Territorio Inexplorado

Hasta ahora se han aprobado varias medidas que van en la dirección correcta, pero que son insuficientes

La crisis generada por el covid-19 no tiene precedentes. Alrededor del mundo los gobiernos están transitando un territorio inexplorado mientras combaten el vertiginoso contagio del coronavirus y, simultáneamente, intentan reducir su impacto económico. Sin una vacuna, ni medicamento alguno que aplaquen la enfermedad, la única medida sanitaria a la mano es el distanciamiento social forzoso. El gran dilema de política pública es que dicha medida propina un golpe brutal a la actividad económica y al empleo: a mayor distanciamiento social, menor actividad económica y más desempleo.

En medio de la incertidumbre, existen al menos cuatro certezas a las cuales hay que adaptarse. Primero: la recesión económica es inevitable. Los sectores más afectados están siendo el de restaurantes y hoteles, el de transporte y logística, el de producción y distribución de bienes de consumo y el de educación. Pero casi ningún otro sector se librará de una crisis que, por el lado de la oferta, genera quiebras, despidos, impago de deudas e interrupción de la cadena de suministros; y, por el lado de la demanda, suscita un aumento en los ahorros (pues los consumidores, por precaución, reducen sus gastos) y una posposición de las inversiones, todo lo cual deprime la economía.

Segunda certeza: la crisis es global. A los efectos internos derivados del distanciamiento social hay que añadirles la caída de nuestras exportaciones hacia otros países, la reducción de las remesas familiares provenientes de Estados Unidos y la marcada volatilidad en los mercados financieros internacionales. Tercera certeza: la magnitud del impacto económico será enorme. Se espera que, en términos de crecimiento económico mundial, la recesión actual será mucho más grave que la vivida en la crisis financiera mundial de 2008.

Y cuarta certeza: la crisis será temporal -seguramente durará menos de un año-. El aislamiento social no puede mantenerse por más de tres o cuatro meses (la gente, si no tiene dinero, no podrá estar alejada de su trabajo) y, tarde o temprano, la tasa de contagios caerá; luego vendrá, sin duda, la ansiada recuperación económica. Por eso, el momento para actuar es ahora, tanto para salvar vidas, como para salvar los medios de vida (empleos formales e informales). Los objetivos de la política económica deben ser, pues, priorizar el gasto en salud (incluyendo la compra de pruebas médicas que permitan optimizar las acciones de sanidad pública) y, a la vez, aplanar la curva de desempleo y mantener con vida el aparato productivo para cuando llegue la (inevitable) recuperación.

El mayor esfuerzo se centra en el gasto fiscal. Durante décadas, Guatemala ha mantenido una política fiscal disciplinada y una buena reputación en los mercados financieros internacionales, lo cual otorga un importante espacio fiscal que debe ser aprovechado en esta emergencia. Hasta ahora se han aprobado varias medidas que van en la dirección correcta, pero que son insuficientes: las líneas de crédito a la pequeña y mediana empresa deben ampliarse y agilizarse, lo mismo que las transferencias dinerarias a cuentapropistas y personas vulnerables; el seguro social debe estar a la altura del desafío y ampliar su cobertura durante la emergencia. Hay que usar y fortalecer los mecanismos estatales que ya existen, en vez de inventar el agua azucarada. Debe actuarse pronto, pero debe actuarse bien y con transparencia. No es preciso entrar en pánico; esta crisis también pasará.

Limitar los Daños

La prioridad de las políticas públicas de hoy debe ser, primero, salvar la vida de los guatemaltecos y, segundo, salvar los medios con que los guatemaltecos se ganan la vida

El distanciamiento social es, desde hace siglos, la medida más efectiva para ralentizar pestes como el covid-19. Esa medida requiere el cierre de empresas, negocios y centros de enseñanza. A más contagios, más estricto debe tornarse el distanciamiento, lo cual acarrea una súbita caída de los intercambios económicos en todo el país. Y, sobre eso, se suma la drástica desaceleración económica mundial. Esta no es una crisis financiera como la de 2008; se trata de una catástrofe sanitaria a escala mundial que conlleva una pérdida masiva de confianza y una recesiva reducción de la demanda agregada.

