UNA OPORTUNIDAD BAJO TIERRA

El mundo compite por minerales críticos; Guatemala sigue discutiendo si debe extraerlos

Mientras buena parte del mundo libra una silenciosa competencia por asegurar el abastecimiento de minerales críticos, Guatemala permanece atrapada en un debate propio del siglo pasado. El litio, el cobre, el níquel, el grafito y las tierras raras —indispensables para semiconductores, turbinas eólicas, teléfonos inteligentes y aplicaciones militares— dejaron de ser simples materias primas para convertirse en activos estratégicos de la nueva economía global. Sin ellos no habrá vehículos eléctricos, baterías, centros de datos, inteligencia artificial, redes eléctricas modernas ni transición energética.

Recientes reportes del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial coinciden en que Latinoamérica posee una oportunidad histórica para insertarse en las nuevas cadenas globales de valor gracias a su abundancia de minerales estratégicos. Pero ambos advierten también que esa oportunidad solo podrá materializarse si los países construyen instituciones sólidas y marcos regulatorios capaces de atraer inversión de largo plazo y administrar responsablemente esos recursos. En otras palabras, la ventaja competitiva ya no consiste únicamente en poseer minerales, sino en poseer instituciones capaces de convertir esos minerales en desarrollo.

 Ese es precisamente el punto donde Guatemala ha venido fallando. Aquí seguimos planteando un falso dilema: minería sí o minería no. Sin embargo, la verdadera discusión debería ser si queremos participar responsablemente en una de las mayores oportunidades económicas del siglo XXI o preferimos autoexcluirnos por incapacidad de construir reglas modernas. Mientras otros países aprovechan esta ventana de oportunidad, Guatemala continúa perdiendo tiempo, inversiones y empleos.

Países como Canadá, Australia, Chile o Perú —con tan distintas culturas y orientaciones políticas— no optaron por prohibir la minería. Tampoco ignoraron las preocupaciones ambientales y sociales. Lo que hicieron fue desarrollar instituciones, procedimientos y mecanismos de supervisión que concilian la explotación de los recursos con la protección ambiental, los derechos de las comunidades y la certeza jurídica que requiere cualquier inversión de largo plazo.

En Guatemala ocurrió exactamente lo contrario. La incertidumbre jurídica, la ausencia de reglas claras para aplicar el Convenio 169 de la OIT, la conflictividad social y la judicialización de los proyectos terminaron paralizando un sector que llegó a ser uno de los más dinámicos de la economía. Paradójicamente, esa incertidumbre no ha protegido mejor el medio ambiente; más bien ha desalentado a las empresas con mayores estándares internacionales y ha reducido el interés por explorar el potencial geológico del país.

Paro todavía estamos a tiempo de cambiar de rumbo. Ello exige modernizar la legislación minera, regular de manera clara los procesos de consulta comunitaria, fortalecer la fiscalización ambiental, garantizar transparencia en el manejo de regalías y ofrecer reglas estables que atraigan inversión responsable. No se trata de favorecer a una industria en particular; se trata de construir instituciones capaces de administrar inteligentemente un patrimonio que pertenece a todos los guatemaltecos.

Los recursos naturales, por sí solos, nunca han garantizado el desarrollo. Lo que convierte la riqueza del subsuelo en prosperidad es la calidad de las instituciones que la gobiernan. Sin certeza jurídica, sin reglas previsibles y sin una regulación moderna, Guatemala corre el riesgo de dejar enterrada una de las mayores oportunidades económicas de las próximas décadas.

LAS REGLAS DEL JUEGO SÍ IMPORTAN

 Las inversiones no llegan por decreto: se construyen con certeza, instituciones y visión de largo plazo

La semana pasada participé como panelista en un foro organizado por FUNDESA sobre los habilitadores para atraer inversión extranjera directa a Guatemala. Fue una oportunidad valiosa para reflexionar, desde la perspectiva del entorno institucional, sobre por qué Guatemala no crece más rápido, ni recibe los flujos de inversión que su ubicación y estabilidad merecerían. En el panel me tocó comentar dos aspectos clave para la generación de inversiones: el estado de nuestro sistema de justicia y la calidad de nuestras políticas públicas; dos temas que suelen estar en la última página del PowerPoint, pero que deberían ocupar la primera.

Empecemos por lo primero. La inversión, tanto nacional como extranjera, es un acto de confianza. Y esa confianza depende, en buena medida, de la existencia de un sistema de justicia independiente e imparcial, pronta y cumplida, profesional y eficiente. Sin certeza jurídica, no es posible que se produzca una inversión sostenida. Y sin inversión, no hay desarrollo económico ni generación de empleo. No se trata únicamente de combatir la corrupción o despolitizar el sistema. Se trata de rediseñar su arquitectura institucional: de garantizar independencia mediante una mejora sólida y precisa de la forma en que se eligen y permanecen los jueces; de asegurar su profesionalismo con una verdadera carrera judicial; y de blindar al sistema contra capturas e injerencias por parte de grupos de interés externos.

Sin embargo, una reforma estructural puede tomar tiempo en llegar; en el ínterin, urge fortalecer mecanismos alternativos de solución de controversias. Al respecto, existen esfuerzos que han venido promoviendo una reforma integral a la Ley de Arbitraje. Esta modernización se enfoca en adoptar estándares internacionales, acortar los tiempos de resolución de disputas y ofrecer un canal confiable, ágil y menos politizado para resolver conflictos mercantiles y de otra índole. El Organismo Judicial ha manifestado su anuencia para respaldar una iniciativa para reformar y modernizar la vía del arbitraje para la resolución de disputas, lo cual es alentador. Ello no solo contribuirá a descongestionar los tribunales ordinarios, sino que puede enviar una señal positiva a los inversionistas de que en Guatemala hay voluntad de modernizar las reglas del juego.

La inversión no ocurre por decreto. Se construye sobre confianza y reglas claras

Pero no basta con reformar leyes. También es indispensable que las políticas públicas —las decisiones cotidianas del Estado— estén alineadas con los principios de transparencia, participación y responsabilidad institucional. Hoy en día, muchas decisiones públicas en Guatemala aún se toman bajo lógicas clientelares, con escasa planificación, débil rendición de cuentas y mínima evaluación de resultados. Eso limita tanto la calidad del gasto como la efectividad de las inversiones públicas. La inversión no ocurre por decreto. Se construye sobre confianza, instituciones funcionales, reglas claras y una visión de largo plazo. Como lo han reiterado expertos y agencias calificadoras: la debilidad estructural de Guatemala no es macroeconómica, sino institucional.

Si queremos atraer inversión que transforme, necesitamos un Estado que funcione. Y para ello, se requiere algo más que promesas: se necesita continuidad en las reformas, voluntad política para enfrentar intereses enquistados y una ciudadanía que exija resultados. Guatemala tiene potencial. Pero el potencial no basta: hay que liberar su energía productiva con las reglas correctas, instituciones fuertes y una brújula de largo plazo. De eso se trata, al final, la inversión: de apostar por un país donde valga la pena quedarse.

CENTROAMÉRICA: EL SANTO GRIAL DE LA INVERSIÓN

Si Guatemala y El Salvador no logran generar más inversiones, su crecimiento seguirá siendo modesto

En Centroamérica la inversión —es decir, el gasto en infraestructura, planta y equipo para producir más y mejor— se ha convertido en una especie de Santo Grial: todos la buscan, la veneran, pero pocos la encuentran. Los números no mienten: ni Guatemala ni El Salvador logran generar ni atraer suficiente inversión para sostener un crecimiento robusto. Ambos países, con fortalezas evidentes —estabilidad macroeconómica en Guatemala, mejoras en seguridad e infraestructura en El Salvador— siguen exhibiendo tasas de inversión crónicamente bajas.

