LA ENERGÍA DE LAS INSTITUCIONES

Asegurar electricidad suficiente y competitiva depende de la calidad de las instituciones que regulan, coordinan y atraen inversión

Hace unos días participé en un foro organizado por la Comisión Nacional de Energía Eléctrica con motivo de su aniversario. La actividad reunió a autoridades, empresarios, especialistas y representantes municipales para reflexionar sobre el futuro energético del país. La conversación comenzó con la geopolítica, la incertidumbre económica y las tensiones en los mercados energéticos que ocupan cada vez más espacio en el debate público. También se vieron las implicaciones que sobre el crecimiento y los costos para Guatemala ante una eventual escasez de energía. Mi intervención fue sobre una tercera dimensión igualmente importante: la institucional.

A partir de dos realidades innegables –que el mundo seguirá siendo incierto y que la demanda de energía en Guatemala crecerá en los próximos años-, la pregunta clave es si contamos con las instituciones necesarias para responder exitosamente a esos desafíos. La experiencia internacional deja una lección clara: los países rara vez se estancan por falta de recursos naturales; lo hacen porque permiten que la infraestructura estratégica se convierta en un cuello de botella para la inversión y la productividad.

La energía eléctrica es quizás el ejemplo más evidente. Aunque representa una proporción relativamente pequeña del producto interno bruto, prácticamente todas las actividades económicas dependen de ella. Sin energía suficiente, confiable y competitiva, la inversión pierde atractivo, la productividad se resiente y el crecimiento se vuelve más difícil. Por ello resulta preocupante que la demanda eléctrica crezca más rápido que la expansión de ciertas áreas críticas de la infraestructura. El problema no es solo técnico ni financiero; es, en buena medida, institucional.

Guatemala dispone de una ventaja que muchas veces damos por sentada: las reformas impulsadas en los años noventa permitieron ampliar significativamente la cobertura eléctrica, atraer inversión privada, diversificar la matriz energética y consolidar un esquema de regulación técnica relativamente sólido. No es un sistema perfecto, pero sus resultados comparativos han sido positivos. Por eso el primer objetivo debe ser preservar aquello que ha funcionado: competencia, reglas claras, regulación técnica y participación privada.

Pero eso no basta. Los desafíos actuales exigen fortalecer la coordinación entre el Gobierno Central, las municipalidades, las comunidades y los inversionistas; agilizar la resolución de conflictos relacionados con servidumbres y derechos de paso; mejorar la planificación de largo plazo; y, reforzar las capacidades técnicas de las instituciones del sector. La propia Constitución ofrece una guía que sigue teniendo plena vigencia: su artículo 129 declara de urgencia nacional la electrificación del país y reconoce un modelo de colaboración entre los estamentos estatales y la empresa privada. No plantea una disyuntiva entre mercado o Estado sino una alianza entre ambos.

La inversión eléctrica requiere horizontes de veinte o treinta años. Ningún inversionista compromete recursos de esa magnitud si percibe incertidumbre respecto de las reglas del juego. El capital puede convivir con el riesgo; lo que no tolera es la imprevisibilidad. Afortunadamente, Guatemala todavía tiene margen para actuar. Contamos con recursos renovables abundantes, experiencia acumulada y un sector privado con capacidad de inversión. La tarea no consiste en reinventar el modelo, sino en modernizarlo y prepararlo para las próximas décadas. Porque la mejor política energética no es la que reacciona ante una crisis, sino la que evita que esta ocurra.

TRÁFICO, PODER Y COORDINACIÓN

 El atasco capitalino es, ante todo, un problema de coordinación institucional

En la Ciudad de Guatemala ya no hay hora pico: el atasco no es un evento, sino un estado permanente. Recorrer 30 kilómetros puede tomar horas; a cualquier hora hay atascos. El problema es tan grave que la prestigiosa revista The Economist publicó recientemente un artículo sobre este grave problema en la urbe más grande de Centroamérica. Los costos son tangibles. Se estima que los guatemaltecos pierden alrededor de Q1,300 mensuales en productividad por congestión y que el impacto agregado ronda los US$4 mil millones al año. No hablamos solo de incomodidad, sino de competitividad, acceso a servicios, contaminación y oportunidades perdidas. El tiempo de traslado se convierte en un costo que perjudica el crecimiento.

En semanas recientes, algunas municipalidades y sectores empresariales han pedido al Gobierno acelerar la puesta en marcha de la Dirección de Infraestructura Prioritaria (DIPP) y ejecutar los recursos presupuestarios aprobados para obras estratégicas. Tienen razón en algo esencial: no es defendible que una entidad como la DIPP, creada para agilizar proyectos, arranque con tanta lentitud en un contexto de urgencia económica y social. Pero el Gobierno también señala una realidad incómoda: la infraestructura vial arrastra una historia de planificación débil, ejecución fragmentada y recurrente corrupción. Los grandes proyectos han sido, con frecuencia, sinónimo de sobrecostos, opacidad y litigios. La desconfianza no surge en el vacío.

El problema es que, mientras se discute sobre recursos y megaproyectos, el núcleo del desafío es, esencialmente, institucional. Es importante tener claro que en muchas megaciudades alrededor del mundo la congestión no obedece solo a falta de inversión, sino a una gobernanza fragmentada: autoridades superpuestas, escasa coordinación y ausencia de visión metropolitana. Donde no hay articulación, el transporte no conecta con la expansión urbana y las decisiones se contradicen.

La experiencia internacional demuestra que las ciudades que han ordenado su crecimiento no lo han hecho solo a fuerza de chequera, sino con arreglos institucionales claros. El caso de Tokio es un ejemplo de una autoridad metropolitana que coordina funciones estratégicas, mientras gobiernos locales gestionan servicios de proximidad bajo competencias bien delimitadas. La inversión importa, pero la arquitectura institucional es decisiva.

¿Qué hacer en Guatemala? Primero, poner en funcionamiento la DIPP sin más dilación, pero con estándares estrictos de transparencia y evaluación costo-beneficio. No basta ejecutar; hay que ejecutar bien. Segundo, el debate debe elevarse del plano político-partidario al plano metropolitano. El tráfico no reconoce fronteras municipales ni afinidades ideológicas. Una autoridad o mecanismo de coordinación metropolitana —con reglas claras, datos compartidos y planificación integrada de uso de suelo y transporte— es indispensable.

Tercero, entender que la solución no es exclusivamente vial. Transporte público eficiente, gestión inteligente del tráfico y ordenamiento territorial son más complejos que inaugurar pasos a desnivel, pero más rentables a largo plazo. Cuarto, fortalecer controles y profesionalización técnica para que la respuesta a la desconfianza no sea la parálisis.

El tráfico no es solo un problema de movilidad. Es un espejo de nuestra dificultad para coordinar y ejecutar políticas públicas en un entorno fragmentado. Mientras discutimos culpas, el reloj corre y los motores siguen encendidos. Destrabar la ciudad exige algo más que asfalto: exige reglas claras, cooperación y visión de largo plazo.

PUERTOS: LA GRAN REFORMA PENDIENTE

Los puertos son una llave de su competitividad futura del país: se necesita una reforma integral

La infraestructura portuaria es, para un país pequeño y abierto como Guatemala, mucho más que un asunto técnico: es un eslabón crítico que conecta nuestra economía con el mundo. No obstante, el sistema portuario nacional funciona hoy con leyes incompletas, gobernanzas fragmentadas y limitaciones que frenan tanto la eficiencia operativa como la atracción de inversión. El reciente Summit de Infraestructura: Puertos para el Desarrollo -en el que participé como panelista- volvió a poner sobre la mesa la urgencia de una reforma legal integral.

Actualmente, en el Congreso se discuten dos iniciativas de ley para rediseñar el sistema portuario nacional: una presentada por el Ejecutivo y otra por una diputada que preside la Comisión de Comunicaciones e Infraestructura. Ambas iniciativas contienen elementos valiosos, pero también carencias y vacíos. Lejos de ser contrapuestas, deberían entenderse como complementarias: la tarea clave del parlamento es articular lo mejor de cada una en un marco normativo coherente.

En mi participación en el panel sobre certeza jurídica y autoridad para el desarrollo portuario destaqué cinco desafíos que el Congreso debe superar si quiere aprobar una buena ley. El primero es no legislar con precipitación: la ley de la Autoridad Portuaria aprobada el año pasado dio al Ejecutivo 120 días para presentar un proyecto integral, pero el Congreso no está sujeto a plazos. Es preferible tomarse un tiempo prudencial, escuchar a expertos y aprender de las mejores prácticas internacionales. El segundo desafío es diferenciar con claridad los problemas de corto plazo —dragado, mantenimiento de muelles y rompeolas— de los retos de largo plazo –como ordenar la institucionalidad y habilitar nuevas inversiones—.

Para atender los problemas de corto plazo habría que identificar las “cirugías legales” que deben practicarse a las leyes orgánicas de las portuarias existentes para destrabar operaciones. Pero para los asuntos de mediano y largo plazo se requiere de una reforma integral que otorgue certeza jurídica, ordene la estrategia nacional en materia portuaria, establezca una autoridad rectora técnica y autónoma, y defina mecanismos claros de financiamiento, fiscalización y participación privada. Esa visión coincide con lo que los mejores marcos legales a nivel internacional establecen para el funcionamiento de un sistema portuario eficiente: institucionalidad robusta, gobernanza con contrapesos, reglas claras para concesiones y alianzas público-privadas, todo ello contemplando un régimen de transición ordenado del viejo sistema hacia el nuevo modelo de desarrollo portuario.

