Debilidades de la Economía

Identificadas las debilidades, corresponde al país –y particularmente al gobierno entrante- combatirlas y encontrar las rutas para revertirlas.

En las horas finales de 2019 aprovecho para compartir un resumen de las nueve principales debilidades de nuestra economía, en seguimiento al análisis FODA (es decir, de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) que realizamos junto con algunos colegas, utilizando como base los reportes más recientes de las calificadoras de riesgo-país y de los organismos multilaterales que dan constante seguimiento a las condiciones económicas y de inversión en Guatemala.

(1) Los bajos niveles de desarrollo humano, que se reflejan en indicadores muy desfavorables en comparación con otros países de similar nivel de ingresos, especialmente en las áreas de desnutrición infantil, población en situación de pobreza, tasas de escolaridad y acceso a servicios básicos de saneamiento. (2) El lento ritmo de crecimiento de la producción nacional que ha significado que, en las últimas dos décadas, el crecimiento del PIB per cápita guatemalteco sea el segundo más lento en Latinoamérica -solo por delante de la devastada Venezuela-. (3) La irrisoriamente baja inversión privada y pública –especialmente en infraestructura-.

(4) La notoria debilidad de las instituciones estatales que impide la provisión de los servicios públicos básicos –seguridad, justicia, salud y educación primarias, infraestructura-. (5) Un sistema político en continua tensión, que genera incertidumbre e impide que se logren acuerdos respecto de las políticas públicas de largo plazo. (6) La endeblez del Estado de Derecho, que perjudica el clima de negocios. (7) La persistente corrupción en la cosa pública que resta eficacia al gobierno e impone costos a la actividad económica. (8) Las percepciones de desigualdad y exclusión, que dañan el tejido social y enrarecen el clima de negocios. Y, (9) Los ingresos tributarios persistentemente bajos, que impiden el Estado movilizar recursos para la inversión social y física.

Identificadas las debilidades, corresponde al país –y particularmente al gobierno entrante- combatirlas y encontrar las rutas para revertirlas. En general, el escaso ritmo de crecimiento económico, la baja inversión y la incidencia de la pobreza están vinculadas a una muy baja productividad (es decir, la poca capacidad de producir por cada factor utilizado -trabajador, capital, tierra, tecnología- durante un periodo determinado) y esta, a su vez, está ligada a la incapacidad del Estado de proveer los bienes públicos esenciales debido a su debilidad institucional.

En el corto plazo, la economía puede reactivarse mediante medidas de política macroeconómica (fiscal y monetaria) que incentiven la demanda agregada, así como mediante acciones de reforma que inoculen confianza a los agentes económicos. Pero en el largo plazo las debilidades económicas solo pueden revertirse sostenidamente mediante una cuidadosa reforma institucional que incremente la eficacia de los organismos Ejecutivo, Legislativo y Judicial para que estén en capacidad de atender la toda la población (incluyendo especialmente a quienes hoy sufren de exclusión), reducir sustancialmente la corrupción, generar confianza al contribuyente (para que el Estado pueda movilizar más recursos hacia la inversión física y social) y mejorar así la productividad sistémica de la economía nacional.

Fortalezas de la Economía

La estabilidad macroeconómica encabeza las fortalezas del FODA de le economía nacional, que realizamos en conjunto con unos colegas economistas. En futuras entregas, veremos las oportunidades, amenazas y debilidades.

El final del año y del periodo de gobierno parece un buen momento para reflexionar y planificar tanto las estrategias empresariales como las políticas públicas para el 2020. Para el efecto, en conjunto con unos colegas economistas ensayamos un análisis FODA (es decir, de las fortalezas, las oportunidades, las debilidades y las amenazas) de la economía nacional, utilizando como base los reportes más recientes de las tres calificadoras de riesgo-país (Fitch Ratings, Moody’s y Standard & Poors’s) y de los cuatro organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) que le dan un seguimiento continuo a las condiciones económicas y de inversión en nuestro país.