Es hacia allí –la confianza y la demanda- a donde deben enfocarse las medidas para limitar los daños económicos. Aunque, por ser una crisis tan sui generis, no existen libros ni estudios que tengan la receta mágica, sí hay precedentes que indican que las políticas antirrecesivas del pasado pueden ser útiles para alentar los espíritus animales -que decía Lord Keynes- y apuntalar la demanda agregada para evitar que la epidemia de coronavirus se convierta en una epidemia de quiebras y despidos. Ese tipo de políticas se está aplicando en todos los países afectados por el covid-19.

La política monetaria debe proveer abundante liquidez al sistema bancario, procurar reducir la tasa de interés y aumentar la oferta monetaria para estimular el crédito y, con él, la inversión y el consumo; pero, por sí misma, es insuficiente (especialmente si se cae en una trampa de liquidez en la que la demanda no reacciona a los estímulos monetarios). Más importante resulta, entonces, una política fiscal que dé alivio a los contribuyentes (cuyos ingresos se reducen durante la crisis) y aumente el gasto; se trata de una economía de guerra, en la que los gastos del gobierno deben reasignarse para combatir simultáneamente a dos enemigos: el coronavirus y el desempleo.

Las medidas económicas anunciadas hasta hoy por el gobierno, van por la ruta correcta, aunque se quedan cortas por la magnitud de la crisis y porque no se focalizan en las piezas de la maquinaria económica que más lo necesitan. Afortunadamente (como el propio gobierno lo dijo) se trata de una primera fase que puede (y debe) complementarse con otra serie de medidas. En lo fiscal, aún hay bastante espacio para actuar con medidas fiscales, tanto del lado de la recaudación como del lado del gasto. Por su parte, la política monetaria redujo su tasa líder a 2.25%, por lo que también hay espacio suficiente para más reducciones y para expandir la oferta de dinero. Además, tal como ocurre en otras latitudes, el seguro social puede convertirse en un estabilizador del empleo y del consumo asegurando temporalmente el ingreso de los trabajadores y aliviando la carga para las empresas en crisis.

Aún quedan, pues, varias armas en el arsenal de la política económica y habrá que aplicarlas por fases, según lo requieran las circunstancias. Lo importante es saber que esta crisis, aunque inevitable, es temporal y que en algunos meses se dará la oportunidad de un rebote. Para llegar de la mejor forma posible a ese rebote, la prioridad de las políticas públicas de hoy debe ser, primero, salvar la vida de los guatemaltecos y, segundo, salvar los medios con que los guatemaltecos se ganan la vida.

Impacto Económico del Covid19

Para la economía guatemalteca, las consecuencias son ineludibles

Históricamente, el costo humano de cualquier pandemia siempre ha sido terrible. Su impacto económico en el corto plazo –hasta que la tasa de contagio retrocede- también ha sido dramático. Sin embargo, como toda epidemia es finita, sus efectos económicos en el largo plazo no son tan dramáticos –e incluso alguna vez han sido positivos- debido a la rápida recuperación que se produce una vez concluye el pico infeccioso y a los cambios tecnológicos, sociales e institucionales que lo siguen.

La pandemia de covid-19 es la primera cuya evolución seguimos en tiempo real, y los datos cambian a cada minuto. Las políticas de prevención y cuarentena, aunque indispensables, ocasionan que se reduzca la inversión y que los consumidores disminuyan su gasto. Preliminarmente, la OCDE ya redujo su pronóstico de crecimiento global para 2020 de 2.9%, a 2.4%, y con perspectiva a la baja. Tanques de pensamiento como McKinsey, Oxford Economics y The Economist Intelligence Unit han planteado diversos escenarios posibles, que pueden resumirse en tres.

Un escenario severo, similar al brote de gripe española de 1918 -con una alta tasa de contagio y expansión de la enfermedad a lo largo de 2020- ocasionaríauna caída del PIB mundial de un -5%. Un escenario moderado (el más probable hasta ahora), con un 30% de personas infectadas y una tasa de mortalidad del 0.3%, no ocasionaría una recesión, pero sí un menor crecimiento del PIB mundial, que pasaría del 2.4% original, a un rango de entre 1.6 y 2.0%. Y, un escenario de recuperación rápida (el menos probable) en que los brotes se contienen, el impacto económico queda restringido al primer semestre de 2020 y el crecimiento del PIB se afecta solo en un par de puntos básicos.