La inversión —la parte del PIB que no se consume, sino que se transforma en capital productivo— permanece anémica en nuestros países. En Guatemala, ronda el 15% del PIB; en El Salvador, la cifra es similar. Son porcentajes que nos condenan a un crecimiento mediocre, a una economía que no despega y a una generación de empleo insuficiente. Y mientras nosotros seguimos en el letargo, Nicaragua y Costa Rica, dos vecinos con perfiles muy distintos, sí logran atraer flujos de capital importantes. El año pasado, Guatemala atrajo apenas US$1.6 millardos de inversión extrajera directa -IED- y El Salvador apenas US$0.6 millardos. En contraste, Nicaragua y Costa Rica, con modelos radicalmente distintos, sí están logrando captar capitales. En 2024 ingresaron US$3 millardos de IED a Nicaragua, y US$4 millardos a Costa Rica. ¿Por qué ellos sí y nosotros no?

Nicaragua lo logra con un modelo de atracción de inversiones controvertible: ofrece prebendas, exenciones y tratos preferenciales a ciertos inversionistas —muchos provenientes de países “no convencionales”— a cambio de convertirse en socios del régimen de Ortega. Se trata de una inversión de alto riesgo político, que saca del país cada año casi tantos recursos como los que ingresa, con escasa sostenibilidad en el largo plazo. Costa Rica, en cambio, ofrece un modelo más convencional. Con su régimen de zonas francas, una democracia funcional, estabilidad jurídica y paz social, ha logrado posicionarse como un destino confiable para inversiones de largo plazo; y una proporción importante de las utilidades generadas por esa inversión permanece y se reinvierte en el país. Es un modelo que, con todos sus retos, ha dado frutos.

"Para atraer inversión, no basta con tener estabilidad macroeconómica"

La comparación revela que, para atraer inversión, no basta con tener estabilidad macroeconómica ni con reducir la criminalidad. Tampoco es suficiente abrir las puertas al capital extranjero sin un marco normativo sólido que garantice derechos, reglas claras y certidumbre a largo plazo. La inversión —sobre todo la inversión seria, productiva, de largo aliento— no busca únicamente incentivos fiscales. Busca institucionalidad.

En Guatemala seguimos atrapados en un círculo vicioso: escasa inversión genera bajo crecimiento, lo que a su vez impide mejorar las condiciones estructurales para atraer más inversión. La falta de certeza jurídica, la debilidad del Estado de derecho, la ineficiencia del sistema judicial, la corrupción y la ausencia de infraestructura básica son los verdaderos cuellos de botella.

No podemos aspirar a replicar el caso costarricense si nuestra institucionalidad se asemeja más a la de Nicaragua. Tampoco podemos seguir creyendo que con "marca país" o buena imagen internacional bastará. El inversionista ve más allá del eslogan: mide el riesgo, sopesa el retorno, evalúa la gobernanza. ¿La lección? La inversión no se decreta ni se maquilla. Se cultiva con paciencia institucional. Costa Rica lo entendió hace décadas. Nicaragua, aunque capta capitales, juega con fuego. Guatemala y El Salvador aún parecen no haber decidido qué modelo seguir.

ELECCIÓN DE CORTES: SABOR A POCO

 El sistema de comisiones postuladoras muestra que el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones

El desarrollo del país no solo depende de políticas económicas acertadas, inversiones extranjeras o infraestructuras modernas. Un pilar fundamental para el progreso es un sistema de justicia eficiente, compuesto por jueces probos, calificados e independientes que garantice la seguridad jurídica, clave para atraer inversiones y fomentar el emprendimiento. Las empresas y los inversionistas necesitan saber que sus derechos serán respetados, que los contratos se cumplirán y que, en caso de conflicto, podrán recurrir a un tribunal justo. En ausencia de jueces independientes, el temor a decisiones arbitrarias o corruptas ahuyenta el capital y limita el crecimiento económico. Un país donde los contratos no se respetan o la corrupción prevalece no puede sostener una economía robusta y sostenible.

En ese sentido, el recientemente concluido proceso de elección de magistrados de las cortes Suprema y de apelaciones ha dejado una sensación extraña, en la que se mezcla un cierto alivio con una profunda insatisfacción. Alivio, porque esta vez, al menos, se logró cumplir con el mandato de renovar las cortes en los plazos constitucionales y evitar el fiasco de hace cinco años cuando se produjo una aberrante e ilegal prórroga del mandato de los magistrados. Insatisfacción, porque el sistema de elección, basado en las cada vez más fallidas comisiones de postulación, dejó sembradas muchas dudas sobre la capacidad, probidad e independencia de los jueces electos.

Quizá sea momento de reflexionar sobre el error de origen del sistema de comisiones de postulación: la elección de magistrados no puede dejar de ser un proceso eminentemente político. Los redactores de la Constitución Política, al contrario, creyeron que se podía “despolitizar” dicha elección y se inventaron al sistema de comisiones postuladoras. Aunque al principio pareció funcionar, el resultado ha ido de mal a peor a lo largo de los años. En vez de despolitizar la elección, se politizaron y contaminaron profundamente la academia y el gremio. La proliferación de universidades y de egresados es proporcional a la caída en su calidad. Los mejores abogados del foro nacional ni siquiera se plantean postularse. Muchos de quienes resultan electos son representantes de grupos de interés (algunos muy oscuros) y hasta se incluyen parientes de políticos influyentes. Y, lo peor de todo, nadie rinde cuentas a la sociedad de los resultados de tan tortuosa elección.

La solución pasa por una reforma desde lo político

Reconozcamos que en cualquier democracia liberal la elección de magistrados es un acto político que debe estar a cargo de los políticos electos por el pueblo, a quien deben rendir cuenta de sus decisiones. La solución a nuestro disfuncional sistema de comisiones de postulación pasa por una reforma desde lo político que debe incluir como mínimo: que los magistrados no sean electos “en masa”, sino uno por uno, escalonadamente en el tiempo, de manera que el foco y escrutinio de la opinión pública no se disipe como ahora; que se devuelva a los políticos electos por el pueblo la responsabilidad de elegir con consciencia y transparencia a los magistrados; que el plazo de las magistraturas sea más amplio (y también escalonado en el tiempo) para afianzar su independencia respecto de sus electores; que el mandato de los altos magistrados sea eminentemente jurisdiccional y no administrativo para evitar “tentaciones” indebidas. Sin esas reformas jamás tendremos un sistema judicial independiente, que no es solo un requisito para el correcto funcionamiento de la democracia, sino una condición indispensable para el desarrollo económico y social de la nación.

NOS CONTENTAMOS CON POCO

 EL CRECIMIENTO ECONÓMICO DE LOS ÚLTIMOS AÑOS ES POSITIVO, PERO ABSOLUTAMENTE INSUFICIENTE

Una de las características más positivas de la economía guatemalteca es su resiliencia (resistencia y capacidad de ajuste) ante las crisis internacionales y otros shocks (naturales y políticos) internos, lo que ha contribuido a que la producción nacional crezca a una velocidad promedio de 3.5 por ciento anual en las últimas dos décadas. Con ese crecimiento podríamos estar muy contentos si ya fuésemos un país desarrollado. Pero no lo somos. Para alcanzar los niveles de ingreso, desarrollo y bienestar de otros países con los que aspiraríamos competir (como México o Colombia), nuestra tasa de crecimiento debería haber sido el doble de lo que fue en los anteriores diez años.

Hay abundante literatura sobre las políticas necesarias mejorar el crecimiento a largo plazo, donde se ha examinado en profundidad los impulsores específicos del crecimiento, como la innovación, las instituciones, la cultura, la economía política, las finanzas, la digitalización o el capital humano. De ellos se deriva un amplio menú de políticas para impulsar el crecimiento de la inversión y la productividad y las intervenciones de política orientadas a promover el crecimiento en la actividad de servicios y el comercio internacional, así como para reformar los sistemas de educación, salud y de los mercados laborales. Aunque el menú es amplio, existen cinco elementos clave sobre los que los hacedores de política deberían poner especial atención.