Como resultado de ese ejercicio, hoy les presentamos el resumen de las fortalezas que se destacan en los reportes referidos y que, en nuestra opinión, son las cinco más importantes que presenta la economía guatemalteca. (1) La estabilidad macroeconómica que se manifiesta en niveles bajos y estables de déficit fiscal (menores al equivalente a un 2% del PIB), una inflación moderada y sin volatilidad, y un crecimiento de la producción que, aunque reconocidamente lento, ha sido continuado y resiliente ante los altibajos de la economía mundial. Esa estabilidad, aunque no es un factor suficiente para  generar un buen clima de negocios y de inversión, sí es un factor necesario para que este exista.

(2) Unos niveles relativamente bajos de deuda pública (de alrededor de un 25% del PIB, muy lejos del 40% considerado como nivel crítico) que reducen las probabilidades de una crisis fiscal. (3) Una posición externa sólida, con superávit en balanza de pagos (gracias a los sólidos ingresos por remesas familiares) y abundantes existencias de reservas monetarias internacionales, lo cual minimiza las probabilidades de una crisis cambiaria o de pagos con el exterior. (4) Una política económica prudente en la que tradicionalmente se aplican políticas fiscales y monetarias ortodoxas, que se apuntalan con la existencia de un banco central independiente, todo lo cual inocula certeza a los agentes económicos para sus decisiones de negocios.

Y, (5) una tradición de varios años de elecciones libres y periódicas que, pese a las debilidades manifiestas del sistema electoral –falta de representatividad, obstáculos a la participación y debilidad institucional de la autoridad electoral-, ha permitido la alternancia democrática y pacífica en el poder, lo cual contribuye a reducir el riesgo político que los expertos le asignan al país. Una tarea de las nuevas autoridades de gobierno será mantener y consolidar estas cinco fortalezas.

Respecto de las primeras cuatro, será crucial preservar la ortodoxia de las políticas macroeconómicas, lo cual implica hacerles ajustes paramétricos (no cambios drásticos) al gasto público y a las tasas de interés y otras variables monetarias para darle un necesario envión a la actividad productiva; todo ello al tiempo que se respeta y, en lo posible, se fortalece la institucionalidad del Ministerio de Finanzas y la autonomía del Banco de Guatemala. Y respecto de la quinta fortaleza, será necesario respetar estrictamente los calendarios electorales y, a la vez, fortalecer el sistema electoral y de partidos políticos.

Desigualdad: Realidad y Percepción

En Guatemala se ha reducido la desigualdad del ingreso, pero debido a que han disminuido los salarios de aquellos con mayor nivel educativo

La desigualdad económica es uno de los principales sospechosos de haber detonado las violentas protestas sociales acontecidas en Chile. Ahora empiezan a publicarse diversos análisis técnicos sobre el tema, que presentan datos objetivos para toda la región –incluyendo Guatemala- y que resultan dignos de reflexión, especialmente porque no necesariamente coinciden con las percepciones de la opinión pública.

Las cifras –en contraposición a las percepciones- muestran que la desigualdad se ha reducido en Guatemala y en Latinoamérica. El indicador usual (no exento de defectos) para medir la desigualdad en los ingresos entre los habitantes de un país es el Índice de Gini: si este es igual a cero indica completa igualdad, o sea que cuanto más bajo el indicador, menos desigualdad existe. Cifras del Banco Mundial analizadas en un reciente artículo de la BBC indican que Guatemala es uno de los países de la Región que más rápidamente ha reducido la desigualdad en los últimos 30 años. En 1990 Guatemala era el país más desigual de Latinoamérica con un Gini de 59.6, que se redujo a 48.3 en 2017. Solo El Salvador y Bolivia redujeron más la desigualdad en ese periodo (el cuarto país que más redujo la desigualdad fue Chile). Y Guatemala ya no es el país más desigual de la Región; ahora la desigualdad es mayor en Brasil, Panamá y Colombia.