La discusión de la reforma portuaria debería asumirse como un asunto de Estado

Conviene recordar que las leyes no son instrumentos de gestión operativa; son marcos de actuación. La gestión recae en las juntas directivas y en las autoridades portuarias. Por ello, la ley debe ser lo suficientemente clara para habilitar soluciones y dar certeza jurídica, pero no tan detallada que intente administrar la cosa pública desde el Legislativo. Lo fundamental es que fije los objetivos estratégicos, los equilibrios institucionales y los incentivos correctos.

La discusión de la reforma portuaria debería asumirse como un asunto de Estado. Guatemala necesita dejar de lado las banderas partidarias y construir consensos amplios para una reforma de largo plazo que modernice nuestros puertos, los convierta en verdaderas plataformas logísticas regionales y libere el potencial competitivo del país. La oportunidad está servida: o seguimos remendando con soluciones de coyuntura, o apostamos de una vez por esta gran reforma pendiente.

LA APUESTA POR TAIWÁN

 Nuestra relación con Taiwán sigue siendo estratégica, si sabemos cómo aprovecharla

La reciente visita del presidente Bernardo Arévalo a Taiwán ha reavivado un viejo debate: ¿le sigue conviniendo a Guatemala mantener relaciones diplomáticas con Taipéi, en vez de ceder a la seducción —comercial y política— de la China continental?

Cada vez más países han abandonado a Taiwán para alinearse con Pekín. Hoy, solo doce naciones en todo el mundo reconocen a la isla como Estado soberano. Guatemala es, por mucho, la más grande y relevante entre todas ellas. Su PIB más que duplica al de Paraguay —el segundo país en importancia de los que reconocen a Taiwán— y su peso demográfico lo triplica. En ese reducido club, somos la joya de la corona.

Pero Pekín presiona. A cambio del reconocimiento diplomático, ofrece grandes obras —estadios, carreteras, puertos—, promesas de inversión, condonación de deuda, y acceso a su colosal mercado. Muchos de nuestros vecinos ya han sucumbido a esas ofertas; pero los resultados concretos, más allá de las fotos inaugurales y los titulares mediáticos, no han sido tan espectaculares como se esperaba. En algunos casos, las obras prometidas se han demorado, han sido de baja calidad, o han generado nuevas dependencias financieras.

En cambio, Guatemala ha sido un socio leal de Taiwán durante décadas. Sin embargo, no ha sabido capitalizar esa relación como debería. Mientras, por ejemplo, Lituania —que ni siquiera tiene plenas relaciones diplomáticas con Taipéi— ya recibió un fondo taiwanés de inversión por US$200 millones, Guatemala apenas si ha rascado la superficie del potencial de cooperación con la isla. Podríamos aprovechar su experiencia institucional —por ejemplo, en servicio civil, educación tecnológica, y sistemas electorales—, profundizar el comercio, o negociar un fondo de inversión bilateral, administrado con transparencia, para infraestructura productiva o innovación digital.

Y no se trata solo del evidente interés que Taiwán debería tener en mantener a Guatemala de su lado. También Estados Unidos (nuestro principal socio comercial y policía regional), que percibe con alarma la creciente presencia de China en América Latina, valora mucho que Guatemala mantenga esa alianza estratégica. En un tablero geopolítico donde se juegan las tensiones más importantes del siglo XXI —incluyendo el futuro del Indo-Pacífico, la seguridad cibernética, y el control de las cadenas de suministro tecnológicas—, nuestro país puede desempeñar un rol diplomático relevante. No por nuestro peso militar o económico, sino por nuestra ubicación estratégica, nuestra trayectoria y nuestra lealtad diplomática, que es observada con atención desde Washington.

Nuestra relación con Taiwán sigue siendo una apuesta que conviene

Algunos analistas “pragmáticos” aconsejan a Guatemala cambiar de bando y ceder a la seducción y a las amenazas -veladas o explícitas- de China. Pero ¿y si algún día Taiwán y China deciden, a su manera, reencontrarse como partes de una misma nación? Esa posibilidad, aunque quizá no tan cercana, existe. En tal caso, Guatemala no saldría perdiendo si ha jugado el papel de aliado prudente, coherente y respetuoso. China —que valora la continuidad, el honor y la palabra empeñada— sabrá apreciarlo. No sería la primera vez que la diplomacia oriental premia la paciencia y la fidelidad.

Claro que esta ruta entraña riesgos. Pero mientras Taiwán siga existiendo como actor internacional con autonomía, nuestra relación con esa isla comprometida con la democracia, tecnológicamente sofisticada y firmemente aliada de Occidente, sigue siendo una apuesta que conviene —por principios y por estrategia— mantener. Eso sí: es una apuesta que solo vale la pena jugar si la sabemos cobrar bien.

INFRAESTRUCTURA PÚBLICA: LOS DESAFÍOS POR DELANTE

El Ejecutivo y el Congreso tienen ante sí el desafío de impulsar los cambios administrativos y regulatorios que mejoren tanto la efectividad, como la transparencia en la ejecución de la obra pública

Hace algunas semanas fui parte de un panel de discusión, organizado por la USAID, sobre la importancia de la infraestructura vial en el país. El propósito del diálogo fue reunir a miembros de la sociedad civil, empresarios y diputados para discutir sobre la legislación que puede contribuir a acelerar la ejecución de infraestructura vial al ritmo que necesita Guatemala para reducir las brechas existentes, partiendo del entendido de que una infraestructura vial eficiente y funcional es fundamental para el desarrollo económico y social del país, y es crucial que se aborde de manera integral a través de una legislación que ordene todas las disposiciones existentes que están dispersas y se incluyan los cambios que permitirían al país acoplarse a las mejores prácticas internacionales.

Hoy, que hay nuevas autoridades a cargo del Ministerio correspondiente tratando de mantener un mínimo de ejecución de obra pública y, simultáneamente, tener que “limpiar la casa” de las prácticas opacas e ineficientes del pasado reciente, resulta oportuno -y hasta urgente- repasar algunas de las reflexiones y propuestas que se esbozaron en el referido diálogo, especialmente de cara a los estragos que la época lluviosa (que ya está manifestándose con fuerza) empieza a ocasionar en la frágil red vial del país.

En este contexto, el Ejecutivo y el Congreso tienen ante sí el desafío de impulsar los cambios administrativos y regulatorios que mejoren tanto la efectividad, como la transparencia en la ejecución de la obra pública, aspectos fundamentales para el desarrollo económico del país y el bienestar de sus habitantes. La transparencia garantiza que los fondos públicos se utilicen como corresponde, lo que reduce el riesgo de corrupción y mala gestión. Cuando el proceso es abierto y responsable, genera confianza pública en las instituciones gubernamentales y fomenta un sentido de pertenencia entre los ciudadanos. La eficiencia en la contratación, por su parte, significa que los proyectos se completan a tiempo y dentro del presupuesto, lo que es esencial para un país como el nuestro, donde el uso eficiente de los limitados fondos disponibles permitiría la construcción de más carreteras, escuelas y hospitales, lo que tendría un efecto multiplicador en la economía al crear empleos, mejorar el acceso a los mercados y mejorar los resultados educativos y de salud.

Una buena forma de abordar los desafíos es identificar y priorizar las principales dificultades que enfrenta la infraestructura vial de Guatemala en la actualidad. Apenas en noviembre pasado el Fondo Monetario Internacional -FMI- publicó su Evaluación de la Gestión de la Inversión Pública -PIMA, por sus siglas en inglés-, que presenta un profundo análisis sobre la infraestructura pública en el país y donde se revisan concienzudamente quince dimensiones que miden el diseño y eficacia de las instituciones. En dicho estudio se identifican seis aspectos de nuestro sistema en los que existen grandes debilidades que es preciso abordar:

•       La falta de planificación de proyectos y su nula priorización;
• La falta de continuidad en los proyectos de inversión existentes y la proliferación de nuevos proyectos improvisados;
• La insuficiencia de recursos para mantenimiento y el desorden operativo de las entidades a cargo de realizarlo;
• La baja competitividad en los procesos de contratación de obra pública y la ausencia de entes independientes para su supervisión;
• La ausencia de seguimiento de la vida de los proyectos al nivel central; y,
• La falta de información sobre los costos de los proyectos, sus modificaciones, sobrecostos y percances.

Superar estas falencias requiere, inevitablemente, de reformas regulatoria que incluyan una legislación moderna y adaptada a la realidad actual de la infraestructura vial puede ofrecer. Es inexcusable que, a estas alturas, los líderes políticos del país no hayan logrado acordar las reformas mínimas que se necesitan, especialmente tomando en cuenta que han existido recursos financieros que claramente se han desaprovechado.

