LAS INSTITUCIONES DEL 44

FUERON CREADAS EN UN ENTORNO CON UN SISTEMA POLÍTICO FRAGMENTADO, UNOS PARTIDOS POLÍTICOS DÉBILES, UN APARATO ESTATAL INEFICIENTE, UN SERVICIO CIVIL PRECARIO Y UNA FRAGILÍSIMA DIVISIÓN DE PODERES. MUY PARECIDO AL ENTORNO ACTUAL

El legado de las reformas engendradas por la Revolución del 20 de octubre es extenso y profundo: democracia y elecciones libres; división republicana de poderes; Código de Trabajo y fomento de la negociación colectiva; reforma educativa y de la salud pública, y un largo etcétera. Entre tales reformas sobresale, y aún perdura, la creación e inserción dentro de la institucionalidad del Estado de entidades autónomas encargadas de administrar aspectos clave de la esfera pública. Sobresalen los casos de la Universidad de San Carlos, cuya ley orgánica emitida en 1944 (e impulsada por la Junta Revolucionaria) le otorgó plena autonomía, libertad de cátedra y rectoría sobre la educación superior del país; o del Banco de Guatemala, cuya ley orgánica emitida en 1946 (e impulsada por el presidente Juan José Arévalo) le encomendó la dirección de la política monetaria, la regulación de la banca y la administración de las reservas monetarias internacionales; o, del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social -IGSS-, cuya ley emitida también en 1946 (y también impulsada por Arévalo) puso a su cargo velar por el derecho de la seguridad social para beneficio de los habitantes de la nación.

La instauración de estas agencias independientes dentro de la administración del Estado fue uno de los más destacados avances hacia la modernidad de aquellos tiempos revolucionarios. Las entidades autónomas (como el seguro social o el banco central) surgen, no solo en Guatemala sino en muchas administraciones públicas en el mundo, para desempeñar un papel claveen la gobernanza moderna al gestionar áreas específicas de los asuntos públicos de manera descentralizada, técnica y especializada. El nivel de importancia y eficacia de estas entidades para garantizar la ausencia de interferencias e influencias políticas de grupos de interés puede variar dependiendo de varios factores, incluido el mandato, la estructura y el contexto político más amplio de la agencia.

Entre los aspectos clave a considerar para evaluar la importancia y eficacia de los entes autónomos surgidos en la Revolución del 44 puede mencionarse que dichas agencias independientes deben contar con expertos en sus respectivos campos, a fin de poder tomar decisiones con base en conocimientos técnicos y mejores prácticas en lugar de consideraciones políticas, lo cual permite que produzcan políticas y regulaciones bien informadas y efectivas. Las agencias independientes también pueden proporcionar un mayor grado de estabilidad y coherencia a las políticas y regulaciones, ya que están menos sujetas a las prioridades cambiantes de las administraciones políticas; esto puede ser crucial en áreas -como la política monetaria o la seguridad social- que requieren planificación e implementación a largo plazo.

Si bien las entidades autónomas fueron concebidas para estar aisladas de la interferencia política, no deben ser inmunes a la supervisión: siguen siendo responsables ante la ley y la ciudadanía, y sus acciones deberían ser revisadas por los órganos de control y por el Legislativo para garantizar la debida rendición de cuentas. En todo caso, las entidades autónomas están llamadas a proteger la toma de decisiones técnicas de las motivaciones políticas de corto plazo, permitiendo así políticas más sostenibles y eficaces, basadas en evidencia dura y no en conveniencias de corto plazo. Así, las agencias independientes pueden mejorar la confianza pública en el gobierno cuando demuestran un compromiso con la imparcialidad y la experiencia y logran que sus decisiones se perciban como tomadas en función del interés público y no para obtener réditos políticos.

Es importante mencionar que, para que las entidades autónomas puedan cumplir adecuadamente con los fines para los cuales fueron creadas, resulta crucial el buen diseño de su estructura interna de gobierno, incluyendo sus controles y contrapesos. De esto estaba muy consciente el presidente Arévalo cuando propuso y respaldó el diseño institucional del Banguat y del IGSS, incluyendo la composición de sus juntas directivas, que incorporan representantes de la sociedad civil, el sector empresarial y el sector académico.

La experiencia de las agencias independientes (bien diseñadas) alrededor del mundo demuestra que incluir miembros de diferentes sectores en sus cuerpos directivos entraña diversas virtudes. En primer lugar, esa diversidad puede aportar distintas perspectivas al proceso de toma de decisiones, lo que puede conducir a decisiones más equilibradas e informadas. En segundo lugar, los representantes de la sociedad civil pueden actuar como guardianes, fortaleciendo los controles y asegurando que la entidad autónoma sea responsable y transparente; además, los representantes empresariales y académicos pueden ofrecer información valiosa y evitar posibles sesgos o captura regulatoria. En tercer término, involucrar a las partes interesadas puede mejorar la legitimidad de las decisiones de la agencia y generar confianza pública; también ayuda a garantizar que el ente autónomo considere los intereses de varios grupos afectados por sus acciones.

Sin embargo, también existen desafíos potenciales con este enfoque. Si no se gestiona cuidadosamente, la representación de grupos de interés puede llevar a la captura regulatoria, donde la agencia se alinea demasiado con los intereses que se supone debe regular. El nombramiento de personas de sectores específicos también puede introducir sesgos o conflictos de interés, lo que puede socavar la credibilidad de la entidad autónoma. Incluir representantes diversos puede, asimismo, hacer que la toma de decisiones sea más compleja y potencialmente lenta, ya que puede ser más difícil alcanzar el consenso.

Al final del día, la eficacia de las entidades autónomas para garantizar la ausencia de interferencias por parte de políticos y grupos de interés depende en gran medida de su diseño, mandato y los controles y equilibrios establecidos. La estructura interna de gobernanza de una agencia autónoma debe lograr un equilibrio entre experiencia, representación pública y rendición de cuentas. Haciendo un balance histórico, el desempeño de los entes autónomos heredados de la Revolución del 44 ha sido -con sus altibajos, luces y sombras- notablemente mejor que el de otros entes autónomos que (como el INDE o el INFOM) fueron creados posteriormente y diseñados con menos cuidado o con fines menos loables.

La creación de entidades autónomas especializadas, con un diseño institucional moderno y adelantado para su época, sigue siendo uno de los legados más importantes de la Revolución del 44. Las memorias de los autores de aquellas reformas (incluyendo las del Dr. Arévalo) revelan que la idea de establecer agencias gubernamentales independientes para encargarse de tareas especializadas (como la educación superior, la moneda, o la seguridad social) fue una respuesta para eficientizar la provisión de servicios públicos, en un entorno en el que el sistema político estaba fragmentado, los partidos políticos eran débiles, el aparato estatal era ineficiente, el servicio civil era precario y la división de poderes republicanos, muy frágil. Un entorno, curiosamente, muy parecido al que prevalece hoy en Guatemala.

Por eso, quienes hoy vociferan en contra de la participación de empresarios, académicos o sindicalistas en los directorios de las entidades autónomas deben tener mucho cuidado con lo que proponen. Las condiciones políticas de hoy, al igual que las prevalecientes en 1944, aconsejan que ciertas facetas de la cosa pública estén en manos de agencias gubernamentales independientes, bien diseñadas y acuerpadas en su gestión por representantes de las fuerzas vivas del país. Proponer que se excluyan algunas de esas fuerzas del gobierno corporativo de las entidades autónomas sería un enorme retroceso que no solo equivaldría -como reza el dicho gringo- a arrojar el agua de la tina con todo y bebé, sino que traicionaría el espíritu del 44 que dio vida a tales entidades y que el Dr. Arévalos interpretó tan adecuadamente en su momento.

