UNA ECONOMÍA RESILIENTE

La economía mundial vive tiempos turbulentos; pero nuestra economía está en posición de resistirlos

Cuando Estados Unidos estornuda, el mundo entero se resfría. Y bajo el segundo mandato de Donald Trump, la seguidilla de estornudos se está convirtiendo en una tos crónica. En particular, la imposición de nuevos aranceles a escala global está -y sin previo aviso- ya dejando sentir sus efectos: desaceleración del comercio internacional, tensiones inflacionarias y un aumento de la incertidumbre económica, tal como lo advirtieron la semana pasada los informes de la Organización Mundial del Comercio y del Banco Mundial.

Guatemala, por supuesto, no es una isla. Nuestra economía inevitablemente sentirá los coletazos de esta guerra comercial mundial. Empezando porque nuestras exportaciones se verán afectadas por el arancel del 10% impuesto por el gobierno de Trump, así como por los menores volúmenes de comercio y cambios en los precios internacionales. Además, nuestras remesas familiares —que es la principal fuente de divisas del país— podrían verse ralentizadas si el crecimiento económico de EE.UU. se desacelera; y las presiones inflacionarias podrían contagiase a Guatemala en la medida en que los costos de los bienes importados aumentan en todo el mundo. Todo ello demanda una respuesta urgente por parte del gobierno y de los exportadores guatemaltecos, incluyendo negociaciones directas con el gobierno estadounidense en el marco de los convenios comerciales existentes y, principalmente, acciones tendentes a corregir las reglas, procedimientos, prácticas y protocolos que, según dicho gobierno, nuestro país aplica deslealmente en perjuicio de sus exportaciones hacia nuestro país.

Si a Estados Unidos le da pulmonía, a Guatemala apenas le da un catarro

Pero la buena noticia es que partimos de una buena base. A diferencia de épocas pasadas, hoy Guatemala tiene mejores herramientas para resistir los embates externos. Nuestro crecimiento económico ha sido sólido y estable —un promedio cercano al 3.5% anual en los últimos veinte años—. Nuestra política fiscal, si bien perfectible, ha mantenido disciplina suficiente para evitar déficits insostenibles y niveles de endeudamiento preocupantes. Nuestra política monetaria, bajo la tutela de un banco central autónomo, ha sido ortodoxa y eficaz para mantener una inflación moderada y un tipo de cambio estable. La resiliencia de nuestra balanza de pagos —respaldada por un superávit corriente y robustas reservas monetarias internacionales— fortalece aún más nuestra capacidad de absorber choques externos. Y aunque nuestra estructura productiva sigue enfrentando los desafíos que implica una baja productividad sistémica, los fundamentos macroeconómicos siguen siendo sólidos.

No es la primera vez que Guatemala navega aguas turbulentas con relativa estabilidad. Durante la crisis financiera global de 2008 y la crisis pandémica de 2020, nuestra economía logró mantener el rumbo. Y todo apunta a que, a pesar de los riesgos actuales, lo volverá a hacer. El Fondo Monetario Internacional ha reafirmado recientemente que la resiliencia de Guatemala no es casualidad: es el resultado acumulado de décadas de prudencia macroeconómica.

Quizá haya llegado el momento de actualizar aquella vieja frase de los economistas locales que, durante buena parte del siglo XX, decían que "si a Estados Unidos le da gripe, a Guatemala le da pulmonía". Hoy, gracias a nuestra disciplina económica y resiliencia estructural, podemos decir con moderado optimismo: "si a Estados Unidos le da pulmonía, a Guatemala apenas le da un catarro". Cuidar esos fundamentos será más importante que nunca. Porque, como bien nos enseña la historia, los buenos cimientos no garantizan el éxito… pero su ausencia sí garantiza el desastre.

LA TORMENTA POST PANDEMIA

MÁS GRAVE QUE EL ALZA EN EL PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES, SE VISLUMBRA UNA CRISIS ALIMENTARIA

Si bien es cierto que la economía guatemalteca -en comparación con otros países- sufrió menos y se repuso más rápidamente de la recesión de 2020, también lo es que, inevitablemente, las pérdidas de dicha crisis en términos de producción y empleo han dejado cicatrices permanentes, no solo por el impacto duradero sobre los trabajadores que perdieron sus empleos por la crisis, sino porque es probable que sus secuelas induzcan a que la recuperación económica esté más sesgada hacia la generación de empleos informales que, por su naturaleza, son menos productivos que los formales, lo cual puede significar una merma en la productividad global de la economía.

Además del impacto y complejos reacomodos en el mercado laboral, la pandemia también ha causado daños económicos duraderos por otra vía: el daño que ocasionará la ausencia (por más de dos años) de los alumnos en las escuelas, la cual casi seguramente ocasionará una reducción en la capacidad productiva del capital humano del país. Para minimizar los daños a largo plazo, es necesario tomar acciones urgentes. En lo laboral, deben aplicarse políticas que ayuden a las personas a adaptarse a los cambiantes mercados (como programas de búsqueda de empleo o de capacitación en nuevas habilidades y la creación de un seguro de desempleo en el IGSS). Y respecto a la educación, además de retornar cuanto antes a las aulas, deben evaluarse rápidamente los retrocesos en el aprendizaje e implementar medidas para nivelar a los estudiantes (como dar tutorías adicionales o alargar el año escolar).

Lo más grave es que el estallido de la guerra en Ucrania complica -y mucho- el oscuro panorama económico, pues ha disparado un severo incremento en los precios de los granos básicos y de los combustibles que amenaza con afectar la recuperación económica y con generar una crisis alimentaria global. Para conjurar estas amenazas, la política macroeconómica debe dilucidar un par de difíciles dilemas. El primero es cómo combinar la política monetaria con la fiscal para contener lo más posible la inflación, pero sin ralentizar excesivamente la actividad económica. El segundo es cómo enfrentar el impacto socioeconómico de los elevados precios de los combustibles y -especialmente- de los alimentos, sin agravar la precariedad de las finanzas públicas.

Tomando en cuenta que todo esto está sucediendo en un entorno en que las condiciones financieras mundiales se tornan cada vez más astringentes (lo que encarecerá el costo del financiamiento al gobierno y a las empresas), resulta inevitable empezar cuanto antes una racionalización del gasto público. No hay duda de que esta crisis hace necesario aplicar compensadores sociales (que pueden incluir subsidios y transferencias para proteger a las familias más vulnerables), pero también está claro que tales medidas deben estar bien focalizadas y eficientemente diseñadas. Ante la creciente amenaza de una crisis alimentaria, los escasos recursos fiscales no deben seguir desperdiciándose en transferencias para el descontrolado gasto de las municipalidades ni en subsidios improvisados para los comercializadores de combustible. El tiempo apremia.

UN SEGURO PÚBLICO DE DESEMPLEO

EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL DEBE INCLUIR UN NUEVO PILAR PARA APOYAR A LOS TRABAJAORES Y A LA ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

Entre las lecciones que ha dejado la pandemia -comentábamos la semana pasada- destaca la importancia de contar con un seguro público contra el desempleo. Este tipo de seguros, al igual que otros estabilizadores automáticos, sirve para estimular automáticamente la demanda agregada de la economía cuando -como en el caso del gran confinamiento anti-pandemia en 2020- se reduce el consumo privado (el seguro de desempleo reemplaza temporalmente algunos salarios perdidos de los trabajadores desempleados). Durante los primeros meses de la crisis generada por el Covid-19, los países que contaban con este tipo de seguros pudieron otorgar un apoyo económico a los trabajadores que perdieron temporalmente sus empleos y, con ello, proporcionaron un impulso a sus alicaídas economías.

El seguro de desempleo puede brindar un apoyo fundamental durante las recesiones económicas, con beneficios en efectivo que refuerzan tanto los ingresos de los trabajadores que han perdido sus empleos como a la macroeconomía en su conjunto. Estos seguros existen en los países desarrollados desde la Gran Depresión y han servido históricamente como una de las primeras líneas de respuesta ante las recesiones, brindando un alivio financiero inmediato a los hogares cuyo gasto ayuda a estabilizar la economía al impulsar el consumo en toda la economía. Una de sus ventajas es que se trata de una política que se activa de forma automática, en vez de ser discrecional, lo cual demostró ser muy útil durante la recesión pandémica.