Primero, que el principal factor para sostener el crecimiento económico es la productividad (la capacidad de producir más, con menos recursos), que reclama la existencia de certeza jurídica y de un estado que provea eficazmente los servicios públicos esenciales (seguridad, justicia, infraestructura, salud y educación básicas). Segundo, que la inversión (en maquinaria e infraestructura) es un motor esencial para lograr un crecimiento sostenido y mejorar los niveles de vida. Tercero, que el comercio internacional sigue siendo motor de crecimiento, como lo ha sido durante las últimas cuatro décadas, aunque su rol ahora esté bajo amenaza por las fuerzas del proteccionismo nacionalista.

Cuarto, que para una economía como la nuestra, donde el sector terciario es el más importante generador de ingresos y empleo, los servicios pueden convertirse en el nuevo motor de crecimiento, siempre que se aproveche su potencial, puesto en evidencia durante la pandemia, que ha dado paso a un cambio pronunciado hacia la innovación y la digitalización, lo cual promete ganancias de productividad. Y quinto, que los marcos sólidos de política fiscal y monetaria, basados en instituciones transparentes y en normas predecibles, son críticos para respaldar las perspectivas de crecimiento en un ambiente de estabilidad. Guatemala no debería conformarse con el insuficiente crecimiento de las últimas décadas. Es posible incrementar el crecimiento potencial y hacerlo sostenido, sostenible e incluyente mediante las políticas públicas correctas. De eso debería tratarse la campaña electoral.

LA CRISIS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD

IMPLICA SUPERAR LAS DEBILIDADES DE LOS SISTEMAS DE REGISTRO Y DE JUSTICIA

 El respeto y protección del derecho de propiedad de los individuos (sobre su fuerza de trabajo, sus conocimientos y sus bienes muebles e inmuebles) es fundamental no solo desde el punto de vista filosófico-moral, sino también desde el punto de vista pragmático-económico. Una sociedad donde abunden los propietarios y estos puedan disponer libremente de sus bienes puede garantizar que se tomen múltiples decisiones independientes respecto del intercambio de bienes y servicios, lo que aumenta la productividad y la eficiencia sistémica y, a fin de cuentas, favorece no solo al propietario sino a la sociedad en su conjunto porque viabiliza la economía de mercado.

 Por eso resulta preocupante que en el más reciente Índice Internacional de Derechos de Propiedad -IPRI-, la puntuación obtenida por Guatemala se haya deteriorado por sexto año consecutivo ocupando el puesto 103 de los 129 países evaluados, por lo que nos encontramos entre el 33 por ciento de países peor calificados. Tres sub índices componen el IPRI: derechos de propiedad intelectual, derechos de propiedad física y entorno político-legal; este último es el que más debilidades muestra en Guatemala (particularmente por la mala calificación en materia de Estado de Derecho y de control de la corrupción), aunque también se aprecian importantes debilidades en los registros de propiedad y en la protección de los derechos de autor.

 El IPRI fue presentado y analizado hace algunos días por el Observatorio de Derechos de Propiedad, entidad que también presentó un revelador y oportuno estudio sobre la crisis oculta de los derechos de propiedad en nuestro país. El estudio señala que dicha crisis se explica por tres aspectos clave. El primero es la falta de acceso a la Justicia, pues los ciudadanos le temen, consideran que las instituciones son ineficientes y perciben altos niveles de impunidad y falta de certeza. El segundo es la enorme debilidad institucional en materia de registros, tanto del Registro de la Propiedad (vulnerable, incluso, a estructuras criminales dedicadas al robo de bienes inmuebles mediante la falsificación de documentos inscritos en el Registro), como en el Registro de Información Catastral -RIC- (que en sus 17 años de existencia apenas ha completado el proceso catastral en el 4 por ciento de los municipios del país). Y el tercer aspecto es el crimen organizado que, a través de invasiones de propiedades y del robo de fluidos, busca desestabilizar las regiones con el propósito ulterior de facilitar sus actividades delictivas.

 Para enfrentar esta crisis se requieren acciones urgentes, pero bien estructuradas, a fin de reformar el sistema de justicia y hacerlo más eficiente, accesible e independiente para restaurar rápidamente los derechos de propiedad cuando sean vulnerados; de fortalecer, modernizar, coordinar y vincular al Registro de la Propiedad con el RIC; y, de crear una política criminal contra el despojo de bienes que mejore la coordinación de los garantes de propiedad (Ministerio Público, Policía Nacional Civil y Organismo Judicial). Estas acciones de política pública son esenciales si aspiramos alguna vez a tener un auténtico país de propietarios y una efectiva economía de mercado.

2022, DESAFÍOS ECONÓMICOS (Parte II)

ESTRUCTURALMENTE, EL DESAFÍO MÁS GRANDE ES MEJORAR LA PRODUCTIVIDAD SISTÉMICA DE LA ECONOMÍA

La semana pasada decíamos que, coyunturalmente, el principal desafío macroeconómico en 2022 será preservar la estabilidad y resiliencia, que son un activo invaluable para el país. Sin embargo, el problema de fondo de nuestra economía continúa siendo el secularmente lento ritmo de crecimiento, que dificulta mejorar los niveles de bienestar de la población. Detrás de este problema subyace el desafío estructural más grande que enfrentamos: mejorar la productividad sistémica de nuestra economía.

A pesar de la estabilidad macroeconómica (aunque, claro está, no a causa de ella), en los últimos cuarenta años el PIB por habitante de Guatemala ha sido el que menos ha crecido de todos los países centroamericanos, y en Latinoamérica solo Argentina y Venezuela han tenido un desempeño peor que el nuestro. Dos causas explican, principalmente, el mediocre crecimiento de la producción nacional. Por un lado, la escasísima inversión en infraestructura: la formación de capital en Guatemala es menos del 15 por ciento del PIB, cuando el promedio mundial es de casi un 25 por ciento. Y, por otro lado, la exigua productividad de los factores de producción: la productividad laboral en Guatemala es de las más bajas de Latinoamérica (solo en Bolivia y Venezuela es más baja) y ha permanecido casi estancada durante treinta años.

Una condición imprescindible para aumentar la productividad y la inversión es que impere un estado de derecho en el que se garanticen los derechos individuales y la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos. La certeza jurídica es un requisito indispensable para satisfacer las necesidades operativas y las interacciones de mercado en la economía, de manera que estas se basen en reglas (formales e informales) que sean, a la vez, estables y adaptativas. Esas reglas conforman las instituciones que, como custodios de la certeza jurídica, permiten que surja entorno predecible y estable que genere confianza, desencadene la inversión y asegure que los intercambios económicos se produzcan de manera eficiente, todo lo cual permitiría elevar la productividad sistémica y, con ella, el crecimiento económico y el bienestar material.

La existencia de instituciones sólidas y eficaces es indispensable para lograr el ambiente de paz social y gobernabilidad necesario para la adopción de nuevas tecnologías, para promover la inversión (en personas y en infraestructura) y para lograr un buen clima de negocios. Desde una perspectiva económica es, pues, necesario reformar y fortalecer las principales instituciones del Estado (sistemas de justicia, de servicio civil, de partidos políticos, de regulación de mercados, etcétera) para mejorar la productividad sistémica y habilitar a la sociedad para compartir riesgos, proveer redes de protección social y crear oportunidades para todos. Estas reformas no son fáciles de implementar, ni dan resultados inmediatos, pero son imprescindibles pues sin ellas ninguna otra política pública, ni ningún crecimiento económico, podrán sostenerse en el tiempo.

Peligrosa Ecuación

AUNSENCIA DEL ESTADO, DESCONTENTO CIUDADANO Y UN EVENTUAL DETONANTE SOCIAL

Cuando el Estado carece de la capacidad de brindar los servicios esenciales de salud pública, seguridad ciudadana, educación primaria e infraestructura de comunicaciones, puede hablarse de la “ausencia del Estado”, un fenómeno que se observa desde hace tiempo en determinadas regiones del país, pero que también presenta síntomas a nivel de todo el territorio nacional, como cuando esa incapacidad de prestación de servicios se manifiesta en la inexistencia, por ejemplo, de un servicio de correos funcional, o en la imposibilidad de emitir pasaportes a sus ciudadanos, o en el injustificable  abandono de las personas afectadas por desastres naturales (como las tormentas Eta y Iota).