¿Está Sobrevaluado el Quetzal?

No es fácil medir la sobre o subvaluación de las monedas.

Cuando un país tiene una moneda sobrevaluada (con un tipo de cambio, por dólar, más bajo que el que debería tener) se perjudica la competitividad de sus exportaciones, debido a que las mismas se encarecen en relación a las de otros países, mientras que se abaratan sus importaciones. Por el contrario, una subvaluación de la moneda dificulta las importaciones y estimula las exportaciones y el desarrollo de la industria nacional. En la actual guerra comercial de Estados Unidos contra China, se acusa a esta de mantener su moneda, el yuan, artificialmente subvaluada para estimular sus exportaciones y expandir su base industrial.

No es fácil medir la sobre o subvaluación de las monedas. Una ingeniosa forma para hacerlo es la que propone el Índice Big Mac que calcula periódicamente la prestigiosa revista The Economist, el cual se basa en la teoría de la paridad de poder de compra. Esta teoría sostiene que los tipos de cambio de todos los países deberán ajustarse, con el tiempo, hasta hacer que el precio de una canasta dada de bienes sea el mismo en cada país; esa canasta es la hamburguesa Big Mac, que se cocina casi exactamente con los mismos ingredientes en todos los países. El índice de The Economist se formula calculando el tipo de cambio que haría que un Big Mac costara lo mismo en todos los países.

En el cálculo más reciente de este indicador (publicado hace pocos días) se vio que, en China, un Big Mac cuesta 21.50 yuanes, o US$3.12, mientras que su precio es de US$5.67 en los Estados Unidos, lo cual implica que el yuan está subvaluado un 45% respecto del dólar, de manera que el dólar compra más hamburguesas en China que en los Estados Unidos. Algo similar ocurre en Guatemala. Haciendo el mismo ejercicio para nuestro país, tenemos que una de esas hamburguesas está costando Q26, o US$3.37 al tipo de cambio de la semana pasada, lo que implicaría que el quetzal está un 42.7% subvaluado respecto del dólar. De hecho, el quetzal se ha debilitado en los pasados cuatro años, cuando la subvaluación en enero de 2016 era de 33.7%, aplicando el mismo método. ¿Deberían, entonces, estar contentos los exportadores?

Podrían estarlo, de no ser porque otros países vecinos, que son nuestros competidores en los mercados internacionales, también han visto debilitarse sus monedas; particularmente el colón costarricense -que, aplicando el mismo método, pasó de estar subvaluado un 18.5% en 2016, a estarlo un 27.3% la semana pasada- y el peso mexicano -que se debilitó en el mismo periodo de una subvaluación de 43% a una de 53.1%-.

La teoría de la paridad de poder de compra -y, por ende, el Índice Big Mac- no está libre de fallos y críticas, pero es un método simplificado para evaluar si una determinada divisa está sobrevalorada o infravalorada y, si esto ocurre, propiciar o esperar que se produzca una corrección. Esto es algo que los nuevos miembros de la Junta Monetaria deberán tomar en consideración para calibrar las medidas de la política monetaria, cambiaria y crediticia que tienen bajo su cargo y que, directa o indirectamente, afectan el comportamiento del tipo de cambio, de las exportaciones y de la capacidad productiva de la industria local.

Nuestra Enfermedad Holandesa

“Enfermedad holandesa" es un término que los economistas usaronpor primera vez en1977 para describir el impacto que tuvo una bonanza de gas del Mar del Norte sobre la economía de los Países Bajos. Esta enfermedad implica que un auge de las exportaciones de productos primarios hace que aumente el valor de la moneda local(es decir, se aprecia) lo que, a su vez, hace que otras partes de la economía (el resto de las exportaciones y, de hecho, todo el aparato productivo) se vuelvan menos competitivas, lo que lleva a un déficit externo y a una dependencia aún mayor de los bienesprimarios.

Guatemala está padeciendo desde hace tiempo su particular enfermedad holandesa, aunque de una cepa distinta: nuestro principal producto de exportación-en pleno auge- no es un bien primario, sino que, desafortunadamente,son los migrantes chapines que desde los Estados Unidos envían un flujo de remesas tan grande que, por sí solo, excede el monto de todo el déficit comercial del país con el exterior.

Como toda enfermedad exótica, el remedio para la enfermedad holandesa no puede ser convencional. ¿Qué medidas han aplicado otros países infectados por este tipo de trastorno? Los casos exitosos han optado por comprar las divisas excedentes generadas por el flujo extraordinario de exportaciones, acumularlas en fondos soberanos (o fondos de estabilización), e invertir los rendimientos de dichos fondos en diversificar la producción nacional (en previsión del día fatal en que cese el flujo extraordinario de divisas).

Bien harían las autoridades económicas guatemaltecas en evaluar ese tipo de medidas para mitigar los efectos de nuestra particular enfermedad holandesa. El banco central podría, por ejemplo, establecer un tramo específico de las reservas monetarias internacionales para alimentarlo mediante la compra (utilizando una regla explícita)de las divisas  que atiborran el mercado cambiario por los flujos de dólares que (principalmente por remesas) ingresan al país; y, ese tramo de reservas debería invertirlo en valores de alto rendimiento que generen flujos al estado para convertirlos en inversiones que diversifiquen la capacidad productiva del país.

Quizá surja la duda de si tal política sería compatible con el esquema de metas de inflación que hasta ahora, y con un notable grado de éxito, ha venido aplicando el banco central para mantener la estabilidad macroeconómica. Me parece que, si el remedio contra la enfermedad holandesa se aplica de forma temporal, explícita y reglada, puede ser totalmente compatible con las metas de inflación. Y lo será más si se aplica como parte de una política macroeconómica integral que incluya una perspectiva macroprudencial, es decir, de sostenibilidad de los sistemas productivo y financiero del país. Al respecto, hay que recordar que uno de los riesgos de la pérdida de competitividad ocasionada por la enfermedad holandesa es que las empresas afectadas se vean imposibilitadas de pagar sus deudas (préstamos obtenidos), con el consiguiente deterioro de la cartera bancaria y la amenaza que ello pueda generar para la estabilidad de toda la economía. Esta debe ser, evidentemente, otra razón de peso para que se tomen medidas prudenciales, coherentes e integrales desde la Junta Monetaria.

Sombras en la Economía Mundial

La economía mundial se está desacelerando... y hay otros nubarrones en el horizonte. La política macroeconómica nacional debe plantearse acciones para responder a los desafíos que se vienen

Las perspectivas de la economía mundial son menos dinámicas de lo previsto. Según el Fondo Monetario Internacional, el crecimiento mundial en 2019 será menor (3.5% anual) al ya desacelerado ritmo del año pasado y menor también a las proyecciones que se tenían hace unos meses. Este pronóstico menos optimista refleja los efectos negativos de las disputas comerciales entre los Estados Unidos y China, así como a la previsiblemente accidentada salida de Gran Bretaña de la Unión Europea (Brexit), que se viene a sumar a la desaceleración que vienen registrando economías como la alemana y la italiana, donde se registra un debilitamiento en la demanda interna y en los niveles de confianza.

El efecto negativo de este entorno se traslada a los mercados emergentes a través de un menor ritmo del comercio mundial. La incertidumbre de la política comercial -y las preocupaciones sobre las represalias comerciales- afectan la inversión empresarial y merman la productividad y la confianza de los mercados financieros. Otros factores que agregan un riesgo a la baja en las perspectivas de inversión y crecimiento globales incluyen la incertidumbre que generan los cambios políticos previstos en varios países, así como las tensiones bipartidistas que afectan el funcionamiento del gobierno federal estadounidense, amén de los recurrentes conflictos geopolíticos en el Oriente Medio y Asia Oriental.