En ausencia de este tipo de estabilizadores automáticos, las decisiones de política económica están más sujetas a la politización y se toman menos oportunamente. Además, en un mundo que está en rápida evolución tecnológica, un seguro de desempleo puede alentar a los trabajadores a encontrar nuevos trabajos más rápidamente, porque los pagos del seguro están limitados (a dos años, en promedio) y se activan solo cuando el trabajador encuentra un nuevo empleo. Otro de los beneficios de este seguro es que, una vez que estén adecuadamente asegurados, los trabajadores estarán mejor dispuestos a aceptar los cambios tecnológicos y menos inclinados a oponerse al libre comercio internacional.

En Guatemala no contamos con un seguro de desempleo, por lo que en la crisis generada por la pandemia de Covid-19 fue necesario improvisar sobre la marcha algunos programas de apoyo a los desempleados que, a la postre, fueron positivos para sostener la demanda agregada y reducir los efectos recesivos del gran confinamiento de 2020. Pero la necesidad de contar con un seguro de ese tipo sigue siendo evidente. Actualmente el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social se asienta en dos pilares fundamentales: el seguro de enfermedad y accidentes, por un lado, y el seguro de invalidez, vejez y sobrevivencia, por el otro. Es tiempo de que el IGSS, al mismo tiempo que amplía la cobertura de esos seguros, empiece a contemplar la implementación de un tercer pilar, el seguro de desempleo, que podría convertirse en un aporte importante no solo a la flexibilidad y productividad del mercado laboral, sino también a la estabilidad macroeconómica del país.

RECUPERACIÓN POST-PANDEMIA

LA IMPORTANCIA DE APRENDER LAS LECCIONES PARA QUE LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA SEA MÁS SÓLIDA

Ahora que los recuerdos del caos económico que el Covid-19 causó en 2020 empiezan a desvanecerse, me resultó muy ilustrativo participar la semana pasada como panelista en un foro donde repasamos las medidas de política económica aplicadas durante la crisis y las lecciones a extraer para orientar las políticas públicas de cara a la inminente desescalada de las medidas de restricción aún vigentes y a consolidar la recuperación económica.

La economía guatemalteca fue, en 2020, la más resiliente de Centroamérica y la que, en 2021, más pronto retornó a los niveles de producción pre-pandemia. Eso se debió, en gran medida, a la estabilidad macroeconómica prevaleciente (fruto políticas fiscal y monetaria tradicionalmente prudentes), a la reconocida adaptabilidad de las empresas y trabajadores guatemaltecos y, a la oportuna aplicación -al inicio de la pandemia- de medidas económicas para afrontar el gran confinamiento, cuando la política monetaria proveyó de suficiente liquidez y suavizó las condiciones financieras, mientras que el fisco se armó de abundantes recursos (adquiriendo deuda en buenas condiciones financieras) para respaldar los diez programas gubernamentales de soporte a las familias y a las empresas.

La ejecución de tales programas tuvo falencias, pero su pertinente diseño y su pronto lanzamiento fueron fundamentales para mantener funcionando la economía, lo cual sirvió de base para que en 2021 el PIB creciera dinámicamente, el sistema financiero se mantuviera muy saludable y el déficit fiscal retornara rápidamente a niveles sostenibles. La crisis constató, pues, lo importante que es la estabilidad macroeconómica, pero también nos enseñó que pudimos haberlo hecho aún mejor si hubiésemos contado con un sistema de salud pública con mejores capacidades (para vacunar con más celeridad, por ejemplo), si tuviéramos un seguro de desempleo, o si contáramos con un mejor sistema estadístico nacional para guiar las decisiones gubernamentales y empresariales.

El desafío ahora es aprovechar las oportunidades que presenta 2022 -pese a la guerra en Ucrania-. Ahora confluyen factores como la recuperación del comercio mundial, los avances de la vacunación en todo el mundo (y una variante del virus mucho menos letal, que nos acerca a la inmunidad de rebaño), la solidez macroeconómica del país (con abundantes recursos fiscales en caja), y el proceso de nearshoring que comentamos la semana pasada (con abundantes oportunidades de inversión). Esa confluencia aconseja focalizar los esfuerzos de política económica en el desarrollo de infraestructura (blindando para ese fin los recursos fiscales disponibles), en la profundización de la digitalización, en la capacitación de la fuerza laboral y en la construcción de zonas empresariales que apoyen las cadenas de suministro. Pero también aconsejan preservar a toda costa la disciplina macroeconómica y, simultáneamente, impulsar las reformas político-institucionales que coadyuven a generar un ecosistema para mejorar la eficiencia del aparato productivo, con certeza jurídica y paz social.

REFRENAR EL GASTO PÚBLICO

SE LE HA PERDIDO EL RESPETO AL DÉFICIT FISCAL. LAS CONSECUENCIAS PUEDEN SER CATASTRÓFICAS

El impacto fiscal de dos leyes recién aprobadas en el Congreso (la ley de apoyo a los consumidores de combustibles y la ley de infraestructura estratégica) es inmenso. El presupuesto de gastos aprobado en noviembre -que ye era históricamente elevado- se verá aumentado de Q101.4 millardos a Q105.4 millardos, con lo que el déficit fiscal previsto para 2022 aumentará de un preocupante nivel superior al 2.9% del PIB a un francamente alarmante 3.4% del PIB. Los analistas e instituciones financieras internacionales han advertido que cualquier porcentaje superior al 2% es, para Guatemala, una amenaza para la sostenibilidad fiscal y la estabilidad de nuestra economía.

A raíz de la pandemia, los políticos alrededor del mundo (y en Guatemala también) parecen haberle perdido el miedo a los desequilibrios fiscales, olvidando las lecciones de la historia. Es de simple sentido común y de elemental prudencia que se le pongan límites a esta aparentemente irrefrenable tendencia a gastar más de lo que los ingresos fiscales aconsejan. Una forma de evitar que la sostenida expansión del gasto fiscal provoque desequilibrios macroeconómicos -que ha probado ser exitosa en muchos países- es el uso de las llamadas reglas de responsabilidad fiscal (o reglas macrofiscales), que establece límites cuantitativos a ciertas variables para dar seguimiento y limitar los indicadores fiscales.

El más importante es el indicador del déficit fiscal. Un déficit superior al 2% del PIB sólo podría justificarse ante demandas ingentes de carácter estructural o social (como el caso de alguna necesidad impostergable de invertir -transparentemente- en infraestructura o atención social que, en todo caso, debería ser un incremento temporal, en tanto se ponen en marcha los esfuerzos para incrementar la recaudación fiscal. Otro límite clave es el del ahorro corriente (ingresos corrientes menos gastos corrientes). Entre las reglas fiscales que se utilizan en distintos países también destacan las reglas de gasto, que ponen límites razonables al gasto primario o al gasto corriente en términos absolutos, a sus tasas de crecimiento o a sus tasas como porcentaje del PIB; y, por otro lado, las reglas de ingreso que se vinculan a la determinación de techos o pisos a los ingresos fiscales

Dada la predisposición de la clase política a gastar a manos llenas, es conveniente empezar a aplicar este tipo de reglas, dándoles una naturaleza legislativa que limite, por ejemplo, la diferencia entre ingresos y gastos corrientes, de manera que su resultado (superávit de la cuenta corriente) no sea menor al equivalente al 3% del PIB (como se contempló en los principios del Pacto Fiscal de 2001). Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo  subraya que las reglas fiscales han contribuido a reducir la probabilidad de crisis fiscales y su prociclicalidad, siempre que su aplicación no perjudique la inversión pública. Sería una gran muestra de madurez política y visión de Estado que el Congreso empezara a considerar la adopción de este tipo de reglas de autocontrol, para compensar los potenciales perjuicios de la juerga de gastos que nos heredó la pandemia.

IMPACTO ECONÓMICO DE LA GUERRA

ANTE LA INEVITABLE CRISIS, HABRÁ QUE ACTUAR CON PRUDENCIA Y MESURA

La invasión rusa a Ucrania está (y seguirá) teniendo serias repercusiones económicas. Para el país invadido, las consecuencias son catastróficas no solo por la destrucción de su aparato productivo, sino por la disrupción profunda de todo su tejido socioeconómico, cuyo impacto será permanente. Para el invasor, al elevadísimo costo fiscal de su aventura bélica, se suman los golpes devastadores de las sanciones internacionales que ya están provocando efectos recesivos duraderos.