Por su parte (aunque relacionado con esa ausencia del Estado) cuando la sociedad empieza a cansarse de la mediocridad y corrupción de los funcionarios, surge un desencanto ciudadano generalizado con la democracia y con las instituciones de la República (tal como lo alertan diversas encuestas recientes en Guatemala), desencanto que se exacerba al sumársele los acontecimientos recientes ocurridos alrededor del manejo de la pandemia de Covid-19, en medio de esta ola interminable de contagios y muertes.

Si adicionamos a estos dos factores la posibilidad de un detonante (como, por ejemplo, lo fue el aumento en los precios del transporte en Chile o la embrollada aprobación del presupuesto estatal en Guatemala, ambos en 2020), se presenta un tercer factor que configura una ecuación que apunta hacia un potencial estallido social y una pérdida rápida de la gobernabilidad. Esa ecuación genera el ambiente idóneo para que surjan propuestas populistas y radicales, como las que triunfaron electoralmente este año en Chile y en Perú -o como las que acá mismo abanderó el Movimiento de Liberación de los Pueblos en las pasadas elecciones-, que plantean un salto al vacío de cambio total del “viejo sistema”, pero sin definir exactamente con qué instituciones y políticas se va a conformar el “nuevo sistema”.

La entronización de esos movimientos populistas radicales, por muy sexys que le resulten al principio a un electorado seducido por la promesa de un cambio, genera un vacío de políticas públicas y un clima de incertidumbre generalizada -como se está viendo ahora mismo en Perú-, tal que la economía se ve severamente perjudicada, la paz social se ve destruida y el bienestar mismo de las personas se ve completamente mermado.  Para conjurar esa ecuación (ausencia de estado, más descontento ciudadano, más detonante social, igual a radicalismo populista al poder) es necesario rescatar, reformar y fortalecer las instituciones clave del Estado (los sistemas justicia, de servicio civil, de partidos políticos, de control del gasto gubernamental), es decir, rescatar el concepto mismo de Estado: uno que sea capaz de proveer los servicios públicos esenciales (seguridad, justicia, educación, salud e infraestructura). En eso se juega el futuro del país.

La Causa Fundamental de la Migración

 LA BAJA PRODUCTIVIDAD SISTÉMICA EXPLICA EN GRAN MEDIDA LAS MIGRACIONES

Hace unos días se conoció que el Ejecutivo planea encargar al Ministerio de Desarrollo hacer una encuesta para “entender” las dimensiones de la pobreza y las causas de la migración de los guatemaltecos hacia los Estados Unidos. La idea resulta -cuando menos- extraña ya que, por un lado, se supone que para eso está el INE como entidad a cargo de la Encuesta de Condiciones de Vida y de la de Ingresos y Gastos Familiares y, por otro, ya existen diversos sondeos que explican contundentemente la razón fundamental que impulsa a los guatemaltecos a emprender el peligroso viaje hacia el Norte: la búsqueda de mejores condiciones de vida.

Cualquier migrante guatemalteco ya establecido le podrá explicar -con trocitos- a cualquier funcionario público despistado que, mientras que en Guatemala generaba ingresos (si tenía la suerte de estar empleado) que apenas le alcanzaban para sostener a su familia, a las pocas semanas de instalarse en los Estados Unidos, en contraste, ya generaba por lo menos cinco veces más. Son abundantes los casos exitosos de compatriotas migrantes que bastaría buscar en internet para darse cuenta de tan evidente realidad (les sugiero algunos nombres, para que los googleen: Seferino Cotzojay, Dany López, Jorge Mario Morales y Marcos Antil).

La enorme diferencia de ingresos que una misma persona genera en el Norte respecto de los que genera en Guatemala se explica por un concepto básico: productividad, que es la capacidad de producir más con los mismos insumos. En efecto, la productividad de los guatemaltecos es mucho más elevada en los Estados Unidos, no porque por arte de magia los migrantes se vuelvan más sabios o más diestros, sino porque allá las condiciones del entorno potencian la capacidad de los trabajadores diestros y esforzados, como son los guatemaltecos. Y esas condiciones del entorno son tan propicias en el Norte porque allá existen reglas claras, certeza jurídica, instituciones eficientes y provisión de servicios públicos esenciales.

No hay que inventar el agua azucarada. Para entender la situación de los hogares guatemaltecos no hay que inventarse nuevas encuestas, sino fortalecer al ninguneado INE en la realización de sus encuestas básicas. Y para reducir la migración de guatemaltecos no hay que buscar soluciones mágicas, sino trabajar en aquellas políticas y reformas que logren el clima de paz social y gobernabilidad necesario para la adopción de nuevas tecnologías, la generación de inversiones (en personas y en infraestructura) y la promoción de un buen clima de negocios; todo lo cual pasa por elevar la efectividad del  gobierno en la provisión de servicios públicos esenciales y reducir el riesgo-país, aspectos indispensables para  aumentar la productividad sistémica y reducir sosteniblemente la pobreza. Solo fortaleciendo las principales instituciones será posible aumentar la efectividad del gobierno y establecer permanentemente un entorno que invite a los guatemaltecos a permanecer en su país.

EMPRESAS Y GOBIERNOS

LAS VISIONES MANIQUEAS QUE LOS COLOCAN COMO ENEMIGOS NO CONTRIBUYEN AL PROGRESO DEL PAÍS 

En los últimos tiempos, la retórica a lo ancho del espectro político, no solo en Guatemala sino en toda Latinoamérica, parece sugerir que las relaciones entre las empresas y el gobierno deben ser de antagonismo o, al menos, de una estricta separación y amplio distanciamiento. Desde la derecha y el libertarianismo se afirma que los gobiernos, por naturaleza, interfieren demasiado en los procesos económicos y obstaculizan el libre comercio. Desde las izquierdas se afirma que las empresas son, por naturaleza, entes depredadores, explotadores de los trabajadores y de los consumidores, y evasores de impuestos. 

Esas visiones maniqueas han contribuido a que en las recientes crisis políticas, como la de Chile en los últimos meses, triunfen las propuestas que plantean destruir el sistema vigente para sustituirlo por un nuevo sistema, cuya naturaleza y alcances nadie conoce y que debe ser construido sobre la marcha. En ese afán de sustituir lo viejo conocido por lo nuevo por conocer, se pasan por alto los muchos éxitos del viejo sistema (en el caso chileno, los logros en cuanto a crecimiento económico e ingreso per cápita), y se magnifican sus innegables y notables fracasos (en términos de desigualdad, concentración de poder, abusos de empresarios y grandes conglomerados, y la promesa incumplida de un bienestar rápido para toda la población). El prevaleciente ánimo anticapitalista confunde el nefasto capitalismo de amigotes -que debe ser combatido- con el verdadero capitalismo -que florece cuando existe libertad y certeza jurídica-. 

En un capitalismo funcional y moderno (no el de amigotes), ambos lados (gobierno y empresas) se necesitan mutuamente. El gobierno necesita a las empresas para producir crecimiento económico, crear empleos y generar ingresos para pagar los compromisos del país con el resto del mundo. Las empresas, por su parte, necesitan de un gobierno que provea el sistema jurídico y de seguridad básica necesario para operar; que forme a los trabajadores de quienes dependen las empresas; y, que cree la infraestructura (carreteras, puertos) que permita intercambiar bienes y servicios eficientemente. Muchas empresas también necesitan al gobierno como comprador. Y todas las empresas necesitan un gobierno capaza de impulsar políticas públicas que fomenten la productividad y el bienestar.

