UNA ECONOMÍA RESILIENTE

La economía mundial vive tiempos turbulentos; pero nuestra economía está en posición de resistirlos

Cuando Estados Unidos estornuda, el mundo entero se resfría. Y bajo el segundo mandato de Donald Trump, la seguidilla de estornudos se está convirtiendo en una tos crónica. En particular, la imposición de nuevos aranceles a escala global está -y sin previo aviso- ya dejando sentir sus efectos: desaceleración del comercio internacional, tensiones inflacionarias y un aumento de la incertidumbre económica, tal como lo advirtieron la semana pasada los informes de la Organización Mundial del Comercio y del Banco Mundial.

Guatemala, por supuesto, no es una isla. Nuestra economía inevitablemente sentirá los coletazos de esta guerra comercial mundial. Empezando porque nuestras exportaciones se verán afectadas por el arancel del 10% impuesto por el gobierno de Trump, así como por los menores volúmenes de comercio y cambios en los precios internacionales. Además, nuestras remesas familiares —que es la principal fuente de divisas del país— podrían verse ralentizadas si el crecimiento económico de EE.UU. se desacelera; y las presiones inflacionarias podrían contagiase a Guatemala en la medida en que los costos de los bienes importados aumentan en todo el mundo. Todo ello demanda una respuesta urgente por parte del gobierno y de los exportadores guatemaltecos, incluyendo negociaciones directas con el gobierno estadounidense en el marco de los convenios comerciales existentes y, principalmente, acciones tendentes a corregir las reglas, procedimientos, prácticas y protocolos que, según dicho gobierno, nuestro país aplica deslealmente en perjuicio de sus exportaciones hacia nuestro país.

Si a Estados Unidos le da pulmonía, a Guatemala apenas le da un catarro

Pero la buena noticia es que partimos de una buena base. A diferencia de épocas pasadas, hoy Guatemala tiene mejores herramientas para resistir los embates externos. Nuestro crecimiento económico ha sido sólido y estable —un promedio cercano al 3.5% anual en los últimos veinte años—. Nuestra política fiscal, si bien perfectible, ha mantenido disciplina suficiente para evitar déficits insostenibles y niveles de endeudamiento preocupantes. Nuestra política monetaria, bajo la tutela de un banco central autónomo, ha sido ortodoxa y eficaz para mantener una inflación moderada y un tipo de cambio estable. La resiliencia de nuestra balanza de pagos —respaldada por un superávit corriente y robustas reservas monetarias internacionales— fortalece aún más nuestra capacidad de absorber choques externos. Y aunque nuestra estructura productiva sigue enfrentando los desafíos que implica una baja productividad sistémica, los fundamentos macroeconómicos siguen siendo sólidos.

No es la primera vez que Guatemala navega aguas turbulentas con relativa estabilidad. Durante la crisis financiera global de 2008 y la crisis pandémica de 2020, nuestra economía logró mantener el rumbo. Y todo apunta a que, a pesar de los riesgos actuales, lo volverá a hacer. El Fondo Monetario Internacional ha reafirmado recientemente que la resiliencia de Guatemala no es casualidad: es el resultado acumulado de décadas de prudencia macroeconómica.

Quizá haya llegado el momento de actualizar aquella vieja frase de los economistas locales que, durante buena parte del siglo XX, decían que "si a Estados Unidos le da gripe, a Guatemala le da pulmonía". Hoy, gracias a nuestra disciplina económica y resiliencia estructural, podemos decir con moderado optimismo: "si a Estados Unidos le da pulmonía, a Guatemala apenas le da un catarro". Cuidar esos fundamentos será más importante que nunca. Porque, como bien nos enseña la historia, los buenos cimientos no garantizan el éxito… pero su ausencia sí garantiza el desastre.

LA “AMENAZA” DE LA INTELIGENCIA ARTIFICIAL

 HAY QUIEN CREE QUE LA IA HARÁ INNECESARIOS MUCHOS EMPLEOS. LO MÁS PROBABLE ES QUE CREARÁ MUCHOS MÁS

Un creciente número de profesionales ve con preocupación cómo el futuro de sus empleos parece amenazado por la irrupción de la Inteligencia Artificial -IA-. Abogados, médicos, auditores, oficinistas y -¡oh, no!- economistas temen por sus ingresos. Las profesiones que se basan en conocimientos, en procesar información y en determinar cursos de acción a partir de esos conocimientos y análisis, ven cómo muchas de estas funciones las realiza ahora casi cualquier persona con acceso a una aplicación (gratuita) de IA.

Que no cunda el pánico. La IA genera también fuerzas en el sentido contrario: reduce barreras de entrada al mercado y eleva las remuneraciones. Ciertamente la IA hará más difícil que unos pocos privilegiados acaparen la información; eso, sin embargo, abrirá oportunidades para que más personas puedan acceder al conocimiento, procesar la información y determinar cursos de acción. El resultado previsible será una mayor competencia y el surgimiento de más profesionales especializados que competirán, ya no en función de quién tiene más información privilegiada, sino de quién agrega más valor a sus servicios.

Y lo más importante de la IA es que reduce el costo de obtener, procesar y transmitir información, aumentando así la productividad de la economía como un todo, incrementando el nivel de ingresos y el valor del tiempo de los profesionales. La teoría económica sugiere que, ante esto, las personas responderán del mismo modo que lo han hecho durante siglos: demandando más servicios a los profesionales.

Eso sí, el desafío de los profesionales y de las organizaciones es el de adaptarse pronto al cambio:  desarrollar habilidades complementarias utilizando la IA para mejorar su productividad; especializarse en áreas que requieran creatividad y juicio humano; e incursionar en nuevos roles asociados a la profesión. Y las organizaciones (empresariales o sociales, pequeñas o grandes) deben innovar sus procesos productivos y administrativos para capturar plenamente los beneficios que ofrece la IA. 

"La IA no reemplaza, sino que potencia a los profesionales"

Es inevitable que la IA deje sin trabajo a algunos profesionales (los que no se adapten a ella), pero seguramente generará más trabajo y empleos para los demás, no solo para quienes con ella mejoren la calidad de sus servicios, sino para una nueva estirpe que haga de la IA su principal herramienta. La IA no es un peligro absoluto para el empleo, sino más bien un factor de evolución en el mercado laboral: históricamente, la tecnología ha creado más empleo del que ha destruido; toda revolución tecnológica desplaza ciertos tipos de empleo, pero genera muchas más oportunidades laborales nuevas. De manera que la IA no reemplaza, sino que potencia a los profesionales. Además, las habilidades humanas (como la empatía, el pensamiento crítico, la creatividad) seguirán siendo insustituibles… por ahora.

Ante la irrupción de la IA, el rol de las políticas públicas es el de adoptar, facilitar, fomentar y acelerar su uso para aprovechar su potencial en materia de productividad, crecimiento económico y bienestar material. La adopción de la IA puede tener un impacto crucial tanto en la calidad de los servicios públicos, como en la economía nacional. Aunque eventualmente habrá necesidad de alguna regulación estatal respecto de la IA, esta debe mantenerse en un mínimo que no afecte los beneficios que ofrece la nueva tecnología. El Estado debe más bien potenciar esos beneficios para mejorar la productividad, las instituciones públicas, la solidez macro-fiscal y la gestión de riesgos (naturales, políticos, económicos y sociales), y apoyar así el desarrollo del país.

POCA AMBICIÓN EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA 2025

TANTO EN EL CONGRESO COMO EN EL EJECUTIVO PARECEN DECANTARSE POR OBTENER VICTORIAS FÁCILES

La semana pasada se revelaron las que podrían ser las agendas prioritarias del Congreso y del Ejecutivo para 2025. En el Legislativo trascendió que, por ahora, las principales bancadas acordaron una agenda mínima que incluye la Ley de Alianzas Público-Privadas, la Ley de Cooperativas, una ley de incendios forestales, y las reformas a le Ley de Tarjetas de Crédito. Además, el presidente del Congreso agregó algunas iniciativas cuya inclusión en la agenda está avanzando: una ley de medicamentos, una ley para la portabilidad numérica de los teléfonos celulares, la Ley de Cine, una ley contra la violencia en el sistema educativo, una ley para sancionar la trata de personas en el sistema penitenciario y una ley de acceso a la tecnología educativa. 

Aunque esta agenda incluye alguna ley interesante, la misma dista mucho de ser ambiciosa. Las iniciativas incluidas parecen buscar “quick wins” políticos que signifiquen (o aparenten) logros legislativos a la vista de los votantes; pero no deja de decepcionar que no se estén considerando reformas orientadas a mejorar la eficiencia del Estado y de sus instituciones. La ausencia de propuestas para reformar el sistema de justicia, el sistema de control del gasto público, el sistema de servicio civil, el proceso presupuestario o el propio sistema electoral deja un vacío en la agenda legislativa y muestra una falta de conciencia sobre las transformaciones estructurales que el país necesita.

Por su parte, el Ejecutivo también hizo públicas sus prioridades de política pública al incluir en su informe anual al Congreso un capítulo que describe “la futura cosecha” que pretende impulsar en 2025. En educación, prioriza el mantenimiento de la infraestructura escolar, la contratación de docentes y el programa de alimentación escolar. En salud, ampliar la cobertura de servicios y aplicar un modelo eficiente de abastecimiento de medicamentos. Ofrece profundizar la iniciativa "Mano a Mano" (empleo temporal, vivienda, distribución de alimentos) y fortalecer la agricultura familiar, así como mantener las transferencias monetarias condicionadas.