En el resto del mundo, los efectos de la crisis se están dejando sentir a través de varios canales. El más evidente es el de los precios, particularmente de la energía la generada por petróleo y gas natural. Otro es el de los precios de los granos básicos (siendo Rusia y Ucrania importantes proveedores mundiales). El canal financiero también se ha expresado con perspectivas de tasas de interés más elevadas y volatilidad en las bolsas de valores y en los mercados cambiarios. Otro canal, el del comercio, está afectado por el entorpecimiento de las cadenas de suministro. Y la profundización de la desglobalización (con la conformación de diversos bloques de países atrincherados en sus fronteras), repercutirá obstaculizando a largo plazo los flujos comerciales y financieros.

Todos los países, incluyendo Guatemala, se verán afectados. Aunque el volumen de comercio con Rusia y Ucrania es muy pequeño (menos del 0.65% de nuestras exportaciones), el efecto de esta guerra se sentirá -como en la mayoría de países- en las principales variables. En primer lugar, la inflación (si está bien medida) aumentará en los próximos meses por los altos precios de los combustibles y de los granos básicos. En segundo lugar, el menor flujo de bienes y capitales afectará el comercio y las inversiones. En consecuencia, el crecimiento económico será menor al que se preveía antes de la guerra. Diversas proyecciones apuntan a que hasta las economías menos afectadas por el conflicto (como Estados Unidos o México) crecerán en 2022 alrededor de un 0.3% menos que lo previsto antes del conflicto: algo similar habría que esperar, como mínimo, para el caso guatemalteco.

El panorama es aún muy incierto, por lo que la respuesta de políticas públicas ante la incipiente -pero inevitable- crisis debe ser muy cauta y mesurada, tomando en cuenta la probabilidad de que el impacto descrito sea temporal y relativamente leve, además de que estamos aún en plena recuperación de la crisis pandémica. En ese entorno, la política monetaria deberá monitorear cuidadosamente el contagio de la inflación internacional a la doméstica, para calibrar bien las respuestas (quizá, por ejemplo, permitiendo algo de apreciación cambiaria para moderar el impacto, sin tener que elevar las tasas de interés innecesariamente). La política fiscal, por su parte, deberá apoyar a las familias más vulnerables para compensar el aumento del costo de vida. Y, en general, el gobierno deberá apoyar a las empresas a adaptarse a un entorno de costos más elevados (facilitando trámites, por ejemplo). Lo que hay que evitar es precipitarse con medidas populistas que puedan dañar la estabilidad macro, que ha sido, por años, el principal baluarte de nuestra economía.

CRISIS Y DESCONTENTO

 LA CRISIS ECONÓMICA TIENE UN IMPACTO POLÍTICO, Y LAS DECISIONES POLÍTICAS TIENEN UN IMPACTO ECONÓMICO

Las crisis económicas suelen tener un impacto político y social negativo. La pandemia ocasionó una importante recesión en 2020 y, aunque se espera un buen crecimiento en 2021, los niveles de producción, ingresos y empleo aún quedarán por debajo de lo que habrían sido si no hubiese habido pandemia. Ello crea un ambiente de insatisfacción social que, de no ser atendido cuidadosamente con políticas públicas adecuadas, puede degenerar en un clima de descontento social, protestas e ingobernabilidad.

En prácticamente todas las regiones del mundo los disturbios sociales se están esparciendo, tanto por la frustración ciudadana con el manejo de la crisis por parte de los gobiernos, como por el percibido aumento de la desigualdad y de la corrupción, factores que tienden a aumentar las tensiones y disparidades existentes. En las últimas semanas, Guatemala está cayendo precisamente en ese tipo de escenario.

Diversos estudios señalan que, a lo largo de la historia, existe una correlación entre las crisis económicas y el deterioro de las instituciones democráticas, especialmente cuando las vulnerabilidades sociales subyacentes se agravan por la recesión. Un estudio reciente del Fondo Monetario Internacional estima que un ambiente de protestas y malestar social puede ocasionar daños importantes al desempeño económico: el PIB de un país sería un uno por ciento más bajo después de un episodio grande de disturbios sociales. El estudio también encuentra que el impacto adverso de los disturbios suele ser mayor en países con instituciones débiles y limitados espacios de políticas públicas: los países que (como Guatemala) ya tenían antes de la pandemia fundamentos institucionales débiles se verán más afectados si el descontento social se convierte en ingobernabilidad.

Decisiones como la de la Fiscal General de despedir al jefe de la FECI -independientemente de su justificación administrativa o política- pueden ocasionar reacciones sociales y diplomáticas con consecuencias económicas indeseables si se adoptan en un ambiente ya crispado a causa de la pandemia y su manejo. “En tiempos de desolación, no hacer mudanza”, aconsejaba San Ignacio –y menos en medio de la peor ola de contagios de Covid-19 que ha incrementado la percepción negativa sobre la forma en que el gobierno ha manejado la pandemia y la vacunación; y menos aun cuando el gobierno gringo ya advirtió específicamente no hacer esa mudanza-.

Ahora toca afrontar las protestas públicas con sabiduría y prudencia, tratando de anticipar las necesidades de los ciudadanos con políticas que brinden oportunidades para alcanzar prosperidad, generar empleos, agilizar la vacunación y contener el impacto a largo plazo de la crisis, lo cual quizá requiera de un amplio diálogo sobre el rol del Estado y sobre el uso transparente y eficaz de los fondos públicos. De lo contrario, la ingobernabilidad no solo obstaculizará la recuperación económica, sino que amenazará con minar nuestra ya endeble democracia liberal.

UNA ESTRATEGIA DE REACTIVACIÓN

 EL CES PODRÍA JUGAR UN ROL FUNDAMENTAL PARA IMPULSARLA

 La semana pasada el Banco Interamericano de Desarrollo -BID- publicó un informe económico sobre Centroamérica en el que aborda cómo enfrentar, desde las políticas públicas, los problemas de desigualdad y descontento social generados por la pandemia. El informe del BID enfatiza, para el caso de Guatemala, la necesidad de implementar una estrategia de reactivación económica que mejore la dinámica socioeconómica en el mediano plazo. Resulta muy oportuno, entonces, que el Consejo Económico y Social de Guatemala -CES- haya publicado (también hace pocos días) una propuesta de Plan de Reactivación Económica y Social -PRES-.

 La propuesta del CES, además de oportuna, tiene la virtud de complementar una serie de políticas puntuales que ya han sido discutidas y recomendadas en otros foros (como una política nacional de competitividad, medidas para el desarrollo rural, acciones para mejorar la conectividad, o políticas de empleo digno y de descentralización) con un planteamiento de componentes estructurales (que incluyen un sistema nacional de información, la reforma del servicio civil, la mejora en la transparencia y calidad del gasto público, y la sostenibilidad de las finanzas públicas) sin los cuales cualquier intento de reactivar la economía tendría resultados efímeros.

 Si bien el planteamiento del CES es un buen punto de partida para estructurar la estrategia de reactivación que el país necesita, también lo es que dicho PRES está planteado aún en términos muy generales que requieren de un esfuerzo adicional de priorización y de definición de detalles al nivel medidas de política pública más concretas: es necesario explicitar y priorizar las reformas de fortalecimiento institucional que permitan revertir la enorme ineficiencia del Estado para ejecutar sus funciones de una manera medianamente eficiente. El propio informe del BID hace hincapié en el imperativo de fortalecer la institucionalidad y la rendición de cuentas de las instituciones públicas y reformar su marco regulatorio, a fin de generar un clima favorable para hacer negocios y reducir los obstáculos que impiden la inversión, la competencia y la adecuada provisión de bienes públicos esenciales, lo que contribuiría a disminuir los niveles de pobreza y de insatisfacción social existentes.

 Para que los componentes del plan propuesto por el CES sean viables, deben incluir explícitamente propuestas de reforma institucional: un sistema nacional de información requiere reformar el INE; el sistema de servicio civil implica reformar la ONSEC; mejorar la calidad del gasto requiere reformar la Contraloría de Cuentas; las políticas económicas, de conectividad, de descentralización o de empleo necesitan de un marco de certeza jurídica que implica reformar los sistemas judicial y de partidos políticos. El desafío que tiene ante sí el CES es no solo el de concitar, en torno a su PRES, un diálogo que incluya la reforma funcional del Estado, sino que conducirlo en el entorno de confrontación y desconfianza que hoy enrarece el clima de gobernabilidad. Por su conformación y mandato, quizá sea el CES uno de los pocos entes que quedan en el país con posibilidades de liderar tal esfuerzo.