Según el propio FMI, si Guatemala lograra aumentar el stock de capital público en un punto del PIB, se incrementaría el crecimiento anual de la producción nacional en 0.3% a corto plazo y 0.8% a mediano plazo. A partir de ese cálculo, se colige que si en nuestro país se invirtieran (eficientemente) unos US$3 millardos anuales en infraestructura, al cabo de cuatro años el crecimiento de la economía alcanzaría el 6% anual. Esta es una cifra factible de conseguir (basta recordar que en 2020, con la excusa de la pandemia, el gobierno se recetó un incremento presupuestario de esa magnitud… que se diluyó en el mar de la ineficiencia y opacidad del gasto público ordinario).

De manera que el calamitoso estado de la infraestructura pública en Guatemala no es un problema de financiamiento o de escasez de recursos, sino que es un problema de eficiencia y diseño del marco institucional, y de falta de voluntad pública para reformarlo. La infraestructura pública no mejorará solo con cambios de autoridades, ni con buenas intenciones: hace falta mejorar el marco regulatorio e institucional vigente. En ese sentido, existen una serie de medidas necesarias: por un lado, reformas estructurales que creen nuevas y mejores instituciones para el largo plazo y, por otro, reformas incrementales (administrativas y reglamentarias) para mejorar la eficiencia de las instituciones actuales.

Las reformas estructurales que se requieren para transformar el marco institucional pasan, necesariamente, por la reinvención del actual Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, tarea que no puede hacerse de la noche a la mañana, pero que puede encontrar un punto de partida idóneo en los hallazgos del referido PIMA elaborado por el FMI. Simultáneamente, en tanto se diseña y madura dicha reforma, el Congreso debería avanzar en la adopción de la Ley General de Infraestructura Vial, iniciativa que está en discusión desde hace más de cuatro años, que permitiría:

1. Transitar a un modelo de gestión de activos mediante incentivos virtuosos e indicadores que aseguren el pago hasta que las obras estén concluidas;
2. Una institucionalidad pública técnica especializada, con un mandato, herramientas de gestión y un sistema de fiscalización y rendición de cuentas efectivo;
3. Un sistema de planeación eficiente y moderno con visión de largo plazo;
4. Reglas claras para la priorización de obras conforme a criterios técnicos;
5. Agilizar y hacer más eficientes los procedimientos de desarrollo de los proyectos; y,
6. Hacer sostenible el necesario financiamiento de la obra pública.

La aprobación de dicha ley crearía un subsistema de infraestructura vial (para cierto y determinado tipo de obras) que podría coexistir con el resto de sistemas vigentes (como el de COVIAL), en tanto estos se reforman. Complementariamente, también deberían impulsarse cambios administrativos o reglamentarios, como podría ser la reforma de las funciones de COVIAL con el objetivo de mejorar la contratación, ejecución y supervisión del mantenimiento de la red vial, así como las normas técnicas referentes a montos y plazos que aplican a COVIAL.

En cuanto a las reformas incrementales que podrían aplicarse para mejorar la eficiencia y transparencia de la infraestructura pública pueden mencionarse:

·        Crear una unidad independiente a cargo de supervisión de la obra pública (ya existe una iniciativa de ley en el Congreso);

·        Reformar la Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Ley de ANADIE);

·        Regular el seguimiento continuo de proyectos en curso, de manera que el surgimiento de nuevos proyectos no implique dejar inconclusos proyectos en marcha;

·        Reformar la Ley Orgánica del Presupuesto, para que los proyectos nuevos solo se puedan incluir en el presupuesto anual si cuentan con el visto buento técnico de SEGEPLAN y con un registro previo en Sistema Nacional de Infraestructura Pública -SNIP-;

·        Incluir en el Presupuesto del Estado de cada año un anexo con los costos de cada proyecto de infraestructura, incluyendo los de años previos y futuros;

·        Publicar obligatoriamente cada trimestre un tablero de seguimiento de los avances (físicos y financieros) de todos los proyectos en curso; y,

·        Mejorar los procedimientos para que se fomente la competencia para la contratación de obra pública.

 Los desafíos de esta reforma regulatoria e institucional demandan visión y madurez por parte de los líderes políticos del país. El sentido común y el propio interés por complacer a sus votantes deberían lograr que los políticos se pongan de acuerdo al respecto; de lo contrario, podrían ser las fuerzas de la naturaleza -mediante el copioso invierno que ya está aquí devastando la red vial- lo que los obligue a hacerlo.

¿ES VIABLE LA READECUACIÓN DEL PRESUPUESTO 2024?

 HABRÍA QUE EVITAR SEGUIR HACIENDO MÁS DE LO MISMO

SÍ, ES CONVENIENTE READECUAR EL PRESUPUESTO 2024. Existen al menos dos razones que justifican la necesidad de que el Congreso apruebe una readecuación del Presupuesto del Estado para 2024 -razones que, no está de más subrayar, se conocían desde antes de la toma de posesión del actual gobierno, que pudo haber solicitado tal readecuación desde hace varios meses-. La primera es que, como se recordará, el Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2024 que fue aprobado por el Congreso en noviembre pasado, quedó sin efecto en diciembre por una sentencia de la Corte de Constitucionalidad por lo que, en su lugar, vuelve a regir el presupuesto que estaba vigente al término de 2023. Ello exige adaptar un presupuesto que no responde a la realidad del año actual, por lo que es necesario readecuarlo para que el gobierno pueda cumplir con los pagos que, ya sea por mandato legal o para suplir los servicios públicos esenciales, está obligado a realizar.

La segunda razón es que en el presupuesto de ingresos vigente tiene cifras que corresponden a lo presupuestado para 2023, las cuales son muy inferiores (por más de Q13 millardos) a lo que realmente se tiene previsto recaudar de impuestos en 2024. Si se quieren utilizar esos ingresos adicionales que se tendrán este año, es necesario incluirlos explícitamente en el presupuesto, para lo cual se necesita de la aprobación del Congreso.

PERO, LA APROBACIÓN NO VA A SER FÁCIL. A punto de que empiece su discusión en el Pleno del Congreso, la petición del Ejecutivo de que se apruebe una readecuación y ampliación al presupuesto ya ha producido múltiples reacciones de escepticismo y de crítica (dentro y fuera del Hemiciclo) a la iniciativa oficialista que, dada la peculiar conformación de fuerzas políticas en el Legislativo, hacen pensar que el proceso de aprobación podría resultar complejo y desgastante.

Baja ejecución. La principal crítica que se escucha es que, hasta ahora, el gobierno presenta un muy bajo porcentaje de ejecución del presupuesto, por lo que resulta cuestionable si será capaz de ejecutar en el último semestre del año lo que no ha podido en el primero. La verdad es que, aunque ciertamente bajo (especialmente en ministerios como el de Comunicaciones, el de Ambiente o el de Energía), el porcentaje de ejecución en 2024 no es muy distinto al de cualquier primer año de gobierno en el pasado reciente (a todo nuevo gobierno le cuesta aprender a gastar).

Eso sí, en los primeros cuatro meses del año el gobierno siempre gastó menos de lo que percibió de ingresos, por lo que ha acumulado un superávit de más de Q6 millardos que están listos en caja para gastarlos en el resto del año, adicionales a los Q14 millardos que ha solicitado como ampliación, cifras que, dados los antecedentes, hacen dudar que puedan ser gastados en su totalidad durante el segundo semestre del año.

Destinos cuestionados. Otras críticas que se hacen a la iniciativa de ampliación presupuestaria ponen en duda la idoneidad de algunos gastos, como la ampliación al Ministerio de Educación por más de Q1,300 millones, que en gran medida se destinarían a pagar los beneficios del polémico pacto colectivo (que se está negociando secretamente entre el sindicato magisterial y las autoridades), o la ampliación por Q350 millones para el también controversial Programa de Salud Escolar.

Notorias son las críticas a las ampliaciones propuestas para los Consejos de Desarrollo (por más de Q2,000 millones) y las municipalidades (por más de Q1,600 millones), entes ampliamente cuestionados por su opacidad e ineficiencia en el gasto. Cabe comentar que dichas ampliaciones son inevitables porque están amarradas (por ley) a la ampliación en el presupuesto de ingresos (por la mayor recaudación esperada).

Algunos también señalan la contradicción de otorgarle generosas partidas presupuestarias a la Corte Suprema de Justicia, a la Corte de Constitucionalidad, al TSE (aunque no haya elecciones este año), a disfuncional sistema deportivo (federaciones y comités), a la Universidad de San Carlos y al mismísimo Ministerio Público, entes con quienes el gobierno ha tenido diferencias políticas, pero a quienes por mandato legal debe asignarles parte de la mejora esperada en los ingresos tributarios.

No es de vida o muerte. Otro argumento de quienes no están convencidos de la ampliación presupuestaria es más pragmático, en el sentido de que, si bien es cierto que los ingresos tributarios serán sustancialmente mayores de lo que indica el presupuesto vigente, también lo es que esos ingresos no se perderán en caso de no aprobarse la ampliación solicitada, porque se acumularían en la caja fiscal, pudiendo ser asignados para el ejercicio fiscal del próximo año. De tal manera que lo que se necesita, afirman, no es una ampliación (al menos no de la magnitud solicitada) sino una readecuación que explicite los rubros de ahorro que podrían obtenerse del combate a la corrupción y que defina las prioridades del gobierno en materia de gasto, es decir, aquellas partidas que tracen la ruta del legado histórico que el gobierno quisiera dejar en el resto de su mandato.