En política económica ofrece fortalecer la estabilidad macroeconómica y mejorar la calificación de riesgo-país, al tiempo que se optimiza el gasto público. Asimismo, prioriza el fortalecimiento de la seguridad ciudadana y la modernización del sistema penitenciario. Busca mejorar la eficiencia en la administración pública mediante plataformas tecnológicas e impulsar medidas ambientales centradas en la gestión del agua y la conservación de cuencas. Y en el campo internacional se enfoca en la protección a los migrantes.

Así, también en el caso del Ejecutivo se vislumbra una agenda relativamente poco ambiciosa. En particular, brillan por su ausencia dos cuestiones cruciales en las prioridades de políticas públicas que deberían ser los “buques insignia” del gobierno para 2025: el combate a la desnutrición infantil y una estrategia integral de lucha contra la corrupción. La desnutrición infantil es el elefante en la cristalería del que nadie quiere hablar y que ha sido injustificadamente ninguneado durante décadas por los distintos gobiernos; eso debería cambiar radicalmente. Y el combate a la corrupción es la bandera con la que el actual gobierno hizo campaña y, presumiblemente, la razón por la cual los votantes lo eligieron para gobernar. Los avances en este campo son aún muy pocos. Se necesita una política integral de fomento a la transparencia que no se base solo en la buena voluntad y la ética de los funcionarios públicos, ni solo en la veleidosa apuesta de la persecución penal.

 

REVITALIZAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

PARA QUE NO SIGAN DISPERSAS Y POSTERGADAS, ES NECESARIO FOCALIZARLAS Y PRIORIZARLAS

Al empezar un nuevo año conviene reflexionar sobre la necesidad de focalizar y priorizar las políticas públicas que son indispensables para impulsar el desarrollo y el bienestar, pero que tradicionalmente suelen encontrarse dispersas y postergadas en la agenda gubernamental. En primer lugar, habría que empezar por aquellas políticas centradas en mejorar el ingreso de los más pobres: el elefante en la cristalería (sobre el que pareciera que nos da vergüenza hablar) son los indicadores de pobreza en el país, incluyendo -especialmente- los relacionados con la desnutrición.

El foco aquí pasa tanto por evitar (mediante políticas monetarias y fiscales disciplinadas) que la inflación carcoma los escasos ingresos de los pobres, como por erradicar la desnutrición infantil. Parece mentira que a ningún gobierno se le haya ocurrido establecer un fondo específico (transparente y eficientemente gestionado) contra la desnutrición. Ello sería más eficaz que el manido recurso populista de repartir subsidios y transferencias (que no necesariamente llegan a los más pobres) sin percatarse de que la pobreza no puede combatirse sosteniblemente regalando recursos públicos, sino propiciando las condiciones adecuadas para generar empleo y riqueza.

En segundo lugar, las políticas públicas deberían concentrarse en mejorar los servicios públicos básicos: seguridad y justicia, educación básica, salud preventiva y primaria, e infraestructura pública. Los recursos estatales son escasos y, por lo tanto, no pueden destinarse a satisfacer las infinitas necesidades de la sociedad (ni a los infinitos caprichos de los políticos), sino que deben focalizarse prioritariamente en la provisión eficaz de dichos servicios públicos básicos.

En tercer lugar, las políticas públicas deberían focalizarse en aumentar la productividad sistémica del país; la productividad es la piedra fundamental para lograr un crecimiento económico más acelerado, sostenible y conducente a una mejora en las condiciones de vida de todos los guatemaltecos. Y la base para aumentar la productividad es lograr un orden económico en el que el imperio de la ley dé la certeza necesaria para que las interacciones (económicas, sociales y culturales) se desarrollen con eficiencia.

Lo anterior requiere, a su vez, de gobiernos eficientes (tanto a nivel local como nacional), de manera que, en cuarto lugar, las políticas públicas deberían priorizar la eficacia, transparencia y rendición de cuentas de esos gobiernos, empezando por luchar decididamente contra la corrupción. Para ello no basta con lindos discursos o buenas intenciones; ni siquiera basta con poner a funcionarios probos a cargo de las entidades estatales. El cáncer de la corrupción es tan insidioso, que combatirlo requiere, ante todo, de reformas institucionales (de la Contraloría de Cuentas, de presupuesto, del Servicio Civil, del proceso legislativo, del sector justicia y del sistema electoral) que implican difíciles batallas políticas que deben acometerse con valentía y perseverancia.

Finalmente, las políticas públicas deben mantener un enfoque de apertura y agilidad de cara al resto del mundo, especialmente ahora que a nivel mundial están avanzando de forma amenazadora propuestas proteccionistas, xenófobas, nacionalistas y aislacionistas que pueden repercutir negativamente en nuestra economía. Es menester prepararse para contrarrestarlas y resistirlas, tanto mediante una política exterior audaz y firme, como mediante políticas internas prudentes que preserven la resiliencia y estabilidad que nuestra economía ha logrado construir en las últimas décadas.

TRUMP Y NUESTRA ECONOMÍA

 El cambio de rumbo en el Norte tendrá implicaciones que demandan acciones de política pública en Guatemala

Lo que ocurra con las políticas de gobierno en Estados Unidos a raíz de un cambio de administración es de gran relevancia para una economía como la de Guatemala, que puede verse impactada por diversos canales. Las remesas familiares, las exportaciones, la inversión privada y la asistencia gubernamental son los canales de transmisión directos. Pero también las políticas que buscan impulsar en crecimiento de la economía estadounidense o reformar su gobierno pueden afectarnos indirectamente.

Ahora bien, no todas las promesas de campaña van a cumplirse ni rápida ni completamente. Por ejemplo, la tarea de desregular y reducir el Estado se vislumbra llena de obstáculos y, si logran tener éxito, solo podrá dar frutos positivos -aumentos de la productividad y del crecimiento- a mediano plazo. Lo mismo puede decirse de la apuesta de fomentar el crecimiento económico mediante una masiva reducción de impuestos. De manera que los efectos indirectos sobre la economía guatemalteca derivados de las políticas fiscales o de reforma del gobierno en los Estados Unidos no serán demasiado relevantes, al menos a corto plazo.

En cambio, son otras dos políticas -que el presidente Trump sí podrá ejecutar desde el día de toma de posesión- las que tendrán un impacto inmediato sobre nuestra economía. En primer lugar, la política de combate a la migración ilegal impactará el flujo de remesas familiares hacia Guatemala, uno de los países más dependientes de estos flujos, que constituyen aproximadamente el 20% del PIB del país. Si el gobierno de Trump implementa políticas migratorias más estrictas o dificulta la permanencia de los migrantes, esto podría afectar una fuente de ingresos (las remesas) fundamental para el consumo y el ahorro de millones de familias guatemaltecas. En el corto plazo, sin embargo, podría producirse (como ya ha ocurrido en el pasado) un aumento repentino de los flujos de remesas hacia el país, incluso antes de la toma de posesión de Trump, como una reacción precautoria de los migrantes chapines ante el riesgo creciente de su eventual deportación.

En segundo lugar, la política de protección a la industria estadounidense mediante la aplicación de aranceles y otras barreras al comercio puede afectar nuestra economía. Estados Unidos es el principal socio comercial de Guatemala y cualquier cambio en las políticas comerciales (aranceles, tratados comerciales o restricciones de mercado) podría afectar el acceso de los productos guatemaltecos a ese mercado y, en consecuencia, impactar en el empleo y crecimiento de sectores clave en nuestro país. Sin embargo, si Trump concentra su guerra comercial en sus rivales relevantes (China, Europa o México), podría terminar favoreciendo (al menos a corto plazo) a nuestro sector exportador.

Los efectos de las políticas del nuevo gobierno de Trump dependerán de cuán agresiva sea su aplicación, lo cual es incierto. Lo que es sí es cierto es que debemos empezar a prepararnos desde ya. Como es de esperarse un retorno masivo de migrantes, hay que pensar en nuevos programas que fomenten el empleo y favorezcan a los pequeños empresarios, además de un programa de atención a los migrantes (tanto a los repatriados como a quienes queden retenidos allá). Habrá también que fortalecer las políticas de comercio exterior y de atracción de inversiones, así como la capacidad del país para negociar en esos frentes. Y habrá que mejorar la coordinación entre la política monetarias y la fiscal ante una previsible mayor fluctuación del tipo de cambio y de la demanda doméstica. Lo que no podemos hacer es quedarnos de brazos cruzados.

¿Y CUÁNTA GENTE TRABAJA AQUÍ?

 Es necesario contar con información fidedigna sobre el número de los empleados que laboran en el Estado

Aunque existe un consenso generalizado respecto a la necesidad de reformar el sistema de servicio civil en Guatemala, lo que no existe es una idea clara respecto de cuántos empleados laboran en el Estado, ni bajo qué renglón se encuentran nominalmente, ni en qué entidad prestan sus servicios físicamente, ni si existen plazas fantasmas dentro del aparato estatal: ninguna entidad ni funcionario parecen saber a ciencia cierta estos datos, que resultan esenciales para emprender cualquier reforma al sistema.