En este panorama sombrío, la buena noticia para Guatemala es que la economía de los Estados Unidos --nuestro principal socio comercial y generador de remesas familiares- mantendrá su ritmo de crecimiento en un 2.5% anual en 2019, por encima de su tasa de crecimiento potencial, apoyado en el crecimiento de la demanda interna, lo que favorecería nuestras exportaciones hacia ese país. Además, recientemente la Reserva Federal (banco central estadounidense) ha detenido -al menos temporalmente- su proceso de restricción monetaria, al tiempo que los niveles de confianza del consumidor y las tasas de desempleo confirman las expectativas positivas. Sin embargo, lo anterior, aunado a las bajas tasas de interés que prevalecen en Europa, contribuirá a que el dólar estadounidense continúe apreciándose, lo cual nos deja con menor competitividad en mercados distintos al estadounidense

Es por eso que la política macroeconómica de Guatemala debe actuar oportunamente para moderar los impactos del entorno internacional en nuestro país, especialmente en un año de por sí complejo a causa del proceso electoral. Con la inflación doméstica muy baja (el año pasado terminó por debajo de la meta establecida por el Banco de Guatemala) y con un presupuesto público con recursos ampliados para invertir en infraestructura, cae de su peso que, por un lado, la política monetaria debería relajarse cuidadosamente (hasta, incluso, permitir una leve depreciación del quetzal, como el año pasado) y, por otro lado, la política fiscal debería permitir un incremento controlado del gasto público enfocado en la imperiosa inversión en carreteras. Resulta esencial que, cuanto antes, la política fiscal y la monetaria se alineen coordinadamente en torno a esos objetivos.

Riesgos Para la Economía

Los desafíos del entrono para la economía guatemalteca son muchos y muy complejos. Lo interesante es que, para el corto plazo, existen espacios para tomar medidas que aceleren el crecimiento económico en 2019

Un equipo técnico del Fondo Monetario Internacional -FMI- visitó hace pocos días nuestro país para evaluar el despeño de la economía. Este año, el personal del FMI encontró que, pese a la solidez del marco macroeconómico de Guatemala (merced a sus políticas fiscal y monetaria ortodoxas), el crecimiento de la producción en 2018 apenas registrará una tasa anual de 3 por ciento debido a la pérdida de dinamismo sufrida por algunos importantes rubros de exportación, a la escasísima inversión en infraestructura y al desplome de la actividad minera. Y la cosa a penas si mejorará en un 2019 sujeto a las tensiones del sistema político y a los desafíos del entorno económico mundial.

La declaración oficial de los técnicos del FMI destaca la presencia de riesgos importantes para la economía nacional, tanto en el frente internacional como a nivel doméstico. En el frente externo, la escalada de la guerra comercial iniciada por los Estados Unidos contra sus principales proveedores (particularmente China) pueden afectar el comercio mundial y, con él, nuestro desempeño exportador; y, simultáneamente, las políticas antimigratorias del gobierno estadounidense pueden mermar los flujos de remesas familiares sobre los que descansa gran parte del consumo de los hogares guatemaltecos. Por su parte, en el frente doméstico destacan los riesgos de un año electoral que se anuncia políticamente fragmentado y lleno de incertidumbres.

En ese escenario, el principal desafío a mediano plazo para Guatemala continúa siendo el de colocar al desarrollo económico y a la reducción de la pobreza como las prioridades de la política pública, a través de acelerar el crecimiento de la producción, aumentar la productividad sistémica y mejorar la cohesión social. Para ello, el FMI vuelve a insistir en la necesidad de reformar las instituciones del Estado y mejorar el enfoque, cantidad y calidad de los servicios públicos de salud, educación e infraestructura vial y sanitaria, lo cual pasa por una reforma fiscal integral que logre mejorar la ejecución y provisión de tales servicios públicos esenciales. Pero eso -el propio FMI lo reconoce- será para el mediano plazo.

Lo interesante es que para el corto plazo el equipo técnico del Fondo reconoce que existe espacio para tomar medidas que aceleren el crecimiento económico en 2019. Por el lado fiscal, la expansión del gasto (incluyendo infraestructura) prevista en el presupuesto del Estado recientemente aprobado es visto como una oportunidad para la recuperación económica (lo que convierte a Guatemala en un caso excepcional pues el FMI suele, al contrario, recetar austeridad a los gobiernos).

Y por el lado monetario también sorprende que la opinión de los técnicos fondomonetaristas sea que la baja inflación esperada proporciona un espacio para la “acomodación monetaria”, es decir, un relajamiento de dicha política. De manera que, aunque los riesgos internos y externos están allí presentes, las autoridades fiscales y monetarias del país tienen en sus manos la posibilidad de tomar medidas prontas que ayuden a revertir la desaceleración económica que estamos viviendo.

La Esquiva Reactivación Económica

Las medidas de estímulo monetario o de estímulo fiscal no serán efectivas, en parte por las dificultades que les impone el entorno, y en parte porque los que se requiere en el fondo para que nuestra economía crezca sosteniblemente son políticas estructurales y de reforma institucional

Por fin, hace un par de semanas, la Junta Monetaria decidió bajar en un cuarto de punto porcentual la tasa de interés líder de política monetaria, reduciéndola a un nivel de 2.75%. Esta reducción era largamente deseada por los exportadores y por gran cantidad de analistas a la luz de las condiciones de estabilidad de precios y de la evidente tendencia a la apreciación del quetzal registradas a lo largo del año. Cabe indicar que no se registraba un descenso en la tasa líder desde mediados de 2015 y que, ahora, la tasa se ubica en su nivel más bajo de los últimos diez años.

Siendo realistas, el efecto de dicha reducción quizá nunca se llegue a manifestar en una depreciación cambiaria ni en una aceleración del crédito bancario (ni tampoco, por ende, en una reactivación de la economía), por varias razones. Primero, porque las condiciones monetarias alrededor del mundo empiezan -lenta pero consistentemente- a restringirse, con lo cual concluye el largo período de tasas de interés muy bajas a nivel mundial, situación que, aunada a las restricciones prudenciales y legales que las autoridades estadounidenses están imponiendo a sus bancos para operar en plazas riesgosas (como la guatemalteca), se traducirán en un encarecimiento del costo del financiamiento hacia nuestro país.

Si a esto agregamos la reciente rebaja en la calificación de riesgo-país que nos impuso la calificadora Estándar & Poor’s, se vislumbra el inicio de un ciclo de financiamiento externo a Guatemala con tasas de interés más elevadas. Ante ello, la rebaja en la tasa líder del Banguat servirá solamente para morigerar el efecto de dicha alza en el costo del crédito externo, que ya ha empezado a sentirse en el ambiente financiero nacional.

Tampoco pueden ponerse muchas esperanzas en una reactivación económica por la vía del gasto gubernamental, no solo porque el Congreso improbó el presupuesto solicitado por el Ejecutivo para 2018 (que, en la mejor tradición keynesiana, pretendía expandir el gasto público en salarios e infraestructura), sino también porque (incluso si el presupuesto hubiese sido aprobado) el tamaño del gobierno en la economía guatemalteca (menos del 11% de la producción nacional) limita cualquier efecto expansivo de la política fiscal.

Además, ambas políticas -reducción de tasas de interés y expansión del gasto público- son políticas de estímulo de la demanda agregada que, para ser efectivas, tienen que ir acompañadas de un cambio en las percepciones de los agentes económicos, hoy sumidos en un clima de incertidumbre y en una sensación de que no hay un norte claro que oriente las políticas públicas del país. Si no se da ese cambio en los “espíritus animales” –como les decía Keynes-, es poco lo que las políticas de demanda agregada pueden hacer para estimular la economía pues -como también Keynes escribió- “se puede llevar el caballo al agua, pero no se le puede obligar a beber”.