SI SE METE BASURA, SALE BASURA. El concepto de “GIGO” (garbage in – garbage out) se desarrolló inicialmente en las ciencias de la computación y las matemáticas, se refiere a que la calidad del producto de un sistema está determinada por la calidad de los insumos con que se alimente. Los sistemas simplemente procesan lo que se les da, y eso sucede en nuestro sistema de gasto público: el hecho solo de ingresar más dinero al sistema no garantiza que habrá mejores resultados en materia de calidad y eficiencia.

De hecho, según las encuestas, la razón principal por la que el electorado eligió al Presidente Arévalo fue por el hartazgo ciudadano con respecto a la corrupción y a la incapacidad del Estado de proveer los servicios públicos esenciales. Aunque algunos ingenuos puedan creer que solamente basta con poner gente proba a administrar la cosa pública para resolver mágicamente los problemas, la realidad es que el aparato estatal está tan contaminado de corrupción e ineficiencia, que las buenas intenciones resultan claramente insuficientes para revertir la situación.

Para justificar cualquier ampliación presupuestaria deben incluirse los controles técnicos que eviten que los recursos de la ampliación se destinen a obras o proyectos cuestionables, opacos o que se presten a malas prácticas. Por ejemplo, las transferencias a entidades públicas, como municipalidades o consejos de desarrollo, deben ser objeto de seguimiento y fiscalización especiales, debiendo velar porque, sin excepción alguna, se cumplan con su obligación de reportar sus cuentas mediante los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que se tienen a disposición (SIAF, SIAF-SAG, SIAF-MUNI, SICOIN, GUATENÓMINAS).

Otros controles que deberían incorporarse al presupuesto tienen que ver con regular la suscripción de pactos colectivos de condiciones de trabajo en las entidades públicas y velar porque dichos pactos tengan las fuentes de financiamiento para cubrir esos gastos. Sería importante también obligar a implementar un sistema orientado a mantener, en tiempo real, una actualización del número de empleados públicos. Asimismo, sería conveniente evaluar la conveniencia de continuar destinando recursos públicos a ONGs para que presten un servicio que, en principio, le corresponde prestar al Estado y, de considerarse necesaria la prestación de tales servicios por parte de dichas organizaciones, velar porque estos se adquieran en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado.

ENTONCES, ¡PENSEMOS EN HACER COSAS CHINGONAS! Quizá estemos ante una oportunidad única en la historia fiscal reciente del país: tenemos, por un lado, un gobierno nuevo cuya mejor baza para mantener el respaldo ciudadano es su compromiso con la transparencia en el gasto público y, por otro, la ocasión excepcional de contar con abundantes ingresos tributarios, muy superiores a lo originalmente presupuestado. En vez de estar pensando en verter todos esos recursos extra al barril sin fondo del ineficiente y corrompido aparato estatal, valdría la pena atreverse a pensar en canalizarlos hacia destinos específicos mediante vehículos de propósito especial para su ejecución. Algunos ejemplos:

Un fondo específico para el combate de la desnutrición. No existe otro problema más apremiante y vergonzoso para Guatemala que el de la desnutrición crónica infantil. Destinar unos Q5 millardos del presupuesto estatal para la creación de un fondo específico para el combate a la desnutrición debería ser una obviedad como propuesta de cualquier partido político, independientemente de su signo ideológico. La ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional ya plantea un marco para ordenar las acciones estatales en este campo y tocaría al Congreso y al Gobierno diseñar un mecanismo transparente y efectivo para la ejecución de un fondo en dicho marco vigente.

Un fondo específico para infraestructura vial. El colapso en cámara lenta de la infraestructura vial del país -y de la institucionalidad que la gestiona- es evidente y amenaza a mediano plazo con dañar permanentemente las capacidades productivas del aparato económico nacional. Destinar otros Q5 millardos del presupuesto estatal para la creación de un fondo específico para la ejecución de obras de infraestructura vial estratégicas y de gran calado tampoco debería ser políticamente controversial, siempre y cuando dicho fondo se estructure con una gobernanza eficaz que, al mismo tiempo de ser ágil y efectiva, sea también transparente y a prueba de corrupción

Un fondo específico para generación y transmisión de energía. La creciente demanda de energía eléctrica en Guatemala ha crecido a mucha mayor velocidad que la capacidad de generación y transmisión, mientras que los procesos de licitación de nuevas unidades se han quedado rezagados por razones burocráticas. Destinar otros Q1,000 millones del presupuesto estatal para un fondo específico que financie proyectos de pre-inversión y apoye la ampliación de las unidades existentes podría ser un paso en la dirección correcta para conjurar los peligros existentes de un déficit de suministro eléctrico en el país.

Etcétera. En la misma línea, puede pensarse en un fondo (bien diseñado, eficiente y transparente) para infraestructura portuaria, o para rescatar los aeropuertos o, incluso, para reestructurar los programas sociales del gobierno como, por ejemplo, los que están a cargo del MIDES y que, hasta ahora, solo han servido para el despilfarro y la corrupción.

Quizá este sea un buen momento para atreverse, con prudencia fiscal, a hacer “cosas chingonas”, como dijo hace un par de años el canciller mexicano Marcelo Ebrard en un foro latinoamericano (sí, también lo dijo el Chicharito, pero se le escuchó más elegante al funcionario). El canalizar los recursos financieros extraordinarios con que el gobierno cuenta hacia destinos específicos orientados al desarrollo de largo plazo, sacándolos del incompetente aparato tradicional del gasto público y blindándolos mediante mecanismos de ejecución eficientes y transparentes aprobados por el Congreso, puede ser muy beneficioso para el país.

Pudo haberse hecho en la pandemia, pero no se quiso. Si el Ejecutivo y el Legislativo lograran ahora ponerse de acuerdo en una visión como la planteada, podría lograrse que los limitados recursos del Estado estén priorizados y mejor focalizados, blindados de la corrupción y el derroche, utilizados más transparentemente, convertirse en obras con un legado perdurable, coadyuvar a la gobernabilidad y la paz social y, además, servir para ganar tiempo en tanto se hacen las reformas institucionales que el Estado necesita para que la buena provisión de servicios públicos esenciales no dependa de la buena voluntad de los funcionarios, sino de la eficiencia de las instituciones.

EL MITO DE LA FALTA DE RECURSOS

LA POCA INFRAESTRUCTURA SE DEBE MÁS A INEFICIENCIA INSTITUCIONAL QUE A LA FALTA DE FINANCIAMIENTO

Es bien sabido que uno de los principales obstáculos para el desarrollo de nuestro país es el precario estado de su infraestructura física. Las calificadoras de riesgo-país nos recuerdan cada año que, a pesar de las fortalezas macroeconómicas, una de las debilidades que impiden que la calificación de Guatemala alcance el grado de inversión es su bajísima oferta de infraestructura, además de el bajo nivel ingresos per cápita y la debilidad de las instituciones (aspectos estos que, a su vez, se relacionan estrechamente con la falta de infraestructura). Un estudio reciente del Fondo Monetario Internacional indica que, debido a la mala infraestructura, en Guatemala la velocidad de circulación estimada en las carreteras es de las más bajas del mundo, lo que impone un enorme lastre a la competitividad del país.

Hasta hace pocos años era generalizada la creencia de que la falta de infraestructura se explicaba porque los recursos presupuestarios no alcanzaban para financiar la inversión pública. Ese mito, sin embargo, parece no sostenerse luego del precipitado aumento que el presupuesto estatal ha experimentado desde 2020. En ese año hubo una ampliación presupuestaria de Q20 mil millones, de los cuales solo se ejecutó poco más de la mitad: el resto pudo haberse destinado a infraestructura… pero no se hizo. En 2021 hubo nuevamente ampliaciones presupuestarias por Q13.4 mil millones. Y en 2022, otra vez, hubo ampliaciones presupuestarias por Q6.6 mil millones, de las cuales la mitad (teóricamente) se dirigieron a infraestructura.

En la práctica, la inversión física en infraestructura parece haber sido nula. El problema, evidentemente, no es de falta de recursos, sino de falta de capacidad de ejecución. Y esa incapacidad se debe a la extrema debilidad de las instituciones a cargo de las tres etapas del ciclo de inversión pública: la de planificación de inversiones públicas sostenibles; la de asignación de inversiones a los sectores y proyectos correctos; y, la de implementación de proyectos para generar activos públicos productivos y duraderos. Es cierto que reformar esas instituciones conlleva tiempo (que apremia) y -especialmente- voluntad política (que escasea). ¿Existe alguna solución a corto plazo? Sí, aunque tampoco es sencilla (pero sí factible).

Es muy posible que, debido a la lenta ejecución presupuestaria y a un flujo de ingresos tributarios mayor a lo previsto, el gobierno termine este año con varios millardos de quetzales “ahorrados” en su caja fiscal. En lugar de mal repartirlos a las municipalidades y consejos departamentales de desarrollo, bien podría pensarse en conformar un fondo destinado a infraestructura. Dicho fondo podría estructurarse en un fideicomiso específico y focalizado para ciertas obras de infraestructura, con una gobernanza y reglas de manejo que garanticen su uso transparente y efectivo. Con ello, podrían empezarse a construir obras estratégicas y, al mismo tiempo, servir de puente-piloto para transitar del actual sistema (disfuncional, opaco e ineficiente) a un nuevo sistema (funcional, transparente y eficiente) para la construcción de infraestructura pública en el país. Para luego, es tarde.