Dado que ni siquiera el presidente de la República sabe cuántos funcionarios existen, durante el gobierno de Jimmy Morales tuvieron la ocurrencia de encomendarle al INE hacer un “Censo Nacional del Recurso Humano 2017-2018”, en el que se estableció que entonces había 292,753 servidores públicos; sin embargo, el entonces presidente desaprobó ese “censo” porque dejó gran cantidad de funcionarios sin censar. En cualquier caso, dicho “censo” era un sinsentido: un censo solo proporciona información correspondiente a un momento determinado, cuando lo correcto y conveniente sería mantener actualizada dicha información de manera permanente (imaginemos lo absurdo que sería, por ejemplo, que el presidente de la General Motors tuviera que hacer un censo de sus empleados para saber el número y características del recurso humano a su cargo).

Resulta injustificable, pues, que ningún gobierno haya tenido la curiosidad -ya no digamos la capacidad- de saber cuántos burócratas hay y a qué se dedican, pese a que es uno de los rubros que más costos financieros representan para el fisco. En el proyecto de presupuesto del Estado para 2025, que se discute en estos días en el Congreso, el costo del recurso humano representa más de la cuarta parte del total del gasto gubernamental previsto para el próximo año (hablamos de ¡más de Q40 mil millones!). El gasto en salarios del gobierno ha mostrado, además, una tendencia creciente durante años, lo cual genera presión sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas. Los ministerios que más han impulsado el gasto salarial son los de educación y salud, merced a los incrementos acordados en los opacos pactos colectivos que se siguen negociando.

El recurso humano representa más de la cuarta partedel total del gasto gubernamental

La solución de esta injustificable situación no pasa por hacer “censos” de empleados públicos, sino por poner en marcha sistemas modernos de control del recurso humano en el Estado. El Ministerio de Finanzas -que es el que termina pagando la cuenta- tiene a su disposición la información financiera necesaria para empezar a poner orden. Además, se debería establecer la obligatoriedad de que todas las entidades del sector público utilicen el sistema GUATENOMINAS para procesar su nómina y que dicho sistema sea de acceso público en formato de datos abiertos. También los entes de control (unidades de auditoría interna, Contraloría y Congreso) deberían exigir que todas las entidades estatales tengan sistemas actualizados con la información de sus empleados, salarios y honorarios.

Cuenta la anécdota que, en cierta ocasión, le preguntaron al primer ministro británico Winston Churchill cuántos empleados públicos trabajaban en su gobierno, a lo que respondió -con su característico humor mordaz-: "la mitad de ellos". Si hoy le preguntasen lo mismo al presidente Arévalo, quizá tendría que responder en términos similares. Pero si se decide a impulsar sistemas modernos para registrar y controlar la plantilla de empleados públicos, quizá al final de su mandato logre dar una respuesta más concreta y, además, dejar como legado una gestión más eficiente de los recursos humanos del gobierno.

LAS PRIORIDADES DEL GOBIERNO EN 2025

 Es difícil mejorar la calidad del gasto público con los actuales mecanismos de ejecución y control´

El presupuesto de ingresos y gastos del Estado es, en cualquier país, una guía central para la implementación de políticas públicas y la gestión de la política económica. En Guatemala, el proyecto de presupuesto para 2025 que el Ejecutivo envió al Congreso para su aprobación es, además, una verdadera declaración de intenciones. Siendo el proyecto con el incremento  más grande de los últimos 15 años -respecto al presupuesto del año previo- y planteando un déficit fiscal sin precedente en décadas, indica la convicción del gobierno de contar con un enorme espacio para aumentar su gasto y su fe en que va a poder ejecutarlo de forma transparente y eficiente, a pesar de que los ineficaces sistemas institucionales (administrativos, de control, de servicio civil o de compras y contrataciones) permanecen incólumes (y deteriorándose) desde hace lustros.

Aunque el gobierno solo dispone del 18% de sus ingresos para impulsar políticas públicas (ya que el resto ya está comprometido para gastos rígidos, como salarios y transferencias), es posible inferir -de los destinos institucionales solicitados en el proyecto de presupuesto- cuáles son las prioridades de política pública del gobierno para el año próximo. Así, está claro que el Ministerio de Educación es el que se lleva la mayor tajada del gasto, en su mayoría para el pago de salarios, incluyendo los que se deriven del muy opaco pacto colectivo que se está negociando con el sindicato ministerial, por lo que se colige que no solo la educación per se, sino también el apaciguamiento de su relación con el líder magisterial Joviel Acevedo son una clara prioridad del gobierno.

Asimismo, si vemos el crecimiento respecto del año anterior, se revela como prioridad el monto asignado al Ministerio de Comunicaciones, lo cual es una muy buena noticia luego de cuatro gobiernos en los que la infraestructura pública estuvo relegada. Pero si vemos los crecimientos relativos respecto del presupuesto 2024, el que se revela como mayor prioridad es el Ministerio de Economía, donde se incluyó un millonario programa de asistencia crediticia a través del CHN, que tiene grandes probabilidades de resultar en un despilfarro tan lastimoso como los vistos en programas similares que se aplicaron durante la pandemia.

Además de las prioridades, el proyecto de presupuesto también permite vislumbrar cuáles son los asuntos que revisten poca importancia para el gobierno: los aportes que por mandato legal debe hacer el Estado a la seguridad social o al apoyo a la política monetaria brillan por su ausencia, así como tampoco se aprecian cambios significativos en las normas presupuestarias orientadas a mejorar la transparencia del gasto o a respetar la sana práctica (también mandato legal) de no financiar gasto corriente con deuda pública. Extraña, en particular, que el proyecto de presupuesto no se haya hecho acompañar de la correspondiente opinión técnica (también mandato legal) de la Junta Monetaria.

Eso sí, el rubro a donde va a parar la mayor parte del presupuesto (más de la tercera parte del techo solicitado) es el de Obligaciones de Tesoro, que incluye conspicuamente los aportes a las municipalidades y consejos de desarrollo: es imposible no sospechar que -independientemente de las buenas intenciones del gobierno en cuanto a elevar la inversión física y social- la real intención del presupuesto planteado es la de comprar gobernabilidad y paz política manteniendo contentos a los alcaldes y diputados distritales que se habrán de beneficiar políticamente del enorme bolsón de recursos presupuestarios que se les asigna.

UNA AGENDA LEGISLATIVA PARA EL DESARROLLO

 EXISTE UNA HOJA DE RUTA QUE DEBERÍA SER TOMADA EN CUENTA, INDEPENDIENTEMENTE DE IDEOLOGÍAS

Los acontecimientos recientes que culminaron en la aprobación por el Congreso de una multimillonaria ampliación del Presupuesto del Estado para 2024, demuestran que no solo es posible alcanzar mayorías parlamentarias -incluso en un legislativo profundamente fragmentado-, sino también que es necesario que el Ejecutivo se involucre en lograr los acuerdos parlamentarios imprescindibles para viabilizar tanto la agenda de gobierno como la gobernabilidad misma del país. En ese contexto, se presenta la ocasión para que en ambos organismos del Estado se impulse una agenda legislativa con visión de largo plazo, que trascienda los modestos alcances del tipo de leyes que se han venido aprobando en las últimas legislaturas: insustanciales y cosméticas -en el mejor de los casos- o peligrosamente populistas e irresponsables -en muchos otros- en cuanto al manejo sostenible de los recursos del erario.

¿Por dónde empezar a diseñar una agenda legislativa para el desarrollo del país? El último reporte del Fondo Monetario Internacional -FMI- sobre la economía nacional, publicado hace pocos días, da luces sobre cómo avanzar en una serie de reformas pro-crecimiento que incluye la aprobación de una legislación sólida en varias áreas, entre las que sobresalen, además de la ley de competencia, varias regulaciones que propicien la inversión, tanto estatal como privada: una ley de infraestructura vial, una de regulación de puertos, otra que permita la modernización de los aeropuertos (especialmente La Aurora), una que viabilice las Alianzas Público-Privadas y otra que modernice las Zonas Francas, aspectos todos esenciales para el crecimiento económico.Asimismo, el FMI recomienda mejorar la seguridad jurídica, en línea con los mejores estándares internacionales, lo que implica cambiar las prácticas internas y las estructuras del proceso legislativo -reformando la Ley Orgánica del Congreso-, así como mejorar la competitividad mediante regulaciones y políticas a favor del mercado laboral formal. El FMI también sugiere mejorar la eficiencia y la transparentar del gobierno, lo que implican reformar el Servicio Civil, así como los procesos de compras y contrataciones. Asimismo, recomienda fortalecer la gobernanza mediante un plan nacional anticorrupción y una estrategia para combatir la impunidad, aspectos que deberían incluir reformas profundas al sistema de control del gasto público -incluyendo la hasta hoy anodina Contraloría de Cuentas-.

Además de las recomendaciones del FMI, el Congreso debería incorporar en su agenda económica la creación de vehículos financieros que blinden los ingentes recursos financieros que, inevitablemente luego de la ampliación presupuestaria recientemente aprobada, quedarán como “ahorros” en la caja de gobierno al final del año, los cuales podrían tomar la forma de fondos específicos -manejados de forma eficiente y con absoluta transparencia- destinados a combatir la desnutrición, expandir la infraestructura vial o modernizar el sistema aeroportuario.