La salida a esta situación, aunque no es fácil de lograr y sus resultados son lentos en llegar, está en las políticas que estimulen la oferta; es decir, políticas que fortalezcan el potencial de producir más y de crear más y mejores empleos. Para ello se necesita mejorar la productividad sistémica de la economía mediante políticas de reforma estructural (que son aquellas en las que los expertos nacionales y extranjeros han venido insistiendo durante años). Por desgracia, esas políticas son exactamente las que los líderes de la vieja política se resisten a impulsar: reformas a la seguridad y justicia; combate a la corrupción; reforma al sistema político; modernización del servicio civil; y, gasto público eficiente y focalizado en nutrición, salud, educación e infraestructura. Y no hay atajos que valgan.

¿ES INMORAL QUE LOS BANCOS PRESTEN DINERO AL GOBIERNO?

LAS CRÍTICAS RECIENTES

Últimamente se han expresado severas críticas a las inversiones que los bancos privados hacen en bonos del gobierno, es decir, al concepto mismo de que los bancos puedan otorgarle dinero en préstamo al Estado. Algunas de estas críticas, aparentemente técnicas, llegan a cuestionar incluso la prohibición contenida en el artículo 133 de la Constitución que prohíbe al Banco de Guatemala (banco central) otorgarle financiamiento al gobierno, aduciendo que tal prohibición hace que los bancos privados llenen el vacío que deja el banco central y perciban por ello grandes ganancias.

Otras críticas, evidentemente emocionales, califican de “inmorales” las inversiones bancarias en bonos estatales, no solo por los rendimientos que las mismas generan, sino porque, además, están exentas de impuestos. El riesgo de este tipo de críticas, por muy bienintencionadas que parezcan, es que pueden inducir a cambios de políticas o de leyes que resultarían más caros y perniciosos que el supuesto problema que pretenden atacar. Todo porque, en su afán de criticar un síntoma (las utilidades que perciben los bancos por invertir en títulos estatales), no alcanzan a ver el problema de fondo que no es otro que la debilidad estructural de las finanzas públicas guatemaltecas.

QUÉ ES UN BANCO

Para analizar el tema conviene tener clara la naturaleza de la banca privada, cuya función en la economía es la de ser intermediarios financieros: los bancos obtienen recursos (recibiendo depósitos o préstamos) de personas que poseen un superávit financiero (ahorrantes, inversionistas u otros bancos) y los canalizan (concediendo préstamos o haciendo inversiones) hacia personas que tienen un déficit financiero (individuos, empresas, proyectos o gobiernos); a las primeras les paga una tasa de interés (pasiva) y a las segundas les cobra otra (tasa activa), de cuyo diferencial cubren sus costos y obtienen sus utilidades. Ese proceso de intermediación financiera le imprime eficiencia a la asignación de los recursos financieros en el país y contribuye a crear una economía más productiva.

POR QUÉ LOS BANCOS INVIERTEN EN BONOS

Se colige entonces que resulta normal (como lo es en casi cualquier país) que, además del otorgamiento de crédito al sector privado, los bancos incluyan entre sus operaciones activas la inversión en títulos gubernamentales, que no son otra cosa que un préstamo bancario a un sector financieramente deficitario (el gobierno). Claro está que para la economía en su conjunto resultaría ideal que los bancos destinaran sus recursos mayoritariamente a financiar nuevos emprendimientos e inversiones, en lugar de financiar el déficit fiscal. En Guatemala, a octubre pasado solo el 55% de los activos bancarios en Guatemala correspondían a créditos concedidos. Sin embargo, existen razones que explican el apetito de los bancos nacionales por los títulos públicos, como lo es el caso de su fácil negociación, que permite hacerlos líquidos en el mercado secundario, cuando requieren de liquidez para sus operaciones.

La primera y principal razón es que el gobierno tiene un déficit fiscal estructural que lo obliga constantemente a buscar financiamiento externo e interno, para lo cual, entre otros mecanismos, coloca bonos en el mercado que los bancos suelen estar dispuestos a comprar, especialmente cuando existe una baja demanda de créditos por parte de los  sectores productivos de la economía (que es un poco lo que viene sucediendo en Guatemala en los últimos tres años, en que la incertidumbre política ha incidido en una posposición de las decisiones de inversión privada).

Otra razón que inclina a los bancos a invertir en bonos del gobierno es que los intereses que estos instrumentos generan, por decisión gubernamental, están exentos de pagar el Impuesto Sobre la Renta y, además, tienen un plazo de vencimiento promedio de 15 años y una tasa de rendimiento promedio  de 7.1% que, aunque inferior a la tasa de interés promedio en el otorgamiento de créditos (8.8%), requiere de muchos menos costos para obtenerla.  Además, los bonos del Estado son considerados, para efectos regulatorios, como activos de bajo riesgo, por lo que los bancos tienen que aprovisionar menos capital para tales activos que para los préstamos al sector privado. Asimismo, la tasa de interés que paga el gobierno por sus bonos incorpora un factor de riesgo (riesgo-país), el cual depende de la calificación (grado y perspectiva) que hacen las calificadoras internacionales. En el caso de Guatemala, dicha calificación se ve perjudicada por el lento ritmo de crecimiento económico, como por la debilidad institucional y la existencia de un problema de fiscal estructural, lo cual hace que la tasa de interés deba ser más elevada para atraer a los inversionistas. Todo esto hace que los títulos gubernamentales sean atractivos para los bancos, por lo que resulta plenamente normal y racional que los bancos busquen ese tipo de inversiones como destino para sus recursos financieros.

LA TENTACIÓN DE REGRESAR AL PASADO

Claro está que el hecho de dedicar ese superávit financiero de la sociedad a pagar el agujero fiscal, en vez de destinarlo a financiar actividades privadas, es una señal de que el país está invirtiendo menos de lo que debería en nuevos proyectos productivos que le permitirían crecer más y generar más empleos. Algunos periodistas achacan esta situación a la prohibición constitucional que impide al banco central financiar al gobierno y, con base en tal premisa, sugieren que deberíamos regresar a la situación anterior en la que los bancos no tenían ningún incentivo de invertir en bonos del gobierno porque estos los compraba el Banco de Guatemala pagando intereses extremadamente bajos.

En realidad, regresar al pasado permitiendo que el banco central le diera crédito concesional al gobierno sería una pésima noticia para la economía ya que este tipo de financiamiento se hacía mediante la emisión masiva de dinero sin respaldo que --como lo demuestra la experiencia internacional y la historia nacional- ocasiona nocivas consecuencias macroeconómicas al generar inflación y ocasionar pérdidas al banco central que dejan permanentemente lisiada a la política monetaria.

En efecto, existen tres argumentos sólidos que desaconsejan el crédito de banca central al gobierno causante de pérdidas en el balance del instituto emisor. En primer lugar, que actuar como agente cuasifiscal puede afectar la capacidad del banco central para cumplir con su mandato de preservar la estabilidad macroeconómica; en segundo lugar, que dicha actuación disfraza las debilidades fiscales del gobierno, oscurece su responsabilidad e impide la debida rendición de cuentas; y, en tercer término, que las experiencias de hiperinflación registrada en los últimos cien años alrededor del mundo se originan en la emisión monetaria derivada del financiamiento de banca central al gobierno.

