¿ES VIABLE LA READECUACIÓN DEL PRESUPUESTO 2024?

 HABRÍA QUE EVITAR SEGUIR HACIENDO MÁS DE LO MISMO

SÍ, ES CONVENIENTE READECUAR EL PRESUPUESTO 2024. Existen al menos dos razones que justifican la necesidad de que el Congreso apruebe una readecuación del Presupuesto del Estado para 2024 -razones que, no está de más subrayar, se conocían desde antes de la toma de posesión del actual gobierno, que pudo haber solicitado tal readecuación desde hace varios meses-. La primera es que, como se recordará, el Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2024 que fue aprobado por el Congreso en noviembre pasado, quedó sin efecto en diciembre por una sentencia de la Corte de Constitucionalidad por lo que, en su lugar, vuelve a regir el presupuesto que estaba vigente al término de 2023. Ello exige adaptar un presupuesto que no responde a la realidad del año actual, por lo que es necesario readecuarlo para que el gobierno pueda cumplir con los pagos que, ya sea por mandato legal o para suplir los servicios públicos esenciales, está obligado a realizar.

La segunda razón es que en el presupuesto de ingresos vigente tiene cifras que corresponden a lo presupuestado para 2023, las cuales son muy inferiores (por más de Q13 millardos) a lo que realmente se tiene previsto recaudar de impuestos en 2024. Si se quieren utilizar esos ingresos adicionales que se tendrán este año, es necesario incluirlos explícitamente en el presupuesto, para lo cual se necesita de la aprobación del Congreso.

PERO, LA APROBACIÓN NO VA A SER FÁCIL. A punto de que empiece su discusión en el Pleno del Congreso, la petición del Ejecutivo de que se apruebe una readecuación y ampliación al presupuesto ya ha producido múltiples reacciones de escepticismo y de crítica (dentro y fuera del Hemiciclo) a la iniciativa oficialista que, dada la peculiar conformación de fuerzas políticas en el Legislativo, hacen pensar que el proceso de aprobación podría resultar complejo y desgastante.

Baja ejecución. La principal crítica que se escucha es que, hasta ahora, el gobierno presenta un muy bajo porcentaje de ejecución del presupuesto, por lo que resulta cuestionable si será capaz de ejecutar en el último semestre del año lo que no ha podido en el primero. La verdad es que, aunque ciertamente bajo (especialmente en ministerios como el de Comunicaciones, el de Ambiente o el de Energía), el porcentaje de ejecución en 2024 no es muy distinto al de cualquier primer año de gobierno en el pasado reciente (a todo nuevo gobierno le cuesta aprender a gastar).

Eso sí, en los primeros cuatro meses del año el gobierno siempre gastó menos de lo que percibió de ingresos, por lo que ha acumulado un superávit de más de Q6 millardos que están listos en caja para gastarlos en el resto del año, adicionales a los Q14 millardos que ha solicitado como ampliación, cifras que, dados los antecedentes, hacen dudar que puedan ser gastados en su totalidad durante el segundo semestre del año.

Destinos cuestionados. Otras críticas que se hacen a la iniciativa de ampliación presupuestaria ponen en duda la idoneidad de algunos gastos, como la ampliación al Ministerio de Educación por más de Q1,300 millones, que en gran medida se destinarían a pagar los beneficios del polémico pacto colectivo (que se está negociando secretamente entre el sindicato magisterial y las autoridades), o la ampliación por Q350 millones para el también controversial Programa de Salud Escolar.

Notorias son las críticas a las ampliaciones propuestas para los Consejos de Desarrollo (por más de Q2,000 millones) y las municipalidades (por más de Q1,600 millones), entes ampliamente cuestionados por su opacidad e ineficiencia en el gasto. Cabe comentar que dichas ampliaciones son inevitables porque están amarradas (por ley) a la ampliación en el presupuesto de ingresos (por la mayor recaudación esperada).