El diseño y aprobación de una agenda como esta puede parecer una tarea técnicamente compleja y políticamente espinosa. Pero hay por dónde empezar: existen diversas propuestas al respecto que están durmiendo el sueño de los justos en las comisiones legislativas, o que están esperando su oportunidad en los programas de distintos tanques de pensamiento y organizaciones de la sociedad civil. Queda en manos del estamento político demostrar que es posible alcanzar acuerdos sobre temas estratégicos y no solo sobre asuntos coyunturales que conllevan el reparto de los escasos fondos públicos.

¿ES VIABLE LA READECUACIÓN DEL PRESUPUESTO 2024?

 HABRÍA QUE EVITAR SEGUIR HACIENDO MÁS DE LO MISMO

SÍ, ES CONVENIENTE READECUAR EL PRESUPUESTO 2024. Existen al menos dos razones que justifican la necesidad de que el Congreso apruebe una readecuación del Presupuesto del Estado para 2024 -razones que, no está de más subrayar, se conocían desde antes de la toma de posesión del actual gobierno, que pudo haber solicitado tal readecuación desde hace varios meses-. La primera es que, como se recordará, el Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2024 que fue aprobado por el Congreso en noviembre pasado, quedó sin efecto en diciembre por una sentencia de la Corte de Constitucionalidad por lo que, en su lugar, vuelve a regir el presupuesto que estaba vigente al término de 2023. Ello exige adaptar un presupuesto que no responde a la realidad del año actual, por lo que es necesario readecuarlo para que el gobierno pueda cumplir con los pagos que, ya sea por mandato legal o para suplir los servicios públicos esenciales, está obligado a realizar.

La segunda razón es que en el presupuesto de ingresos vigente tiene cifras que corresponden a lo presupuestado para 2023, las cuales son muy inferiores (por más de Q13 millardos) a lo que realmente se tiene previsto recaudar de impuestos en 2024. Si se quieren utilizar esos ingresos adicionales que se tendrán este año, es necesario incluirlos explícitamente en el presupuesto, para lo cual se necesita de la aprobación del Congreso.

PERO, LA APROBACIÓN NO VA A SER FÁCIL. A punto de que empiece su discusión en el Pleno del Congreso, la petición del Ejecutivo de que se apruebe una readecuación y ampliación al presupuesto ya ha producido múltiples reacciones de escepticismo y de crítica (dentro y fuera del Hemiciclo) a la iniciativa oficialista que, dada la peculiar conformación de fuerzas políticas en el Legislativo, hacen pensar que el proceso de aprobación podría resultar complejo y desgastante.

Baja ejecución. La principal crítica que se escucha es que, hasta ahora, el gobierno presenta un muy bajo porcentaje de ejecución del presupuesto, por lo que resulta cuestionable si será capaz de ejecutar en el último semestre del año lo que no ha podido en el primero. La verdad es que, aunque ciertamente bajo (especialmente en ministerios como el de Comunicaciones, el de Ambiente o el de Energía), el porcentaje de ejecución en 2024 no es muy distinto al de cualquier primer año de gobierno en el pasado reciente (a todo nuevo gobierno le cuesta aprender a gastar).

Eso sí, en los primeros cuatro meses del año el gobierno siempre gastó menos de lo que percibió de ingresos, por lo que ha acumulado un superávit de más de Q6 millardos que están listos en caja para gastarlos en el resto del año, adicionales a los Q14 millardos que ha solicitado como ampliación, cifras que, dados los antecedentes, hacen dudar que puedan ser gastados en su totalidad durante el segundo semestre del año.

Destinos cuestionados. Otras críticas que se hacen a la iniciativa de ampliación presupuestaria ponen en duda la idoneidad de algunos gastos, como la ampliación al Ministerio de Educación por más de Q1,300 millones, que en gran medida se destinarían a pagar los beneficios del polémico pacto colectivo (que se está negociando secretamente entre el sindicato magisterial y las autoridades), o la ampliación por Q350 millones para el también controversial Programa de Salud Escolar.

Notorias son las críticas a las ampliaciones propuestas para los Consejos de Desarrollo (por más de Q2,000 millones) y las municipalidades (por más de Q1,600 millones), entes ampliamente cuestionados por su opacidad e ineficiencia en el gasto. Cabe comentar que dichas ampliaciones son inevitables porque están amarradas (por ley) a la ampliación en el presupuesto de ingresos (por la mayor recaudación esperada).

Algunos también señalan la contradicción de otorgarle generosas partidas presupuestarias a la Corte Suprema de Justicia, a la Corte de Constitucionalidad, al TSE (aunque no haya elecciones este año), a disfuncional sistema deportivo (federaciones y comités), a la Universidad de San Carlos y al mismísimo Ministerio Público, entes con quienes el gobierno ha tenido diferencias políticas, pero a quienes por mandato legal debe asignarles parte de la mejora esperada en los ingresos tributarios.

No es de vida o muerte. Otro argumento de quienes no están convencidos de la ampliación presupuestaria es más pragmático, en el sentido de que, si bien es cierto que los ingresos tributarios serán sustancialmente mayores de lo que indica el presupuesto vigente, también lo es que esos ingresos no se perderán en caso de no aprobarse la ampliación solicitada, porque se acumularían en la caja fiscal, pudiendo ser asignados para el ejercicio fiscal del próximo año. De tal manera que lo que se necesita, afirman, no es una ampliación (al menos no de la magnitud solicitada) sino una readecuación que explicite los rubros de ahorro que podrían obtenerse del combate a la corrupción y que defina las prioridades del gobierno en materia de gasto, es decir, aquellas partidas que tracen la ruta del legado histórico que el gobierno quisiera dejar en el resto de su mandato.

SI SE METE BASURA, SALE BASURA. El concepto de “GIGO” (garbage in – garbage out) se desarrolló inicialmente en las ciencias de la computación y las matemáticas, se refiere a que la calidad del producto de un sistema está determinada por la calidad de los insumos con que se alimente. Los sistemas simplemente procesan lo que se les da, y eso sucede en nuestro sistema de gasto público: el hecho solo de ingresar más dinero al sistema no garantiza que habrá mejores resultados en materia de calidad y eficiencia.

De hecho, según las encuestas, la razón principal por la que el electorado eligió al Presidente Arévalo fue por el hartazgo ciudadano con respecto a la corrupción y a la incapacidad del Estado de proveer los servicios públicos esenciales. Aunque algunos ingenuos puedan creer que solamente basta con poner gente proba a administrar la cosa pública para resolver mágicamente los problemas, la realidad es que el aparato estatal está tan contaminado de corrupción e ineficiencia, que las buenas intenciones resultan claramente insuficientes para revertir la situación.

Para justificar cualquier ampliación presupuestaria deben incluirse los controles técnicos que eviten que los recursos de la ampliación se destinen a obras o proyectos cuestionables, opacos o que se presten a malas prácticas. Por ejemplo, las transferencias a entidades públicas, como municipalidades o consejos de desarrollo, deben ser objeto de seguimiento y fiscalización especiales, debiendo velar porque, sin excepción alguna, se cumplan con su obligación de reportar sus cuentas mediante los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que se tienen a disposición (SIAF, SIAF-SAG, SIAF-MUNI, SICOIN, GUATENÓMINAS).

Otros controles que deberían incorporarse al presupuesto tienen que ver con regular la suscripción de pactos colectivos de condiciones de trabajo en las entidades públicas y velar porque dichos pactos tengan las fuentes de financiamiento para cubrir esos gastos. Sería importante también obligar a implementar un sistema orientado a mantener, en tiempo real, una actualización del número de empleados públicos. Asimismo, sería conveniente evaluar la conveniencia de continuar destinando recursos públicos a ONGs para que presten un servicio que, en principio, le corresponde prestar al Estado y, de considerarse necesaria la prestación de tales servicios por parte de dichas organizaciones, velar porque estos se adquieran en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado.

ENTONCES, ¡PENSEMOS EN HACER COSAS CHINGONAS! Quizá estemos ante una oportunidad única en la historia fiscal reciente del país: tenemos, por un lado, un gobierno nuevo cuya mejor baza para mantener el respaldo ciudadano es su compromiso con la transparencia en el gasto público y, por otro, la ocasión excepcional de contar con abundantes ingresos tributarios, muy superiores a lo originalmente presupuestado. En vez de estar pensando en verter todos esos recursos extra al barril sin fondo del ineficiente y corrompido aparato estatal, valdría la pena atreverse a pensar en canalizarlos hacia destinos específicos mediante vehículos de propósito especial para su ejecución. Algunos ejemplos:

Un fondo específico para el combate de la desnutrición. No existe otro problema más apremiante y vergonzoso para Guatemala que el de la desnutrición crónica infantil. Destinar unos Q5 millardos del presupuesto estatal para la creación de un fondo específico para el combate a la desnutrición debería ser una obviedad como propuesta de cualquier partido político, independientemente de su signo ideológico. La ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional ya plantea un marco para ordenar las acciones estatales en este campo y tocaría al Congreso y al Gobierno diseñar un mecanismo transparente y efectivo para la ejecución de un fondo en dicho marco vigente.

