APERTURA, INTEGRACIÓN E INSTITUCIONES

MI SOLIDARIDAD CON TODA LA FAMILIA DE ELPERIÓDICO EN ESTOS MOMENTOS DE PRUEBA

Cuando colapsó el bloque soviético hace treinta años, el mundo comenzó a vivir una era de apertura e integración económica que, en términos generales, ha sido beneficiosa para la mayoría de países que se insertaron en ese proceso. Pero no todos se beneficiaron por igual. Los países con mayor éxito casi siempre fueron aquellos que contaron con un marco institucional eficaz que facilitó los intercambios económicos y pavimentó las avenidas políticas, sociales y culturales conducentes al desarrollo.

En Asia, Latinoamérica y Europa Oriental, los problemas económicos estructurales (mercados rígidos, baja productividad e inestabilidad macroeconómica) fueron enfrentados mediante la apertura comercial, la integración regional y la construcción de instituciones que favorecieron la eficiencia, incluyendo la protección de los derechos de propiedad y el fortalecimiento de la buena gobernanza -tanto en el sector público como en el privado-. Para los países relativamente más pequeños los resultados de esas medidas fueron más efectivos cuando se aplicaron como parte de su incorporación a bloques regionales.  Por ejemplo, Europa Central y los países bálticos priorizaron su integración a los mercados laborales y financieros europeos y su vinculación a las cadenas de suministro europeas, lo cual se convirtió en un incentivo para reformar sus instituciones económicas y democráticas.

Años antes, ya España había demostrado que el camino de la apertura comercial, la integración regional y la reforma institucional era muy efectivo para acelerar el crecimiento económico y construir un ambiente de gobernabilidad democrática. España logró, en pocos años, transformarse política, social y económicamente, revirtiendo décadas de aislamiento y retraso, hasta ser hoy un país moderno y democrático. Las dos claves del “milagro español” fueron, por un lado, su gradual apertura a la economía mundial y, por otro, su proceso de mejora en la calidad institucional impulsado por el compromiso de integrarse al bloque de Europa Occidental. El éxito de España y de varios países de Europa Oriental en cuanto a construir un sector justicia eficiente e independiente, un banco central moderno e independiente, un sector exportador competitivo y su integración con Occidente, deja lecciones que aún son valederas, incluso en un mundo que, infectado de populismo, parece ir de retroceso en materia de globalización, libre mercado e institucionalidad democrática.

Para que una economía pequeña e imperfectamente integrada a los mercados mundiales como la de Guatemala logre acelerar su desarrollo como lo hicieron esos países, no hace falta inventar el agua azucarada ni encontrar la piedra filosofal. Lo que procede es intentar seguir la senda de esos países en cuanto a impulsar la apertura comercial, la integración económica y el fortalecimiento institucional, incluyendo el sistema judicial, el sistema político, la gestión y control del gasto público y las reglas democráticas -que incluyen el respeto irrestricto a la libertad de expresión-. Esas son las bases del desarrollo.

¿Es Factible la Integración Centroamericana?

Entre 1960 y 1978 Centroamérica se integró rápida y exitosamente; pero en la década de los ochenta, en el marco de los conflictos armados, el esfuerzo integracionista vivió un marcado retroceso

Está puesta sobre la mesa de discusión la idea de que la integración de los países centroamericanos (particularmente en el ámbito económico) puede ser una vía efectiva para lograr el desarrollo integral de nuestras naciones. Cabe preguntarse si, a estas alturas de un proceso que comenzó hace sesenta años, a lo largo de los cuales ha sufrido múltiples altibajos, aún es razonable pensar en que la integración económica de Centroamérica es un esfuerzo factible.

Conviene recordar que todo proceso de integración económica se da por etapas: área de comercio preferencial (primer paso en que los países de la región eliminan barreras arancelarias para ciertos productos); área de libre comercio (cuando acuerdan reducir o eliminar barreras al intercambio de todos los productos de la región); la unión aduanera (que elimina las barreras arancelarias y adopta un arancel externo común frente a los países no miembros); el mercado común (donde pueden circular libremente los bienes, servicios, capitales y mano de obra); la unión monetaria (que supone la adopción de una política monetaria común y una moneda única); y, la unión económica completa (con políticas comercial, monetaria y fiscal comunes, incluyendo tasas de interés y de impuestos comunes).