EL TEMA DE FONDO

El tema de fondo no es si los bancos obtienen demasiadas utilidades por otorgarle crédito al gobierno mediante la inversión en bonos, sino que es identificar por qué el gobierno tiene una sempiterna necesidad de recurrir a ese financiamiento o, en el peor de los casos, a financiamiento subsidiado por parte del banco central. La debilidad fiscal estructural del Estado guatemalteco (evidente tanto por el lado de los ingresos, como por el lado de la calidad del gasto) es la enfermedad detrás de los síntomas del incesante endeudamiento gubernamental.

El asunto es de suma trascendencia para el futuro del país, puesto que la debilidad estructural de las finanzas públicas (caracterizada por los bajos ingresos, la ineficiencia en el gasto y la corrupción enquistada en las estructuras gubernamentales) impide satisfacer las necesidades sociales, de seguridad y de infraestructura críticas y para apoyar el crecimiento a largo plazo. El desafío real es mejorar la administración y la estructura tributaria, dentro de una estrategia de reforma fiscal integral que asegure el apoyo del público, lo cual pasa por profundizar las medidas de mejora en la transparencia fiscal, en la eficiencia del gasto y en el combate a la corrupción que permitan aumentar la credibilidad del gobierno.

Las críticas al crédito de los bancos al gobierno no solo no se sustentan técnicamente (y no hay que olvidar que es una práctica común en la gran mayoría de países), sino que confunden los síntomas con la enfermedad, con lo cual distraen la atención de la opinión pública y los esfuerzos de política pública que deberían centrarse en solucionar el desafío de fondo que plantea la debilidad estructural de las finanzas públicas del país.

Preocupación por la Apreciación del Quetzal

La respuesta ante el fenómeno de apreciación continua del quetzal no debe ser la de buscar un cambio total de "modelo", sino la de aplicar las herramientas que ya existen en el arsenal del banco central, empezando por reducir la tasa de interés líder.

A principios de este siglo surgía un consenso mundial respecto a que el esquema de metas explícitas de inflación –MEI- podría ser el régimen óptimo para la política monetaria, tanto en los países industrializados como en las economías en desarrollo. El Banco de Guatemala –Banguat- se puso a la vanguardia de la Región adoptando dicho régimen que se enmarcó en su nueva Ley Orgánica aprobada por el Congreso en 2002.

En el esquema de MEI el banco central explicita que su objetivo es la estabilidad de precios y conduce su política monetaria en línea con una meta de inflación anunciada. Un supuesto clave en el esquema es que la inflación es un fenómeno de exceso de demanda (por encima de la producción de bienes y servicios  en la economía) y que el banco central puede influir sobre dicha demanda agregada (y, por ende, sobre la inflación) a través del control sobre las tasas de interés.

La Ley Orgánica del Banco de Guatemala ha permitido, hasta ahora, que se mantenga la estabilidad macroeconómica con base en dos condiciones básicas; por una parte, que el banco central goce de autonomía y, por otra, que exista credibilidad por parte de los agentes económicos respecto de la política monetaria. Dicha autonomía y dicha credibilidad se fundamentan en que exista claridad en el objetivo central del Banguat, en que se respete su autonomía y en que el banco central rinda cuentas a la sociedad sobre sus actuaciones.

Por desgracia, tanto la autonomía como la credibilidad del Banguat están en riesgo debido a un fenómeno de origen principalmente externo: la permanente apreciación del quetzal con respecto del dólar estadounidense. Sucede que el esquema de MEI tiene una debilidad: la estabilidad de precios no solo es un fenómeno de exceso de demanda agregada; también existen factores del lado de la oferta (como las fluctuaciones de los precios internacionales de la materias primas o las fluctuaciones del tipo de cambio debidas a flujos de capitales) que afectan los precios internos.

Esos factores externos han ocasionado no solo que la moneda nacional se mantenga apreciada (en términos reales) respecto del dólar sino que, además, han ocasionado incluso que la inflación se ubique en ocasiones por debajo de la meta establecida por el Banguat. Esto, además de deteriorar la competitividad del sector exportador, erosiona la credibilidad del banco central, lo cual afecta su capacidad de influir en el mercado para propiciar la estabilidad del nivel general de precios.

La solución a este dilema es relativamente sencilla. La apreciación del quetzal tiene un efecto de reducir las presiones inflacionarias y ocasiona una restricción de la demanda agregada (pues deprime las exportaciones), por lo que equivale a haber elevado las tasas de interés. La respuesta adecuada de la política monetaria ante la continuada apreciación del quetzal debió haber sido (desde hace tiempo) una reducción sensible en la tasa de interés líder. Desafortunadamente, un celo excesivo del Banguat ante temores de una inflación (que nunca se dio) ha impedido que la Junta Monetaria actúe más oportunamente reduciendo la tasa de interés líder.

Esa tardanza ha puesto en peligro no solo la credibilidad de la política monetaria sino, lo que es más grave, el régimen mismo de metas de inflación que se sustenta en la Ley Orgánica del Banguat. Ahora surgen ocurrencias atrevidas –como la de regresar a un régimen de tipo de cambio fijo para poder devaluar el quetzal, o la de “gastarse” las reservas monetarias internacionales- que amenazan con desmoronar un esquema (el MEI) y una institucionalidad (la del banco central) que hasta hoy le han servido bien al país.

Lecciones de una Apreciación Cambiaria

La mayoría de países desarrollados dejan que su moneda flote libremente

La semana pasada una sorpresiva decisión del banco central de Suiza puso de cabeza los mercados financieros internacionales: el Banco Nacional Suizo dejó sin efecto su techo cambiario de 1.20 francos suizos por cada euro, que había defendido durante tres años y medio. Con la noticia,  el valor del franco suizo se elevó (apreció) en 20% y el mercado de valores helvético cayó en casi un 13% en un solo día. Y las repercusiones se dejaron sentir en los mercaos internacionales: el precio del oro comenzó a subir, el dólar se apreció y las bolsas de valores se desquiciaron en Europa y Asia.

La autoridad monetaria suiza claudicó en su lucha por evitar la apreciación de su moneda, a sabiendas de que tan súbita decisión causaría pánico en los mercados y pérdidas considerables a muchos agentes económicos, en particular a los bancos, a los fondos de inversión, y, obviamente, a la industria suiza que está muy orientada a las exportaciones y que, por lo tanto, ve afectada su competitividad cada vez que se aprecia el franco.

La mayoría de países desarrollados dejan que su moneda flote libremente (su valor lo determinan las transacciones en los mercados financieros y físicos). Pero Suiza decidió en 2011 imponer un límite a la apreciación de su moneda, con lo que sus autoridades monetarias se comprometieron a comprar moneda extranjera para empujar hacia abajo el valor del franco cada vez que tal techo se aproximaba. Esto lo hicieron porque durante la crisis financiera internacional, Suiza se vio inundada de flujos de capital de inversionistas que buscaban un refugio ante la turbulencia económica mundial. Ello provocó una apreciación fuerte del franco suizo, la cual empezó a perjudicar a los exportadores y a la competitividad de la industria suiza.

Durante más de tres años el banco central helvético pudo defender el techo fijado y evitó un colapso de sus exportaciones, pero al costo de tener que comprar cantidades masivas de euros en el esfuerzo. Hasta que ya no pudo más. Lo sorpresivo es que el banco nacional suizo no haya cedido de manera gradual (elevando escalonadamente el techo cambiario), sino que lo haya hecho abruptamente dejando flotar al franco en ascenso libre.

La razón de tal precipitación parece ser que el Banco Central Europeo está a punto de anunciar medidas de “facilitación  cuantitativa” (es decir, un aumento de la emisión monetaria) por 2 millardos de euros, lo que depreciaría al euro y haría insostenible el techo autoimpuesto para el franco suizo, pues el banco central helvético ya no podría seguir comprando cantidades ingentes de euros.