Un fondo específico para infraestructura vial. El colapso en cámara lenta de la infraestructura vial del país -y de la institucionalidad que la gestiona- es evidente y amenaza a mediano plazo con dañar permanentemente las capacidades productivas del aparato económico nacional. Destinar otros Q5 millardos del presupuesto estatal para la creación de un fondo específico para la ejecución de obras de infraestructura vial estratégicas y de gran calado tampoco debería ser políticamente controversial, siempre y cuando dicho fondo se estructure con una gobernanza eficaz que, al mismo tiempo de ser ágil y efectiva, sea también transparente y a prueba de corrupción

Un fondo específico para generación y transmisión de energía. La creciente demanda de energía eléctrica en Guatemala ha crecido a mucha mayor velocidad que la capacidad de generación y transmisión, mientras que los procesos de licitación de nuevas unidades se han quedado rezagados por razones burocráticas. Destinar otros Q1,000 millones del presupuesto estatal para un fondo específico que financie proyectos de pre-inversión y apoye la ampliación de las unidades existentes podría ser un paso en la dirección correcta para conjurar los peligros existentes de un déficit de suministro eléctrico en el país.

Etcétera. En la misma línea, puede pensarse en un fondo (bien diseñado, eficiente y transparente) para infraestructura portuaria, o para rescatar los aeropuertos o, incluso, para reestructurar los programas sociales del gobierno como, por ejemplo, los que están a cargo del MIDES y que, hasta ahora, solo han servido para el despilfarro y la corrupción.

Quizá este sea un buen momento para atreverse, con prudencia fiscal, a hacer “cosas chingonas”, como dijo hace un par de años el canciller mexicano Marcelo Ebrard en un foro latinoamericano (sí, también lo dijo el Chicharito, pero se le escuchó más elegante al funcionario). El canalizar los recursos financieros extraordinarios con que el gobierno cuenta hacia destinos específicos orientados al desarrollo de largo plazo, sacándolos del incompetente aparato tradicional del gasto público y blindándolos mediante mecanismos de ejecución eficientes y transparentes aprobados por el Congreso, puede ser muy beneficioso para el país.

Pudo haberse hecho en la pandemia, pero no se quiso. Si el Ejecutivo y el Legislativo lograran ahora ponerse de acuerdo en una visión como la planteada, podría lograrse que los limitados recursos del Estado estén priorizados y mejor focalizados, blindados de la corrupción y el derroche, utilizados más transparentemente, convertirse en obras con un legado perdurable, coadyuvar a la gobernabilidad y la paz social y, además, servir para ganar tiempo en tanto se hacen las reformas institucionales que el Estado necesita para que la buena provisión de servicios públicos esenciales no dependa de la buena voluntad de los funcionarios, sino de la eficiencia de las instituciones.

BALANCE DE LA ECONOMÍA EN 2023 Y DESAFÍOS PARA 2024

Es importante diagnosticar adecuadamente. Hacer un balance de la economía de un país al final del año y evaluar los desafíos para el año próximo es importante para que los formuladores de políticas, las empresas y los analistas pueden comprender en dónde estamos parados y puedan hacer los ajustes necesarios, tanto a nivel de políticas económicas gubernamentales, como de la planificación estratégica empresarial. Un diagnóstico acertado de la situación permite a las empresas ajustar sus planes de negocios, estrategias de inversión y presupuestos en función de las condiciones y previsiones económicas, y proporciona a los inversores la información que necesitan para evaluar los riesgos y oportunidades. Comprender los desafíos y riesgos potenciales en el entorno económico permite, además, una mejor gestión de riesgos para mitigar el impacto de las incertidumbres económicas. A continuación propongo, de manera muy resumida, un diagnóstico en esa línea.

Cómo nos fue en 2023. En 2023 la economía guatemalteca mantuvo sus fortalezas económicas, que son muy reconocidas en los mercados internacionales y que se plasman en mantener un largo historial de estabilidad macroeconómica, resultado de políticas fiscal y monetaria conservadoras, cuyos resultados se reflejan en los principales indicadores de desempeño macroeconómico. El largo historial de estabilidad macroeconómica y prudencia fiscal que contribuyen a mantener la dinámica de crecimiento de la producción nacional, medida por el PIB, que en 2023 tendría una tasa interanual de un 3.3%, pese a la volatilidad en el entorno externo y la incertidumbre que siempre surge en torno a las elecciones generales. Tanto la deuda pública (inferior al equivalente al 30% del PIB) como el déficit fiscale (inferior al 2% del PIB) son moderados y se comparan muy bien en relación con los demás países de la Región. La posición externa es muy sólida (con un superávit de balanza de pagos), un elevado nivel de reservas monetarias internacionales y un tipo de cambio notablemente estable. La política monetaria sigue siendo adecuada, aunque el nivel inflacionario de 2023 aún permanece elevado (terminará el año en una tasa interanual de alrededor del 3.5%) y las tasas de interés del sistema bancario, que empiezan a elevarse, aún son razonables y muy estables. Eso sí, el crecimiento económico en 2023 pudo haber sido un par de décimas porcentuales mayor, pero la incertidumbre política asociada al año electoral y los bloqueos y protestas ocurridos (particularmente en octubre) habrían tenido un efecto negativo sobre las decisiones de inversión privadas y sobre la generación de negocios.

El valor de las exportaciones este año se reducirá en comparación con el valor registrado en 2022, debido a que el comercio mundial se deprimió en todo el mundo y nuestros principales socios comerciales (Estados Unidos, Centroamérica y Europa) redujeron sus compras de nuestros productos. También las importaciones serán menores en 2023, debido en buena medida a una reducción en los precios internacionales de los principales productos importados, incluyendo los combustibles. Para 2024 las exportaciones de mercancías (FOB), aunque afectadas por la desaceleración económica mundial, alcanzarían un crecimiento positivo (aunque modesto) que supondría una mejora respecto de 2023, lo cual se explica por la recuperación del comercio mundial y porque los precios internacionales se estabilizarán en la primera mitad de 2024.  Por su lado, las importaciones también se recuperarían en 2024, en respuesta a la relativamente menor demanda por bienes importados como combustibles, bienes de consumo e industriales asociada al crecimiento de la actividad económica doméstica, soportada por la moderación de los precios internacionales.

Perspectivas y principales desafíos para 2024. Se espera que en 2024 se vea una leve mejora en el comercio mundial (que favorecerá la demanda externa de nuestra economía) y una estabilización de las expectativas de los inversionistas una vez tome posesión el nuevo gobierno. Sin embargo, el crecimiento de las remesas se desacelerará y el desempleo se mantendrá, lo que impedirá un mayor crecimiento del consumo privado. Además, consumo del gobierno se ralentizará el próximo año, ya que se trata del primer año de un nuevo gobierno que tendrá dificultades para ejecutar su presupuesto. La tasa de crecimiento económico prevista para 2024 tendrá un ritmo ligeramente inferior en comparación con los ritmos de 3.5% alcanzados en promedio en la década anterior a la pandemia, y que algunos consideran la tasa de crecimiento potencial del país; esto refleja no solo un clima económico internacional adverso, sino también las dificultades que enfrenta el Estado para superar los obstáculos estructurales que limitan la productividad del país. Pero, en todo caso, no se esperarían cambios radicales en las políticas fiscal y monetaria, por lo que el pronóstico estaría del lado de una continuidad en la estabilidad de las principales variables macroeconómicas en 2024.

El tipo de cambio continuará siendo estable en 2024. El balance externo de Guatemala continuará mostrando un superávit, apuntalado en el flujo de remesas familiares hacia el país. El continuado flujo de remesas, aunado al nivel robusto de reservas monetarias internacionales, contribuirán a apoyar la estabilidad en el valor del quetzal.  Se espera que la cotización del dólar en el mercado local se mantenga con el comportamiento estable durante 2024, con algunos pequeños altibajos siguiendo su patrón estacional, apoyado en que el tamaño relativamente pequeño de la economía del país y su limitada exposición a inversiones de cartera, además de las continuas intervenciones del Banguat que moderarán la volatilidad en el mercado cambiario.  Claro está que los diferenciales de tasas de interés con el exterior se han estado reduciendo, lo cual podrá implicar una mayor susceptibilidad del tipo de cambio ante eventos extraeconómocos, pero el exceso de dólares en el mercado y las indicadas intervenciones del banco central permitirán que el quetzal permanezca estable el año próximo.

A nivel empresarial, los retos económicos en 2024 tendrán relación con un nivel de precios que permanecerá relativamente elevado, y con una economía internacional que estará poco dinámica, pero en general habrá un potencial de crecimiento en la mayoría de sectores económicos, que implican aprovechar las fortalezas de nuestro entorno económico y tratar de superar sus debilidades. A nivel macro, la gran fortaleza de la economía nacional es la estabilidad macroeconómica, pero su gran debilidad es el limitado ritmo al cual crece la producción nacional debido a una baja productividad sistémica. Entonces, el desafío es doble. Por un lado, preservar la gran fortaleza de nuestra macroeconomía: la estabilidad de precios, del tipo de cambio, de las tasas de interés y de la producción, con base en una política fiscal prudente y una política monetaria ejecutada por un banco central independiente de los políticos. Por el otro, tratar de acelerar el crecimiento de la economía y mejorar el nivel de ingresos de la población. Esto último solo se logrará si se mejora el clima de negocios y se establece un sistema de certeza jurídica, para lo cual es indispensable fortalecer las instituciones republicanas, asegurar la independencia de poderes y mejorar la eficiencia de los entes del Estado, centralizando los esfuerzos gubernamentales en proveer los servicios públicos esenciales (seguridad, justicia, infraestructura, salud y educación). Priorizar el quehacer del Estado en estos fines va a resultar esencial para emprender una senda de prosperidad que sea sostenible en el tiempo. Y será mejor mientras más pronto se empiece esa recomposición de las prioridades e instituciones del Estado.