POTENCIAR LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

 LA RECUPERACIÓN YA ESTÉ EN MARCHA, PERO AÚN ES FRÁGIL Y HAY QUE APUNTALARLA

Lo peor de la crisis económica inducida por la pandemia parece haber llegado a su fin. Diversos indicadores manifiestan ya un comportamiento positivo y las estimaciones para 2021 apunta a un crecimiento del PIB de alrededor de 3.5% anual. Sin embargo, esta recuperación aún es insuficiente para alcanzar los niveles de producción previos a la pandemia, lo que obliga a pensar en medidas para acelerar el aún frágil crecimiento, para lo cual deben superarse varios desafíos.

El primero es abatir la apatía que la pandemia sembró en consumidores e inversionistas que, por razones de precaución, han estado posponiendo sus decisiones de gasto hasta que se disipe la incertidumbre. Un gasto público inteligente, enfocado en una campaña masiva de vacunación contra el covid-19 y un fortalecimiento de las capacidades de atención en salud, puede ser la clave para revertir el pesimismo de los agentes económicos.

Un segundo desafío es movilizar el financiamiento al sector productivo. La referida posposición del consumo y de la inversión ha implicado que las personas y las empresas prefieran mantener niveles elevados de liquidez; al mismo tiempo, la recesión provoca que los bancos actúen con suma cautela y ralenticen la concesión de préstamos. Esto ha generado importantes excedentes de liquidez que solo podrán canalizarse hacia crédito productivo cuando las entidades financieras empiezan a percibir menores riesgos de que los préstamos caigan en mora. El gobierno podría crear fondos de garantía para provocar tal percepción y permitir que los excedentes de liquidez fluyan para financiar actividades productivas.

Otro desafío es mantener la disciplina fiscal, indispensable para preservar la estabilidad macroeconómica. La crisis supuso un gran gasto gubernamental que generó un rápido aumento de la deuda pública y una reducción de los espacios fiscales. Sin embargo, generar un crecimiento más sólido requiere que se invierta en el futuro, lo que implica fortalecer el sistema de salud y de protección social, pero también el capital humano (educación y formación para el trabajo) y las oportunidades económicas (incluyendo infraestructura). Mantener el equilibrio entre ese gasto necesario y la disciplina fiscal puede lograrse si se adoptan reglas fiscales eficientes que impongan límites razonables y guíen el gasto estatal con transparencia.

Un cuarto -y crucial- desafío es fortalecer las instituciones del Estado para crear un clima adecuado para el intercambio económico y la inversión. Sin un sistema de justicia en el que jueces independientes diriman los conflictos; sin un sistema político que provea servidores públicos con visión de largo plazo; sin presupuestos oficiales bien planteados y eficientemente ejecutados; y, sin reglas claras que den certeza jurídica a las decisiones económicas, será imposible que la recuperación económica alcance el vigor y la sostenibilidad que el país necesita para garantizar el bienestar y el progreso de la población.

TIEMPO DE REGLAS FISCALES

ES CRUCIAL RETOMAR PRONTO LA SENDA DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL

 Alrededor del mundo -y Guatemala no es la excepción- la pandemia de COVID-19 ha dado lugar a una respuesta de política fiscal expansiva sin precedentes. Ante la aguda caída de la producción en el segundo y tercer trimestres del año, el gasto gubernamental se hizo necesario para apoyar al sistema de salud pública, así como para ayudar a las familias afectadas por el confinamiento y para ayudar a las empresas a evitar la quiebra. Por ello, las ampliaciones presupuestarias extraordinarias que el Congreso le autorizó al gobierno este año superaron los veinte millardos de quetzales, elevando el déficit fiscal a un nivel histórico equivalente al 6 por ciento del PIB.

 Además, las acciones de política fiscal expansiva -para apoyar la demanda agregada de la economía- continuarán el año próximo: el presupuesto del Estado para 2021 propuesto por el Ejecutivo implicará un déficit fiscal aún elevado (para los estándares históricamente bajos de nuestro país). Aunque la necesidad de los estímulos fiscales ante la actual crisis esté justificada, es prudente reflexionar sobre la necesidad de evitar que dichos estímulos no descarrilen la sostenibilidad de las finanzas públicas, que es un activo sumamente apreciado por la comunidad financiera internacional.

 Aunque la deuda pública de Guatemala, medida como proporción del PIB, aún pareciera muy moderada y sostenible, cuando se le mide como porcentaje de los ingresos tributarios ya no lo parece tanto. Antes de la pandemia, ese porcentaje ya había alcanzado la frontera del 250% (que los analistas financieros internacionales estiman como el máximo nivel tolerable para una economía como la guatemalteca), después de las ampliaciones presupuestarias de este año se disparó hasta un 300% y el próximo año superará el 350%. Lo que es peor, solo el pago de intereses presupuestados para 2021 equivaldría a un 2% del PIB (una quinta parte de los ingresos tributarios) y con una tendencia creciente; en otras palabras, ya comienza a materializarse la insostenibilidad fiscal en el drenaje que año con año se percibe por el pago de los intereses de la cada vez mayor deuda pública.

 Aunque las condiciones financieras -nacionales e internacionales- permiten por ahora que los déficits fiscales se financien con relativo poco estrés para la economía, es necesario ser extremadamente precavidos. Para el gobierno, los costos de endeudarse pueden elevarse rápidamente en algún momento del futuro cercano, desencadenando una crisis fiscal. Es menester asegurar una consolidación gradual de las finanzas públicas para evitar ese escenario. El gobierno necesitará plantear un plan creíble de mediano plazo, idealmente surgido de un proceso de diálogo, que incluya no solo medidas para mejorar la movilización de ingresos tributarios, sino que también discuta las profundas taras, ineficiencias y corruptelas que empuercan el gasto público.

 Un reciente estudio de la Universidad Rafael Landívar y la Asociación de Investigación y Estudios Sociales -ASÍES- sobre la sostenibilidad de la deuda pública guatemalteca, revela los grandes riesgos macroeconómicos si no se consolidan las finanzas públicas. Una de las medidas que se hace cada vez más evidente y necesaria, es el establecimiento de reglas fiscales que obliguen al fisco a cumplir ciertos parámetros numéricos en materia de endeudamiento y déficit fiscales. Muchos países han plasmado tales reglas en leyes llamadas “de responsabilidad fiscal”. Quizá sea tiempo de empezar a discutir una ley como esa para nuestro país, de forma técnica, previsora y responsable, antes de que la crisis fiscal nos reviente en la cara, de la forma terrible en que, por ejemplo, les reventó a nuestros vecinos de El Salvador y Costa Rica.

Las Tres Opciones del Congreso

 ES NECESARIO APROBAR EL PRESUPUESTO PARA 2021, PERO ANTES HAY QUE CORREGIRLO

 A principios de septiembre, el Ejecutivo presentó al Congreso su propuesta de presupuesto de ingresos y gastos del Estado para 2021, que apunta a continuar con una política fiscal notoriamente expansiva: se prevé un déficit fiscal de 4.9% del PIB que refleja un techo de gasto de Q99.7 mil millones que, aunque menor a los Q107.7 millardos del presupuesto ampliado de 2020, resulta significativamente más alto que los Q87 millardos originalmente previstos en el presupuesto prepandémico de 2020. Con ello, el endeudamiento público aumentará aún más hasta alcanzar un alarmante nivel que equivaldría a más del 360% de los ingresos tributarios.

 Antes de la fecha límite del 30 de noviembre, el Congreso deberá decidir qué hacer con esa propuesta, para lo cual tiene tres opciones. La primera -y peor- opción es la de no aprobar el presupuesto, tal como ha ocurrido varias veces en años recientes. Esta opción (reflejo de la incapacidad política de llegar a acuerdos parlamentarios por el bien del país) es, casi siempre, la menos deseable porque obliga a mantener vigente el presupuesto del año previo, con los consabidos problemas que esto acarrea, no solo en cuanto la dificultad operatoria del ya ineficiente aparato estatal, sino porque implica realizar múltiples (opacas y truculentas) transferencias a lo largo del año. Y ahora la situación seria aún más grave porque, de repetirse el inflado presupueste de 2020, las variables macro-fiscales se deteriorarían aún más, poniendo en riesgo la sostenibilidad fiscal del país.

