Presupuesto 2021: una Oportunidad para la Recuperación Económica

El fortalecimiento de la sanidad pública resulta crucial para minimizar costos de una eventual segunda oleada de contagios

Como cada año, el proceso de elaboración del Presupuesto del Estado para el año próximo está ya en marcha, pero esta vez las circunstancias demandan un reenfoque profundo. Cuando finalmente concluyan las etapas de mitigación de la pandemia y de reapertura de la economía, el país tendrá una oportunidad de relanzar la economía. El presupuesto debe convertirse en la herramienta central para dirigir las políticas públicas que aprovechen esa oportunidad única. El relanzamiento exitoso de la economía nacional dependerá en gran medida de que las prioridades del presupuesto se focalicen en cinco temas cruciales.

El primero es mejorar las redes de protección social. El desempleo ocasionado por la pandemia, así como la reducción en los flujos de remesas familiares al país, conllevarán una reducción en los ingresos de un segmento considerable de la población, que desafortunadamente se concentra en los grupos económicamente más vulnerables. Si bien durante la etapa crítica se aplicaron paquetes temporales de transferencias de efectivo y de bolsas de alimentos, es necesario que estos programas se restructuren con un carácter permanente, pero que estén mejor focalizados y diseñados para estabilizar automáticamente los ingresos de las personas en caso de crisis o catástrofes futuras.

Una segunda prioridad debe ser los sistemas sanitarios y de atención y prevención de desastres. La pandemia ha puesto de manifiesto que la salud pública es estratégica para preservar el funcionamiento de la economía y el desarrollo de las relaciones sociales, especialmente cuando se trata de una emergencia nacional ocasionada por epidemias o desastres naturales. El fortalecimiento de la sanidad pública resulta crucial para minimizar costos de una eventual segunda oleada de contagios, así como para reducir expectativas pesimistas de los agentes económicos y reducir el “confinamiento voluntario” que deprime la demanda agregada de la economía. Ello requiere invertir en infraestructura, equipamiento y recurso humano en salud.

Tercero, debe priorizarse la inversión en infraestructura física, tanto en sistemas de salud que protejan a las personas y minimicen los riesgos de epidemias en el futuro como en la infraestructura vial y tecnológica que requerirá la actividad productiva en la nueva normalidad. Al respecto, es esencial mejorar la eficiencia de la inversión pública para evitar que los fondos destinados a obras públicas de infraestructura se pierdan por ineficiencia o corrupción.

Una cuarta prioridad será la generación de empleos, algo en lo que el presupuesto estatal puede contribuir decididamente, no solo directamente a través del gasto público en actividades creadoras de puestos de trabajo, sino que -más importante- de manera indirecta a través de la transmisión de señales certeras que impulsen a los agentes económicos a invertir y consumir con más confianza respecto al rumbo futuro de la economía. Y, por último, el presupuesto debe formularse priorizando la sostenibilidad fiscal, lo que implica que el Presupuesto del Estado para 2021 debe esbozar la ruta del retorno gradual a los indicadores de solidez fiscal (déficits y endeudamiento moderados) de las décadas previas a la crisis. Esto es especialmente importante dada la reputación de prudencia y de solvencia que se le reconoce a Guatemala en los mercados financieros internacionales, la cual es menester preservar para mantener abiertos los canales de financiamiento internacional que tanto el sector público como el privado necesitarán durante la reactivación económica.

La Debilidad del Sistema de Salud

La decisión presidencial de sustituir a toda la cúpula del Ministerio fue la correcta

Al Ministerio de Salud Pública se le asignó una ampliación presupuestaria de casi Q1.7 mil millones para combatir el covid-19. Al 19 de junio, en medio de la peor etapa de la pandemia, apenas había ejecutado un 3.6% del total de esos recursos. Ni duda cabe que algo está muy mal en el sistema de salud del país. Pero la debilidad de dicho sistema no es algo nuevo. El Índice Global de Seguridad Sanitaria -una herramienta que evalúa comparativamente la seguridad sanitaria y capacidades relacionadas en 195 países- califica a Guatemala (en el puesto 125) como uno de los países menos preparados para enfrentar una crisis sanitaria.