MÁS ALLÁ DEL CORTO PLAZO

CONVIENE TRASCENDER DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS URGENTES, HACIA LAS IMPORTANTES

Las preocupaciones más acuicantes de la coyuntura económica son la inflación descontrolada y la amenaza de una crisis alimentaria, en el marco de una desaceleración de la producción y del empleo en todo el mundo. Sin embargo, nunca es aconsejable olvidar que, más allá de las preocupaciones de corto plazo, las políticas públicas deben atender los asuntos de más largo alcance. El último reporte del Fondo Monetario Internacional -FMI- sobre la economía guatemalteca (publicado el mes pasado) reconoce que nuestra economía fue notablemente resistente durante la pandemia y que las perspectivas a corto plazo son favorables, pero subraya que persisten importantes brechas sociales y de infraestructura de larga data.

En ese sentido, el desafío más grande para las políticas públicas es cómo provocar un incremento –sostenido a largo plazo- en la tasa de crecimiento económico, tomando en cuenta que Guatemala está rezagada en varios aspectos cuando se compara con otros países de similar nivel de ingresos y de similar calificación de riesgo-país. Según el informe del FMI son tres los objetivos a alcanzar para enfrentar exitosamente dicho desafío: aprovechar el dividendo demográfico (dado que se espera que la población en edad de trabajar crezca un 1.9 por ciento anual hasta 2035), mitigar la emigración y, sobre todo, aumentar la productividad (y, con ella. el crecimiento potencial).

Para alcanzar esos objetivos hay que, primero, cobrar conciencia de que Guatemala se compara mal en relación con otros países similares en materia de educación (los indicadores de aprendizaje según la escolaridad son muy bajos), gobernabilidad (debido a debido los débiles indicadores de Estado de derecho, de control de la corrupción, y de homicidios), infraestructura (con carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos muy precarios) y costos laborales formales (con un salario mínimo relativo al PIB entre los más altos de los países de ingresos medios, y una regulación aún incompleta del empleo a tiempo parcial). Todos estos factores se relacionan con un clima de negocios incierto y con baja productividad sistémica.

Las soluciones a estos rezagos implican acciones concretas, incluyendo reformas institucionales clave. Por una parte, hay que abordar las debilidades estructurales en el mercado laboral (por ejemplo, habilitando en el IGSS la formalización del trabajo a tiempo parcial). Es esencial también -para elevar la productividad y el potencial económico- mejorar el clima de negocios y la gobernanza (incluyendo mejoras institucionales en el sistema judicial, en el propio Organismo Legislativo y, por ende, en el sistema electoral). También es necesario profundizar la simplificación de trámites burocráticos. El sistema educativo y magisterial también debe ser fortalecido profundamente. Y, por supuesto, la forma en que se planifica, construye, supervisa y mantiene la infraestructura pública debe ser objeto de una reforma de fondo. Trascender de las políticas de corto plazo (las urgentes) hacia las de largo plazo (las importantes) no es políticamente sencillo, pero es crucial para el futuro del país.

A PASO DE TORTUGA

CARRETERAS LENTAS (COMO LAS NUESTRAS) IMPLICAN UN LENTO CRECIMIENTO ECONÓMICO (COMO EL NUESTRO)

La calidad de las carreteras es esencial para el desarrollo de cualquier país. A mejores carreteras, mayor el acceso a bienes y servicios económico-sociales, más empleo la productividad, y mayor integración del mercado interno y externo. En mayo pasado, el Fondo Monetario Internacional -FMI- publicó un estudio con una medida novedosa de la calidad de las carreteras, basada en la velocidad con que se conectan las principales ciudades, según Google Maps. Con una muestra de más de 160 países, se encontró que las velocidades medias oscilan entre 40 km/h (en los países pobres) y 100 km/h (en los países ricos).

Para Guatemala la velocidad de circulación estimada es de las más bajas del mundo: apenas 53 km/h. En Latinoamérica, solo superamos a Haití, Bolivia y Nicaragua. Y, en comparación con el resto del mundo, países como Senegal (71 km/h), Angola (78) o Pakistán (86) tienen carreteras mucho más veloces que las nuestras. Este nuevo indicador corrobora lo que otras mediciones sobre infraestructura han indicado desde hace tiempo: que carreteras lentas -como las nuestras- implican un lento crecimiento económico -como el nuestro- y que necesitamos cambiar con urgencia el modelo de construcción de infraestructura pública.

El último reporte del FMI sobre la economía guatemalteca reconoce que el poco avance en mejorar el clima de negocios (incluyendo la gobernanza y la lucha contra la corrupción) ha limitado la capacidad de generar mejor inversión pública, por lo que es menester reformar la gobernanza de la infraestructura para impulsar inversiones de alta calidad que generen desarrollo a largo plazo. Tal reforma pasa por modernizar las instituciones a cargo de las tres etapas del ciclo de inversión pública: la de planificación de inversiones públicas sostenibles; la de asignación de inversiones a los sectores y proyectos correctos; y, la de implementación de proyectos para generar activos públicos productivos y duraderos.

Por más evidente que resulta dicha reforma, el disfuncional ambiente político del país ha impedido tan siquiera discutir -constructiva, desideologizada y técnicamente- el proyecto de Ley de Infraestructura Vial que el Congreso tiene en sus manos desde hace un par de años. Las opiniones nihilistas (que dicen que la reforma de la infraestructura no es prioritaria, que primero hay que cambiar el sistema político y el modelo de desarrollo) o las ingenuas (que dicen que mejor sustituyamos el Ministerio de Comunicaciones por otro de Infraestructura) o las ideologizadas (que dicen que ninguna reforma que apoye el sector empresarial puede ser buena) no contribuyen al debate. Enemigo de lo bueno es lo perfecto, decía mi abuela. Quizá un primer paso para articular el debate e impulsar la reforma podría ser que el gobierno haga realidad su ofrecimiento de someterse al programa de Evaluación de la Gestión de la Inversión Pública (PIMA) del FMI, con base en el cual se establezca el diagnóstico del marco de inversión pública y las recomendaciones concretas que de ahí se deriven para cumplir con los mejores estándares internacionales en materia de infraestructura.

EVALUACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA

UNA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA DEBE SER LA BASE PARA LA REFORMA ISNTITUCIONAL QUE EL PAÍS NECESITA

Es innegable que la situación de la inversión pública (especialmente en cuanto a la infraestructura física) es crítica y está empeorando. Cada vez se invierte menos: en 2011 la inversión real directa representaba algo más del 12 por ciento del presupuesto total de gastos del Estado, mientras que diez años más tarde apenas alcanzaba el 4 por ciento. Pero la crisis no solo es de cantidad, sino que también -y sobre todo- lo es de calidad de la obra pública y de la manera en que esta se planifica, se ejecuta y se le mantiene. La cantidad y la calidad de la infraestructura en Guatemala se ubican por debajo de las de casi todos los países latinoamericanos.

En ese contexto, resulta evidente la necesidad de mejorar la inversión pública en todas sus fases (planificación, asignación, ejecución y mantenimiento), así como de reformar su marco regulatorio e institucional. Estudios recientes sobre gobernanza de la infraestructura confirman que, en promedio, los países pierden más de un tercio de los recursos gastados en inversión pública debido a ineficiencia, lo que aconseja fortalecer la institucionalidad a fin sacarle mayor provecho económico y social a la inversión pública. Para Guatemala, aumentar la cantidad y calidad de la infraestructura pública es una condición indispensable para impulsar el crecimiento y el empleo (la inversión en infraestructura puede impulsar el crecimiento al aumentar la productividad y tiene un multiplicador fiscal más alto que otro tipo de gasto, lo que implica un mayor impulso a la demanda agregada).

Pero la inversión pública no podrá acelerarse ni mejorar en calidad si carecemos de instituciones eficaces y de una experticia adecuada que permitan, por un lado, priorizar proyectos y realizar evaluaciones realistas de sus costos y beneficios económicos y, por otro, que tales proyectos puedan ser examinados y aprobados rápidamente sin la interferencia de intereses especiales que buscan beneficiarse de su influencia política, de la búsqueda de rentas o de la corrupción. El desafío de mejorar la cantidad y calidad de la infraestructura pública se complica aún más en nuestro país por la mencionada tendencia del presupuesto a dedicar cada vez más recursos fiscales -de por sí escasos- a gastos de funcionamiento (especialmente pago de salarios y compra de insumos) en detrimento de la inversión, al tiempo que la solución alternativa de las alianzas público-privadas permanece paralizada.

Por eso resulta muy positiva la disposición de las autoridades del Ministerio de Finanzas (según el muy positivo reporte preliminar que dejó el personal del Fondo Monetario Internacional) a que el país participe en el programa de Evaluación de la Gestión de la Inversión Pública (PIMA, por sus siglas en inglés), que dicho organismo financiero viene realizando en muchos países a fin de establecer un diagnóstico estandarizado de su marco de inversiones. El diagnóstico que surja del PIMA (que ojalá se haga con carácter de urgencia) debe ser la base sobre la cual se diseñen y ejecuten las reformas institucionales que son indispensables para superar en inmenso atraso que tenemos en materia de infraestructura.