Algunos también señalan la contradicción de otorgarle generosas partidas presupuestarias a la Corte Suprema de Justicia, a la Corte de Constitucionalidad, al TSE (aunque no haya elecciones este año), a disfuncional sistema deportivo (federaciones y comités), a la Universidad de San Carlos y al mismísimo Ministerio Público, entes con quienes el gobierno ha tenido diferencias políticas, pero a quienes por mandato legal debe asignarles parte de la mejora esperada en los ingresos tributarios.

No es de vida o muerte. Otro argumento de quienes no están convencidos de la ampliación presupuestaria es más pragmático, en el sentido de que, si bien es cierto que los ingresos tributarios serán sustancialmente mayores de lo que indica el presupuesto vigente, también lo es que esos ingresos no se perderán en caso de no aprobarse la ampliación solicitada, porque se acumularían en la caja fiscal, pudiendo ser asignados para el ejercicio fiscal del próximo año. De tal manera que lo que se necesita, afirman, no es una ampliación (al menos no de la magnitud solicitada) sino una readecuación que explicite los rubros de ahorro que podrían obtenerse del combate a la corrupción y que defina las prioridades del gobierno en materia de gasto, es decir, aquellas partidas que tracen la ruta del legado histórico que el gobierno quisiera dejar en el resto de su mandato.

SI SE METE BASURA, SALE BASURA. El concepto de “GIGO” (garbage in – garbage out) se desarrolló inicialmente en las ciencias de la computación y las matemáticas, se refiere a que la calidad del producto de un sistema está determinada por la calidad de los insumos con que se alimente. Los sistemas simplemente procesan lo que se les da, y eso sucede en nuestro sistema de gasto público: el hecho solo de ingresar más dinero al sistema no garantiza que habrá mejores resultados en materia de calidad y eficiencia.

De hecho, según las encuestas, la razón principal por la que el electorado eligió al Presidente Arévalo fue por el hartazgo ciudadano con respecto a la corrupción y a la incapacidad del Estado de proveer los servicios públicos esenciales. Aunque algunos ingenuos puedan creer que solamente basta con poner gente proba a administrar la cosa pública para resolver mágicamente los problemas, la realidad es que el aparato estatal está tan contaminado de corrupción e ineficiencia, que las buenas intenciones resultan claramente insuficientes para revertir la situación.

Para justificar cualquier ampliación presupuestaria deben incluirse los controles técnicos que eviten que los recursos de la ampliación se destinen a obras o proyectos cuestionables, opacos o que se presten a malas prácticas. Por ejemplo, las transferencias a entidades públicas, como municipalidades o consejos de desarrollo, deben ser objeto de seguimiento y fiscalización especiales, debiendo velar porque, sin excepción alguna, se cumplan con su obligación de reportar sus cuentas mediante los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que se tienen a disposición (SIAF, SIAF-SAG, SIAF-MUNI, SICOIN, GUATENÓMINAS).

Otros controles que deberían incorporarse al presupuesto tienen que ver con regular la suscripción de pactos colectivos de condiciones de trabajo en las entidades públicas y velar porque dichos pactos tengan las fuentes de financiamiento para cubrir esos gastos. Sería importante también obligar a implementar un sistema orientado a mantener, en tiempo real, una actualización del número de empleados públicos. Asimismo, sería conveniente evaluar la conveniencia de continuar destinando recursos públicos a ONGs para que presten un servicio que, en principio, le corresponde prestar al Estado y, de considerarse necesaria la prestación de tales servicios por parte de dichas organizaciones, velar porque estos se adquieran en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado.

ENTONCES, ¡PENSEMOS EN HACER COSAS CHINGONAS! Quizá estemos ante una oportunidad única en la historia fiscal reciente del país: tenemos, por un lado, un gobierno nuevo cuya mejor baza para mantener el respaldo ciudadano es su compromiso con la transparencia en el gasto público y, por otro, la ocasión excepcional de contar con abundantes ingresos tributarios, muy superiores a lo originalmente presupuestado. En vez de estar pensando en verter todos esos recursos extra al barril sin fondo del ineficiente y corrompido aparato estatal, valdría la pena atreverse a pensar en canalizarlos hacia destinos específicos mediante vehículos de propósito especial para su ejecución. Algunos ejemplos:

Un fondo específico para el combate de la desnutrición. No existe otro problema más apremiante y vergonzoso para Guatemala que el de la desnutrición crónica infantil. Destinar unos Q5 millardos del presupuesto estatal para la creación de un fondo específico para el combate a la desnutrición debería ser una obviedad como propuesta de cualquier partido político, independientemente de su signo ideológico. La ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional ya plantea un marco para ordenar las acciones estatales en este campo y tocaría al Congreso y al Gobierno diseñar un mecanismo transparente y efectivo para la ejecución de un fondo en dicho marco vigente.

Un fondo específico para infraestructura vial. El colapso en cámara lenta de la infraestructura vial del país -y de la institucionalidad que la gestiona- es evidente y amenaza a mediano plazo con dañar permanentemente las capacidades productivas del aparato económico nacional. Destinar otros Q5 millardos del presupuesto estatal para la creación de un fondo específico para la ejecución de obras de infraestructura vial estratégicas y de gran calado tampoco debería ser políticamente controversial, siempre y cuando dicho fondo se estructure con una gobernanza eficaz que, al mismo tiempo de ser ágil y efectiva, sea también transparente y a prueba de corrupción

Un fondo específico para generación y transmisión de energía. La creciente demanda de energía eléctrica en Guatemala ha crecido a mucha mayor velocidad que la capacidad de generación y transmisión, mientras que los procesos de licitación de nuevas unidades se han quedado rezagados por razones burocráticas. Destinar otros Q1,000 millones del presupuesto estatal para un fondo específico que financie proyectos de pre-inversión y apoye la ampliación de las unidades existentes podría ser un paso en la dirección correcta para conjurar los peligros existentes de un déficit de suministro eléctrico en el país.

Etcétera. En la misma línea, puede pensarse en un fondo (bien diseñado, eficiente y transparente) para infraestructura portuaria, o para rescatar los aeropuertos o, incluso, para reestructurar los programas sociales del gobierno como, por ejemplo, los que están a cargo del MIDES y que, hasta ahora, solo han servido para el despilfarro y la corrupción.

Quizá este sea un buen momento para atreverse, con prudencia fiscal, a hacer “cosas chingonas”, como dijo hace un par de años el canciller mexicano Marcelo Ebrard en un foro latinoamericano (sí, también lo dijo el Chicharito, pero se le escuchó más elegante al funcionario). El canalizar los recursos financieros extraordinarios con que el gobierno cuenta hacia destinos específicos orientados al desarrollo de largo plazo, sacándolos del incompetente aparato tradicional del gasto público y blindándolos mediante mecanismos de ejecución eficientes y transparentes aprobados por el Congreso, puede ser muy beneficioso para el país.

Pudo haberse hecho en la pandemia, pero no se quiso. Si el Ejecutivo y el Legislativo lograran ahora ponerse de acuerdo en una visión como la planteada, podría lograrse que los limitados recursos del Estado estén priorizados y mejor focalizados, blindados de la corrupción y el derroche, utilizados más transparentemente, convertirse en obras con un legado perdurable, coadyuvar a la gobernabilidad y la paz social y, además, servir para ganar tiempo en tanto se hacen las reformas institucionales que el Estado necesita para que la buena provisión de servicios públicos esenciales no dependa de la buena voluntad de los funcionarios, sino de la eficiencia de las instituciones.

LA ESPERANZA DE LAS MICROFINANZAS

SIGUEN SIENDO UNA VÍA PROMETEDORA PARA TRANSFORMAR LA VIDA DE LAS PERSONAS DE BAJOS INGRESOS

Las instituciones de microfinanzas están llamadas a llevar servicios financieros a poblaciones desatendidas por el sistema financiero tradicional. Con variado grado de éxito, a lo largo de los años, las microfinanzas han logrado elevar el nivel de vida y empoderar socialmente a colectivos tradicionalmente excluidos (mujeres, microempresas o campesinos). Aun así, se estima que en el mundo hay dos mil millones de personas excluidas de los mercados financieros. La semana pasada asistí a la Semana Europea de Microfinanzas, en Luxemburgo, donde se identificaron y discutieron las tendencias y desafíos que para las microfinanzas plantea un mundo post pandemia y que definirán las posibilidades de que en el futuro estas puedan cumplir su promesa de incluir financieramente y empoderar socialmente a quienes hoy están excluidos.