El referido índice señala en particular la poca capacidad del sistema de salud guatemalteco para responder efectivamente a una crisis sanitaria como la que enfrentamos debido, principalmente, a las enormes debilidades institucionales que ya eran evidentes desde antes de esta tragedia. Con menos de diez mil camas en los hospitales nacionales (cuando se necesitarían más de cincuenta mil), con precarias instalaciones, con escaso y poco especializado recurso humano, con una enorme fragmentación y poca coordinación de las instituciones que lo conforman, y con uno de los presupuestos más pobres del continente, el sistema de salud nacional es uno de los eslabones más débiles de nuestro endeble Estado.

De manera que al Ministerio de Salud lo sorprendió esta pandemia con muy pocas herramientas para enfrentarla. Lo grave es que esas pocas herramientas las utilizó muy mal. Pese a que, como se indicó, se le asignaron oportunamente recursos financieros extraordinarios, no supo gestionarlos: tardaron mucho en detectar los casos de contagio comunitario; aplicaron protocolos improvisados que solo saturaron innecesariamente los hospitales; tardaron en contratar y pagarle a los médicos; y, tardaron lo indecible en comprar medicamentos, equipo y pruebas.

La decisión presidencial de sustituir a toda la cúpula del Ministerio fue la correcta. El desafío de las nuevas autoridades es acelerar (con transparencia) la ejecución del gasto. La contratación y pago de nuevos médicos puede acelerarse recurriendo al rubro presupuestario de servicios extraordinarios. Por otra parte, es perfectamente lícito y factible realizar la compra de insumos y medicamentes acudiendo directamente a proveedores del extranjero (pese a la irracional resistencia que a tal procedimiento plantean los cuadros “técnicos” del Ministerio de Salud).

Ojalá que ahora sí tengamos a las autoridades correctas para enfrentar una pandemia… y para enfrentar las resistencias enquistadas en el corrompido aparato burocrático del Ministerio. Eso es lo urgente. Lo importante, sin embargo, será que, una vez superada la crisis, nos propongamos como sociedad una reforma sustantiva del sistema de salud pública, haciendo énfasis en una coordinación interinstitucional que configure una estructura operativa que gestione los recursos y gerencie los servicios en función de una política nacional de largo plazo para reducir las enormes brechas existentes en el acceso a los servicios de salud. Es menester pensar desde ya en el necesario reordenamiento institucional del sistema de salud que modifique la estructura funcional, los modelos de atención, la organización interna, así como la provisión y gestión de los recursos financieros que necesita dicho sistema.

Sector Justicia: Vacuna y Medicina

La falta de independencia e imparcialidad del sistema de justicia debe ser combatida con mejoras en su diseño institucional que actúen como medicamento y como vacuna contra la subordinación de la justicia a intereses espurios

El covid-19 ha obligado a familiarizarnos con las enfermedades catastróficas y con los remedios para enfrentarlas. En estas circunstancias puede ser ilustrativo comparar la precariedad de nuestro sistema de Justicia con las características de una pandemia. El sector justicia de Guatemala padece una grave enfermedad: muchos jueces no son imparciales ni independientes, muchos responden a compromisos personales o de grupo, otros son propensos a la corrupción y al tráfico de influencias, y un gran número de ellos carece de un nivel académico y profesional apropiado. El resultado es la precariedad de una justicia que ni es pronta, ni es cumplida.

Contrario a la creencia generalizada, esa precariedad no se debe tanto a la politización en la elección de jueces y magistrados (ese proceso es siempre -querámoslo o no- un acto político), como al rudimentario diseño de gobernanza institucional de las cortes, que las hace proclives a la mediocridad y a su captura por parte de grupos de interés. Del mismo modo que al covid-19 solo podremos vencerlo cuando apliquemos un medicamento idóneo y una vacuna específica, la falta de independencia e imparcialidad del sistema de justicia debe ser combatida con mejoras en su diseño institucional que actúen como medicamento y como vacuna contra la subordinación de la justicia a intereses espurios.

Para el efecto, un medicamento idóneo es escalonar la renovación de los plenos; es decir, cambiar el sistema actual en que los plenos de magistrados de las cortes (Suprema y de Constitucionalidad) se eligen todos simultáneamente. Si los magistrados se eligieran uno por uno, se obligaría a los entes nominadores a llegar a acuerdos, se evitaría la “repartición de cuotas” entre nominadores, se fortalecería el proceso de escrutinio de los candidatos y se facilitaría la indispensable vigilancia de la opinión pública sobre el proceso de elección. Esto está demostrado en muchos países con sistemas judiciales sólidos, independientes, imparciales y eficaces.