2022, DESAFÍOS ECONÓMICOS (Parte II)

ESTRUCTURALMENTE, EL DESAFÍO MÁS GRANDE ES MEJORAR LA PRODUCTIVIDAD SISTÉMICA DE LA ECONOMÍA

La semana pasada decíamos que, coyunturalmente, el principal desafío macroeconómico en 2022 será preservar la estabilidad y resiliencia, que son un activo invaluable para el país. Sin embargo, el problema de fondo de nuestra economía continúa siendo el secularmente lento ritmo de crecimiento, que dificulta mejorar los niveles de bienestar de la población. Detrás de este problema subyace el desafío estructural más grande que enfrentamos: mejorar la productividad sistémica de nuestra economía.

A pesar de la estabilidad macroeconómica (aunque, claro está, no a causa de ella), en los últimos cuarenta años el PIB por habitante de Guatemala ha sido el que menos ha crecido de todos los países centroamericanos, y en Latinoamérica solo Argentina y Venezuela han tenido un desempeño peor que el nuestro. Dos causas explican, principalmente, el mediocre crecimiento de la producción nacional. Por un lado, la escasísima inversión en infraestructura: la formación de capital en Guatemala es menos del 15 por ciento del PIB, cuando el promedio mundial es de casi un 25 por ciento. Y, por otro lado, la exigua productividad de los factores de producción: la productividad laboral en Guatemala es de las más bajas de Latinoamérica (solo en Bolivia y Venezuela es más baja) y ha permanecido casi estancada durante treinta años.

Una condición imprescindible para aumentar la productividad y la inversión es que impere un estado de derecho en el que se garanticen los derechos individuales y la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos. La certeza jurídica es un requisito indispensable para satisfacer las necesidades operativas y las interacciones de mercado en la economía, de manera que estas se basen en reglas (formales e informales) que sean, a la vez, estables y adaptativas. Esas reglas conforman las instituciones que, como custodios de la certeza jurídica, permiten que surja entorno predecible y estable que genere confianza, desencadene la inversión y asegure que los intercambios económicos se produzcan de manera eficiente, todo lo cual permitiría elevar la productividad sistémica y, con ella, el crecimiento económico y el bienestar material.

La existencia de instituciones sólidas y eficaces es indispensable para lograr el ambiente de paz social y gobernabilidad necesario para la adopción de nuevas tecnologías, para promover la inversión (en personas y en infraestructura) y para lograr un buen clima de negocios. Desde una perspectiva económica es, pues, necesario reformar y fortalecer las principales instituciones del Estado (sistemas de justicia, de servicio civil, de partidos políticos, de regulación de mercados, etcétera) para mejorar la productividad sistémica y habilitar a la sociedad para compartir riesgos, proveer redes de protección social y crear oportunidades para todos. Estas reformas no son fáciles de implementar, ni dan resultados inmediatos, pero son imprescindibles pues sin ellas ninguna otra política pública, ni ningún crecimiento económico, podrán sostenerse en el tiempo.

Cómo Exportar Más (y Mejor)

INFRAESTRUCTURA, EDUCACIÓN, APERTURA COMERCIAL Y GOBERNANZA SON LOS FACTORES CLAVE

La semana pasada algunos lectores de esta columna expresaron cierta sorpresa por el hecho de que el crecimiento económico de Guatemala se basa en un modelo centrado en el consumo y no en uno basado en las exportaciones. Las economías basadas en las exportaciones lo son porque, o bien descansan en uno o dos bienes primarios -minerales o commodities agrícolas-, o bien en una base exportadora diversificada y sofisticada. En ausencia de un commodity dominante, ¿qué le falta a nuestro país para poder fortalecer su base exportadora?

Para los países en desarrollo es fundamental integrarse al mundo con un comercio más multifacético, pues este está asociado a una producción nacional menos volátil y un crecimiento más rápido a largo plazo. Una investigación reciente del FMI, basada en la experiencia de 201 países, encontró que ciertas políticas públicas -como la buena gobernanza y la educación- ayudan a fomentar, eficientar y diversificar las exportaciones más que las políticas industriales.

Esto es significativo porque desafía la creencia de que las políticas industriales -destinadas a favorecer con incentivos y ayudas a ciertas industrias específicas- ofrecían un atajo para ampliar las exportaciones. A la larga, las medidas de política industrial pueden ser menos efectivas o incluso dañinas, al afectar la capacidad fiscal del país y erosionar el potencial del multilateralismo comercial, amén de que no existe evidencia estadística de su efectividad en un número significativo de países. En cambio, las estrategias basadas en políticas más amplias son menos controversiales y apoyan más la diversificación y la sofisticación de las exportaciones.

El estudio del FMI muestra un vínculo claro de unas exportaciones más diversificadas y complejas con cuatro factores de la economía que ayudan a respaldarlas. El primero es una política de apertura comercial que reduzca las barreras al intercambio de bienes y servicios y facilite el comercio exterior. El segundo es una eficiente infraestructura física acorte la distancia geográfica y mejore la conectividad entre los países, incluyendo una mejor logística de transporte -vial y portuaria- para acortar efectivamente la distancia reduciendo los tiempos de tránsito de las mercancías, complementada con mayor inversión en tecnologías de la comunicación -como la banda ancha- que apoyan la economía digital. El tercero es un mejor nivel educativo de la población y, con él, una mayor capacidad productiva de los trabajadores que potencie su adaptabilidad a las nuevas realidades tecnológicas y mejore su productividad (y, con ella, su nivel de vida). Y el cuarto es la gobernanza del aparato estatal para brindar las reglas claras, la certeza jurídica y la eficiencia tramitológica que requiere un sector exportador pujante.

Mejorar esas áreas pasa por reformar y fortalecer las instituciones básicas del Estado (sistemas de infraestructura, educación, seguridad y justicia). Sin tales reformas será imposible crear las condiciones necesarias para impulsar unas exportaciones más complejas y de mayor valor agregado.

Colapso en Cámara Lenta

MÁS QUE DINERO ADICIONAL, LA INFRAESTRUCTURA PÚBLICA NECESITA UNA PROFUNDA REFORMA INSTITUCIONAL

Recientemente Guatemala cayó al puesto 132 (entre 141 países) en el índice que mide la calidad de sus carreteras, evidenciando el colapso en cámara lenta que, desde hace años, está sufriendo el sistema de infraestructura pública y que lo está convirtiendo en uno de los obstáculos más graves que impide el crecimiento económico del país. Las carreteras que no existen y debieron construirse hace mucho tiempo, y las que se han construido pero colapsan a los pocos meses, imponen una carga pesada de ineficiencia productiva y subdesarrollo económico.

Este deterioro ha sido sostenido: en 1997 el gobierno destinabas un 34.5 por ciento de su presupuesto a obras de infraestructura; en contraste, el porcentaje correspondiente en el proyecto de presupuesto para 2022 es apenas de 17.6; es decir, que la proporción del gasto público que se destina a inversión es hoy la mitad que hace veinticinco años. Pero el problema no es solo de la cantidad de recursos que se destinan a infraestructura, sino del deficiente, opaco y disfuncional sistema de inversión pública en el país. No se trata de echar más dinero en una caja negra que simplemente no funciona, pues hacerlo seguiría dando como resultado una infraestructura cara y de mala calidad con beneficios limitados para las personas y la economía, especialmente porque se trata de proyectos que son grandes, de largo plazo y complejos, que configuran un terreno fértil para la corrupción, la ineficiencia y los sobrecostos.

Lo que en realidad se necesita es una sólida gobernanza de la infraestructura pública para reducir todo ese desperdicio: el gobierno debe gastar el dinero de los contribuyentes sabiamente en los proyectos correctos, para lo cual se necesitan, por encima de todo, instituciones y marcos sólidos para planificar, asignar e implementar una infraestructura pública de calidad. Una institucionalidad sólida es indispensable para controlar la corrupción en los proyectos de infraestructura, para mitigar y gestionar los riesgos fiscales asociados, para integrar la planificación y la presupuestación, y para adoptar prácticas sólidas en todo el ciclo de inversión pública, incluyendo las etapas de evaluación y selección de proyectos.

Por desgracia, la reforma institucional del sistema de infraestructura pública tiene poca viabilidad política, pues un sistema con sólida gobernanza significaría el final de los negocios turbios que sustentan el modo de vida de muchos de los involucrados. Pero, aunque se trata de una reforma difícil, no es imposible. Existen casos exitosos (como Chile y Corea del Sur) que lograron desarrollar sistemas de infraestructura con una gobernanza efectiva y transparente. El colapso en cámara lenta de nuestra infraestructura vial nos va a llevar, tarde o temprano, a plantearnos como país la ingente necesidad de reformas el sistema sabiendo que, si se hace correctamente, la inversión pública puede convertirse en la clave para impulsar un crecimiento económico más sostenido, mejorar la vida de los guatemaltecos, conectar mercados y mejorar la resiliencia del país ante desastres naturales y pandemias futuras.