Lo ocurrido en Suiza y Europa puede entrañar algunas lecciones para Guatemala, donde también se ha producido una apreciación del quetzal (respecto del dólar estadounidense), acelerada en meses recientes no sólo por el fuerte flujo de remesas familiares y de capitales especulativos (que aumentan la oferta de dólares en el mercado), sino también por la caída en picada en el precio del petróleo y sus derivados (que reduce la demanda de dólares en el país).

El Banco de Guatemala –Banguat- ha reaccionado comprando cantidades importantes de dólares, aunque permitiendo (conforme la regla cambiaria vigente) una apreciación gradual del quetzal. Si bien esto es menos contundente que establecer un límite a la apreciación cambiaria (como Suiza en 2011), resulta más prudente para un país pequeño como  el nuestro y evita una eventual reversión abrupta (como Suiza en 2015). Ahora bien, los efectos de la apreciación del quetzal sobre la actividad productiva son equivalentes a una restricción de las condiciones monetarias, lo cual aconsejaría contrarrestar dicha apreciación con medidas de expansión monetaria.

Esto lo sabe bien el Banco Nacional Suizo que, al mismo tiempo que abandonó el techo cambiario, redujo su tasa de interés agresivamente, con lo que los bancos deben pagar ahora más que antes por el privilegio de refugiar sus reservas en la banca suiza, lo cual debe inducirlos a mover su dinero a otra parte, ayudando así a depreciar el franco. El Banguat debe tomar nota de esta lección y, aunque ya redujo (en noviembre) su tasa líder de interés, la continua apreciación del quetzal y la rápida caída del precio de los combustibles deberían aconsejarle algo más de agresividad en el relajamiento monetario.

Riesgos en Aumento

De acuerdo con el FMI, se vislumbran riesgos que podrían perjudicar la marcha de la economía nacional

Todos los años, en cumplimiento del Artículo IV de sus estatutos, un equipo de técnicos del Fondo Monetario Internacional visita a las autoridades económicas de cada uno de sus países miembros para realizar “consultas” (en realidad, se trata de una supervisión relativamente profunda) sobre la situación macroeconómica y de pagos con el exterior. La semana pasada se publicó el reporte de las referidas “consultas” realizadas en el caso de Guatemala correspondientes a 2014.

De acuerdo con el FMI, la economía del país se ha desempeñado aceptablemente desde la crisis de 2009 y las perspectivas para el futuro cercano continúan siendo benignas: el crecimiento económico ya alcanzó su potencial (un magro 3.5% anual, y continuará estando allí) y el nivel de precios se prevé estable.

Sin embargo, los documentos preparados por el equipo técnico del FMI, así como las subsecuentes discusiones que sostuvo el Directorio de dicho organismo financiero internacional, revelan una advertencia importante: se vislumbran riesgos –con elevada o mediana probabilidad de ocurrencia- que podrían perjudicar la marcha de la economía nacional, que se hacen más preocupantes en la medida en que es muy pequeña la capacidad de las políticas macro para contrarrestar esas potenciales amenazas, y en que el crecimiento económico de largo plazo parece incapaz de aumentar.

En efecto, el escenario mundial empieza a presentar síntomas de post-crisis que podrían tener efectos adversos sobre economías pequeñas y abiertas como la nuestra. El inevitable final de las políticas de expansión monetaria en Estados Unidos y la persistente incertidumbre financiera en Europa pueden implicar un aumento en la volatilidad de los mercados financieros mundiales que incluirían cierta escasez de recursos financieros y aumentos en las tasas de interés, es decir, créditos más caros para nuestras economías. Asimismo, la permanencia de un ciclo de lento crecimiento económico (principal, pero no exclusivamente, en Europa) repercutirá en el dinamismo de las exportaciones nacionales.

En adición a lo anterior, se tiene el riesgo de un declive en los precios de los productos primarios (más de la tercera parte de nuestras exportaciones), así como un posible agravamiento de las tensiones geopolíticas en Rusia y Medio Oriente que afectarán los mercados de energía en todo el mundo. Y si a esto añadimos el riesgo elevado de que los ingresos fiscales en Guatemala continúen con su tendencia a reducirse como porcentaje de la producción nacional (lo cual reduce a su vez la capacidad de maniobra del gobierno para hacer frente a cualquier shock externo o interno), tenemos una situación que requiere que el país adopte oportunamente una serie de medidas de política pública que el FMI sugiere en su documento.

En el ámbito coyuntural, el principal reto está en el campo fiscal, y consiste en mejorar los ingresos luego de una reforma tributaria cuyos resultados el propio FMI califica de decepcionantes. Ello sin descuidar la mejora necesaria en la transparencia y calidad del gasto público, especialmente porque a partir de 2015 será necesario iniciar un proceso de consolidación fiscal (reducción gradual del déficit). Por su parte, la política monetaria deberá establecer sin ambigüedades la meta de inflación como su objetivo central, permitiendo una mayor flexibilidad del tipo de cambio, sin descuidar las medidas prudenciales para minimizar los riesgos de la creciente dolarización del crédito y de los medios de pago.

En el ámbito estructural, el reto clave es propiciar un mayor crecimiento económico, incluyente y sostenible en el largo plazo, que reduzca los hoy elevados niveles de pobreza. Ello pasa por aumentar tanto la inversión pública como la privada. La primera, a su vez, requiere de mejores ingresos fiscales y de un gasto más transparente y mejor focalizado en salud, educación e infraestructura. La segunda requiere de mejorar el clima de negocios, la seguridad pública, y la calidad de la fuerza de trabajo.

Vale la pena que, ante los crecientes riesgos del entorno nacional e internacional, tanto las autoridades como los liderazgos sociales y empresariales del país tomen acciones concretas en las líneas coyunturales y estructurales sugeridas, sin caer en la falacia de despreciarlas sólo por provenir del FMI.

¿Tiene Futuro la Moneda Virtual?

Hasta ahora los usuarios del bitcoin están contenidos a un grupo relativamente pequeño y selecto

Hace unos días se publicó una noticia con declaraciones de Jon Matonis (un impulsor del uso de monedas electrónicas en el mundo) quien, a nombre de la Fundación Bitcoin, aseguraba que “América Latina es el gran mercado al que apunta la moneda virtual bitcoin", noticia que atrajo de nuevo la atención sobre esta moneda digital inventada en 2009 por  Stoshi Nakamoto (un misterioso hacker que no se sabe si es una persona o un grupo de personas). Como una criatura informática el Bitcoin es, en esencia, una moneda fiduciaria pues posee valor solamente si existen usuarios que la acepten.

Los bitcoins pueden ser emitidos, no por una autoridad central, sino por cualquiera capaz de resolver –utilizando una potente computadora personal- problemas matemáticos extremadamente complejos que son diseñados y actualizados por el propio sistema informático de redes. Tales problemas se vuelven automáticamente cada vez más difíciles, de manera que la oferta de bitcoins no pueda crecer demasiado rápidamente (como el patrón oro, entonces, el diseño del bitcoin es deflacionario).

Para evaluar el desempeño del bitcoin hay que ver si cumple las tres características básicas de una moneda: servir como unidad de cuenta, medio de pago y depósito de valor. Como medio de pago, los bitcoins están siendo aceptados por un creciente número de minoristas en línea, y han proliferado los sitios virtuales donde se facilita su canje por monedas convencionales. Las transacciones en Bitcoin son menos costosas que, por ejemplo, las compras con tarjeta de crédito y, al contrario de éstas, no pueden ser revertidas, lo cual las hace atractivas para (y facilitadoras de) el comercio en internet.