Por otro lado, la vacuna para prevenir la captura del sistema judicial se obtiene ampliando el periodo del mandato de los magistrados. Los países con mayor independencia judicial son aquellos en los que el plazo de las judicaturas es mayor, debido a que el paso del tiempo (y la certeza de permanencia en el puesto) permiten que los jueces se distancien de quienes participaron en su nombramiento, así como de los grupos de interés involucrados en el proceso. Un nombramiento por 15 años o más, fomentaría el criterio independiente e imparcial de los jueces magistrados.

Se sabe que la propuesta de reforma constitucional al sector Justicia anunciada por el presidente Giammattei incluye propuestas tanto para escalonar la renovación de magistrados (aunque aparentemente solo de la Corte Suprema), como para ampliar los períodos de las magistraturas (aunque aparentemente solo hasta diez años). Si además incluyera una mejora al proceso de nominación de candidatos que privilegie los méritos y la carrera, podríamos decir que estaría bien encaminada. La duda, claro está, radica en el momento. San Ignacio de Loyola prescribía: "en tiempo de desolación nunca hacer mudanza, mas estar firme y constante en los propósitos y determinación en que estaba el día antecedente”. De manera que, si bien la necesidad de fortalecer el sector justicia aconseja reformar la Constitución, la prudencia sugiere conducir el proceso de reforma con calma y sabiduría, permitiendo una sana discusión que genere un texto técnicamente bien logrado y favorezca el apoyo popular necesario para su aprobación final.

No es el Fin del Mundo

Esta pandemia no es el fin del mundo, pero muchas realidades económicas ya están cambiando

Las cifras de la pandemia siguen empeorando alrededor del mundo. Mientras que en Europa lo peor de la crisis ya parece haber quedado atrás, en los países en desarrollo -incluyendo Guatemala- el covid-19 está en plena expansión, causando un enorme daño no solo en vidas humanas sino también sobre la capacidad productiva de las economías. La magnitud del daño, sin embargo, podría no ser tan grande al compararla con la ocasionada por otras pandemias en el pasado.

Hasta ahora, se registran más de 7 millones a afectados por el covid-19, con un saldo de más de 400 mil muertos. Se trata de una pandemia grave, pero menos letal que otras grandes plagas de los últimos siete siglos. Incluso si los aciagos números actuales del covid-19 se duplicaran en los próximos meses, el saldo sería significativamente más benévolo que en otras pandemias del pasado: la Peste Negra (año 1350) arrojó 75 millones de muertos; la Gran Peste de Sevilla (1650), dos millones; el cólera en Rusia (1860), un millón; la Gripe Española (1919), cien millones; la Encefalitis Alérgica (1925), 1.5 millones; y, la Gripe Asiática (1958), 2 millones.

La lección histórica es que, si bien este tipo de tragedias acarrea gran sufrimiento humano y deja heridas en el tejido económico y social, estas heridas no son mortales. Los costos del covid-19 podrían ser incluso menores que en otras pandemias gracias a que la atención médica moderna y las medidas de salud pública son más efectivas. Económicamente, el efecto económico también será distinto porque el covid-19 afecta principalmente a los ancianos, que ya no están en la fuerza laboral y tienden a ahorrar relativamente más que los jóvenes, una gran diferencia con respecto a los siglos pasados cuando las personas tenían expectativas de vida más cortas. Además, la agresiva expansión fiscal emprendida esta vez por los gobiernos, si se maneja razonablemente, podrá mitigar las consecuencias económicas de la pandemia.

No es, pues, el fin del mundo, pero muchas realidades económicas ya están cambiando (y lo seguirán haciendo en los próximos meses), lo cual demandará un esfuerzo de adaptación por parte de productores, consumidores, inversionistas y gobiernos. Muchos de los problemas que enfrentaremos en la próxima década no serán nuevos, sino simplemente versiones más extremas de los que ya enfrentamos hoy: la pandemia solo las exacerbará. El desafío es salir de esta crisis mejor que antes, en función de lo cual habrá que tomar medidas para resolver estos problemas y lograr un cambio de fondo.