La creciente polarización que se cierne sobre Latinoamérica busca poner a los gobiernos y a las empresas como antagonistas, lo cual no beneficia a ninguna de las partes. Las empresas deben contribuir (con sus actitudes y sus impuestos) a que exista un gobierno eficiente que provea los bienes públicos básicos y aplique reglas claras, generales y predecibles. Los gobiernos deben entender que las empresas necesitan un clima (político y económico) estable para operar, con paz social y coherencia en las políticas públicas. En los países prósperos, las empresas y los gobiernos actúan, cada quien desde su ámbito, como socios, no como enemigos.

MEDIDAS PARA ACELERAR EL CRECIMIENTO

EXISTEN MEDIDAS CONCRETAS QUE, A CORTO PLAZO, PUEDEN AYUDAR A MEJORAR LA PRODUCTIVIDAD

 La reactivación está en marcha: diversos indicadores económicos apuntan a una recuperación dinámica del nivel de producción. En gran medida, esta reactivación es inercial, ya que después de una recesión ocasionada por un shock exógeno (como la que ocurrió el año pasado a causa de la pandemia de Covid-19) casi siempre se produce un rebote como el que estamos experimentando. Si ese rebote no va acompañado de un aumento en la productividad, lo más probable es que, después de este año de recuperación, nuestra economía retorne a los niveles estables, pero muy mediocres de crecimiento, similares a los de los últimos lustros.

 La única forma en que nuestra economía crecerá más rápidamente de forma sostenible es mediante un aumento de la productividad, que solo puede obtenerse si se mejora el marco institucional -político y económico- y, con él, la certeza jurídica, el clima de negocios y la inversión en capital físico y humano. Por desgracia, ello solo es posible a mediano plazo. Sin embargo, a corto plazo es posible lograr algunas mejoras en la productividad si se identifican adecuadamente aquellos cambios que la pandemia ha provocado en la estructura y en las relaciones económicas, y se aprovechan para inyectar dinamismo y eficiencia a dichas relaciones.

 En efecto, la pandemia ha modificado la forma en que muchas personas obtienen y gastan sus ingresos: se ha acelerado el uso de medios digitales, así como la automatización de muchos procesos que ahora se hacen remotamente, y se ha generalizado el tele-trabajo en muchos sectores. Muchos de estos cambios vinieron para quedarse y pueden estar logrando aumentos de la productividad en diversos sectores de la actividad económica. Sin embargo, otros sectores se han visto fuertemente afectados por la crisis y por la automatización de procesos, y es probable que los empleos que se pierdan en estos sectores nunca lleguen a recuperarse.

 Por lo tanto, es imprescindible que las políticas públicas ayuden, por un lado, a que los sectores que están cobrando dinamismo en el nuevo entorno se reafirmen y fortalezcan pero, simultáneamente, a que los empresarios y empleados afectados en los sectores más golpeados puedan hacer una transición hacia nuevas actividades y empleos. Existe ya un conjunto de medidas -pendientes de aprobar o de aplicar- que las autoridades gubernamentales podrían estar impulsando para coadyuvar en ese proceso: un marco legal para regular las insolvencias y la restructuración de empresas; la reglamentación del trabajo a tiempo parcial; los programas de reentrenamiento y capacitación laboral en tecnologías informáticas; un seguro de desempleo (a cargo del IGSS); esquemas de garantía crediticia para las actividades con potencial productivo; o, el fortalecimiento de la resolución de conflictos mediante el arbitraje. Para todas estas medidas ya existen propuestas concretas. Lo que hace falta, como siempre, es que los encargados (en los tres poderes del Estado) les asignen la prioridad que se merecen.

REFORMAS AL SISTEMA ELECTORAL

 LA INICIATIVA DEL TSE, AUNQUE PERFECTIBLE, TIENE VARIAS PROPUESTAS POSITIVAS

Tras el accidentado proceso electoral de 2019, resulta evidente que el sistema electoral necesita reformas aborden, al menos, tres temas fundamentales. Primero, la falta de representatividad (es decir, que el ciudadano no se siente representado por los candidatos electos). Segundo, el debilitamiento institucional (de los partidos y del propio Tribunal Supremo Electoral -TSE-). Y, tercero, la falta de certeza generada por varias normas aprobadas precipitadamente en la reforma de 2016.

Pese a la mala prensa que ha tenido la iniciativa de reforma presentada recientemente por el TSE (debido al poco feliz tratamiento que en ella se da al tema del transfuguismo), es de justicia reconocer que contiene varias propuestas que van en la vía correcta y que deberían preservarse durante el proceso de aprobación legislativa. Estas incluyen mejoras en la regulación de la campaña electoral (que aclaran la diferencia entre campaña y proselitismo e introducen mejoras a la regulación de la propaganda electoral); también incorpora importantes precisiones para separar las distintas fases del proceso político-electoral y para definir los distintos tipos de aportes que pueden recibir los partidos políticos.

Una de las mejoras más importantes es la de incluir el voto preferente para la elección de diputados: con esta reforma el votante podrá elegir individualmente a su candidato preferido de entre el listado que presente el partido político de su elección. Este cambio -de mucho fondo- acercará al votante con su diputado y hará que este rinda cuentas ante sus electores. Ojalá que el Congreso no enrarezca ni debilite esta reforma.

Por supuesto que otras propuestas del TSE deben ser mejoradas y corregidas, como la mencionada norma sobre el transfuguismo, o la limitación que se pretende introducir al alcance de la fiscalización de los partidos políticos por parte de la Contraloría de Cuentas, o los peligrosos, subjetivos e innecesarios requisitos que se proponen para integrar las Juntas Electorales, así como otros aspectos que, lejos de mejorar, podrían menoscabar la efectividad de nuestro sistema electoral.

En todo caso, la iniciativa del TSE, aunque perfectible, en un buen paso en el camino correcto para reformar el sistema. Sabemos que este tipo de reformas forman parte de un proceso continuo y gradual (la propia ley electoral contempla la obligación de revisarse periódicamente), por lo que para futuras ocasiones deben incluirse cambios en, al menos, cuatro áreas esenciales: el fortalecimiento del TSE; la recuperación de la proporcionalidad en la asignación de escaños para los distritos electorales; la facilitación de la participación ciudadana en la vida política; y, la creación de circunscripciones territoriales que acerquen a los electores con sus representantes.

CC: UN PROBLEMA DE DISEÑO

 LA DEBILIDAD FUNDAMENTAL DE LA CC (Y DE OTRAS ALTAS CORTES) ES EL DISEÑO DE SU GOBERNANZA

La vorágine de las últimas semanas en torno a la elección de magistrados de la Corte de Constitucionalidad -CC-, en uno de los procesos más salpicados de dudas, disputas y denuncias de la historia, no solo socava la credibilidad de esa altísima corte (con los efectos perversos que ello ejerce sobre la certeza jurídica en el país), sino que revela un problema de fondo que -pese a lo evidente- suele escapar de los debates políticos sobre el tema: el inadecuado conjunto de principios y normas que regulan el diseño, integración y funcionamiento de las cortes de justicia en el país (es decir, su deficiente estructura de gobierno corporativo).

Muchas de las debilidades del proceso de elección de magistrados de la CC tienen que ver con su gobernanza institucional: el despropósito de cambiar a todos los magistrados simultáneamente; los periodos muy cortos de ejercicio en el cargo; la falta de claridad respecto la acreditación de méritos de los aspirantes; y, la falta de claridad sobre sus funciones. Al corregir estos defectos de diseño sería posible mejorar sustancialmente la independencia y la excelencia (las dos características fundamentales) de los magistrados, sin evadir el hecho inevitable de que su elección y nombramiento es un acto eminentemente político.

En efecto, en virtud de la naturaleza inevitablemente política de los nombramientos, los magistrados no deberían ser electos simultáneamente, sino que en forma escalonada para garantizar que los entes (políticos) que participen en el proceso tengan ascendente sobre solo uno de los electos, ya que una elección focalizada (escalonada) potenciaría los frenos y contrapesos internos en cada cuerpo elector e impediría las dinámicas de repartición de cuotas que suelen darse cuando se eligen todos los magistrados a la vez. Por otra parte, ampliar los plazos de cada magistratura (como es común en la mayoría de países civilizados) permitiría distanciar a los jueces respecto de quienes los nombraron, potenciando su independencia.