Los confinamientos provocados por la pandemia exigieron una rápida transformación digital (especialmente en el mundo de las finanzas), mientras que la inflación mundial actual está mermando el poder adquisitivo (especialmente de los más pobres). Estas realidades desafían la intención de las microfinancieras de llevar financiamiento a las micro empresas, empoderar a las mujeres y acercar los servicios financieros a las personas de menores ingresos. Este escenario plantea retos que, tanto las autoridades gubernamentales como las propias entidades de microfinanzas y los demás agentes de inclusión financiera, deberán enfrentar en los próximos años.

Por el lado de la oferta de micro créditos, la digitalización puede ser la vía clave para acelerar la innovación, pero es una vía que no está exenta de riesgos. Las entidades microfinancieras deben esforzarse en transformar sus métodos de operación, por ejemplo, digitalizando el envío y recepción de remesas familiares desde el exterior, o habilitando las operaciones con sus clientes las 24 horas del día mediante herramientas tecnológicas adecuadas. Por el lado de la demanda, los potenciales usuarios de micro créditos deben poseer cada vez mejor educación financiera para hacer el mejor uso posible de todos los productos que están ahora a su alcance.

Pero la incertidumbre y las amenazas mundiales están en aumento. La pandemia ya fue duro golpe que tuvo repercusiones sobre la capacidad productiva de los usuarios, la privacidad de los datos de los clientes, la fluidez de las cadenas de suministro, el endeudamiento de las familias, y la inflación de precios de los alimentos y combustibles. Las crecientes externalidades negativas afectan el crecimiento económico, las expectativas y la confianza de los mercados. En este entorno incierto las microfinanzas siguen siendo una vía prometedora para transformar la vida de las personas de bajos ingresos, empoderándolos para salir adelante mediante sus propios emprendimientos; pero ello requiere no solo del esfuerzo e innovación de las propias entidades de microfinanzas, sino también del apoyo de un marco regulatorio y de políticas públicas que facilite el acceso de los más pobres a un financiamiento responsable, sostenible y de calidad.

LIBERTAD, SUBSIDIARIEDAD, SOLIDARIDAD

EL MODELO DE LA ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO NO SOLO ES VIABLE; TAMBIÉN ES RECOMENDABLE

La semana pasada fui invitado por la Fundación Konrad Adenauer para disertar sobre la viabilidad de la Economía Social de Mercado -ESM- en Guatemala. La ESM es un sistema que, respetando al mercado y las libertades y controles que deben garantizarse para que este funciona adecuadamente, los combina eficazmente con un orden social que procura la equidad dentro de un orden político democrático. Se trata de que la sociedad se beneficie de la eficiencia del mercado para generar paz social.

De alguna manera, más o menos explícita, la Constitución Política de la República de Guatemala no solo es compatible, sino que orienta los quehaceres del Estado hacia el principio esencial de la ESM, que es la primacía y dignidad de la persona humana, así como hacia sus principios operativos básicos: la libertad individual y empresarial con responsabilidad y con acceso a un mercado competitivo; la certeza sobre la propiedad privada; la solidaridad (incluyendo redes de protección como el seguro social); y, la subsidiariedad (todo lo que el individuo puede asumir bajo su propia responsabilidad, por sí solo o en su círculo, no forma parte de las funciones del gobierno: las intervenciones del Estado sólo se justifican cuando suplen o auxilian a las de cada individuo). 

