguen metas impactantes. Y como este tipo de reformas toca la médula el sistema de privilegios y de tráfico de influencias del que medran los políticos tradicionales, su aprobación legislativa se ve obstaculizada y boicoteada por los mismos funcionarios que deben aprobarlas. Pero sólo mediante la construcción de instituciones electorales –partidos políticos y autoridad electoral- fuertes y efectivas, será posible consolidar nuestra débil democracia y salir del atraso integral que nos asfixia.

Asfixiando al IGSS

Entre la PDH y la CC, sin una base técnica coherente, le asestan un terrible golpe al IVS

Producto de la insistencia (rayana en saña) del anterior Procurador de los Derechos Humanos, y a la superficialidad (cercana a ligereza) del análisis de la Corte de Constitucionalidad, la sostenibilidad del programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia –IVS- del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social –IGSS- está ahora bajo una grave amenaza.

Una reciente sentencia de la CC (sobre recursos interpuestos de manera insistente por la PDH), dejó sin efecto varias disposiciones que el IGSS había dispuesto para preservar la sostenibilidad del IVS. En efecto, en diciembre de 2010 la Junta Directiva del IGSS había aprobado el Acuerdo 1257 que contiene, entre otras reformas, modificaciones de los parámetros del Programa IVS relativos a los requisitos para tener derecho al pensionamiento por vejez que, para los nuevos afiliados, subirían a 62 años de edad y a 240 meses de contribución.

Pero entre la PDH y la CC, sin una base técnica coherente, le asestan un terrible golpe al IVS, pues sus acciones –con una superficialidad técnica y jurídica asombrosa- dejaron sin efecto varias de las disposiciones del referido acuerdo, lo que conlleva un grave menoscabo a la autonomía del IGSS, una afectación a la sostenibilidad del IVS y una grave amenaza a esta prestación de los trabajadores afiliados.

Ello es grave porque el IVS no sólo es un pilar importante en la red de protección que ayuda a preservar la armonía social, sino que, desde el punto de vista macroeconómico, es una vertiente importante del ahorro nacional. Además, el IVS es una institución estatal, por lo que cualquier daño a su sostenibilidad financiera puede tener eventualmente repercusiones fiscales.

Valuaciones actuariales del IGSS demuestran que, para preservar el equilibrio financiero del IVS, la edad mínima de jubilación debe ser de 65 años; de lo contrario, se pierde el delicado equilibrio que debe existir entre los ingresos (aportes patronales y laborales) y las obligaciones (pensiones presentes y futuras), con lo que se pone en alto riesgo la sostenibilidad del programa. Cabe recordar que las decisiones en cuanto a edad de jubilación se toman con base en estudios actuariales y no por razones políticas o de beneficencia. Por ello la Ley Orgánica del IGSS lo faculta a modificar las condiciones de los beneficios que otorga, aclarando explícitamente que estos no constituyen “derechos adquiridos”.

La propia Organización Internacional del Trabajo –OIT- recomienda a sus miembros fijar un período de cotización de 30 años (360 contribuciones) y una edad mínima jubilación de 65 años. La resolución de la CC, contraria a estas tendencias mundiales, limita la capacidad de administración del programa IVS y, lo que es peor, precipita la llegada de su punto de equilibrio (al año 2015, según cálculos del IGSS) y el arribo de su quiebra técnica (en 2022).

Aparentemente, la PDH y la CC creen que esta debacle financiera del IVS puede solucionarse si el gobierno central se hace cargo de pagar la factura (con recursos obtenidos de los impuestos de todos los guatemaltecos –no sólo de los trabajadores afiliados-), solución que es a todas luces inviable ya que hasta ahora el Estado ha sido no sólo incapaz de pagar las cuotas que por mandato constitucional debería pagarle al IGSS, sino que ni siquiera puede mantener la sanidad de su propio programa de Clases Pasivas Civiles del Estado (que ya está en quiebra).

La solución es hacer lo que están haciendo los países civilizados alrededor del mundo. El promedio de edad de jubilación en Latinoamérica es de 63 años (en Guatemala es aún, gracias a la CC, de 60) y el promedio de años de contribución es de 24 (en Guatemala, 16). En las economías avanzadas también se está aumentando la edad de retiro: en 28 de los 34 países miembros de la OCDE se han implementado tales aumentos, debido a que los pensionados viven cada vez más años.

En Guatemala la esperanza de vida al nacer también ha aumentado (54 años en 1970, 63 en 1990, y 72 en 2010, y sigue en aumento). Un jubilado promedio recibe cada vez más años de pensión. Por ello, aunque sea doloroso, es inevitable que los programas de pensión existentes deban aplicar ajustes en sus parámetros para conceder una jubilación. Ojalá que, en el futuro, la PDH y la CC actúan con más responsabilidad y visión de largo plazo.

Cada Mico en su Columpio

El desastre institucional que está viviendo el RENAP o el daño que está sufriendo la reputación del Organismo Judicial son sólo dos ejemplos de lo que ocurre cuando las entidades públicas se administran de manera rudimentaria, empírica e improvisada. Existen principios elementales de gestión pública --relacionados con lo que se conoce como "buen gobierno corporativo"-- que deberían ser de aplicación rutinaria y de conocimiento general por parte de cualquier funcionario público de alto nivel. El más básico de tales principios establece que quien administra es el gerente (no la Junta Directiva); quien establece la estrategia es la Directiva (no el gerente); y, quien un auditor debe ejercer el control de riesgos. Si cada uno de estos actores se circunscribiera a hacer bien su papel y no invadiera el campo del otro, se evitarían situaciones como las indicadas al principio.