 Otra opción -no tan grave, pero igualmente desaconsejable- sería aprobar el presupuesto tal como lo presentó el Ejecutivo, o con muy pequeños ajustes negociados con fines políticos. Esta opción, aunque cómoda para los diputados, implicaría que el Congreso no haga su trabajo de revisar, discutir y corregir las principales debilidades que, como cada año, sufre el proyecto de presupuesto. Esta vez, la corrección de tales debilidades puede significar la diferencia entre iniciar una dinámica de deterioro permanente de las cuentas fiscales o emprender una ruta gradual de consolidación fiscal que permita mantener la buena reputación financiera del país en los mercados nacionales e internacionales.

 La mejor opción que tiene el Congreso es la de introducir las enmiendas necesarias para mejorar la eficacia del gasto y asegurar la sostenibilidad fiscal del país. Entre ellas destaca la necesidad de reducir el techo de gastos a niveles más prudentes: los gastos de funcionamiento se han disparado en 2020 (como resultado de las ampliaciones que se aprobaron para combatir los efectos de la crisis); esos gastos deberían de reducirse en 2021 mucho más de lo que se plantea en el proyecto de presupuesto. Ello permitiría que el déficit fiscal y la deuda pública se moderen gradualmente hasta recuperar niveles más sostenibles.

 También debe corregirse el injustificable y absurdo uso del endeudamiento para financiar gasto recurrente (la deuda pública solo debería destinarse a inversión). Asimismo, deben establecerse mecanismos para blindar los más de Q4 millardos que se prevén para infraestructura que, de no protegerse, se perderán dentro de la caja negra de la obra pública. Es necesario obligar al gobierno a que -¡por fin!- genere información sistemática del número y costo de la plantilla de trabajadores del sector público, así como obligar a los gobiernos locales a adoptar prácticas esenciales de rendición de cuentas. Y es clave ajustar varias normas presupuestarias que son básicas para asegurar una mayor transparencia en el gasto gubernamental. Ojalá exista la madurez, capacidad y voluntad del Congreso para hacer tales ajustes y aprobar un presupuesto gubernamental responsable para el próximo año.

¿Es Momento de Repensar el Estado?

 La pandemia ha evidenciado la debilidad del Estado, pero también nos está demostrando que algunas pocas instituciones sí funcionan y son valiosas

“En tiempo de desolación, nunca hacer mudanza”, aconsejó Ignacio de Loyola a sus discípulos, “…mas estar firme y constante en los propósitos y determinación en que estaba el día antecedente a la tal desolación”. De manera que, actuando con prudencia ignaciana, una vez superado el período de tribulación que hoy vivimos, bien convendría aprender las lecciones que nos deja la pandemia y perseverar en el esfuerzo de reformar la débil institucionalidad que impide la modernización del Estado guatemalteco.

 

Porque si algo ha puesto en evidencia esta crisis económica y sanitaria es la enorme deficiencia de la mayoría de instituciones y la incapacidad del Estado de proveer los bienes públicos esenciales para el funcionamiento de cualquier economía y sociedad civilizadas. Muchas son las consecuencias de la ausencia de instituciones eficientes durante la pandemia: la falta de cifras creíbles para toma de decisiones empresariales y gubernamentales; el retraso en la provisión de ayuda a la población y a los empresarios más afectados; la ineficiencia y corrupción en la adquisición de suministros para combatir la crisis sanitaria; la escasez de cuadros técnicos que impriman un mínimo de agilidad a la administración pública; o la casi nula credibilidad de las cortes de justicia para dirimir conflictos y cimentar la paz social.

 

A raíz de la pandemia, la sociedad ha cobrado conciencia de lo oneroso que resulta la precariedad estructural del sistema de salud pública. Asimismo, la opinión pública se ha dado cuenta de que el gobierno puede seguir operando igual que antes, con la mitad de las oficinas estatales cerradas; que puede funcionar igual con menos ministerios y menos secretarías; que el hacinamiento de la población penitenciaria es una amenaza a la salud y seguridad públicas; que los barrios marginales -con sus estrechos callejones, escasez de agua y poca salubridad- representan un peligro sanitario no solo para sus habitantes sino para todo el país; y, que la flexibilidad de horarios y condiciones laborales es una exigencia del mundo moderno.

 

Pero también la pandemia nos está demostrando que algunas pocas instituciones sí funcionan y son valiosas. La histórica disciplina macroeconómica de Guatemala -reconocida por los mercados internacionales- ha mantenido abiertas las ventanillas de crédito interna y externamente. La estabilidad de precios ha sido un alivio invaluable en medio de la peor recesión económica de las últimas décadas. Las políticas monetarias y fiscales ortodoxas sí reditúan en una crisis como la actual. Muchos lustros de disciplina fiscal han permitido que el presupuesto estatal pueda inflarse rápidamente para aplicar medidas anti crisis, pero es menester retornar el déficit fiscal -gradual pero consistentemente- a sus niveles tradicionalmente bajos. Esas (pocas) instituciones que sí funcionan, hay que preservarlas y consolidarlas.

 

Cuando la crisis pase, no deberíamos regresar a la normalidad. No, al menos, a esa normalidad de instituciones débiles que impiden al Estado cumplir con sus obligaciones mínimas de proveer servicios básicos de seguridad, justicia, infraestructura, salud y educación primarias. Los programas de recuperación económica y social post-pandemia deberían aspirar a generar un desarrollo económico mucho más acelerado que el que teníamos antes, así como a mejorar sosteniblemente la calidad de vida de todos los guatemaltecos. Para ello es indispensable, desde ya, emprender con determinación -sin prisa, pero sin pausa- la reforma institucional del estado. Sin ella, a lo más que podremos aspirar es a retornar a nuestra mediocre normalidad pre pandémica.

Tres Claves para la Reactivación

No hay soluciones mágicas. Las políticas y reformas necesarias para una reactivación sostenida no son fáciles, pero son imprescindibles

La semana anterior, fui invitado por la Escuela de Negocios de Alto Nivel de la Universidad Panamericana a participar, junto con un panel de distinguidos colegas, en conversatorio donde se nos pidió que, luego de identificar los tres problemas principales que impiden el crecimiento económico del país, sugiriésemos tres soluciones específicas para reactivar la actividad económica, empresarial y social en Guatemala. Resumo mi participación en ese foro.

Respecto de los problemas, destaco, en primer término, la falta de conciencia sobre la realidad nacional por parte de las instituciones y lideres del país; esa falta de conciencia impide priorizar las políticas públicas y esto, a su vez, conduce a un desorden gigantesco en la administración pública y a un desperdicio perenne de los escasos recursos fiscales. El segundo problema es la baja productividad sistémica de la economía nacional (que es la contracara de los elevados niveles de pobreza prevalecientes), el cual se retroalimenta con el tercer problema fundamental, cual es la aguda debilidad institucional que no solo impide al Estado proveer los servicios públicos esenciales, sino que también provoca (como lo evidencia la crisis actual del sistema judicial) una falta de certeza jurídica que obstaculiza la inversión y, por tanto, el desarrollo.

En ese contexto, sugiero tres áreas clave para que las políticas públicas -política y financieramente viables- coadyuven con la reactivación económica. La primera es blindar (de manera urgente, técnica y sólida) los enormes recursos presupuestarios con que cuenta el gobierno tras el extraordinario endeudamiento que le autorizó el Congreso. Esos Q20 millardos no solo se han ejecutado con extrema lentitud (lo que implica que quedarán recursos en caja sin utilizar), sino que es posible que vuelvan a duplicarse el año próximo (en el probable caso de que el Congreso no apruebe el proyecto de presupuesto para 2021). Estos recursos extraordinarios, aunque son una amenaza para la estabilidad fiscal -y más bien por eso mismo-, deben blindarse para evitar que se desperdicien en gasto corriente o en programas demostradamente fracasados y opacos. Para el efecto, deben crearse vehículos financieros de propósito especial enfocados a gastos prioritarios, como podrían ser un fondo específico para combatir la desnutrición, fondos de garantía para crédito empresarial, un fondo para infraestructura y fondos para fortalecer los sistemas de salud y seguridad social.

Una segunda área clave para la reactivación debe ser la facilitación de negocios, que implica reducir e informatizar trámites administrativos, invertir en capacitación hacia nuevas tecnologías (que definirán el mercado de trabajo del futuro), flexibilizar el mercado laboral (que implica facilitar el trabajo a tiempo parcial y establecer un seguro de desempleo complementario a los programas que hoy conduce el seguro social) y modernizar los sistemas de pagos (incluyendo su digitalización y la inclusión financiera de toda la población).