Centroamérica lleva décadas estancada en la etapa de unión aduanera, aunque esto no necesariamente debe interpretarse como un fracaso definitivo. Entre 1960 y 1978 la Región experimentó un acelerado proceso de intercambio y de institucionalización que generó una reducción sustancial del costo del comercio, aumentó la disponibilidad y diversidad de bienes y servicios, mejoró la eficiencia y promovió la cooperación entre los países. Fue una etapa cuyo enfoque fue exclusivamente en el ámbito económico y que alcanzó un éxito equiparable al de la integración europea en su momento.

En la década de los ochenta, en el marco de los conflictos armados, el esfuerzo integracionista vivió un marcado retroceso. Con el soplo de los vientos de paz, la integración revivió a inicios de los años noventa, pero (visto en retrospectiva) con un enfoque que resultó equivocado: se le dio énfasis a lo político sobre lo económico. Esto distrajo la atención y desvió recursos, al tiempo que se empezó a crear una institucionalidad que, a la postre, ha resultado inútil (como el Parlacén o el SICA). Centrarse en la integración política fue como poner la carreta delante de los bueyes.

La vía para volver a impulsar la integración centroamericana pasa por reenfocarse en lo económico (por etapas), empezando por restituir los logros de la unión aduanera y depurar la institucionalidad orientándola hacia ese propósito. El primer requisito para lograrlo es -como en tantas otras decisiones estratégicas- que los presidentes de dos o más países (más probablemente del Triángulo Norte) adopten la decisión política correspondiente, conscientes de que todo proceso de integración conlleva ceder algo de soberanía, para lo cual deben concitar el necesario apoyo popular y de las élites, convenciéndolos de lo mucho que tenemos por ganar de una integración económica más profunda. Además, se requiere de valentía para navegar en contra de la corriente proteccionista y nacionalista -hoy dominante en el mundo- que deplora el libre intercambio de bienes y factores (trabajo y capital), intercambio indispensable para que la integración económica sea factible.

Amenazas y Oportunidades para la Economía

Las decisiones que los políticos tomen en su primer año de gestión serán cruciales para bienestar económico del país.

El inicio del año es propicio para analizar los desafíos que enfrentará el país en 2020. Resumo a continuación las amenazas y las oportunidades más destacadas para nuestra economía; con ello finalizo el análisis FODA (es decir, de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) que realizamos junto con algunos colegas, utilizando como base los reportes más recientes de las calificadoras de riesgo-país y de los organismos multilaterales que dan constante seguimiento a las condiciones económicas y de inversión en Guatemala.

Entre las amenazas más importantes para la economía nacional destacan cinco. (1) El creciente proteccionismo comercial, exacerbado por la guerra económica sino-estadounidense que, eventualmente, podría llegar a entorpecer nuestras propias exportaciones. (2) La inestabilidad en el mercado del petróleo, asociada a las tensiones geopolíticas en el Medio Oriente, que podrían derivar en presiones inflacionarias. (3) La debilidad en el crecimiento económico mundial y en el comercio internacional, que podría agravarse si las dos primeras amenazas llegan a concretarse. (4) La escalada de políticas (y actitudes) anti-migraciones por parte del gobierno (y de parte de la ciudadanía) estadounidense, que podría mermar la principal fuente de divisas hacia Guatemala. Y, (5) la vulnerabilidad ante el cambio climático, que posiciona al país entre los más expuestos a desastres naturales.

Para afrontar estas amenazas, el gobierno entrante deberá preservar la estabilidad económica mediante la aplicación de una política fiscal responsable y el apoyo a una política monetaria ortodoxa, así como manejar cuidadosamente las reservas monetarias internacionales en previsión de cualquier reducción en el ingreso de divisas al país. También deberá apostar al libre comercio, negociando en bloque en los principales foros económicos internacionales, negociación multilateral que deberá extenderse a los temas ambientales para provechar los esquemas internacionales orientados al cambio climático y adoptar sistemas de seguros contra los desastres naturales.