Las principales canales para reducir la desigualdad son las políticas de redistribución (a través de los impuestos y el gasto público) y los cambios del mercado laboral (que modifican los ingresos de los trabajadores). La mala noticia en nuestro caso (al igual que para El Salvador) es que la mayor parte de la reducción en la desigualdad se debe al mercado laboral, pues –según los expertos- ha habido una reducción en la brecha salarial entre quienes tienen más educación y los menos educados, debido a una caída en los salarios de los primeros, lo cual es una forma poco deseable de reducir la desigualdad. Otro elemento importante de la caída en la desigualdad estaría dado por las remesas familiares, que han contribuido a que los ingresos de los más pobres hayan aumentado relativamente más.

Otro análisis reciente del economista chileno Sebastián Edwards, plantea un hallazgo importante: si bien los indicadores convencionales muestran una disminución significativa de la desigualdad, la percepción entre los ciudadanos es que la desigualdad ha aumentado considerablemente. Para el caso de Guatemala esto es muy evidente: unas cifras (Banco Mundial y BID) señalan que es uno de los países donde más se ha reducido la desigualdad, pero otras (CEPAL) indican que es el país latinoamericano donde más ha aumentado la percepción ciudadana respecto de una mayor desigualdad.

Esta paradoja (que, como en el caso chileno, constituye una amenaza para la paz social) puede deberse a que la gente no logra percibir las mejoras económicas que objetivamente han habido en las últimas décadas, o a que estas han sido insuficientes para satisfacer las aspiraciones sociales. O a que la gente aspira a algo más que meros ingresos: calidad de vida, seguridad en las calles y en los barrios, acceso a servicios públicos básicos de salud y educación, y una sensación de participación justa en las decisiones sociales y en el sistema político; es decir, un Estado funcional.

Política Fiscal Sin Disciplina

La mayoría de países latinoamericanos cuentan ya con estos marcos regulatorios; Guatemala es el único país centroamericano sin reglas fiscales explícitas.

La conducción de la macroeconomía de cualquier país depende, fundamentalmente, de dos palancas: la política fiscal y la política monetaria. Esta última, en Guatemala, está detalladamente regulada mediante las normas (constitucionales, legales y reglamentarias) que rigen las actuaciones del banco central y su Junta Monetaria, en las que se establecen sus objetivos, metas, instrumentos y parámetros de operación. En contraste, la política fiscal guatemalteca navega a la deriva. Su principal marco regulatorio, la Ley Orgánica de Presupuesto, no solo es meramente operativa (es decir, no es de naturaleza estratégica), sino que es reiteradamente irrespetada cada año durante el proceso de aprobación presupuestaria.

La no aprobación, por parte del Congreso, de un presupuesto estatal para 2020 es solo la muestra más reciente de la improvisación y falta de disciplina que prevalece en la política fiscal guatemalteca. La ausencia de reglas claras y de visión de largo plazo en lo fiscal pone en riesgo de sostenibilidad a unas finanzas públicas que quedan a merced de la discrecionalidad y caprichos de las autoridades. Esa indisciplina impide enviar señales a los mercados acerca de las preferencias, prioridades y estrategias de gobierno. Y todo ello implica una enorme falta de credibilidad en la conducción macroeconómica del país y, por ende, en un aumento en el riesgo que evalúan los mercados financieros.

Para evitar estas incertidumbres y limitar el peligro de que los gobiernos incurran en indisciplina fiscal (por razones, por ejemplo, de comprar votos en años electorales a cambio de un aumento excesivo del gasto), cada vez más países han adoptado marcos legales con reglas fiscales que han demostrado ser efectivos para contener los déficits, evitar la insostenibilidad de la deuda, refrenar la inflación y mejorar la calificación de riesgo-país. La mayoría de países latinoamericanos cuentan ya con estos marcos regulatorios; Guatemala es el único país centroamericano sin reglas fiscales explícitas.

Es fundamental que el nuevo gobierno y el Congreso entrante trabajen conjuntamente para establecer reglas que pongan límites al crecimiento del déficit y de la deuda pública (ajustadas por el ciclo económico), que restrinjan el gasto corriente y promuevan el gasto en infraestructura, y que velen porque la recaudación sea suficiente pero que no ahogue a los contribuyentes. No es necesario inventar el agua azucarada: basta con ver las leyes que sobre la materia se están aplicando exitosamente alrededor del mundo como parte de la adopción de una cultura de responsabilidad fiscal.