Sin duda alguna el ambiente político influye decisivamente en las decisiones de inversión y de consumo. Un sistema político y gubernamental que genere certeza y confianza es fundamental para atraer inversión extranjera, pero también lo es para generar inversión doméstica. Contrario sensu, un entorno político disfuncional, carente de políticas públicas y acuerdos políticos de largo plazo, genera incertidumbre y desincentiva la inversión. En el caso de Guatemala resulta evidente que todas sus fortalezas macroeconómicas -ya comentadas- no son suficientes para mejorar la calificación de riesgo-país (y, por ende, para atraer más inversiones): todos los reportes de las calificadoras internacionales coinciden en que, para que nuestro país pueda mejorar su calificación (y su nivel de atractivo para las inversiones) es imprescindible mejorar el sistema político, fortalecer las instituciones y aumentar la efectividad de las políticas públicas de largo plazo.

La variable clave para promover mayor inversión y empleo (y mayor crecimiento y bienestar) es la productividad. Desde una perspectiva económica, la Certeza Jurídica y el orden económico son factores esenciales para lograr una mayor eficiencia (productividad) sistémica. Un entorno predecible y estable genera confianza, desencadena la inversión y favorece los intercambios (no solo comerciales, sino también culturales, tecnológicos y sociales), lo cual permite elevar la productividad y, con ella, el crecimiento y el bienestar. Por tanto, las políticas que el nuevo gobierno debería implementar para lograr esos fines van más allá de lo puramente económico: debería -como mencionamos antes- priorizar aquellas medidas que fortalezcan las instituciones republicanas, aumenten la eficiencia del Estado en la provisión de servicios básicos (seguridad, justicia, infraestructura, salud y educación) y propicien la paz social y la confianza entre los guatemaltecos para apoyar el ingenio y la laboriosidad del chapín. Todo lo demás vendrá por añadidura.

Tenemos con qué, pero ¿tenemos cómo y con quién? El enorme potencial de Guatemala, apoyado no solo en su estabilidad macroeconómica, sino en sus abundantes recursos naturales, campos, ríos, montañas y riquísima flora y fauna, se ve obstaculizado por una miríada de obstáculos auto impuestos por un sistema político disfuncional. ¿Cómo aprovechar todos esos recursos, por ejemplo, con una red vial minúscula y obsoleta, que demanda tres horas de viaje para recorrer los 35km que nos separan de la Antigua Guatemala, o seis horas para llegar a Quetzaltenango?

¿Cómo un pueblo tradicionalmente pacífico y emprendedor puede resolver sus naturales conflictos mercantiles o civiles de forma expedita (para favorecer los intercambios económicos, sociales y culturales) si no cuenta con un sistema de justicia medianamente funcional? ¿Qué certeza jurídica pueden dar unas cortes que se excedieron en el periodo de su mandato constitucional por más de tres años?

¿Cómo podemos disfrutar y compartir con el mundo las enormes bellezas naturales, arqueológicas y culturales del país -que podrían ser un destino turístico de talla mundial- cuando nuestro ruinoso aeropuerto internacional recibe tan pocos vuelos y no cuenta siquiera con la adecuada iluminación, ni aire acondicionado… ni limpieza básica?

¿Cómo podemos potenciar a la juventud deseosa de superarse cuando las escuelas estuvieron innecesariamente cerradas con la excusa de la pandemia y, al reabrirse, estaban en peores condiciones que antes? ¿O con una universidad estatal que recibe cientos de millones de quetzales anualmente y se encuentra prácticamente paralizada, sin clases presenciales, sin investigación científica, sin propuestas académicas?

¿Cómo desarrollar a los deportistas de clase mundial y a todos los deportistas talentosos que claman por apoyo, cuando el deporte federado y el olímpico -que también reciben millones de quetzales del erario anualmente- son extremadamente opacos e ineficaces, al punto de ser paria en la comunidad deportiva internacional, habiendo dejado a nuestros atletas sin la oportunidad de defender los colores de su bandera ni de cantar su himno nacional ante el mundo?

¿Cómo permitir a las empresas honestas hacer negocios lícitos con el Estado cuando los sistemas de transparencia como Guatecompras y Sicoin quedan fuera de operaciones por misterios hackeos informáticos?

¿Cómo afianzar y desarrollar la vocación democrática de la ciudadanía, cuando los procesos electorales -que solían ser ejemplo de transparencia y participación cívica- son ahora puestos en duda por las propias autoridades y la propia integridad de los magistrados del tribunal electoral está en entredicho?

¿Cómo mantener a la población económicamente activa en condiciones de rendir y ser productiva si los índices de desnutrición tienen años sin mejorar y los hospitales públicos carecen de alimentos, no digamos medicamentos?

¿Cómo preservar la tradicional vocación de apertura y multilateralismo de nuestras relaciones exteriores cuando vemos que se deterioran y tensionan nuestras relaciones con nuestros principales socios comerciales y diplomáticos en Norteamérica, Latinoamérica y Europa?

¿Cómo sacar partido de tener la ciudad más grande y moderna entre Puebla y Panamá cuando importantes obras de infraestructura, como los pasos a desnivel en importantes arterias citadinas, están tan paralizdas como el costosísimo e insoportable tránsito en las horas pico?

En fin, ¿cómo sacar provecho de la laboriosidad, el ingenio, las ambiciones y los anhelos de los guatemaltecos, cuando el continuo deterioro institucional de los tres poderes del Estado lo hace incapaz de proveer los servicios públicos esenciales (seguridad, justicia, infraestructura, salud y educación primarias) y necesarios para el buen funcionamiento de los intercambios económicos?

Aparte de su estabilidad macro y de la riqueza de sus recursos naturales, lo mejor que tiene Guatemala es la capacidad, tesón y espíritu de superación de los 17 millones de guatemaltecos; pero seguiremos desperdiciando ese potencial -y sufriendo el desangramiento que significa la emigración anual de miles de compatriotas- mientras no empecemos pronto a enfrentar estas debilidades institucionales que impiden el desarrollo integral de nuestro país.

RUTAS PARA EL DESARROLLO

CONVIENE APRENDER DE LOS QUE SABEN Y NO PRETENDER INVENTAR EL AGUA AZUCARADA

La clave del desarrollo económico de Guatemala pasa por revertir los bajos indicadores de productividad y los altos indicadores de pobreza (ambos, caras de la misma medalla). Los planes de gobierno de quienes aspiran a ganar las próximas elecciones deberían tener alguna claridad al respecto. Aunque al nacional-populismo (tan de moda en estos tiempos) le disgustan la ciencia y las estadísticas, un consejo razonable para los candidatos es que vean qué aconsejan los expertos y cuál es la experiencia de los países que han logrado desarrollarse. Un buen comienzo, por ejemplo, es que consulten el libro "El desarrollo como libertad”, de Amartya Sen -premio Nobel de economía-.

Para Guatemala el libro ofrece información valiosa para diseñar políticas públicas para reducir la pobreza y mejorar la provisión de servicios públicos esenciales. Aquí, algunas lecciones clave: (1) Centrarse en ampliar las capacidades de las personas para llevar vidas dignas significa brindar oportunidades para adquirir educación, atención médica y otros servicios esenciales, que les permitan participar plenamente en la sociedad y perseguir sus objetivos. (2) Invertir en capital humano ayuda a mejorar las capacidades de las personas, mejorar la productividad y promover el progreso social; ello implica priorizar la asignación de recursos públicos (y combatir la corrupción en el gasto gubernamental) para construir instituciones educativas sólidas y sistemas de salud accesibles.

(3) La generación de un entorno que brinde oportunidades sociales y económicas puede lograrse mediante políticas económicas incluyentes, la promoción del espíritu empresarial, la creación de oportunidades laborales y la reducción de las desigualdades sociales. Las redes de protección social, como la seguridad social o los programas de asistencia social específicos, también pueden apoyar a las poblaciones vulnerables. (4) El fortalecimiento de la institucionalidad y la gobernabilidad, mediante la creación de instituciones responsables y transparentes, mejorar la administración pública y combatir la corrupción, ayuda a garantizar la asignación eficiente de los recursos, la prestación eficaz de servicios y el estado de derecho.

(5) Priorizar el desarrollo de infraestructura es una base fundamental para el crecimiento económico, mejorar el acceso a los servicios básicos, facilitar el comercio y la conectividad y atraer inversiones. (6) Mejorar el acceso a la justicia es esencial para proteger los derechos de los ciudadanos y fomentar la cohesión social; esto requiere la construcción de un marco legal eficaz, con jueces independientes, que permita abordar las barreras legales que obstaculizan la capacidad de los ciudadanos para ejercer sus derechos y participar en la sociedad. Y, (7) enfatizar la participación de los individuos y las comunidades en la formulación de políticas que los afectan requiere de una limpieza y restructuración del Sistema de Consejos de Desarrollo para involucrar activamente a los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil y las comunidades locales en los procesos de toma de decisiones.