En cuanto las oportunidades, se destacan seis. (1) La ubicación geográfica y biodiversidad del país, que lo habilitan para convertirse en un destino turístico y en un centro logístico para exportaciones de bienes y servicios. (2) La integración económica regional que puede potenciar rápidamente el tamaño de nuestro mercado. (3) Las condiciones relajadas de las finanzas internacionales que, a través de tasas de interés históricamente bajas, abarata el costo del crédito. (4) La transición demográfica que permite que la población económicamente activa sea mayor que la población económicamente dependiente. (5) Los avances de la tecnología digital que permiten un aumento acelerado de la productividad sistémica. Y, (6) la existencia de una agenda legislativa ya identificada (en materia de reforma institucional y de apoyo a la inversión y el crédito) que goza de apoyos nacionales e internacionales.

El gran desafío para las nuevas autoridades, no solo en el Ejecutivo sino también en el Legislativo, es el de estar conscientes de la importancia que sus acciones tienen para que el país pueda aprovechar estas oportunidades. Las decisiones que los políticos tomen en su primer año de gestión serán cruciales para bienestar económico del país.

Un "Plan Marshall" Incompleto

Lo que más llama la atención de la propuesta mexicana es lo que está ausente en ella: la necesidad de fortalecer la capacidad de los estados centroamericanos para cumplir con sus funciones básicas

La semana pasada, Marcelo Ebrard, Secretario de Relaciones Exteriores de México, se presentó en la Casa Blanca con un Plan de Desarrollo para Centroamérica. Este mini-Plan Marshall –cuyo objetivo central es reducir las migraciones de centroamericanos hacia el Norte- fue elaborado para el gobierno mexicano por la Comisión Económica para América Latina –CEPAL-, agencia de la ONU cuyos estudios y propuestas –vale la pena recordarlo- no suelen tener ni la profundidad ni la calidad de los que preparan otras instituciones multilaterales (como el Banco Mundial o, incluso, el Banco Interamericano de Desarrollo, ambas con más y mejores recursos que la CEPAL), pero que ideológicamente es más afín al presidente López Obrador.

La propuesta de la CEPAL parte de un diagnóstico bastante acertado en cuanto a que la migración es un fenómeno multicausal cuyos principales disparadores son el lento crecimiento de las economías del Triángulo Norte, su gran incidencia de pobreza, la incapacidad de las ciudades para absorber la creciente población, la violencia generalizada, los desastres naturales mal manejados y los bajos salarios en comparación con los de Estados Unidos. Pero el mini-Plan Marshall resultante es, básicamente, una propuesta de aumentar los ingresos tributarios y el gasto público en megaproyectos (infraestructura vial y energética), además de aumentar el gasto social (educación y salud) y mejorar la gestión ambiental, todo lo cual implicaría un gasto anual de US$10 millardos a ser financiado por los tres países centroamericanos, México y, principalmente, los Estados Unidos.

Lo que más llama la atención de la propuesta mexicana es lo que está ausente en ella: la necesidad de fortalecer la capacidad de los estados centroamericanos para cumplir con sus funciones básicas. Los gobiernos del Triángulo Norte son cada vez más incapaces de desplegar sus fuerzas de seguridad pública en todos sus territorios, incapaces de impartir justicia pronta para combatir el crimen y para resolver disputas civiles o mercantiles, incapaces de proporcionar carreteras y caminos que conecten eficientemente sus mercados y comunidades, incapaces de brindar servicios de salud primaria a su población, e incapaces de proveer educación básica de calidad a sus niños y jóvenes. Esa incapacidad no se debe tanto a la falta de recursos financieros, como al dramático deterioro en la calidad de las instituciones públicas que se ha agravado en los últimos años.

En el caso de Guatemala, es evidente que los injustificables, persistentes y vergonzosos indicadores de desnutrición infantil, o los incontenibles flujos de migrantes menores de edad que arriesgan su vida en busca de oportunidades en otro país, son signos irrefutables de un Estado profundamente ineficaz, cuando no totalmente ausente. Esto no se resuelve solo con más impuestos y más inversión en infraestructura. La reforma del Estado y el fortalecimiento de sus instituciones (sector justicia, servicio civil, control del gasto público, sistema electoral) debe ser una pieza central de cualquier estrategia de desarrollo del Triángulo Norte. A los Estados Unidos no les conviene embarcarse en un Plan como el propuesto por el gobierno mexicano si no incluye entre sus prioridades la reforma del Estado y sus instituciones; sin esa reforma, el plan estará condenado incurrir en gastos ineficientes y a ser insostenible en el tiempo.