Lo que es inevitable es que algunos sectores productivos específicos se vean severamente afectados, entre los que destacan los de Turismo; Restaurantes y Hoteles; Aviación y Aerolíneas; Industria Automotriz; Energía y Combustibles; y Bienes de Consumo. También el virus dañará las cadenas de suministro globales, lo que implicaría daños adicionales a la economía mundial. Afortunadamente, las autoridades económicas de las principales economías han reaccionado con medidas muy agresivas de impulso económico (reducción de tasas de interés, líneas de crédito preferenciales, alivios fiscales y relajación de reglas laborales) que pueden mitigar la desaceleración productiva.

Para la economía guatemalteca las consecuencias son ineludibles. Su vulnerabilidad está relacionada con tres factores: el grado de solidez de sus políticas macroeconómicas, su nivel de apertura hacia el resto del mundo y la eficacia de su sistema de salud pública. Respecto del primer factor, aunque se necesita mayor flexibilidad en tiempos de crisis, puede afirmarse que existe un aceptable grado de resiliencia ante choques externos. Respecto del segundo, Guatemala (comparada con otras economías) tiene una relativamente baja exposición a las crisis internacionales cuando se mide su nivel de apertura a través de los principales canales de transmisión de los flujos económicos (las remesas familiares, la inversión extranjera, el comercio de bienes y el comercio de servicios). El eslabón más débil será, entonces, el sistema de salud pública, cuya eficacia enfrenta ahora su más grande prueba de fuego.

¿Es Factible la Integración Centroamericana?

Entre 1960 y 1978 Centroamérica se integró rápida y exitosamente; pero en la década de los ochenta, en el marco de los conflictos armados, el esfuerzo integracionista vivió un marcado retroceso

Está puesta sobre la mesa de discusión la idea de que la integración de los países centroamericanos (particularmente en el ámbito económico) puede ser una vía efectiva para lograr el desarrollo integral de nuestras naciones. Cabe preguntarse si, a estas alturas de un proceso que comenzó hace sesenta años, a lo largo de los cuales ha sufrido múltiples altibajos, aún es razonable pensar en que la integración económica de Centroamérica es un esfuerzo factible.

Conviene recordar que todo proceso de integración económica se da por etapas: área de comercio preferencial (primer paso en que los países de la región eliminan barreras arancelarias para ciertos productos); área de libre comercio (cuando acuerdan reducir o eliminar barreras al intercambio de todos los productos de la región); la unión aduanera (que elimina las barreras arancelarias y adopta un arancel externo común frente a los países no miembros); el mercado común (donde pueden circular libremente los bienes, servicios, capitales y mano de obra); la unión monetaria (que supone la adopción de una política monetaria común y una moneda única); y, la unión económica completa (con políticas comercial, monetaria y fiscal comunes, incluyendo tasas de interés y de impuestos comunes).

Centroamérica lleva décadas estancada en la etapa de unión aduanera, aunque esto no necesariamente debe interpretarse como un fracaso definitivo. Entre 1960 y 1978 la Región experimentó un acelerado proceso de intercambio y de institucionalización que generó una reducción sustancial del costo del comercio, aumentó la disponibilidad y diversidad de bienes y servicios, mejoró la eficiencia y promovió la cooperación entre los países. Fue una etapa cuyo enfoque fue exclusivamente en el ámbito económico y que alcanzó un éxito equiparable al de la integración europea en su momento.

En la década de los ochenta, en el marco de los conflictos armados, el esfuerzo integracionista vivió un marcado retroceso. Con el soplo de los vientos de paz, la integración revivió a inicios de los años noventa, pero (visto en retrospectiva) con un enfoque que resultó equivocado: se le dio énfasis a lo político sobre lo económico. Esto distrajo la atención y desvió recursos, al tiempo que se empezó a crear una institucionalidad que, a la postre, ha resultado inútil (como el Parlacén o el SICA). Centrarse en la integración política fue como poner la carreta delante de los bueyes.