PARA DESENCADENAR EL CRECIMIENTO

 EL APORTE DE LA PRODUCTIVIDAD AL CRECIMIENTO ECONÓMICO HA SIDO CASI INEXISTENTE

 El potencial de crecimiento de cualquier economía está dado por sus factores de producción: tierra, trabajo, capital (maquinaria e infraestructura) y productividad (eficiencia con la que se combinan aquellos factores). En Guatemala, las dos terceras partes del crecimiento de la economía en los últimos treinta años se explica por el factor trabajo (debido al rápido crecimiento de la población en edad de trabajar), mientras que la otra tercera parte se explica por el factor capital; el aporte de la productividad al crecimiento económico ha sido casi inexistente.

 Aunque en el futuro cercano la contribución de la mano de obra seguirá siendo importante, es muy probable que a mediano plazo el crecimiento de la población en edad de trabajar disminuya drásticamente. Un aumento de la inversión en capital podría compensar esta caída, pero inevitablemente existirán rendimientos decrecientes sobre la acumulación de capital. Por ello, el crecimiento sostenible a largo plazo solo puede provenir de un aumento de la productividad, que resultará esencial para alcanzar la prosperidad, reducir la pobreza y crear empleos formales y bien remunerados. La pregunta fundamental de cara al futuro es, pues, ¿cómo logramos aumentar la productividad de nuestra economía?

 Un reciente estudio del Banco Mundial (“Desatando el Potencial de Crecimiento de América Central”) proporciona algunas respuestas. La incapacidad del país de generar un crecimiento sostenido de la productividad revela la necesidad de aplicar reformas no solo para fomentar las inversiones innovadoras que mejoren la productividad, sino que hagan que esa mejora sea sostenida, para lo cual se requiere de acciones en cuatro áreas que se complementan mutuamente y en las cuales nuestro país muestra enormes rezagos: la educación, la infraestructura, la eficiencia de los mercados y la calidad de las instituciones.

 El estudio del Banco Mundial identifica varias áreas clave en las que las reformas institucionales y de políticas públicas pueden ayudar a impulsar la productividad y el crecimiento a largo plazo. Las más relevantes para Guatemala son: la reducción de barreras al comercio regional (incluyendo con México); la inversión en capital humano (especialmente de la calidad de la educación); la reducción de rigideces en el mercado laboral (que requiere viabilizar el trabajo a tiempo parcial); el aumento masivo de la inversión en infraestructura (física y digital); la mejora del clima de negocios (que implica mejorar la seguridad física y el acceso a servicios financieros para la pequeña empresa); la creación de un ambiente propicio para la innovación; y, la mejora en la certeza jurídica, los derechos de propiedad y la transparencia (lo que implica reformas al sistema judicial, a la efectividad del gobierno y a las instituciones encargadas de combatir la corrupción). Ahí hay elementos para una agenda de largo plazo que nos saque del laberinto cortoplacista en el que parece que estamos perdidos.

Oportunidades y Amenazas para la Economía

LA INOPERANCIA DEL SISTEMA POLÍTICO IMPIDE QUE SE AVANCE EN LA SOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS ECONÓMICOS

Hace pocos días, la calificadora de riesgo Fitch Ratings reafirmó la calificación (BB-) de Guatemala. Esa calificación, que es la mejor de cualquier país de Centroamérica -salvo Panamá-, está respaldada por el historial de estabilidad macroeconómica, el relativamente bajo nivel de deuda pública y la abundancia de reservas monetaria internacionales. Del lado negativo, Fitch señala como debilidades de nuestro país la muy baja recaudación tributaria, la débil institucionalidad estatal, lo pobres indicadores de desarrollo humano, cuya solución se ve obstaculizada por la inoperancia del sistema político para abordar tales problemas.

Del reporte de Fitch se puede extraer una visión de las amenazas que se ciernen sobre nuestra economía y que podrían perjudicar en el futuro nuestra calificación de riesgo-país. Entre esas amenazas destacan tres. En primer lugar, la debilidad estructural de las finanzas públicas, afectadas no solo por una carga tributaria estructuralmente débil, sino también por el aumento que registra el déficit fiscal desde el año pasado. En segundo lugar, la disfuncionalidad del sistema político y parlamentario que limita la flexibilidad del financiamiento del gobierno y la formulación de políticas básicas (como no aprobar el presupuesto anual). Y, tercero, la probabilidad de que la incipiente recuperación económica se descarrile ante eventos políticos externos (que afecten, por ejemplo, el flujo de remesas familiares que hoy sustentan la demanda agregada de nuestra economía) o internos (que amenacen la gobernabilidad y la paz social).

De manera similar puede extraerse un diagnóstico de las oportunidades que, de aprovecharse, podrían fortalecer el desempeño económico y mejorar la calificación del país. Destacan tres oportunidades: primero, en el ámbito de las finanzas públicas, las reformas institucionales y legales que permitan una mejora gradual y sostenida en la recaudación de impuestos y una mejora en la sostenibilidad de la deuda pública. En segundo lugar, el amplio campo que existe para avanzar para generar más inversiones que aceleren el crecimiento a mediano plazo, donde destaca la necesidad de llenar la enorme brecha de infraestructura física que limita la productividad del país. Y, tercero, la posibilidad de elevar los indicadores de gobernanza y de desarrollo humano, lo que implica reformas profundas a las instituciones del Estado que corrijan, por ejemplo, la elevada percepción de corrupción y la falta de certeza jurídica.

Las calificadoras de riesgo-país, como Fitch, Standard & Poor’s o Moody’s, no son infalibles, claro está. Pero sus reportes sintetizan con claridad la visión que del país se tiene en los mercados financieros internacionales y las posibles rutas para salir del mediocre desempeño económico de los últimos lustros. No hay que echarlos en saco roto.

UNA AGENDA AGRESIVA PARA EL TRIÁNGULO NORTE

 ESTADOS UNIDOS ANUNCIÓ QUE SE ENFOCARÁ EN ATENDER LAS CAUSAS-RAÍZ DE LA CRISIS

 La detección de más de medio millón de migrantes centroamericanos en la frontera sur de Estados Unidos en el último semestre (incluyendo miles de niños no acompañados) ha posicionado al Triángulo Norte como una de las prioridades de la política exterior de ese país. La vicepresidenta Harris ha declarado que se enfocará en atender las causas raíz que impulsan a los migrantes a huir de nuestros países. Pocas dudas caben de que esas causas se deben a la incapacidad histórica de los Estados del Triángulo Norte para construir naciones estables, prósperas y seguras que brinden oportunidades de progreso a sus ciudadanos.

 La agenda para resolver tal problema puede ser muy compleja y con resultados que solo se apreciarán a largo plazo. Por ello, se hace necesario priorizar algunas acciones de gran impacto que puedan empezar a revertir la crisis actual a corto plazo. A manera de ejemplo -y de reto- sugiero cuatro medidas atrevidas (sobre las que estuvimos conversando hace algunos días con un grupo de amigos analistas) que podrían servir a los gobiernos de la Región, y al estadounidense, para conformar una agenda agresiva de políticas públicas.

 Primero, establecer aduanas especiales, administradas por los Estados Unidos, en los países del Triángulo norte para controlar el comercio con aquel país; ese tipo de aduanas sería similar a las que ya existe en Canadá y podría funcionar aquí en los puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, y servir de proyecto piloto para una eventual reforma del sistema aduanero centroamericano. Segundo, una actualización y ampliación del RD-CAFTA podría servir no solo de marco legal-institucional para viabilizar el esquema de aduanas especiales, sino que, principalmente, podría potenciar el crecimiento económico de la Región a través de una auténtica área de libre comercio con su principal socio comercial (y, de paso, la alejaría de la tentación de caer en el embrujo de la China continental).

 Tercero, una iniciativa de infraestructura física (económica y socialmente estratégica, incluyendo una súper carretera regional), posiblemente vía joint ventures, con una gobernanza que también sirva de piloto para reformar el corrupto sistema público; esfuerzo que podría financiarse con dinero estadounidense inyectado a empresas pre-aprobadas mediante la referida gobernanza, para obras de alta calidad y libres de corrupción. Y, cuarto, una reforma focalizada -pero profunda- del marco institucional para que la Región tenga sistemas judiciales independientes y eficaces, un servicio civil profesional, un gasto público eficiente y bien fiscalizado, y democracias genuinamente representativas. Hablamos de una agenda agresiva que habilite -y obligue- a los gobiernos del Triángulo Norte a empezar a hacer todo lo que se descuidó en las últimas décadas.

Las Crisis Engendran Oportunidades

 PARA ADAPTARSE CON ÉXITO AL MUNDO POST PANDEMIA SE REQUIEREN MEJORES INSTITUCIONES

 La pandemia de covid-19 trastocó profundamente la sociedad y hundió la economía, no solamente en Guatemala sino en casi todo el mundo. El deseo de encontrar una nueva normalidad para nuestras interacciones sociales y de recuperar el crecimiento económico se topará con cambios acelerados en el escenario político internacional y en las tendencias que definen los intercambios comerciales y culturales: la revolución digital se ha acelerado a una velocidad inusitada, al tiempo que actividades como el turismo y los viajes han debido adaptarse a unas condiciones históricamente adversas. Mientras que la globalización se ha desacelerado, los populismos parecen proliferar.