Como medio de pago, sin embargo, los bitcoins no ha sido tan efectivos debido a que su valor (medido en dólares) ha fluctuado ampliamente y de forma abrupta. Y como unidad de cuenta no ha funcionado, pues no existe un marco de referencia de precios (en salarios o precios de insumos) en bitcoins (independiente del tipo de cambio dólar-bitcoin). De manera que el uso del bitcoin no se generalizará mientras que el software requerido para usarlo siga siendo tan complejo y mientras su valor siga siendo tan volátil como ahora.

Hasta ahora las transacciones en Bitcoins son bastante anónimas, lo que aunado a su facilidad de uso las hace atractivas para la canalización de dinero criminal o para la compra de drogas ilícitas en línea, razones por las cuales las autoridades regulatorias estadounidenses ya están amenazando con querer limitar su uso (no sólo en Estados Unidos).

Además, los bitcoins no son tan seguros: los hackers pueden robarlos de los monederos virtuales de sus usuarios, tal como ocurrió con MtGox, el principal operador de bitcoins en Japón que a principios de año tuvo que acogerse a la ley de quiebras tras sufrir un robo por US$500 millones.

Aún si el bitcoin lograra afianzarse, nada impide que pueda caer víctimas de su propio éxito ya que, en la medida en que más usuarios se suman a la red que lo genera, la cantidad de datos que debe circular entre ellos para validar su asignación crece, lo cual hace que el sistema se vuelva lento. Eso ha ocasionado que empiecen a surgir otras monedas digitales como Litecoin o Ripple, que ofrecen ser más amigables para el usuario no experto en informática (que amenazan con desplazar al pionero bitcoin, tal como antes ocurrió con otros difuntos emprendimientos en internet como Napster o MySpace).

Hasta ahora, los usuarios del bitcoin están contenidos a un grupo (relativamente pequeño y selecto) de frikis informáticos, libertarios y usuarios-vendedores de drogas ilícitas. Pero esta realidad de hoy no tiene por qué seguir siendo igual, especialmente si el sistema financiero internacional no recupera la estabilidad y credibilidad perdidas en la crisis de hace seis años y no surge otra alternativa.

En tal caso el bitcoin –o la(s) moneda(s) virtual(es) que lo sucedan cuando aquél desaparezca- podrá florecer en el futuro y cambiar el panorama del sistema financiero internacional si supera dos restricciones: ganar una masa crítica de usuarios que le dé estabilidad, y lograr que los estados acepten el pago de impuestos con bitcoins. Para empezar, Dominica (y sus 70 mil habitantes en medio del Caribe) la adoptará como moneda oficial en marzo de 2015.

Diez Mensajes Desde el Fondo

Resulta interesante intentar descifrar las recomendaciones que el FMI hace a las autoridades del país

En días recientes el Fondo Monetario Internacional –FMI- publicó su más reciente informe sobre la situación económica en Guatemala. Siempre resulta interesante y sugestivo intentar descifrar los mensajes (algunos muy claros y directos, en tanto que otros son más subliminales y crípticos) que el FMI envía a las autoridades y agentes económicos del país. He aquí una muestra de los principales mensajes que se desprenden del informe.

Primero: las políticas macroeconómicas (fiscal y monetaria) deben mantenerse prudentes, para continuar manteniendo la estabilidad, manifestada en una inflación baja, una fuerte posición de reservas monetarias internacionales, un sistema financiero robusto y un déficit externo moderado. Las autoridades del banco central y del Ministerio de Finanzas es deben desviarse del manejo ortodoxo de las medias de política a su alcance.

Segundo: la finalización de la expansión monetaria en Estados Unidos pude generar episodios de volatilidad en los mercados financieros mundiales, que pueden ocasionar algunos daños a Guatemala. Las políticas macro ortodoxas son la mejor medicina preventiva ante estos riesgos.

Tercero: En cuanto a la gobernabilidad interna, el FMI ve que el estancamiento político en temas fiscales y presupuestarios, así como los problemas persistentes de recaudación y la inseguridad pública pueden impedir el crecimiento y amenazar la cohesión social. Las perspectivas de crecimiento no dependen sólo de las políticas macro, sino de manera más importante de un marco integral de políticas públicas.

Cuarto: aunque la política fiscal es en general adecuada, es muy frágil debido a que la reforma fiscal de 2012 fue insuficiente y sufrió serios reveses. La debilidad más importante en el campo de la recaudación la ubica el FMI en la ineficiencia de las aduanas.

Quinto: la política fiscal también se ve amenazada por la incertidumbre permanente que se cierne sobre la aprobación de préstamos multilaterales y de los presupuestos anuales. El mantenimiento de la estabilidad fiscal no depende sólo del Ministerio de Finanzas, sino que también del responsable funcionamiento del Legislativo.

Sexto: la inflación está bajo control, pero el ciclo internacional de bajos precios de los alimentos puede estar llegando a su fin, por lo que la política monetaria debería estar preparada para actuar en prevención de un aumento en las expectativas inflacionarias.

Séptimo: si no se logra aumentar la recaudación tributaria, existe un riesgo elevado de que el déficit fiscal aumente y, con él, la carga de la deuda pública. Aunque la deuda aún es baja, existe un elevado riesgo de que los mercados financieros endurezcan sus condiciones hacia países débiles como Guatemala, lo cual puede derivar en un encarecimiento del crédito no sólo al gobierno, sino al sector privado.

Octavo: como consecuencia de lo anterior, el déficit fiscal debe reducirse gradualmente, pero empezando ya mismo. No hay, pues, lugar para estar contentos con un déficit fiscal que, en los últimos años, no ha logrado bajar del 2% del PIB.

Noveno: es necesario aumentar los ingresos tributarios, no sólo para lograr la sostenibilidad fiscal, sino para permitirle al gobierno un mayor gasto que apoye la productividad y el crecimiento económico (es decir, gastos en salud, educación e infraestructura). Aquí el FMI es más atrevido y recomienda: mejorar la eficiencia de la administración tributaria –SAT-, reducir las exenciones y privilegios fiscales (incluyendo las que se están impulsando en el marco de la Ley de Inversión y Empleo) y reajustar (elevar, pues) la tasa del IVA en línea con las del resto de Centroamérica.

Décimo: es imprescindible mejorar la transparencia y calidad del gasto público. Las recientes reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto van en el camino correcto, pero son insuficientes. Un primer paso es eliminar la nefasta e ilegal “deuda flotante”, aplicando una auditoría confiable de su saldo y una estrategia transparente para su liquidación.

Algunos de los mensajes, encriptados o explícitos, son difíciles de digerir pero, independientemente de que las autoridades estén o no de acuerdo con las recomendaciones del FMI, bien vale la pena que las tomen en consideración y las analicen con serenidad. Y mejor hacerlo ahora que las circunstancias aún no apremian.

Errores Históricos

No hay política monetaria exitosa sin el apoyo de una política fiscal disciplinada. Los errores fiscales tienen, inevitablemente, consecuencias nefastas en la estabilidad monetaria y financiera de cualquier país

La semana pasada tuve la oportunidad de participar en un coloquio sobre la Historia Monetaria de Latinoamérica que tuvo lugar en Bogotá, organizado por el Liberty Fund, donde se analizó la evolución y experiencias de las instituciones monetarias en varios países de la Región a lo largo de 150 años. Algunas de esas experiencias llaman la atención sobre graves errores de política pública que bien vale la pena tener presentes porque pueden guardar lecciones útiles para nuestra realidad actual.