La vía para volver a impulsar la integración centroamericana pasa por reenfocarse en lo económico (por etapas), empezando por restituir los logros de la unión aduanera y depurar la institucionalidad orientándola hacia ese propósito. El primer requisito para lograrlo es -como en tantas otras decisiones estratégicas- que los presidentes de dos o más países (más probablemente del Triángulo Norte) adopten la decisión política correspondiente, conscientes de que todo proceso de integración conlleva ceder algo de soberanía, para lo cual deben concitar el necesario apoyo popular y de las élites, convenciéndolos de lo mucho que tenemos por ganar de una integración económica más profunda. Además, se requiere de valentía para navegar en contra de la corriente proteccionista y nacionalista -hoy dominante en el mundo- que deplora el libre intercambio de bienes y factores (trabajo y capital), intercambio indispensable para que la integración económica sea factible.

Otro Enorme Agujero Fiscal

El primer paso que hay que dar es poner orden administrativo y obedecer el mandato legal de establecer un fondo específico alrededor del cual se transparente el manejo del régimen de clases pasivas del Estado

Por si los problemas fiscales de la coyuntura fueran pocos (falta de un presupuesto aprobado, resolución de la Corte de Constitucionalidad obligando a aumentar los gastos, poco dinero en caja) existen diversas contingencias fiscales que, tarde o temprano, pueden generar severos problemas a las finanzas públicas. Una de esas contingencias amenaza con convertirse en un gigantesco agujero financiero: el pago de las pensiones a los jubilados del estado. De hecho, este problema potencial que, hasta hoy, parece estar escondido en las cuentas gubernamentales, está ya generando un importante desequilibrio.

El Régimen de Clases Pasivas Civiles del Estado es un esquema de reparto simple, o sea que lo que los trabajadores aportan mes a mes es utilizado para pagar las pensiones de los trabajadores ya retirados. Por desgracia, ante la deficiencia de los aportes provenientes de los trabajadores activos en relación con los pagos a las clases pasivas, el régimen es deficitario y, año con año, debe ser financiado con los impuestos que pagamos el resto de guatemaltecos. El régimen es insostenible por diversas razones que van desde las generosas condiciones para acceder a las jubilaciones, hasta el insuficiente aporte de los trabajadores, pasando por la falta de un fondo específico que pueda invertir sus reservas para obtener rendimientos, así como por los enormes problemas de gobernanza de las pensiones estatales.

El año pasado, el monto pagado por pensiones a las clases pasivas sobrepasó los Q5.1 miles de millones, de los cuales solo el 45% fue cubierto con las cuotas (laborales y patronales) de sostenimiento; el resto se cubrió con impuestos. El monto destinado a financiar el déficit anual del régimen es enorme: representa el doble del presupuesto del Ministerio de Agricultura y es superior al monto asignado al Ministerio de la Defensa. El déficit del régimen está, además, creciendo rápidamente.

Es de destacar que el artículo 64 de la Ley de Clases Pasivas del Estado indica que, para garantizar la permanencia del régimen, el gobierno debe crear un fondo a ser administrado conforme a un reglamento específico; sin embargo -como tantas otras disposiciones legales vigentes-, este mandato legal se incumple impunemente. La ausencia de un fondo que sustente el régimen no solo impide que este genere reservas (al contrario, ha generado reservas negativas que deben cubrirse anualmente con impuestos), sino que también incide en la falta de una gobernanza funcional y eficiente que administre los recursos destinados a las pensiones estatales.

El régimen de clases pasivas tiene, además, otra serie de debilidades en materia de control y registros (que provocan que se paguen pensiones indebidamente) y otras prácticas que también van en detrimento de las finanzas estatales (como los abusos que se cometen al heredar las pensiones a supuestos parientes del jubilado o el hecho de que se le ha endosado al régimen el pago de pensiones de otros sistemas como los de GUATEL o el IPM). Ciertamente, la reforma del régimen de clases pasivas es difícil, pero también es necesaria y urgente; el primer paso que hay que dar es poner orden administrativo y obedecer el mandato legal de establecer un fondo específico alrededor del cual se trasparente el manejo del régimen de clases pasivas del Estado.