Finalmente, debe iniciarse la reforma de las principales instituciones del Estado (el servicio civil, el sector justicia, los partidos políticos, el seguro social, el sistema estadístico y la Contraloría de Cuentas, por ejemplo). Estas reformas no son fáciles, pero son imprescindibles pues sin ellas ninguna otra política pública tendrá largo aliento; sin ellas será difícil lograr el clima de paz social y gobernabilidad necesarias para la adopción de nuevas tecnologías; sin ellas no habrá inversión (ni en personas ni en infraestructura); sin ellas no habrá certeza jurídica para un buen clima de negocios. La pandemia es, ciertamente una maldición; pero quizá también sea la oportunidad de acometer, por fin, las tantas veces postergadas reformas en estas áreas clave.

Hay que Sustentar la Reactivación

La transición entre la reapertura de actividades y la reactivación económica no va a ser un proceso sencillo

El confinamiento impuesto a causa del Covid-19 ha ocasionado shocks de oferta y de demanda sobre todos los sectores de la actividad económica. Para moderar esos efectos el gobierno se endeudó por más de Q20 millardos para lanzar salvavidas financieros a los afectados mediante sus programas de emergencia, entre los que se incluyen las transferencias de efectivo, el reparto de alimentos, el apoyo económico a empleados suspendidos, la posposición del pago de impuestos o contribuciones, y la concesión de préstamos de emergencia a empresas.

Aunque, desafortunadamente, la ejecución de la mayoría de estos programas ha sido muy lenta, algunos de esos programas de emergencia, si lograran rediseñarse adecuadamente, podrían ser de utilidad para apoyar la reactivación de la economía. De todos ellos, los programas de concesión de préstamos pueden tener un mejor potencial para la reactivación. Para el efecto, no solo deben ser reestructurados (quizá reconvirtiéndolos en fondos de garantía u otros vehículos financieros de propósito especial) sino que deben blindarse mediante un buen diseño de gobernanza para asegurar que los recursos monetarios lleguen a los destinos que más contribuyan a la reactivación.

Para algunos sectores económicos, el apoyo financiero les ayudará a salir a flote de la crisis generada por la pandemia. Para otros sectores -aquellos que ya enfrentaban problemas antes de la pandemia- el apoyo gubernamental debe servirles para reestructurare y adaptarse al cambio tecnológico estructural. No hay que olvidar que la crisis del Covid-19 está, por una parte, acelerando y profundizando ciertas tendencias económicas pre existentes -como el aumento de las compras en línea- y, por otra, cambiando muchos otros patrones de consumo -viajes, entretenimiento, turismo, etcétera-.

La transición entre la reapertura de actividades y la reactivación económica no va a ser un proceso sencillo. Hasta ahora, las políticas públicas y privadas se han centrado en el alivio inmediato de los efectos de la pandemia. Pero para que la recuperación económica sea robusta, es menester diseñar y aplicar nuevas políticas y acciones. Los recursos fiscales abundantes (fondeados con endeudamiento público) con que contará el gobierno este año y el próximo deben blindarse para no ser desperdiciados en los programas opacos y fracasados del pasado (como el Fopavi o los “bonos familia”, por ejemplo). Al contrario, esos fondos deben reencauzarse hacia nuevos programas que viabilicen y promuevan la actividad empresarial generadora de empleos.

Algunas empresas pueden necesitar financiamiento (por eso serán importantes los fondos de garantía), mientras que otras se beneficiarían más de cambios regulatorios que faciliten los negocios; por ejemplo, serán útiles los programas de capacitación laboral para adaptarse a las nuevas tendencias productivas y tecnológicas post crisis. Pero, por encima de todo, el esfuerzo de reactivación debe incluir medidas para reestructurar y fortalecer las principales instituciones del Estado (es decir, los sistemas de servicio civil, de salud pública, de estadística, electoral, de justicia, etcétera) necesarias para que florezcan los negocios. La pandemia ha reforzado la necesidad de las reformas. Nos estamos jugando el futuro, no solo en términos de producción y competitividad, sino también en cuanto al bienestar de las personas y de la sociedad en general. Es ahora cuando los líderes políticos y empresariales deben tener la visión y la iniciativa para que Guatemala pueda salir de esta crisis más fortalecida y mejor preparada para un futuro desafiante.

La Desnutrición se Agrava con la Pandemia

Un buen primer paso es el programa de emergencia de transferencias de efectivo; pero luego de la pandemia hay que restructurar toda la política de seguridad alimentaria.

El Covid-19 ha desatado múltiples crisis: sanitaria, económica, de confianza, de liderazgo… a las que ahora se suma un agravamiento en los indicadores de desnutrición. El confinamiento forzoso ha impedido que muchas personas puedan trabajar normalmente, lo que reduce sus ingresos y, por ende, su capacidad para adquirir alimentos. Esto afecta particularmente a los hogares de menores ingresos que quizá han debido desviar su dieta hacia alimentos menos nutritivos.

La pandemia también ha perjudicado la oferta de alimentos, debido a una reducción en la producción local: la escasez de liquidez causada por una menor demanda de alimentos y una caída de las remesas, se agrava porque, al mismo tiempo, se produce una escasez temporal de mano de obra por las restricciones a la movilidad de las personas. La disponibilidad de alimentos también se ve perjudicada por trabas en los procesos de transporte y distribución, que son claves para conectar a los productores con los consumidores. Y, encima de todo, las medidas restrictivas al comercio internacional que están aplicando muchos gobiernos alrededor del mundo redundan en una menor oferta de alimentos importados que podrían satisfacer la demanda de aquellos cuya producción doméstica es insuficiente.

Según datos del Ministerio de Salud Pública, los casos de desnutrición aguda en menores de cinco años se triplican durante el primer mes de la pandemia: los cuatro mil quinientos casos (19.8 por cada diez mil niños menores de cinco años) que se registraban el año pasado, se elevaron a trece mil setecientos a finales de abril de 2020 (58.5 por cada diez mil). Estamos, pues, ante una evidente crisis alimentaria que precisa la adopción urgente de medidas para apoyar la alimentación de la población vulnerable y en situación de pobreza. Un buen primer paso es el programa de emergencia de transferencias de efectivo. Sin embargo, este apoyo no atiende a las familias vulnerables que no están bancarizadas, que no logran registrarse en el programa o que se encuentran en lugares remotos. Para dichas familias, se requiere acelerar el programa de reparto de alimentos a cargo del Ministerio de Agricultura.

Pero una vez concluida la etapa de emergencia contra la pandemia, es menester implementar programas que restructuren y consoliden la lucha contra la desnutrición. Resulta imprescindible dirigir recursos presupuestarios para darle sustento, estructura y sostenibilidad a los programas de seguridad alimentaria y nutricional. Por ejemplo, debe plantearse la creación de un Fondo Específico de Nutrición, como un vehículo financiero de propósito especial para asegurar una ejecución coordinada y eficiente de los programas e instituciones que combaten la desnutrición, basado en una gobernanza profesional y técnica para administrar los recursos.

La desnutrición crónica es un problema multicausal que debe ser enfrentado con un enfoque integral. Su atención involucra no solo medidas en el área de salud (que solamente atienden los síntomas del problema), sino principalmente temas de educación alimenticia (especialmente la ausencia de proteína animal en la cultura dietética nacional) que deben complementarse con políticas que generen capacidades y le devuelvan a la población las herramientas necesarias para lograr generar riqueza por sus propios medios, así como con políticas agrarias, comerciales y laborales. El marco legal que rige el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional -SINASAN- puede potenciarse con un fondo como el propuesto que podría ser clave para hacer que funcione ese sistema de coordinación institucional.

Presupuesto 2021: una Oportunidad para la Recuperación Económica

El fortalecimiento de la sanidad pública resulta crucial para minimizar costos de una eventual segunda oleada de contagios

Como cada año, el proceso de elaboración del Presupuesto del Estado para el año próximo está ya en marcha, pero esta vez las circunstancias demandan un reenfoque profundo. Cuando finalmente concluyan las etapas de mitigación de la pandemia y de reapertura de la economía, el país tendrá una oportunidad de relanzar la economía. El presupuesto debe convertirse en la herramienta central para dirigir las políticas públicas que aprovechen esa oportunidad única. El relanzamiento exitoso de la economía nacional dependerá en gran medida de que las prioridades del presupuesto se focalicen en cinco temas cruciales.