Para seguir las rutas que nos conduzcan al desarrollo económico y social no es necesario inventar el agua azucarada; basta con seguir el consejo de los que saben y la experiencia de los países exitosos.

NOS CONTENTAMOS CON POCO

 EL CRECIMIENTO ECONÓMICO DE LOS ÚLTIMOS AÑOS ES POSITIVO, PERO ABSOLUTAMENTE INSUFICIENTE

Una de las características más positivas de la economía guatemalteca es su resiliencia (resistencia y capacidad de ajuste) ante las crisis internacionales y otros shocks (naturales y políticos) internos, lo que ha contribuido a que la producción nacional crezca a una velocidad promedio de 3.5 por ciento anual en las últimas dos décadas. Con ese crecimiento podríamos estar muy contentos si ya fuésemos un país desarrollado. Pero no lo somos. Para alcanzar los niveles de ingreso, desarrollo y bienestar de otros países con los que aspiraríamos competir (como México o Colombia), nuestra tasa de crecimiento debería haber sido el doble de lo que fue en los anteriores diez años.

Hay abundante literatura sobre las políticas necesarias mejorar el crecimiento a largo plazo, donde se ha examinado en profundidad los impulsores específicos del crecimiento, como la innovación, las instituciones, la cultura, la economía política, las finanzas, la digitalización o el capital humano. De ellos se deriva un amplio menú de políticas para impulsar el crecimiento de la inversión y la productividad y las intervenciones de política orientadas a promover el crecimiento en la actividad de servicios y el comercio internacional, así como para reformar los sistemas de educación, salud y de los mercados laborales. Aunque el menú es amplio, existen cinco elementos clave sobre los que los hacedores de política deberían poner especial atención.

Primero, que el principal factor para sostener el crecimiento económico es la productividad (la capacidad de producir más, con menos recursos), que reclama la existencia de certeza jurídica y de un estado que provea eficazmente los servicios públicos esenciales (seguridad, justicia, infraestructura, salud y educación básicas). Segundo, que la inversión (en maquinaria e infraestructura) es un motor esencial para lograr un crecimiento sostenido y mejorar los niveles de vida. Tercero, que el comercio internacional sigue siendo motor de crecimiento, como lo ha sido durante las últimas cuatro décadas, aunque su rol ahora esté bajo amenaza por las fuerzas del proteccionismo nacionalista.

Cuarto, que para una economía como la nuestra, donde el sector terciario es el más importante generador de ingresos y empleo, los servicios pueden convertirse en el nuevo motor de crecimiento, siempre que se aproveche su potencial, puesto en evidencia durante la pandemia, que ha dado paso a un cambio pronunciado hacia la innovación y la digitalización, lo cual promete ganancias de productividad. Y quinto, que los marcos sólidos de política fiscal y monetaria, basados en instituciones transparentes y en normas predecibles, son críticos para respaldar las perspectivas de crecimiento en un ambiente de estabilidad. Guatemala no debería conformarse con el insuficiente crecimiento de las últimas décadas. Es posible incrementar el crecimiento potencial y hacerlo sostenido, sostenible e incluyente mediante las políticas públicas correctas. De eso debería tratarse la campaña electoral.

LA ESPERANZA DE LAS MICROFINANZAS

SIGUEN SIENDO UNA VÍA PROMETEDORA PARA TRANSFORMAR LA VIDA DE LAS PERSONAS DE BAJOS INGRESOS

Las instituciones de microfinanzas están llamadas a llevar servicios financieros a poblaciones desatendidas por el sistema financiero tradicional. Con variado grado de éxito, a lo largo de los años, las microfinanzas han logrado elevar el nivel de vida y empoderar socialmente a colectivos tradicionalmente excluidos (mujeres, microempresas o campesinos). Aun así, se estima que en el mundo hay dos mil millones de personas excluidas de los mercados financieros. La semana pasada asistí a la Semana Europea de Microfinanzas, en Luxemburgo, donde se identificaron y discutieron las tendencias y desafíos que para las microfinanzas plantea un mundo post pandemia y que definirán las posibilidades de que en el futuro estas puedan cumplir su promesa de incluir financieramente y empoderar socialmente a quienes hoy están excluidos.

Los confinamientos provocados por la pandemia exigieron una rápida transformación digital (especialmente en el mundo de las finanzas), mientras que la inflación mundial actual está mermando el poder adquisitivo (especialmente de los más pobres). Estas realidades desafían la intención de las microfinancieras de llevar financiamiento a las micro empresas, empoderar a las mujeres y acercar los servicios financieros a las personas de menores ingresos. Este escenario plantea retos que, tanto las autoridades gubernamentales como las propias entidades de microfinanzas y los demás agentes de inclusión financiera, deberán enfrentar en los próximos años.

Por el lado de la oferta de micro créditos, la digitalización puede ser la vía clave para acelerar la innovación, pero es una vía que no está exenta de riesgos. Las entidades microfinancieras deben esforzarse en transformar sus métodos de operación, por ejemplo, digitalizando el envío y recepción de remesas familiares desde el exterior, o habilitando las operaciones con sus clientes las 24 horas del día mediante herramientas tecnológicas adecuadas. Por el lado de la demanda, los potenciales usuarios de micro créditos deben poseer cada vez mejor educación financiera para hacer el mejor uso posible de todos los productos que están ahora a su alcance.

Pero la incertidumbre y las amenazas mundiales están en aumento. La pandemia ya fue duro golpe que tuvo repercusiones sobre la capacidad productiva de los usuarios, la privacidad de los datos de los clientes, la fluidez de las cadenas de suministro, el endeudamiento de las familias, y la inflación de precios de los alimentos y combustibles. Las crecientes externalidades negativas afectan el crecimiento económico, las expectativas y la confianza de los mercados. En este entorno incierto las microfinanzas siguen siendo una vía prometedora para transformar la vida de las personas de bajos ingresos, empoderándolos para salir adelante mediante sus propios emprendimientos; pero ello requiere no solo del esfuerzo e innovación de las propias entidades de microfinanzas, sino también del apoyo de un marco regulatorio y de políticas públicas que facilite el acceso de los más pobres a un financiamiento responsable, sostenible y de calidad.

MÁS ALLÁ DEL CORTO PLAZO

CONVIENE TRASCENDER DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS URGENTES, HACIA LAS IMPORTANTES

Las preocupaciones más acuicantes de la coyuntura económica son la inflación descontrolada y la amenaza de una crisis alimentaria, en el marco de una desaceleración de la producción y del empleo en todo el mundo. Sin embargo, nunca es aconsejable olvidar que, más allá de las preocupaciones de corto plazo, las políticas públicas deben atender los asuntos de más largo alcance. El último reporte del Fondo Monetario Internacional -FMI- sobre la economía guatemalteca (publicado el mes pasado) reconoce que nuestra economía fue notablemente resistente durante la pandemia y que las perspectivas a corto plazo son favorables, pero subraya que persisten importantes brechas sociales y de infraestructura de larga data.

En ese sentido, el desafío más grande para las políticas públicas es cómo provocar un incremento –sostenido a largo plazo- en la tasa de crecimiento económico, tomando en cuenta que Guatemala está rezagada en varios aspectos cuando se compara con otros países de similar nivel de ingresos y de similar calificación de riesgo-país. Según el informe del FMI son tres los objetivos a alcanzar para enfrentar exitosamente dicho desafío: aprovechar el dividendo demográfico (dado que se espera que la población en edad de trabajar crezca un 1.9 por ciento anual hasta 2035), mitigar la emigración y, sobre todo, aumentar la productividad (y, con ella. el crecimiento potencial).

Para alcanzar esos objetivos hay que, primero, cobrar conciencia de que Guatemala se compara mal en relación con otros países similares en materia de educación (los indicadores de aprendizaje según la escolaridad son muy bajos), gobernabilidad (debido a debido los débiles indicadores de Estado de derecho, de control de la corrupción, y de homicidios), infraestructura (con carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos muy precarios) y costos laborales formales (con un salario mínimo relativo al PIB entre los más altos de los países de ingresos medios, y una regulación aún incompleta del empleo a tiempo parcial). Todos estos factores se relacionan con un clima de negocios incierto y con baja productividad sistémica.

Las soluciones a estos rezagos implican acciones concretas, incluyendo reformas institucionales clave. Por una parte, hay que abordar las debilidades estructurales en el mercado laboral (por ejemplo, habilitando en el IGSS la formalización del trabajo a tiempo parcial). Es esencial también -para elevar la productividad y el potencial económico- mejorar el clima de negocios y la gobernanza (incluyendo mejoras institucionales en el sistema judicial, en el propio Organismo Legislativo y, por ende, en el sistema electoral). También es necesario profundizar la simplificación de trámites burocráticos. El sistema educativo y magisterial también debe ser fortalecido profundamente. Y, por supuesto, la forma en que se planifica, construye, supervisa y mantiene la infraestructura pública debe ser objeto de una reforma de fondo. Trascender de las políticas de corto plazo (las urgentes) hacia las de largo plazo (las importantes) no es políticamente sencillo, pero es crucial para el futuro del país.