Simultáneamente debe establecerse un método de elección de magistrados en que se califique su capacidad, experiencia y mérito profesional, de forma que solo pueda nombrarse a los mejor calificados. Igual de importante es restringir el mandato de los magistrados al campo jurisdiccional y específicamente constitucional: deben administrar justicia y no recursos, de manera que los temas administrativos y de gestión institucional deberían estar a cargo de instancias técnico-gerenciales que impidan caer a los magistrados en distracciones -y tentaciones- indebidas. Este es el tipo de reformas que deben discutirse y consensuarse para evitar que en futuro se repitan los bochornos de las últimas semanas.

Falta Crear Oportunidades

 MÁS QUE “MARCA-PAÍS”, NECESITAMOS UN ESTADO DE DERECHO

Guatemala no solo es el país con la tasa de formación de capital fijo (inversión) más baja de Hispanoamérica, sino que es uno de los países que menos inversión extranjera atrae en la Región. La semana pasada se publicó el Índice Global de Oportunidades, del Milken Institute, que evalúa 145 países para medir su potencial atractivo para los inversionistas extranjeros. De los veinte países rankeados en Latinoamérica, Chile ocupa el puesto número 1 (36 a nivel mundial) con mayor potencial para atraer inversiones, seguido de Uruguay (48 en el mundo) y Costa Rica (55). Guatemala solo ocupa el puesto 11 en la Región (97 en el mundo).

Este índice se compone de cinco categorías y catorce subcategorías que miden los factores económicos, financieros, legales, regulatorios e institucionales que, en conjunto, determinan el panorama de inversiones de un país. Guatemala califica relativamente bien solamente en la categoría de Estándares Internacionales y Políticas, que mide cuán integrado está el país a la comunidad internacional y cuánto se ajusta a las normas internacionales; ahí ocupamos el puesto 9 en Latinoamérica (77 en el mundo). En las otras cuatro categorías no nos va tan bien.

En la categoría de Servicios Financieros, que mide la profundidad y el acceso de los ciudadanos a los servicios financieros, aunque no estamos tan mal a nivel mundial (puesto 88), sí lo estamos a nivel latinoamericano (16). En la categoría de Marco institucional -que captura la medida en que las instituciones ayudan a la actividad empresarial mediante la transparencia, la innovación, la protección de los derechos de los inversionistas y la gobernanza pública- no calificamos bien a nivel regional (puesto 12) ni mundial (106).

En la categoría de Fundamentos Económicos -que captura las perspectivas de crecimiento de la producción, el talento de la fuerza laboral y el potencial para la innovación- también nos mostramos muy mediocres (puesto 15 en Latinoamérica y 101 mundial). Y el peor desempeño lo tiene Guatemala en la categoría de Percepción de Negocios -que mide las limitaciones que enfrentan las empresas, así como la viabilidad y certeza jurídica para que las empresas resuelvan conflictos de todo tipo-, donde ocupamos puestos muy bajos (14 regional y 123 mundial)

Lo que a fin de cuentas refleja este índice es que, para atraer inversiones hacia Guatemala, no basta con identificar algunos sectores potencialmente “ganadores” y vendérselos a los posibles inversionistas. Ni basta con mejorar la “marca-país” hablando de nuestras bellezas naturales y culturales. Y, aunque necesario, tampoco es suficiente mantener la disciplina macroeconómica. Ante todo, el índice revela que los principales desafíos para los inversionistas se asocian a la falta de un marco legal sólido, transparente y predecible, incluyendo un sistema judicial eficaz y confiable. Por ello es imperativo tomar medidas concretas para fortalecer el estado de derecho, combatir la corrupción y generar confianza. Sin ello, ni la inversión ni el desarrollo serán posibles.

Nubarrones en el Horizonte

 LA ANSIADA RECUPERACIÓN ECONÓMICA ENFRENTA OBSTÁCULOS IMPREVISTOS

Tras un aciago 2020, las expectativas económicas para el presente año se pintaban optimistas, con un crecimiento del PIB repuntando a una tasa anual de 3.5% en 2021, luego de haber retrocedido en -1.5% el año previo. Detrás de ese optimismo estaba la perspectiva de una mengua en los contagios de covid-19, acompañada de una desescalada de las restricciones a la movilidad ciudadana y, con ella, una reactivación rápida de las actividades de producción y consumo. Todo ello, en un ambiente de mejora en las condiciones de la economía mundial que favorecería un aumento de nuestras exportaciones y de los flujos de remesas familiares hacia Guatemala.

Sin embargo, estas expectativas positivas se han empezado a ver amenazadas en las primeras semanas del año por una serie de nubarrones en el horizonte que están surgiendo de manera imprevista, lo cual podría perjudicar la actividad económica nacional, a pesar de seguir siendo nuestra economía una de las menos afectadas por la pandemia (en comparación con los países vecinos). Los efectos nocivos sobre la economía mundial, derivados de la segunda y tercera olas de la pandemia en un gran número de países, se ven exacerbados por el surgimiento de nuevas mutaciones del virus, así como por los problemas de fabricación y distribución de las distintas vacunas disponibles, todo lo cual compromete el desempeño de las exportaciones nacionales y mantiene deprimidas actividades como el turismo, cuya recuperación depende crucialmente de que, en algún momento, la pandemia retroceda.

A nivel doméstico también se están acumulando nubarrones. El aumento de los contagios detonó, por parte del gobierno, nuevas restricciones a la actividad comercial y a la provisión de ciertos servicios, lo cual ocasiona un impacto económico que puede verse agravado por la incertidumbre que existe respecto de la capacidad del país de adquirir, distribuir y aplicar un número suficiente de vacunas para inmunizar a la población. Por otra parte, la decisión del gobierno de no enviar al Congreso una iniciativa para readecuar el presupuesto estatal significa que, formalmente, el techo del gasto gubernamental seguirá siendo enorme (Q107 millardos, mientras no haya un acuerdo legislativo que lo reduzca), lo que no contribuirá a disipar las dudas existentes en los mercados financieros -nacionales e internacionales- respecto de la sostenibilidad fiscal del país.

A eso se suma el impacto negativo que sobre el clima de negocios pueden tener los elevados niveles de desempleo ocasionados por la pandemia, la incapacidad de que las más altas cortes se integren y funcionen con un mínimo de eficiencia y certeza jurídica, la creciente fragmentación partidaria en el Congreso, y el continuado deterioro institucional. Para que estos nubarrones no se conviertan en una tenebrosa tormenta, será necesario que las políticas públicas se re-enfoquen -cuanto antes- en acelerar la vacunación contra el covid-19, en fomentar la reactivación económica, en asegurar la sostenibilidad fiscal y, sobre todo, en reformar las instituciones clave para asegurar un adecuado clima para generar inversión y empleo en el largo plazo.

¿Qué Pasó con el Presupuesto?

 UNA DECISIÓN CLAVE ES REDUCIR LOS GASTOS SUPERFLUOS

 Debido a que el Congreso no sancionó oportunamente el presupuesto del Estado para 2021, ha quedado vigente para el presente año el enorme y desproporcionado presupuesto de Q107 millardos con el que concluyó el año anterior, situación que genera mucha incertidumbre y confusión respecto de la senda macroeconómica del país. Por ello, el gobierno anunció desde noviembre su intención de presentar al Congreso -a inicios de enero- una iniciativa de readecuación presupuestaria.

 Hasta hoy, dicha readecuación aún no ha sido elevada al legislativo, lo cual no contribuye a atender dos preocupaciones que se agravan día tras día ante la ausencia de un presupuesto gubernamental adecuado a las realidades del año corriente. En primer lugar, existe una creciente incertidumbre entre los agentes económicos respecto de cuáles son las prioridades que guiarán el gasto público durante 2021 y sobre la capacidad del gobierno de ejecutarlos eficientemente. Esa incertidumbre ocasiona que las decisiones de inversión y de consumo carezcan de norte y se vean pospuestas, lo cual redunda en una menor producción y una menor generación de empleos.