El primero es mejorar las redes de protección social. El desempleo ocasionado por la pandemia, así como la reducción en los flujos de remesas familiares al país, conllevarán una reducción en los ingresos de un segmento considerable de la población, que desafortunadamente se concentra en los grupos económicamente más vulnerables. Si bien durante la etapa crítica se aplicaron paquetes temporales de transferencias de efectivo y de bolsas de alimentos, es necesario que estos programas se restructuren con un carácter permanente, pero que estén mejor focalizados y diseñados para estabilizar automáticamente los ingresos de las personas en caso de crisis o catástrofes futuras.

Una segunda prioridad debe ser los sistemas sanitarios y de atención y prevención de desastres. La pandemia ha puesto de manifiesto que la salud pública es estratégica para preservar el funcionamiento de la economía y el desarrollo de las relaciones sociales, especialmente cuando se trata de una emergencia nacional ocasionada por epidemias o desastres naturales. El fortalecimiento de la sanidad pública resulta crucial para minimizar costos de una eventual segunda oleada de contagios, así como para reducir expectativas pesimistas de los agentes económicos y reducir el “confinamiento voluntario” que deprime la demanda agregada de la economía. Ello requiere invertir en infraestructura, equipamiento y recurso humano en salud.

Tercero, debe priorizarse la inversión en infraestructura física, tanto en sistemas de salud que protejan a las personas y minimicen los riesgos de epidemias en el futuro como en la infraestructura vial y tecnológica que requerirá la actividad productiva en la nueva normalidad. Al respecto, es esencial mejorar la eficiencia de la inversión pública para evitar que los fondos destinados a obras públicas de infraestructura se pierdan por ineficiencia o corrupción.

Una cuarta prioridad será la generación de empleos, algo en lo que el presupuesto estatal puede contribuir decididamente, no solo directamente a través del gasto público en actividades creadoras de puestos de trabajo, sino que -más importante- de manera indirecta a través de la transmisión de señales certeras que impulsen a los agentes económicos a invertir y consumir con más confianza respecto al rumbo futuro de la economía. Y, por último, el presupuesto debe formularse priorizando la sostenibilidad fiscal, lo que implica que el Presupuesto del Estado para 2021 debe esbozar la ruta del retorno gradual a los indicadores de solidez fiscal (déficits y endeudamiento moderados) de las décadas previas a la crisis. Esto es especialmente importante dada la reputación de prudencia y de solvencia que se le reconoce a Guatemala en los mercados financieros internacionales, la cual es menester preservar para mantener abiertos los canales de financiamiento internacional que tanto el sector público como el privado necesitarán durante la reactivación económica.

No es el Fin del Mundo

Esta pandemia no es el fin del mundo, pero muchas realidades económicas ya están cambiando

Las cifras de la pandemia siguen empeorando alrededor del mundo. Mientras que en Europa lo peor de la crisis ya parece haber quedado atrás, en los países en desarrollo -incluyendo Guatemala- el covid-19 está en plena expansión, causando un enorme daño no solo en vidas humanas sino también sobre la capacidad productiva de las economías. La magnitud del daño, sin embargo, podría no ser tan grande al compararla con la ocasionada por otras pandemias en el pasado.

Hasta ahora, se registran más de 7 millones a afectados por el covid-19, con un saldo de más de 400 mil muertos. Se trata de una pandemia grave, pero menos letal que otras grandes plagas de los últimos siete siglos. Incluso si los aciagos números actuales del covid-19 se duplicaran en los próximos meses, el saldo sería significativamente más benévolo que en otras pandemias del pasado: la Peste Negra (año 1350) arrojó 75 millones de muertos; la Gran Peste de Sevilla (1650), dos millones; el cólera en Rusia (1860), un millón; la Gripe Española (1919), cien millones; la Encefalitis Alérgica (1925), 1.5 millones; y, la Gripe Asiática (1958), 2 millones.

La lección histórica es que, si bien este tipo de tragedias acarrea gran sufrimiento humano y deja heridas en el tejido económico y social, estas heridas no son mortales. Los costos del covid-19 podrían ser incluso menores que en otras pandemias gracias a que la atención médica moderna y las medidas de salud pública son más efectivas. Económicamente, el efecto económico también será distinto porque el covid-19 afecta principalmente a los ancianos, que ya no están en la fuerza laboral y tienden a ahorrar relativamente más que los jóvenes, una gran diferencia con respecto a los siglos pasados cuando las personas tenían expectativas de vida más cortas. Además, la agresiva expansión fiscal emprendida esta vez por los gobiernos, si se maneja razonablemente, podrá mitigar las consecuencias económicas de la pandemia.

No es, pues, el fin del mundo, pero muchas realidades económicas ya están cambiando (y lo seguirán haciendo en los próximos meses), lo cual demandará un esfuerzo de adaptación por parte de productores, consumidores, inversionistas y gobiernos. Muchos de los problemas que enfrentaremos en la próxima década no serán nuevos, sino simplemente versiones más extremas de los que ya enfrentamos hoy: la pandemia solo las exacerbará. El desafío es salir de esta crisis mejor que antes, en función de lo cual habrá que tomar medidas para resolver estos problemas y lograr un cambio de fondo.

Las empresas saben ahora que no es sano que sus cadenas de suministros dependan de una sola fuente. Los trabajadores deben comprender que no pueden depender de una sola habilidad técnica. Los países en vías de desarrollo deben resistirse ante (y combatir juntos) las crecientes tendencias proteccionistas y antiglobalizadoras. Los gobiernos deben aprovechar la expansión del gasto público -sabiendo que debe ser estrictamente temporal- para incrementar la inversión pública en infraestructura, tecnología, salud pública y educación.

La pandemia no es el fin del mundo, pero la nueva normalidad nos exigirá un renovado esfuerzo de adaptación. La innovación será esencial para buscar nuevas maneras de hacer las cosas, nuevas maneras de convivencia social con visión de largo plazo, nuevas capacidades productivas y una nueva ética empresarial, laboral y gubernamental.

Corregir Sobre la Marcha

Resulta normal que estos programas deban irse ajustando sobre la marcha a las cambiantes realidades que plantea la pandemia, Pero debe ajustarse con rapidez.

El principal objetivo de las políticas públicas ante la crisis actual debe ser evitar que la pandemia rompa el tejido social, destruya la paz social y genere ingobernabilidad. Por eso, dichas políticas deben incluir medidas en los ámbitos sanitario, social y económico, algunas de las cuales han debido improvisarse de forma inmediata, mientras que otras deben diseñarse y aplicarse según corresponda a las cuatro fases de la crisis económico-sanitaria: contención, mitigación, reapertura y reactivación. La tarea es tan compleja que resulta inevitable (y más para un gobierno nuevo) que las medidas deban irse corrigiendo constantemente en función de la evolución de la pandemia y de la respuesta social e institucional a la misma.

El gobierno guatemalteco actuó prontamente en la etapa de contención: aplicó oportunas medidas de confinamiento parcial y obtuvo financieros por más de Q19 millardos para atender la emergencia. En cambio, en la actual etapa de mitigación la ejecución de dichos fondos ha resultado difícil de echar a andar. De los Q1.6 millardos asignados al Ministerio de Salud, al 28 de mayo solo se había ejecutado un 3 por ciento. La conformación de una comisión específica, integrada por médicos de reconocido prestigio, debe marcar un punto de inflexión para acelerar los procesos de compra de material y equipo médico. De manera similar, el programa de asistencia humanitaria, el más grande de todos, el del Bono Familia, a la misma fecha solo había ejecutado un 7 por ciento de los Q6 millardos asignados.

Otro programa crucial en la etapa de mitigación es el del fondo de Q2 millardos para apoyar a los empleados cuyos contratos de trabajo sean suspendidos. Luego de afrontar muchos obstáculos para arrancar, por fin ha logrado otorgar ayuda a más de 23 mil trabajadores, aunque ello equivale a solamente un 2 por ciento del monto disponible, Es muy probable que al finalizar el estado de calamidad este programa dejará recursos sobrantes que deberían ser redireccionados hacia programas más permanentes de acceso a licencias por enfermedad, prestaciones por desempleo y prestaciones de salud (cuya gestión debería estar a cargo del IGSS), que serán muy útiles para los más afectados por la pandemia, particularmente para las personas más pobres que carecen de un colchón de ahorros y, por lo tanto, viven al día.