De lo contrario, si no se adopta un marco coherente de reglas fiscales, es muy posible que las finanzas públicas nacionales se sigan deteriorando en medio de sus rigideces estructurales (que hacen que actualmente el 85 por ciento del gasto público esté ya inflexiblemente pre-destinado para fines específicos) y de sus agujeros negros (como el gigantesco déficit del sistema de jubilaciones de los burócratas) que, de no corregirse, podrían llevarlas al colapso.

El Presupuesto de Ubico

El presupuesto de 2020 implicaría un gasto de poco más de Q17 mil (de los quetzales de 1932) por habitante

Hace algunos días un amigo me hizo llegar un interesantísimo documento histórico, muy oportuno en la actual coyuntura de las finanzas públicas nacionales. Se trata del escuetísimo proyecto de presupuesto de gastos del Estado de uno de los primeros años del gobierno de Jorge Ubico. El escueto decreto gubernativo, de apenas 9 artículos, propone los principales rubros de gasto de la hacienda pública autorizados por Ubico para para el periodo anual 1931-1932, su segundo año de gobierno. Ese presupuesto anual del Estado ascendió a Q12.3 millones de quetzales (cifra que contrasta con los Q91 mil millones presupuestados para 2020).

Ahora bien, cabe recordar que los convulsos años comprendidos entre 1920 y 1931 fueron políticamente críticos para la economía nacional, enfrentada al desplome de las exportaciones, la destrucción de la base fiscal, y el agobio de su deuda pública. Se dice que cuando Ubico llegó al poder el saldo de la Tesorería era de US$27. Con tan difícil situación el país estaba desesperadamente buscando al caudillo mesiánico que resolviera la crisis: ecce Ubico. La crisis bancaria de 1931 y su manejo austero del presupuesto fueron las claves de su gestión.

El presupuesto de 1932, planteó gastar el 13.7% del gasto en educación, el 24.7% en seguridad ciudadana, el 12.7% en gasto social (clientelar) y agrícola, y un 5.9% en gastos de funcionamiento de los tres poderes del estado. En adición, se vio obligado a reservar el 27.6% para las contingencias del pago de la deuda pública. ¿Cómo se compara eso con el presupuesto planteado (no aprobado) para 2020? Aquí, el gasto en educación supera el 19% (principalmente por aumentos salariales a los maestros), un 6.7% se irá a seguridad ciudadana, un 33.7% al gasto social (clientelar), y un 6% para gastos de funcionamiento; el pago de la deuda pública (gracias al pago de la Deuda Ingresa en 1944) se ha reducido a un 16%. Los gastos de inversión de Ubico (en plena austeridad) ascendían a 11.4%, mientras que los presupuestados para 2020 son de 17.2%.

Por supuesto que hay un factor de inflación que debe tomarse en cuanta para hacer comparaciones válidas entre las cifras de 2032 y las de 2020. Aunque hubo poca inflación durante la dictadura ubiquista, a partir de los años 50 nuestro país empezó a sufrir episodios inflacionarios. Se estima que, de forma acumulada, la inflación superaría los 25,500%. Eso quiere decir que algo que costaba Q1 en 1932, hoy costaría más de Q24 miles. En otras palabras, el presupuesto de gasto del gobierno de Ubico en 1932 de Q12.3 millones podría comprar bienes y servicios por Q3,3023 millones en 2020, cifra infinitamente menor al presupuesto de Q91 mil millones se estaba recetando el actual Ejecutivo en su proyecto para le siguiente año.

Incluso si se le calcula el gasto público per-cápita, el presupuesto en 1932 implicaría un gasto de unos Q 4 (de los de 1932) por cada guatemalteco. El presupuesto de 2020 implicaría un gasto de poco más de Q17 mil (de los quetzales de 1932) por habitante. Ciertamente, Ubico fue un gobernante extremadamente austero (se dice que su exhaustiva austeridad fue uno de las razones de su colapso), pero no puede dejar de pensarse que, seguramente, existen espacios para aplicar medidas drásticas de austeridad en nuestro despilfarrador aparato estatal.