 En segundo lugar, el enorme déficit fiscal que se producirían si no se reduce el techo presupuestario hace que aumente la desconfianza externa (particularmente por parte de las instituciones financieras internacionales y las calificadoras de riesgo-país) respecto de la sostenibilidad de las finanzas públicas guatemaltecas. Esa desconfianza impide que las condiciones crediticias (tasas de interés y pazos) que enfrentan el gobierno y las empresas nacionales puedan beneficiarse del clima favorable que hoy ofrecen los mercados mundiales.

 Por ello es clave que el gobierno concluya cuanto antes la propuesta de readecuación presupuestaria para 2021 -con un techo de gasto significativamente reducido- y que el Congreso la apruebe rápidamente (sin volverla a arruinar, como lo hizo en noviembre pasado). Hay que tener presente que al techo vigente deben deducírsele los recursos que extraordinariamente prestó el Banco de Guatemala (Q11 millardos) en 2020 -y que no estarán disponibles en 2021-, así como otros rubros (incluyendo algunos préstamos) del presupuesto del año pasado que solo se justificaban por la pandemia.

 Además, es imprescindible que se explicite el compromiso de reducir gradualmente el déficit fiscal en 2021, 2022 y 2023, hasta llevarlo a un máximo de un 2% del PIB; este mensaje es esencial para dar tranquilidad a los mercados, y no perjudicar la calificación de riesgo-país. Conviene recordar que la mejor manera en que las finanzas públicas pueden cooperar con una recuperación y un crecimiento económico sostenibles es manteniendo un clima de estabilidad y certeza. Esto requerirá, ciertamente, de valentía para reducir la miríada de gastos superfluos contenidos en el presupuesto vigente y para emprender un diálogo fiscal integral que no se centre solo los ingresos sino, principalmente, en las reformas profundas que se necesitan para mejorar la calidad del gasto público y combatir la enraizada corrupción.

LA TAREA DE FONDO

 LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA NO PODRÁ SOSTENERSE SIN INSTITUCIONES ESTATALES MÁS SÓLIDAS

 Estos tiempos de pandemia son excepcionales, y requieren de respuestas excepcionales de política pública. El gobierno y el Congreso actuaron pronta y contundentemente al inicio de la pandemia movilizando ampliaciones presupuestarias por más de Q20 mil millones para atender la emergencia. Desde entonces, y en la medida en que el país busca encarrilarse hacia la recuperación económica, se ha puesto en evidencia que el Estado carece de suficientes capacidades y de adecuadas instituciones para ejecutar los recursos e implementar políticas que potencien al crecimiento a mediano y largo plazo.

 El desafío más inmediato es cómo ejecutar el enorme presupuesto estatal disponible para este año (y el propuesto para el siguiente) para impulsar la reactivación, pero sin poner en peligro la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica. Pero los objetivos deberían ser más ambiciosos: las grandes crisis plantean grandes oportunidades para corregir las enormes debilidades estructurales del Estado que han lastrado el progreso del país en los últimos años.

 La tarea de fondo es priorizar las acciones gubernamentales hacia la provisión de los servicios públicos calves para el crecimiento económico y social: salud, nutrición, seguridad, justicia e infraestructura. Y para ello se necesitan instituciones económicas fuertes y capacidades técnicas en el aparato público que puedan diseñar y ejecutar las referidas acciones. No se trata de asignar cada vez más presupuesto a un aparato estatal ineficiente. Se trata de que el Estado procure un ambiente propicio para que florezcan las oportunidades, los emprendimientos y los intercambios entre los ciudadanos.

 Por ello, más allá de las políticas de expansión del gasto público, y simultáneamente a las medidas de reactivación económica, es crucial que se emprendan las reformas institucionales que permitan fortalecer la impartición de justicia, que cimenten la seguridad jurídica y ciudadana, que reduzcan el escandaloso desperdicio de recursos fiscales, que aumenten la calidad de los servicios públicos de educación y de salud, que faciliten el transporte y las comunicaciones, y que permitan a los ciudadanos participar en la vida pública y saberse representados por los funcionarios electos.

 Un ejemplo manifiesto de la necesidad de reformar las institucionales está en el área de la infraestructura. Si se siguen echando recursos financieros a un engranaje ineficaz, torcido y opaco, el desperdicio de recursos será lamentable. Nuestro país necesita más y mejor infraestructura de carreteras, cuyo impacto en el crecimiento económico puede ser enorme. Pero si no cambian los procesos, prácticas y gobernanza para diseñar, financiar, ejecutar y administrar esa infraestructura, los recursos presupuestados para ese fin seguirán yéndose, en un gran porcentaje, a la alcantarilla de la corrupción.

 En la actual coyuntura, cuando apremia la necesidad de encontrar un camino confiable que nos saque de esta crisis -la peor recesión de los últimos ochenta años-, conviene que veamos la oportunidad única de sentar las bases para un futuro mejor para Guatemala; esta oportunidad histórica podemos perderla si no empezamos desde ya a reformar nuestras instituciones, tarea que no es fácil, pero sí ineludible.

TIEMPO DE REGLAS FISCALES

ES CRUCIAL RETOMAR PRONTO LA SENDA DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL

 Alrededor del mundo -y Guatemala no es la excepción- la pandemia de COVID-19 ha dado lugar a una respuesta de política fiscal expansiva sin precedentes. Ante la aguda caída de la producción en el segundo y tercer trimestres del año, el gasto gubernamental se hizo necesario para apoyar al sistema de salud pública, así como para ayudar a las familias afectadas por el confinamiento y para ayudar a las empresas a evitar la quiebra. Por ello, las ampliaciones presupuestarias extraordinarias que el Congreso le autorizó al gobierno este año superaron los veinte millardos de quetzales, elevando el déficit fiscal a un nivel histórico equivalente al 6 por ciento del PIB.

 Además, las acciones de política fiscal expansiva -para apoyar la demanda agregada de la economía- continuarán el año próximo: el presupuesto del Estado para 2021 propuesto por el Ejecutivo implicará un déficit fiscal aún elevado (para los estándares históricamente bajos de nuestro país). Aunque la necesidad de los estímulos fiscales ante la actual crisis esté justificada, es prudente reflexionar sobre la necesidad de evitar que dichos estímulos no descarrilen la sostenibilidad de las finanzas públicas, que es un activo sumamente apreciado por la comunidad financiera internacional.

 Aunque la deuda pública de Guatemala, medida como proporción del PIB, aún pareciera muy moderada y sostenible, cuando se le mide como porcentaje de los ingresos tributarios ya no lo parece tanto. Antes de la pandemia, ese porcentaje ya había alcanzado la frontera del 250% (que los analistas financieros internacionales estiman como el máximo nivel tolerable para una economía como la guatemalteca), después de las ampliaciones presupuestarias de este año se disparó hasta un 300% y el próximo año superará el 350%. Lo que es peor, solo el pago de intereses presupuestados para 2021 equivaldría a un 2% del PIB (una quinta parte de los ingresos tributarios) y con una tendencia creciente; en otras palabras, ya comienza a materializarse la insostenibilidad fiscal en el drenaje que año con año se percibe por el pago de los intereses de la cada vez mayor deuda pública.

 Aunque las condiciones financieras -nacionales e internacionales- permiten por ahora que los déficits fiscales se financien con relativo poco estrés para la economía, es necesario ser extremadamente precavidos. Para el gobierno, los costos de endeudarse pueden elevarse rápidamente en algún momento del futuro cercano, desencadenando una crisis fiscal. Es menester asegurar una consolidación gradual de las finanzas públicas para evitar ese escenario. El gobierno necesitará plantear un plan creíble de mediano plazo, idealmente surgido de un proceso de diálogo, que incluya no solo medidas para mejorar la movilización de ingresos tributarios, sino que también discuta las profundas taras, ineficiencias y corruptelas que empuercan el gasto público.