§ POLÍTICAS PÚBLICAS

CADA MICO EN SU COLUMPIO

Cuando un miembro de una junta directiva se pone a ejercer funciones administrativas propias del gerente o administrador, existe una alta probabilidad de que la organización de que se trate cometa graves errores que perjudicarán gravemente su funcionamiento. Esto es cierto tanto para corporaciones privadas como para entidades estatales. En ambos casos, el resultado inevitable será que ocurrirán daños económicos y reputacionales para la empresa o entidad.

En nuestro medio existe poco conocimiento y conciencia sobre la importancia de que las entidades (públicas y privadas) tengan un buen sistema de gobierno corporativo, es decir, un sistema por medio del cual se dirijan las organizaciones y se implementan controles sobre su funcionamiento, dentro de un marco donde se relacionen metódicamente la gerencia, los empleados, los socios, la directiva, los clientes y el público en general.

Los propietarios, los directivos, los gerentes y los auditores son quienes están llamados a configurar un buen gobierno corporativo. Si estos cuatro actores cumplen sus respectivos roles, la entidad de que se trate no sólo tendrá un mejor desempeño y rendirá mejores resultados, sino que también se protegerán los intereses de tales actores y del la comunidad. Si ello es importante en el caso de empresas privadas, lo es mucho más cuando se trata de entidades del sector público que manejan los dineros e inciden sobre el bienestar de la ciudadanía.

En efecto, los dueños de las entidades del estado somos todos los ciudadanos y, como tales, debería considerársenos como el cuerpo de más alta decisión corporativa, aunque sea por medio de la representación de los organismos del estado. Por su parte, en el caso de las entidades autónomas y en el de muchas descentralizadas, la Junta Directiva es la responsable de establecer los objetivos y estrategias organizacionales, así como de ejercer el seguimiento y control de sus actividades. Por su parte, los gerentes (o directores ejecutivos) tienen a su cargo la administración rutinaria de la entidad, conforme a su mandato legal y los lineamientos estratégicos establecidos por la junta directiva. Finalmente, la auditoría interna y la Contraloría de Cuentas deben escrutar el trabajo de la directiva y de los gerentes para coadyuvar al adecuado control operativo y financiero de la entidad.

Cuando este esquema de pesos y contrapesos no se tiene claro, ocurren desastres institucionales como el que aqueja al Registro Nacional de las Personas donde, según lo reportado por los medios de comunicación, un miembro de la junta directiva estuvo, durante largo tiempo, tomando decisiones administrativas (que competían exclusivamente al Director Ejecutivo), imponiendo opiniones personales como criterios estratégicos (cuya definición competía a la junta directiva como cuerpo colegiado), o fungiendo de vocero oficial (lo que, evidentemente, excedía de sus atribuciones).

La misma falta de claridad respecto de los roles corporativos pudo verse también en el Organismo Judicial donde, en palabras atribuidas a su vocera, “las plazas administrativas las define el Presidente de la Corte; …no necesitan convocatoria ni concurso”, lo cual evidencia una terrible confusión de roles que no sólo pone un una situación vulnerable a dicho presidente (que, claro está, no tiene por qué tener experticia en contratar personal), sino que, como se vio con la contratación de una señorita a quien se vincula con amistades mafiosas, daña la integridad e imagen de dicho organismo.

Otro caso, pero a la inversa, se está dando en el Congreso, donde muy atinadamente se decidió hace más de un año segregar las funciones administrativas de las estratégicas mediante el nombramiento de un director administrativo, decisión que ahora se está poniendo en tela de duda por parte de algunos interesados en que la confusión de roles vuelva a instaurarse en el Legislativo.

La buena gestión pública requiere que estas lecciones se aprendan. No es gran ciencia, sino cuestión de sentido común para que cada mico se quede en su columpio.

COMENTARIOS DE LOS LECTORES

Luis Aragón 03-08-2010 10:04:00 horas

LOs auditores carecemos de apoyo de las autoridades que dirigen los entes, y por el otro lado el acoso de la Contraloría, que sanciona con multas hasta por parpadear. Pero no sanciona donde se derrocha el pisto como en los mentados "programas sociales" de la esposa del presidente que es la que manda. Hay malversación con fines electoreros de una campaña anticipada para la mentada señora. Ahí, para la Contraloría, todo ha estado bien. Y las movidas en las municipalidades empezando por tu Muni.. Ramiro Asturias Zamora 03-08-2010 10:44:44 horas Imagínense, si confunden tanto los roles (o el respectivo calibre de estos) ¿cómo van a funcionar bien los cojinetes? No hay forma de integrar una maquinaria funcional. Así ni a mameyasos... van a encajar los tales micos en columpios que no les sean los mas indicados. Ahora bien, si la maquinaria ya da indicios de querer irse acomodando sobre la marcha, es porque en el camino se arreglan algunas sobrecargas (cuando parte de ellas vaya quedando botada por el camino, tal y como suele sucederles). Arturo Villagrán Lic. Mario García Lara: Leí con interés su columna del Martes 3 de Agosto en Siglo 21 titulada “Cada mico en su columpio” (*) Por medio de una parábola con la iniciativa privada, Ud. se refiere al desbarajuste existente en el RENAP. Estoy totalmente de acuerdo con lo que Ud. ha escrito y por lo mismo surge mi pregunta: Y donde esta el INAP? Se supone que el Instituto Nacional de la Administración Pública se creó para mejorar el recurso humano y los procesos del Gobierno y para que no ocurrieran situaciones como las del RENAP. Pero del INAP no se sabe nada, ni se pronuncia en nada. Asi pues, le invito a escribir en una futura columna sobre la invisibilidad del INAP. Atentamente, J. Arturo Villagran V. Lector de su columna semanal (*) La frase es atribuida a Miguel Ydígoras Fuentes quien decía “Lo mejor es que cada mico esté en su rama”