Las empresas saben ahora que no es sano que sus cadenas de suministros dependan de una sola fuente. Los trabajadores deben comprender que no pueden depender de una sola habilidad técnica. Los países en vías de desarrollo deben resistirse ante (y combatir juntos) las crecientes tendencias proteccionistas y antiglobalizadoras. Los gobiernos deben aprovechar la expansión del gasto público -sabiendo que debe ser estrictamente temporal- para incrementar la inversión pública en infraestructura, tecnología, salud pública y educación.

La pandemia no es el fin del mundo, pero la nueva normalidad nos exigirá un renovado esfuerzo de adaptación. La innovación será esencial para buscar nuevas maneras de hacer las cosas, nuevas maneras de convivencia social con visión de largo plazo, nuevas capacidades productivas y una nueva ética empresarial, laboral y gubernamental.

Corregir Sobre la Marcha

Resulta normal que estos programas deban irse ajustando sobre la marcha a las cambiantes realidades que plantea la pandemia, Pero debe ajustarse con rapidez.

El principal objetivo de las políticas públicas ante la crisis actual debe ser evitar que la pandemia rompa el tejido social, destruya la paz social y genere ingobernabilidad. Por eso, dichas políticas deben incluir medidas en los ámbitos sanitario, social y económico, algunas de las cuales han debido improvisarse de forma inmediata, mientras que otras deben diseñarse y aplicarse según corresponda a las cuatro fases de la crisis económico-sanitaria: contención, mitigación, reapertura y reactivación. La tarea es tan compleja que resulta inevitable (y más para un gobierno nuevo) que las medidas deban irse corrigiendo constantemente en función de la evolución de la pandemia y de la respuesta social e institucional a la misma.

El gobierno guatemalteco actuó prontamente en la etapa de contención: aplicó oportunas medidas de confinamiento parcial y obtuvo financieros por más de Q19 millardos para atender la emergencia. En cambio, en la actual etapa de mitigación la ejecución de dichos fondos ha resultado difícil de echar a andar. De los Q1.6 millardos asignados al Ministerio de Salud, al 28 de mayo solo se había ejecutado un 3 por ciento. La conformación de una comisión específica, integrada por médicos de reconocido prestigio, debe marcar un punto de inflexión para acelerar los procesos de compra de material y equipo médico. De manera similar, el programa de asistencia humanitaria, el más grande de todos, el del Bono Familia, a la misma fecha solo había ejecutado un 7 por ciento de los Q6 millardos asignados.

Otro programa crucial en la etapa de mitigación es el del fondo de Q2 millardos para apoyar a los empleados cuyos contratos de trabajo sean suspendidos. Luego de afrontar muchos obstáculos para arrancar, por fin ha logrado otorgar ayuda a más de 23 mil trabajadores, aunque ello equivale a solamente un 2 por ciento del monto disponible, Es muy probable que al finalizar el estado de calamidad este programa dejará recursos sobrantes que deberían ser redireccionados hacia programas más permanentes de acceso a licencias por enfermedad, prestaciones por desempleo y prestaciones de salud (cuya gestión debería estar a cargo del IGSS), que serán muy útiles para los más afectados por la pandemia, particularmente para las personas más pobres que carecen de un colchón de ahorros y, por lo tanto, viven al día.

También tardó en arrancar el Fondo de Créditos para Capital de Trabajo para financiar a empresas y mantener su capacidad productiva y la continuidad de sus operaciones. Hasta finales de mayo, el Crédito Hipotecario Nacional (CHN, entidad a cargo de su ejecución) había desembolsado Q250 millones, es decir, menos del 8.5 por ciento de los Q2.7 millardos asignados a este Fondo. Para agilizarlo, más que una reforma a la Ley Orgánica del CHN (que pretende permitir que dicha entidad realice operaciones ajenas al giro bancario -lo cual puede poner en riesgo la salud de todo el sistema financiero-) lo que se necesita es usar esos fondos para constituir un vehículo financiero de propósito especial que no solo permita que otras entidades bancarias participen en (y agilicen) la asignación de los créditos, sino que también permita una gobernanza más versátil y transparente de dicho Fondo.

Resulta normal que estos programas deban irse ajustando sobre la marcha a las cambiantes realidades que plantea la pandemia. Lo importante es hacer esos ajustes de forma técnica y transparente, previendo que algunos de estos programas (con los recursos que muy probablemente no serán ejecutados en la etapa de mitigación) puedan reconvertirse en programas más permanentes que serán de gran utilidad en la etapa de reactivación económica.