 Un reciente estudio de la Universidad Rafael Landívar y la Asociación de Investigación y Estudios Sociales -ASÍES- sobre la sostenibilidad de la deuda pública guatemalteca, revela los grandes riesgos macroeconómicos si no se consolidan las finanzas públicas. Una de las medidas que se hace cada vez más evidente y necesaria, es el establecimiento de reglas fiscales que obliguen al fisco a cumplir ciertos parámetros numéricos en materia de endeudamiento y déficit fiscales. Muchos países han plasmado tales reglas en leyes llamadas “de responsabilidad fiscal”. Quizá sea tiempo de empezar a discutir una ley como esa para nuestro país, de forma técnica, previsora y responsable, antes de que la crisis fiscal nos reviente en la cara, de la forma terrible en que, por ejemplo, les reventó a nuestros vecinos de El Salvador y Costa Rica.

Para Atraer Inversiones

ES CRUCIAL QUE EXISTA ESTABILIDAD MACROECONÓMICA Y UN BUEN ENTORNO POLÍTICO-INSTITUCIONAL

 Para que la economía guatemalteca se reactive -luego de esta crisis, que es la peor que hemos sufrido en ochenta años- se necesita que se reactive el consumo de las familias, cosa que, afortunadamente, está ocurriendo gradualmente a medida que las remesas familiares fluyen y la actividad comercial retorna a su nueva normalidad. Sin embargo, para que dicha reactivación sea sostenible y vigorosa, es necesario que la inversión (en infraestructura, maquinaria y equipo) aumente rápidamente.

 Desde hace años, nuestro país tiene un notorio rezago -comparado con los demás países de la Región- en cuanto a generar inversión local y atraer inversión extranjera, lo cual plantea un enorme desafío en una etapa post pandemia hambrienta de nuevas fuentes de producción y empleos. En particular, la inversión extranjera no solo puede tener un impacto macroeconómico importante (en términos de generar crecimiento), sino que a nivel microeconómico tiene el potencial de aumentar la productividad, generar innovación, abrir rutas comerciales con el exterior y mejorar la calidad del mercado de trabajo.

 En ese contexto es bienvenido el esfuerzo público-privado anunciado en días recientes de impulsar un programa de atracción de inversiones, basado en un estudio de la renombrada consultora McKinsey. Para que el programa tenga éxito, las autoridades a cargo deberán tener presente que no todas las inversiones dependen de los mismos factores. Algunos inversionistas buscarán los recursos naturales o humanos que el país pueda ofrecer en condiciones competitivas respecto de sus vecinos, otros buscarán explotar el potencial del mercado doméstico y otros buscarán aprovechar las ventajas estratégicas y de eficiencia que Guatemala les pueda significar. Pero independientemente de su motivación, el inversionista necesita contar con ciertas condiciones que lo convenzan de arriesgarse a incursionar en nuestro país.

 Esas condiciones -además de los incentivos específicos que el programa ofrezca para cada sector o actividad específica- implican, fundamentalmente, un entorno macroeconómico y un ambiente político-institucional propicios para la inversión. Entre las condiciones económicas más relevantes, Guatemala ofrece una reconocida reputación de estabilidad (ahora amenazada por los crecientes desequilibrios fiscales), un buen tamaño y potencial de crecimiento del mercado interno, y abundantes recursos naturales. Sin embargo, el país carece de una oferta laboral con variados niveles de calificación y de polos urbanos de desarrollo; además, carece también de la necesaria infraestructura (transporte y comunicaciones) y de capacidades tecnológico-innovadoras a nivel local.

 En cuanto a las condiciones político institucionales, la inversión extranjera no solo requiere que el país esté abierto al comercio internacional -como sí lo está Guatemala-, sino que principalmente demanda que exista estabilidad en las reglas de juego, que se protejan los derechos del inversionista, que exista un sistema jurídico confiable para resolver disputas mercantiles, y que los trámites y relaciones con el Estado se realicen con fluidez y eficiencia. Es evidente que en estos últimos aspectos nuestro país dista mucho de ser un destino atractivo para los inversionistas. Es por ello que, independientemente de las estrategias focalizadas que contenga el reciente plan de atracción de inversiones, la inversión (local y extranjera) solo va a producirse al ritmo deseado si esas estrategias van acompañadas simultáneamente de un retorno a la disciplina fiscal (para evitar que se pierda la preciada estabilidad macroeconómica) y de las reformas institucionales profundas que requiere un Estado funcional.

Certeza Jurídica, Instituciones y Crecimiento

 SIN CERTEZA JURÍDICA ES MUY DIFÍCIL PROGRESAR. PERO SIN INSTITUCIONES NO PUEDE HABER CERTEZA JURÍDICA

 La semana anterior participé como panelista en un foro sobre la el estado de derecho y la reactivación económica en el que se puso en evidencia que, desde una perspectiva económica, la certeza jurídica es una condición esencial para la eficiencia (productividad) del aparato económico. En efecto, en un estado de derecho donde impera la ley -lo que garantiza los derechos individuales y la igualdad ante la ley de los ciudadanos- se genera la certeza jurídica que indispensable para satisfacer las necesidades operativas del mercado. Las interacciones económicas en ese mercado florecen al estar basadas en normas (formales e informales) que son, a la vez, estables y adaptativas. Un entorno predecible y estable genera confianza, desencadena la inversión y favorece la eficiencia económica que eleva la productividad y, con ella, el crecimiento económico.

 Ese ambiente virtuoso, sin embargo, no puede surgir ni sostenerse sin que existan instituciones que lo nutran y protejan. Las instituciones (guardianes de la certeza jurídica) no son las entidades gubernamentales, sino que son el conjunto de normas oficiales y de convenciones oficiosas que conforman el marco para la interacción humana y que perfilan los incentivos que motivan a los miembros de la sociedad. Desde el punto de vista económico, la presencia de instituciones eficaces propicia igualdad en el acceso a las oportunidades económicas para todos, así como una compensación apropiada para el factor trabajo y una efectiva protección de los derechos de propiedad.

 En Guatemala, la evidente ausencia de certeza jurídica (y, consecuentemente, de progreso material) se debe, en gran medida, a la debilidad de las instituciones. Aunque contamos con unas pocas instituciones eficaces (como, por ejemplo, el sistema de banca central autónoma que ha coadyuvado a mantener la preciada estabilidad macroeconómica), la mayoría de las instituciones clave son muy débiles e ineficientes: la falta de un sistema de justicia independiente mantiene desprotegidos -entre otros- los derechos de propiedad; la ausencia de un servicio civil profesional genera desperdicio de recursos fiscales; y, la ausencia de un sistema electoral abierto y representativo genera corrupción y anomia ciudadana.

 Para que imperen la ley y la certeza jurídica es necesario fortalecer las instituciones. Sin embargo, estas son el resultado de una compleja interacción de factores económicos, políticos, culturales e históricos, por lo que tienden a ser persistentes y su reforma suele ser difícil. Pero no imposible. Reformar las instituciones es un proceso lento y dificultoso que requiere varias condiciones: un liderazgo político que las impulse; un buen diseño técnico que las estructure; una gestión efectiva y perseverante del proceso de reforma; una voluntad de enfrentarse a la oposición de los buscadores de rentas; y, a veces, un evento “disparador” -una crisis económica o política, por ejemplo- que les dé sustento en la opinión pública.

 En nuestro país están puestas sobre la mesa, desde hace tiempo, una serie de propuestas de reforma institucional, técnicamente bien logradas, que podrían ser -especialmente en razón de la crisis que estamos viviendo- el inicio de un proceso que nos lleve al estado derecho y de certeza jurídica indispensable para que la economía crezca y los guatemaltecos prosperen. Lo que hace falta es el liderazgo, la gestión y la opinión pública que las prioricen e impulsen.