CUIDADO CON LOS SUBSIDIOS

DE BUENAS INTENCIONES ESTÁ EMPEDRADO EL CAMINO AL INFIERNO

El aumento de los precios de los combustibles a nivel mundial es un ejemplo de libro de texto de lo que los economistas llamamos un choque de oferta, que desestabiliza la economía al causar simultáneamente una mayor inflación y un menor ritmo de la producción nacional. Es normal que tanto productores como consumidores acusen el golpe y que, en respuesta, los gobiernos busquen diversos remedios para moderar el impacto político del descontento. La experiencia de los últimos cuarenta años para enfrentar estos choques energéticos sugiere que la mejor política económica es una combinación (fine tunning) de medias monetarias y austeridad fiscal que ayuden a moderar (aunque sea imposible eliminar) los efectos recesivos e inflacionarios del choque. Por desgracia, esa combinación no suele ser ganar muchos votos y, por ello, los políticos siempre tratan de buscar algún atajo a la situación

El atajo más evidente es otorgar subsidios al combustible, a pesar de que dicha medida ha demostrado evidentes falencias en todo lugar y tiempo en que se ha aplicado. En primer lugar, porque generan un gasto gubernamental elevado: el subsidio al combustible recién aprobado por el Congreso de Guatemala amplía el presupuesto estatal en más de Q2.25 millardos, lo que contribuye a que el déficit fiscal aprobado para este año pueda superar el equivalente al 3.5% del PIB, cifra que ya resulta preocupante.

Otro problema con los subsidios es que no suelen ser eficientes: desperdician recursos fiscales y apenas benefician a los pobres, ya que son las capas más acomodadas las que poseen vehículos y consumen más energía. La Agencia Internacional de Energía estima que, a nivel mundial, solo el 8 por ciento de los subsidios se destinan a la quinta parte más pobre de la población. Ese dinero sería mejor gastado en carreteras, hospitales y escuelas. Por otra parte, los esquemas de subsidio también tienden a ser poco transparentes. Además, los subsidios falsean el mecanismo de precios, distorsionan los mercados y los hacen menos eficientes. Los ambientalistas argumentan también que subsidiar los combustibles fósiles reprime el desarrollo de energías limpias y promueve la contaminación.

Puestos a escoger remedios alternativos para el malestar social causado por los choques de oferta, siempre ha resultado más aconsejable aplicar otro tipo de compensadores sociales (como las transferencias directas de efectivo), en tanto que estén eficientemente diseñados y bien focalizados, y que sean temporales y fiscalizables. La mayoría de gobiernos sabe que los subsidios son insostenibles, pero también que eliminarlos es políticamente muy complejo. La mayoría sabe también que los subsidios a los combustibles fósiles deberían, en principio, abandonarse. Pero, a pesar de las interminables advertencias sobre el riesgo moral y las distorsiones que generan, los políticos y los burócratas siguen creándolos. Los subsidios son una muestra de cómo el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones.

EL CRECIMIENTO COMO PRIORIDAD

¿QUÉ TIPO DE CRECIMIENTO? UNO QUE SEA MÁS RÁPIDO, MÁS SOSTENIBLE Y MÁS INCLUYENTE

Después de la rápida recuperación económica en 2021-22, las perspectivas para los próximos años son de retornar al crecimiento habitual (de un 3.5 por ciento anual) que, por desgracia, resulta mediocre cuando se compara al de otros países con similar nivel de desarrollo, e insuficiente cuando se compara con las tasas de crecimiento que se necesitan para mejorar significativamente los indicadores de bienestar de la población.

Muchos críticos de las políticas centradas en el crecimiento afirman que otros objetivos -como la igualdad o el ambiente- deberían ser prioritarios. En realidad, el crecimiento económico, la inclusión social y la sostenibilidad (política y ambiental) no son objetivos excluyentes, sino complementarios. El principal desafío de las políticas públicas para los próximos años es crear una ruta que conduzca a un crecimiento más rápido, más sostenible y más incluyente. Esas tres dimensiones juntas generarán la futura prosperidad, pero de las tres, el crecimiento es la fundamental porque sin él, ni la sostenibilidad ni la inclusión son posibles. El propósito del crecimiento económico no debe ser solo el de aumentar la riqueza, sino también el de lograr un bienestar más amplio. Ese crecimiento puede favorecer la inclusión al crear igualdad de oportunidades y generar un progreso de base amplia que reduzca la desigualdad y aumente la dignidad del trabajo.

El crecimiento es clave para promover los otros dos elementos porque, primero, genera empleos y con ellos aumenta los ingresos y el nivel de vida. Genera también seguridad y resiliencia, alivia la pobreza y promueve la educación. Así, el crecimiento económico también puede ayudar a la inclusión social cuando aumenta los ingresos de quienes están en la base de la pirámide social, lo cual coadyuva a su sostenibilidad sociopolítica. Y el crecimiento también puede tener un efecto positivo sobre la sostenibilidad ambiental si los excedentes que genera se canalizan, por ejemplo, a financiar inversiones de descarbonización y descontaminación. Pero este tipo de del crecimiento económico virtuoso no es automático. Las economías no siempre han salido de las recesiones con un crecimiento fuerte y sostenido.

La clave es aumentar la productividad sistémica, que es el principal motor del crecimiento económico. Es la única forma sostenible de hacer crecer una economía a largo plazo. Pero la tendencia de la productividad en nuestra economía se ha estancado (o disminuido) en las últimas décadas. En pocos años, nuestra transición demográfica habrá terminado y la expansión de la fuerza laboral ya no será el gran motor del crecimiento económico. Los tres factores que pueden generar más productividad son la adopción de nuevas tecnologías, los conocimientos y educación de la fuerza laboral, y, sobre todo, las instituciones eficientes que den certeza a los agentes económicos. Dar prioridad a estos tres factores requiere de un esfuerzo armonioso de las empresas, los gobiernos y la sociedad civil para reparar y mantener el tejido social, sin el cual resulta imposible generar un ambiente de confianza que viabilice los intercambios (económicos, sociales, culturales) que se necesitan para que exista prosperidad y bienestar para todos.

POLÍTICA, PRODUCTIVIDAD Y CRECIMIENTO

EL DESEMPEÑO ECONÓMICO, A MEDIANO PLAZO, ESTÁ DETERMINADO POR LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS

La producción nacional experimentó un rápido rebote en 2021 y crecerá encima del 4 por ciento en 2022; sin embargo, se estima que a partir del próximo año el crecimiento económico retornará a su habitual ritmo tendencial (de 3.5 por ciento anual) y, según el FMI, lo más probable es que ese mediocre ritmo se mantenga así y hasta pueda declinar en los próximos años, por diversas razones. Una de esas razones es la política: la insuficiente generación de empleos y de mejores ingresos puede causar desesperación en la población, aumentar el apoyo electoral a populistas y demagogos, e inducir a una combinación de malas políticas que socavarían el crecimiento económico futuro. El año electoral 2023 será más relevante que nunca.

Desde una perspectiva histórica, la economía guatemalteca creció fuertemente en las décadas de 1960 y 70, pero colapsó en la década siguiente; el crecimiento se recuperó después de 1990, pero volvió a reducirse a partir de 2010. Cuando el crecimiento se descompone según los factores que lo impulsan, los datos sugieren que la contribución de la productividad al crecimiento ha sido nula durante las últimas décadas. En otras palabras, el bajo crecimiento de la productividad -más que la acumulación insuficiente de otros factores (trabajo o capital)- es la causa central del bajo crecimiento: Guatemala tiene un serio problema de baja productividad.

Además del uso de tecnología, la productividad refleja -principalmente- la eficiencia general con la que se asignan los factores de producción en la economía. La deficiente provisión de los bienes públicos esenciales (seguridad, justicia, infraestructura, salud y educación) y las distorsiones económicas desatendidas (o causadas) por las políticas públicas conducen a una mala asignación de los factores de producción en la economía y generan poca productividad. Es esencial abordar las causas fundamentales de la baja productividad, pues esta es la razón del mediocre crecimiento económico y de la escasa movilidad social.

El riesgo es que los votantes, en estas condiciones, son proclives a aceptar (incluso a demandar) políticas públicas que, a la postre, perjudican el crecimiento económico, como los impuestos expropiatorios o las restricciones a la empresa privada, al libre comercio y a la migración. Si el escenario democrático no es suficiente para sentirse representados, los ciudadanos podrían optar por la salida populista que -según lo visto en otros lares- conduce al caos social y político e impide aún más la asignación eficiente de los recursos necesarios para el crecimiento. Para eludir ese riesgo se requiere, en primer lugar, una gestión macroeconómica adecuada, que es una condición necesaria para el crecimiento económico, pero no suficiente. El crecimiento tiene otros determinantes clave que tienen que ver con la eficiencia de las instituciones del Estado, la provisión de bienes públicos, la estabilidad política, la gobernabilidad democrática y el imperio de la ley. Los problemas económicos no están divorciados del entorno político: las instituciones políticas juegan un papel central en la configuración de los incentivos para promover la productividad, el crecimiento económico y el bienestar de la población.