 Ante este escenario de incertidumbre sin precedentes, nuestra pequeña economía y nuestra frágil república deben enfrentar una serie de desafíos que se vislumbran muy complicados. Empezando por la anhelada vacuna, cuya aplicación masiva debería convertirse en la política prioritaria del gobierno en los próximos meses, ya que una exitosa campaña de vacunación contra el covid-19 podría convertirse en un paso decisivo para abatir las expectativas negativas que han lastrado el consumo y la inversión durante la pandemia.

 Otro desafío clave es generar un ambiente de certeza jurídica indispensable para que las inversiones (y el empleo) florezcan y se multipliquen, a fin de que la economía incremente su productividad mientras se adapta a las nuevas condiciones post pandémicas. Ello implicará también lograr una mejora en las capacidades del Estado para proveer los servicios públicos esenciales y recuperar, al mismo tiempo, la sostenibilidad fiscal que hoy está bajo amenaza por los desequilibrios presupuestarios que, aunque ya existían solapados antes de la pandemia, se evidenciaron y recrudecieron a raíz de esta.

 Todo esto significa que Guatemala debe adoptar las reformas que le permitan adaptarse al nuevo mundo post pandemia. Para que haya inversión y empleo se necesita certeza jurídica, y para que esta exista es indispensable transformar el desastroso sistema de justicia que hoy tenemos. Para que el Estado provea de forma eficaz los servicios públicos esenciales (salud, educación, seguridad, infraestructura) es necesario cambiar los sistemas de partidos políticos, de servicio civil, de infraestructura pública y de control del gasto estatal. Y todas estas reformas deben hacerse de forma ordenada y técnica, preservando la estabilidad macroeconómica que tanto esfuerzo costó alcanzar.

 La cuestión crucial en 2021 será si los guatemaltecos podremos aprovechar la oportunidad que esta crisis nos presenta para impulsar ordenadamente los cambios institucionales que el país necesita o si, por el contrario, la incertidumbre y la miopía nos harán caer presas de la tibieza, el temor y la inacción. Se trata de una ocasión única que, ojalá, los líderes del país (especialmente los políticos) sean capaces de asumir con lucidez y valentía.

¿Gasto Público para Reactivar la Economía?

 EXISTE UN RIESGO REAL DE QUE LOS RECURSOS PRESUPUESTADOS PARA REACTIVACIÓN SE PIERDAN EN LA INEFICIENCIA Y LA CORRUPCIÓN

 Aunque se espera una recuperación de la actividad económica en 2021, esta será gradual. Por ello, el gobierno seguirá buscando apoyar la reactivación mediante la expansión del gasto público, lo cual inevitablemente agravará el enorme déficit fiscal incurrido durante la pandemia y elevará la deuda pública a niveles alarmantes. En el proyecto de presupuesto para 2021 se contempla un apartado específico de reactivación económica que incluye recursos extraordinarios por más de Q4.5 millardos, la mayoría para infraestructura pública.

 Si bien se trata de un monto significativo, su magnitud no supera el 0.7% del PIB, lo cual evidencia claramente que la reactivación económica no es la que ocasiona el elevado déficit fiscal previsto para 2021, cercano al 5% del PIB (de hecho, los recursos para reactivación son menores que los Q3.9 millardos que se propone de aumento a los salarios de los burócratas). Lo que preocupa de lo presupuestado para reactivación no es el monto propuesto, sino el altísimo riesgo de que esos recursos terminen diluyéndose en el desperdicio que suelen ocasionar la sempiterna ineficiencia y la generalizada corrupción en el gasto gubernamental.

 Un estudio reciente del Fondo Monetario Internacional estima que, en los países en desarrollo, alrededor de un 40 por ciento de los fondos destinados a inversión pública se pierden en la maraña de procesos burocráticos del aparato estatal -y, casi seguramente, ese porcentaje es aún más elevado en Guatemala-. Mientras no se reforme la gobernanza y los procesos de la obra pública en nuestro país (empezando porque el Congreso apruebe la ley que regula la infraestructura vial), existe una elevada probabilidad de que se pierda la mitad de los Q4.5 millardos presupuestados para la reactivación económica en 2021.

 Por lo tanto, resulta muy recomendable que esos recursos extraordinarios se blinden. Una vía de blindaje podría ser la creación de vehículos financieros de propósito especial enfocados a gastos prioritarios de inversión, que podrían tomar la forma de fondos específicos, diseñados con una gobernanza transparente y efectiva. El destino de esos fondos blindados debería estar orientado a la salud pública (tomando en cuenta que el combate a la pandemia continuará demandado más y mejores servicios sanitarios), la nutrición infantil (que es una justificadísima inversión de largo plazo en el capital humano del país) y la infraestructura (incluyendo el capital semilla de una nueva institucionalidad que debe crearse para la construcción de infraestructura vial).

 Sin embargo, a fin de cuentas, no es el gasto gubernamental el que va a reactivar la economía de forma sostenible: es mucho más importante que la inversión privada y el consumo de los hogares recuperen su rol central como motores del crecimiento. Una forma en que el Estado puede coadyuvar a esa recuperación es mediante el establecimiento de fondos de garantía que hagan fluir el financiamiento hacia el sector productivo. Actualmente existen abundantes recursos líquidos en el sistema financiero, que permanecen retenidos debido a la incertidumbre y los riesgos inherentes a la recesión prevaleciente. Los fondos de garantía han sido exitosos alrededor del mundo para desencadenar el crédito en circunstancias como las actuales. Más que pretender empujar la economía a puro gasto gubernamental (con las ineficiencia y peligros que ello entraña) el Estado debe implementar soluciones más efectivas para apoyar los emprendimientos e intercambios privados. Ahora que está por aprobarse el presupuesto para 2021, el Congreso tiene una oportunidad de hacerlo.

Enfocarse y Priorizar

¿CUÁN DIFÍCIL ES ENFOCARSE EN LO IMPORTANTE Y PRIORIZAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?

La semana pasada se señaló en este espacio que las instituciones son un factor esencial del crecimiento económico y, consecuentemente, que los esfuerzos para reformarlas y fortalecerlas deberían ser centrales en la estrategia de desarrollo nacional. También se destacó, sin embargo, que los resultados de tales esfuerzos solo llegan a verse en el mediano plazo, razón por la cual la reforma institucional no suele estar entre las prioridades de los líderes políticos del país. Por otra parte, también la semana pasada el gabinete económico presentó -¡por fin!- un plan para la reactivación económica, compuesto por más de sesenta medidas que, ojalá, puedan implementarse rápidamente, aunque casi seguramente se toparán con la sempiterna incapacidad de ejecución del aparato estatal (que se ha hecho aún más evidente durante la pandemia).

Por ello, en tanto los poderes del Estado se animan a emprender las necesarias reformas institucionales, y en tanto la maquinaria gubernamental logra afinarse para impulsar las múltiples acciones de reactivación anunciadas, quizá algo más pragmático y racional sería centrarse en gestionar un conjunto más acotado y manejable de prioridades qué sí puedan hacer una diferencia positiva en las posibilidades de progreso del país.

Una de las primeras lecciones que aprenden los estudiantes novicios de economía es que las necesidades (personales, empresariales o gubernamentales) son infinitas, mientras que los recursos disponibles para satisfacerlas son finitos. De ahí surge la exigencia de que esos recursos escasos (el oikos) deban gestionarse con prudencia y disciplina (el nomos). Para nadie es un secreto que los recursos (financieros, humanos e institucionales) de los que dispone un Estado como el guatemalteco son extremadamente escasos, por lo que debería caer de su peso que es imposible para cualquier gobierno resolver todos los problemas del país al mismo tiempo.

Otro gallo le cantaría a Guatemala si los gobiernos, en vez de pretender satisfacer todas las demandas sociales simultáneamente (lo cual es imposible, especialmente con un aparato público famélico y disfuncional), se enfocaran en proveer los cuatro servicios públicos esenciales que necesitan la economía y la sociedad para operar con un mínimo de eficiencia. Primero, la atención primaria en salud y la nutrición infantil, aspectos cuyo fortalecimiento es fundamental en la lucha contra la pandemia en los próximos meses. Segundo, la educación primaria, que es esencial para proveer oportunidades para todos y aumentar la productividad sistémica. Tercero, la seguridad ciudadana y la impartición de justicia, sin las cuales continuará imperando la incertidumbre jurídica y el caos social. Y, cuarto, la infraestructura física que provea las comunicaciones y la energía que se requieren para que los intercambios económicos y sociales fluyan con abundancia.

Enfocarse en esos pocos temas, priorizar los recursos hacia su atención y perseverar en no desviarse de esas prioridades siempre ha sido un desafío para cualquier gobierno. Un sistema político desnaturalizado y una persistente miopía de sus líderes hacen muy difícil superar tal desafío. Tampoco ayuda que la opinión pública carezca de una agenda estratégica y que las élites tengan múltiples objetivos dispersos. Si eso no cambia -y si continuamos como sociedad sin enfocarnos en resolver esos cuatro temas esenciales- el gasto gubernamental (financiado con recursos provenientes de los impuestos actuales y del endeudamiento público que deberá pagarse con impuestos en el futuro) seguirá siendo, esencialmente, un desperdicio.