También tardó en arrancar el Fondo de Créditos para Capital de Trabajo para financiar a empresas y mantener su capacidad productiva y la continuidad de sus operaciones. Hasta finales de mayo, el Crédito Hipotecario Nacional (CHN, entidad a cargo de su ejecución) había desembolsado Q250 millones, es decir, menos del 8.5 por ciento de los Q2.7 millardos asignados a este Fondo. Para agilizarlo, más que una reforma a la Ley Orgánica del CHN (que pretende permitir que dicha entidad realice operaciones ajenas al giro bancario -lo cual puede poner en riesgo la salud de todo el sistema financiero-) lo que se necesita es usar esos fondos para constituir un vehículo financiero de propósito especial que no solo permita que otras entidades bancarias participen en (y agilicen) la asignación de los créditos, sino que también permita una gobernanza más versátil y transparente de dicho Fondo.

Resulta normal que estos programas deban irse ajustando sobre la marcha a las cambiantes realidades que plantea la pandemia. Lo importante es hacer esos ajustes de forma técnica y transparente, previendo que algunos de estos programas (con los recursos que muy probablemente no serán ejecutados en la etapa de mitigación) puedan reconvertirse en programas más permanentes que serán de gran utilidad en la etapa de reactivación económica.

Economía a Medio Cerrar

La decisión de cerrar la economía, aunque sea parcialmente, entraña costos y beneficios de cara a la pandemia

Guatemala fue uno de los países que más rápidamente decretó medidas de distanciamiento social, casi en el preludio de los contagios. Aunque dolorosas, las medidas de cierre de actividades y toques de queda no han sido tan estrictas ni tan rigurosas como en otros países. Desde el inicio, la “tienda de doña Chonita” siguió funcionando, los toques de queda fueron parciales y, además de las ramas esenciales de la actividad económica, siguieron operando las empresas que cumplieran con ciertos protocolos sanitarios esenciales. La economía ha estado a medio cerrar con medidas que (aunque criticadas por unos que las consideran muy restrictivas y por otros que las estiman muy blandas) se han ido adaptando al ritmo de la epidemia.

Y eso ha sido lo correcto. Si bien puede ser ilustrativa la experiencia de los países que sufrieron de primeros los embates de la pandemia, no es posible, ni aconsejable, simplemente copiar y pegar las medidas aplicadas por los países industrializados para intentar aplanar la curva de contagios. Hay diferencias importantes entre sus realidades y las nuestras que deben tomarse en cuenta para diseñar la respuesta de política pública ante la pandemia. Por ejemplo, la proporción de adultos mayores (los más vulnerables al covid-19) en la población guatemalteca (menos del 6 por ciento del total) es tres veces más baja que en los países ricos.

La informalidad económica también es diametralmente distinta aquí que en esos países. Más de dos tercios de la población económicamente activa vive de la economía informal, sin ahorros, lo que implica la necesidad de salir diariamente a ganarse el sustento y a abastecerse de alimentos (especialmente si se carece de refrigerador en casa). Asimismo, el hacinamiento en el hogar es mucho más elevado en Guatemala, donde viven en promedio casi cinco personas por hogar (contra menos de tres en los países avanzados), lo que hace humanamente intolerable un confinamiento muy prolongado -máxime cuando esos hogares, en promedio, apenas cuentan con dos ambientes-.

La decisión de cerrar la economía, aunque sea parcialmente, entraña costos y beneficios de cara a la pandemia: su propósito es ralentizar los contagios para evitar que los hospitales se desborden de enfermos y se incremente el número de muertes; pero nuestro sistema de salud es estructuralmente débil y su capacidad hospitalaria, limitada. Con las medidas adoptadas hasta ahora ya se ganó tiempo para acopiar los recursos financieros indispensables para la emergencia sanitaria e incrementar el número de camas en los hospitales. Lo que urge ahora es acelerar y eficientar las compras de suministros médicos.

Al mismo tiempo, debe anunciarse cuanto antes el plan de desescalada gradual para abrir la economía. En países en vías de desarrollo, la preocupación principal de la población (después de varias semanas de confinamiento) no es ya el riesgo de contagiarse, sino la de quedarse sin ingresos y sin alimentos. El peso del combate contra el covid-19 no puede seguir descansado por mucho más tiempo en el confinamiento forzoso, sino que debe empezar a recaer en medidas alternativas (como enfocar la cuarentena en los adultos mayores y enfermos crónicos, restringir el toque de queda a los fines de semana, concienciar masivamente -y facilitar- el lavado de manos y el distanciamiento social, y adoptar protocolos sanitarios en las empresas). La desesperanza generalizada no es buena aliada de la gobernabilidad; la población necesita ver una luz al final del túnel.

Etapas y Políticas para la Crisis

Una vez superado el pico de contagios, viene la etapa de reapertura económica; pero hay que planificarla y anunciarla con antelación: improvisar sería imperdonable

Epidemiológicamente, la crisis del covid-19 evoluciona por etapas. Cada etapa debe ir acompañada por grupos -o nodos- de políticas públicas que permitan mitigar los inevitables costos humanos y económicos de esta crisis que, por desgracia, es más compleja que cualquiera en la historia reciente, con shocks simultáneo sobre la salud pública y la economía. Se trata también de una crisis más incierta, de la cual los gobiernos van aprendiendo gradualmente en función de cómo modulan el distanciamiento social (para hacerlo más efectivo) y, a la vez, cómo modulan la reanudación de su actividad económica.

En la etapa inicial (de contención) hay dos nodos básicos de políticas públicas. Uno es el de las medidas enfocadas a aplanar la curva de contagios -y de decesos-, que normalmente se centran en el distanciamiento social (en sus distintos grados de constricción) y el cierre de fronteras. Estas no demandan más recursos financieros que los que requiera la fuerza pública para hacer cumplir las medidas de distanciamiento. El otro nodo es el de la sanidad pública, que debe dirigirse a ampliar la capacidad de atención hospitalaria para evitar su colapso a medida que se dispara el número de contagiados. El Ministerio de Salud Pública cuenta (desde principios de abril) con recursos específicos por más de Q1.1 millardos (cuya ejecución debe acelerar) para preparar el sistema para la segunda etapa.

En la etapa de mitigación (en la que nos encontramos ahora) deben aplicarse políticas que hagan sostenible política, humana y económicamente la contención de la epidemia y viabilicen una eventual salida de la crisis. Dos nodos de políticas son cruciales en esta etapa. Uno es el de las medidas de asistencia humanitaria, esenciales para auxiliar a los ciudadanos más vulnerables y preservar la gobernabilidad. El gobierno ha lanzado varios programas en este nodo, siendo el más importante -por mucho- el de transferencias de efectivo, que cuenta con más de Q6 millardos de presupuesto que apenas se están empezando a ejecutar. El otro nodo es el de las medidas de ayuda para la supervivencia económica de empresas y empleos, en donde destaca, por un lado, el fondo de créditos de capital de trabajo -cuyos Q3 millardos están, hasta ahora, esperando ser concedidos por el Crédito Hipotecario Nacional- y, por otro, el fondo para protección del empleo -cuyos Q2 millardos recién se empiezan a ejecutar-.

Una vez superado el pico de contagios, viene la etapa de reapertura económica en la que debe establecerse con claridad las fases y protocolos a seguir para que los distintos sectores de actividad económica puedan reiniciar operaciones, en función de su impacto económico y de los riesgos epidemiológicos que cada uno de ellos entraña. Finalmente, cuando los nuevos contagios se acerquen a cero, deberá comenzar la etapa de reactivación económica con, al menos, tres nodos de políticas públicas: uno de incentivos para las empresas que mejor se adapten a la nueva normalidad, otro de readecuación del presupuesto estatal para orientarlo hacia la reactivación económica, y otro de ajustes institucionales para mejorar el clima de negocios.

Aunque los nodos de política pública se corresponden con las etapas de la pandemia, en la práctica pueden -y, de hecho, deben- traslaparse con estas. Por ejemplo, en la actual etapa de mitigación, es necesario y urgente que, desde ya, se anuncie el plan de reapertura económica que, por un lado, ayudará a que los programas de apoyo a las empresas y a los empleos cuenten con un horizonte temporal que los haga más efectivos y, por otro, dará a todos los agentes económicos un respiro de certeza para prepararse razonablemente mejor para la etapa de reactivación.