Una Oportunidad Para la Integración Económica

Una próxima unión aduanera Guatemala-Honduras imprime un tono de optimismo sobre el mar de frustraciones históricas integracionistas

Cuando en 1960 los cinco países del norte del istmo se unieron en el Mercado Común Centroamericano –MCCA-, la integración económica prometía ser el camino para la unión y el desarrollo de la región. Más de medio siglo después, esa promesa no sólo se ha incumplido, sino que cada vez luce menos creíble.

Cierto es que durante sus primeros lustros el MCCA fue muy exitoso: el comercio regional se expandió velozmente, lo mismo que las inversiones. Pero la inverosímil guerra del fútbol (Honduras-El Salvador), primero, y después las guerras civiles (en Nicaragua, El Salvador y Guatemala), detuvieron cualquier progreso, con la ayuda de la inveterada falta de interés político (especialmente en Costa Rica) respecto de la integración centroamericana.

Al finalizar los conflictos armados, el comercio intrarregional se reactivó, las exportaciones aumentaron y el crecimiento económico se estabilizó; las instituciones regionales empezaron a proliferar, lo mismo que las grandes propuestas de integración: la creación del Sistema de Integración Centroamericana –SICA- en 1991, la firma del Protocolo de Guatemala en 1993, el Plan Puebla-Panamá (impulsado por México) en 2000, en “Relanzamiento” de la integración centroamericana (en San Salvador en 2010). A pesar de estos intentos, los avances de la integración económica han sido tan abundantes como los retrocesos, y el sueño de unir a América Central parece tan distante como siempre.

Por eso reconfortan las noticias que apuntan a avances concretos y específicos en materia de integración centroamericana, aunque sean menos ambiciosos y rimbombantes que los grandes planes de décadas pasadas. El anuncio que recientemente hizo en Roma el ministro de Relaciones Exteriores, Carlos Raúl Morales, en cuanto a que la unión aduanera entre Guatemala y Honduras será una realidad en diciembre de este año, introduce un tono de optimismo en el mar de frustraciones integracionistas.

Este tipo de esfuerzo, basado más en la "voluntad política" de los gobernantes que en los añejos planes y tratados de integración, busca evadir las dificultades características de las negociaciones multilaterales (que exige un acuerdo entre cinco o más partes que tienen diferentes sistemas cambiarios y disímiles niveles de desarrollo relativo), apostando por acuerdos bilaterales como un atajo hacia una integración económica más completa. Este enfoque de una integración por etapas, y a velocidades distintas según la voluntad de los países socios, parece adecuado para el caso de Honduras y Guatemala.

En conjunto, estas dos economías representan más del 45% de la producción del MCCA, así como casi el 40% del comercio intrarregional. Además, se trata de los dos países más populosos de Centroamérica, que suman más de 22 millones de habitantes (57% del total del MCCA). Las posibilidades de incrementar el intercambio comercial y de inversiones entre ambos países es enorme; y podría ser un precursor para que el anunciado “Plan Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte de Centroamérica”, impulsado por el gobierno estadounidense, pueda tener alguna repercusión económica tangible y sostenible.

Pero, como la historia lo demuestra, practicar la integración económica es mucho más difícil que hacer promesas sobre ella. El desafío que se han planteado los presidentes Pérez Molina y  Hernández implica pasar del actual estatus de comercio libre sin arancel externo común, a uno de libre circulación de bienes y personas con arancel común. Ello implica acordar políticas comunes sobre asuntos que van desde los códigos aduaneros hasta la política de competencia y los subsidios a la inversión, lo cual requerirá algo más que pura voluntad política.

Cualquier profundización de la integración económica implica una cierta pérdida de soberanía, y toma tiempo; por eso es que ha sido tan compleja en todo el mundo. Pero la fusión de Guatemala y Honduras –y, eventualmente, de El Salvador- en un solo espacio económico conjunto con libre circulación de personas, bienes y capitales (sin aduanas ni restricciones para el cruce de fronteras) generaría múltiples oportunidades de crecimiento económico (mediante mayor productividad y economías de escala, y más competencia e inversiones). El cumplimiento de la promesa está, de nuevo, en manos de los gobiernos.