En la práctica, la ESM no ha logrado establecerse en el país porque, entro otras razones, los políticos y funcionarios no han tenido claro cuándo y cómo aplicar adecuadamente las políticas económico-sociales. Atendiendo al principio de subsidiariedad, un Estado eficiente solo debe intervenir, complementando sus funciones originarias de seguridad y justicia, para establecer el marco institucional que garantice las libertades básicas, para corregir las fallas del mercado (como las externalidades o la información asimétrica) y para procurar la paz social mediante instituciones que legitimen el sistema de mercado. Según la ESM las políticas económicas se pueden dividir en dos categorías: las políticas de procesos (como la política fiscal o la monetaria) que buscan influir sobre los procesos económicos y sus resultados; y, las políticas de ordenamiento que, a través de reglas e incentivos (es decir, de instituciones) buscan establecer el orden económico deseado.

En cuanto a la primera categoría de políticas (la de procesos), al parecer no lo hemos hecho tan mal como país, pues así lo demuestran los sólidos indicadores de estabilidad y sostenibilidad macroeconómica, reconocidos internacionalmente. En contraste, donde evidentemente hemos fallado es en las políticas de ordenamiento, como lo demuestran los precarios indicadores de calidad institucional y gobernanza de Guatemala. Esa precariedad institucional impide el establecimiento de un orden económico que, como lo persigue la ESM, constituya un marco de certeza jurídica, eficiencia económica y mayor productividad. Para revertir tales indicadores, es indispensable que los liderazgos del país -empezando por el estamento político- cobren conciencia de la necesidad de establecer ese orden económico basado en instituciones y, a partir de allí, emprender las reformas necesaria con voluntad política.

Políticas Sociales y Desarrollo

LA POLÍTICA SOCIAL NO DEBE ESTAR DIVORCIADA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

Hace algunos días tuve el honor de participar en el panel foro “Guatemala doscientos años de historia: Cambios Estructurales necesarios para el desarrollo”, organizado por la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad Rafael Landívar. Mi conferencia versó sobre la evolución de las políticas sociales en el país y su impacto en el desarrollo.  Luego de un recorrido histórico por las principales políticas sociales en el último siglo, una conclusión inicial fue que estas, con muy contadas excepciones, no solo han carecido de coherencia e integralidad, sino que casi nunca se han aplicado de manera sostenida y consistente.

Estos problemas de diseño y de implementación, comunes a casi todas las políticas púbicas, se deben a las enormes debilidades institucionales del Estado y a un pobre entendimiento respecto de la naturaleza de tales políticas.  Las políticas sociales son el instrumento para regular y complementar las instituciones del mercado y las estructuras sociales mediante el suministro de servicios de educación, salud, y protección social, con el fin de reducir la pobreza y promover el empleo y el desarrollo humano, con lo cual contribuyen también a generar mayor demanda interna y crecimiento económico. Derivado de lo anterior, una segunda conclusión fue que las políticas sociales no deben aplicarse aisladamente de las políticas económicas pues ambas interactúan, se refuerzan, se afectan y se complementan.

Una tercera conclusión fue que todas las políticas, directrices, orientaciones, criterios y lineamientos que busquen mejorar los niveles de vida y de bienestar social deberían tener presente que, en el largo plazo, la única manera de lograr esos objetivos es aumentando la productividad sistémica del país. La pobreza y la baja productividad son las dos caras de la misma medalla. Según datos de The Conference Board la productividad laboral de Guatemala no solo es una de las más bajas del Hemisferio, con un nivel de US$ 22.2 miles por trabajador en 2019, sino que ha permanecido estancada durante los últimos quince años.

La conclusión final fue que, a fin de aumentar la productividad sistémica del país, es indispensable mejorar el entorno institucional. No es por casualidad que los migrantes guatemaltecos, a los pocos días de estar trabajando en el Norte, cuadrupliquen los ingresos que antes obtenían en Guatemala: en un entorno institucional favorable, la productividad se multiplica. Los índices de gobernanza, calidad institucional, competitividad y riesgo-país coinciden en señalar la precariedad institucional de nuestro país. En particular, las instituciones de justicia, del sistema político, de gestión pública y de gobernanza son percibidas en los mercados internacionales como las debilidades clave de Guatemala. De manera que la reforma y el fortalecimiento de estas instituciones también debe considerarse como un componente clave de las políticas sociales del país.