Muchos de esos errores –si es que no todos- tienen que ver con decisiones de naturaleza fiscal que, eventualmente, ocasionan distorsiones y crisis en el área monetaria. En Chile, por ejemplo, al finalizar la Primera Guerra Mundial se produjo una escasez aguda de divisas debido a que la industria del salitre, que representaba una proporción excepcionalmente alta de las exportaciones, se vio afectada por abrupta caída de la demanda mundial. El fisco chileno decidió apoyar mediante préstamos a la industria salitrera para que mantuvieran (artificialmente) su nivel de producción.

Para otorgar esos préstamos, el fisco emitió cantidades cada vez mayores de “vales de tesorería”, que se convirtieron paulatinamente en medios de pago que, inevitablemente, alimentaron una inflación indeseable que perduró entre 1919 y 1925. Este fue un caso típico en que una decisión fiscal, adoptada para favorecer a una industria particular, tenía consecuencias negativas sobre la mayoría de la población afectada por la inflación.

De manera similar, en Brasil, entre 1906 y 1912, el gobierno decidió que los productores de café necesitaban del apoyo estatal para superar una crisis generada por precios bajos; aprovechando la posición dominante del país como principal productor mundial de café, el Estado adquirió un préstamo externo por millones de libras esterlinas para retirar del mercado la producción de café y, así, elevar artificialmente sus precios internacionales.

Aunque fue efectiva en cuanto a beneficiar a los caficultores, esta medida de apoyo gubernamental provocó un súbito aumento en la oferta de dinero doméstico (debido al ingreso de divisas del empréstito externo) que, inevitablemente, ocasionó presiones inflacionarias. De nuevo, el beneficio fiscal para un sector particular provocaba un daño a la mayoría de la población.

Un ejemplo aún más espeluznante lo encontramos en Argentina, 1946, cuando el país sufría uno de sus ya recurrentes episodios inflacionarios. Haciendo gala de ingenio, el recién inaugurado presidente Perón decidió aplicar una solución drástica: incautó todos los depósitos bancarios; los bancos debieron registrar a nombre del Banco Central todos los depósitos de sus clientes; el Banco Central se convirtió en una dependencia de la presidencia de la República; y, se prohibió a los bancos efectuar préstamos sin autorización previa del Estado. Esa política redujo, claro está, la inflación, pero a costa de destruir completamente el sistema financiero y el flujo de crédito para la producción. Inevitablemente, Perón tuvo que dar marcha atrás tres años después.

Aunque estas experiencias parecen extremas, no está de más tenerlas presentes para evitar cometer errores parecidos en Guatemala. Vale la pena recordar que en nuestro país, aunque hemos logrado mantener unas condiciones monetarias remarcablemente estables desde hace un par de décadas, tenemos un sistema monetario que requiere de determinadas condiciones para seguir manteniendo la estabilidad. El régimen de libre negociación de divisas –vigente desde 2002, y que también fue objeto de análisis en el coloquio de Bogotá- implica que en el momento en que el público llegue a perder la confianza en la moneda nacional, la estabilidad que hemos disfrutado todo este tiempo empezará a desmoronarse.

Los errores fiscales tienen, inevitablemente, consecuencias nefastas en la estabilidad monetaria y financiera de cualquier país. Por esta razón, entre otras, es que resulta tan fundamental mantener el déficit fiscal bajo control y evitar aumentos abruptos en la deuda pública (vía emisión de bonos no presupuestados, por ejemplo), especialmente ahora que las condiciones de abundante liquidez en los mercados internacionales que vivimos en el último quinquenio, amenazan con empezar a revertirse más temprano que tarde.

Percepciones de Inflación

Las estadísticas oficiales de inflación no revelan ninguna señal de alzas desmedidas en el nivel general de precios. Pero las declaraciones de la Vicepresidenta sí pueden exacerbar las expectativas.

Resultaron sorprendentes los anuncios difundidos la semana pasada por la radio que, en voz de la Vicepresidente de la República, advertían que las alzas de precios de la canasta básica iban a ser frontalmente combatidas por el gobierno. Fueron sorprendentes porque las estadísticas oficiales de la inflación, vistas desde cualquier ángulo, no revelan ninguna señal de alzas desmedidas en el nivel general de precios.

En efecto, la inflación acumulada en los primeros cinco meses del año, según los datos más recientes publicados por el INE, fue de 2.2%, es decir que es más baja que las inflaciones registradas en 2010 y 2011, y ligeramente más alta que la del año pasado, pero hay que tomar en cuenta que 2012 fue un año inusual de bajos precios en los productos primarios a nivel mundial que repercutieron en una baja inflación doméstica.

Conviene recordar a qué nos referimos cuando hablamos de inflación: se trata del aumento sostenido y generalizado del nivel de precios. Cuando se ven aumentos focalizados y temporales en algunos pocos productos, por muy acelerados que sean dichos aumentos, no podemos decir que haya inflación porque el alza no es sostenida ni generalizada. Quizá el gobierno esté preocupado por la elevación de los precios que se han producido en algunos artículos como la carne, el pollo o los huevos; y tiene razón de estarlo. Pero tales alzas no configuran una situación inflacionaria pues, según los mismos datos del INE, al mismo tiempo se ha producido una sensible moderación en otros componentes de la canasta básica, como los gastos en educación, recreación o vestuario, entre otros.

O tal vez preocupan al gobierno las encuestas que muestran que “el alto costo de la vida” es la segunda preocupación de los guatemaltecos, sólo detrás de la inseguridad pública. Al respecto, vale la pena tomar en consideración que “el alto costo de la vida” siempre ha aparecido –durante décadas- como uno de los problemas de los qué más se quejan los guatemaltecos en las encuestas, sin importar que los datos indiquen o no que hay inflación. Ello puede deberse a que los elevados niveles de pobreza (bajos ingresos, pues) prevalecientes en el país inducen a los encuestados a culpar a los “altos precios” por la imposibilidad que enfrentan de adquirir suficientes bienes para satisfacer sus necesidades debido a sus bajos ingresos.

También conviene recordar que, en materia de inflación, es al Banco de Guatemala a quien, por naturaleza institucional y por mandato legal, corresponde mantener la estabilidad en el nivel general de precios. Desde 2002, con la aprobación de su nueva Ley Orgánica, el banco central ha estado avanzando en la adopción de un régimen de metas explícitas de inflación para conducir la política monetaria a su cargo. Dicho esquema de política monetaria ha sido adoptado por un número creciente de bancos centrales alrededor del mundo y, según diversos estudios, ha producido resultados positivos en términos de desempeño económico, especialmente en países en vías de desarrollo como Guatemala.

Para que la aplicación del esquema de metas explícitas de inflación por parte del Banco de Guatemala sea exitosa, es necesario que sus decisiones (respecto de subir o bajar la tasa de interés de corto plazo) sean creíbles en el mercado y, además, que las expectativas de inflación por parte de la población se mantengan bajo control. Los recientes anuncios radiales del gobierno no contribuyen a tales fines pues, por una parte, crean confusión respecto de quién es el principal responsable de mantener la estabilidad de precios (el banco central, no el gobierno) y, por otra, crean un clima de temor a un alza generalizada de precios que, en la realidad, no se está produciendo.

Existen mejores formas en que el Ejecutivo puede contribuir para que los precios no suban. En el caso de que las alzas de precios estén focalizadas en ciertos productos (como parece ser el caso actual), se pueden adoptar medidas de comercio exterior que permitan un mayor flujo de productos importados a precios más bajos. Y si se tratase de expectativas exacerbadas, no hay mejor medida que pueda adoptar cualquier gobierno que la de mantener las cuentas fiscales bajo control, evitando incurrir en déficits insostenibles que, inevitablemente, ocasionan inestabilidad macroeconómica.