Enfocarse y Priorizar

¿CUÁN DIFÍCIL ES ENFOCARSE EN LO IMPORTANTE Y PRIORIZAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?

La semana pasada se señaló en este espacio que las instituciones son un factor esencial del crecimiento económico y, consecuentemente, que los esfuerzos para reformarlas y fortalecerlas deberían ser centrales en la estrategia de desarrollo nacional. También se destacó, sin embargo, que los resultados de tales esfuerzos solo llegan a verse en el mediano plazo, razón por la cual la reforma institucional no suele estar entre las prioridades de los líderes políticos del país. Por otra parte, también la semana pasada el gabinete económico presentó -¡por fin!- un plan para la reactivación económica, compuesto por más de sesenta medidas que, ojalá, puedan implementarse rápidamente, aunque casi seguramente se toparán con la sempiterna incapacidad de ejecución del aparato estatal (que se ha hecho aún más evidente durante la pandemia).

Por ello, en tanto los poderes del Estado se animan a emprender las necesarias reformas institucionales, y en tanto la maquinaria gubernamental logra afinarse para impulsar las múltiples acciones de reactivación anunciadas, quizá algo más pragmático y racional sería centrarse en gestionar un conjunto más acotado y manejable de prioridades qué sí puedan hacer una diferencia positiva en las posibilidades de progreso del país.

Una de las primeras lecciones que aprenden los estudiantes novicios de economía es que las necesidades (personales, empresariales o gubernamentales) son infinitas, mientras que los recursos disponibles para satisfacerlas son finitos. De ahí surge la exigencia de que esos recursos escasos (el oikos) deban gestionarse con prudencia y disciplina (el nomos). Para nadie es un secreto que los recursos (financieros, humanos e institucionales) de los que dispone un Estado como el guatemalteco son extremadamente escasos, por lo que debería caer de su peso que es imposible para cualquier gobierno resolver todos los problemas del país al mismo tiempo.

Otro gallo le cantaría a Guatemala si los gobiernos, en vez de pretender satisfacer todas las demandas sociales simultáneamente (lo cual es imposible, especialmente con un aparato público famélico y disfuncional), se enfocaran en proveer los cuatro servicios públicos esenciales que necesitan la economía y la sociedad para operar con un mínimo de eficiencia. Primero, la atención primaria en salud y la nutrición infantil, aspectos cuyo fortalecimiento es fundamental en la lucha contra la pandemia en los próximos meses. Segundo, la educación primaria, que es esencial para proveer oportunidades para todos y aumentar la productividad sistémica. Tercero, la seguridad ciudadana y la impartición de justicia, sin las cuales continuará imperando la incertidumbre jurídica y el caos social. Y, cuarto, la infraestructura física que provea las comunicaciones y la energía que se requieren para que los intercambios económicos y sociales fluyan con abundancia.

Enfocarse en esos pocos temas, priorizar los recursos hacia su atención y perseverar en no desviarse de esas prioridades siempre ha sido un desafío para cualquier gobierno. Un sistema político desnaturalizado y una persistente miopía de sus líderes hacen muy difícil superar tal desafío. Tampoco ayuda que la opinión pública carezca de una agenda estratégica y que las élites tengan múltiples objetivos dispersos. Si eso no cambia -y si continuamos como sociedad sin enfocarnos en resolver esos cuatro temas esenciales- el gasto gubernamental (financiado con recursos provenientes de los impuestos actuales y del endeudamiento público que deberá pagarse con impuestos en el futuro) seguirá siendo, esencialmente, un desperdicio.

El Plan de Gobierno, de Nuevo

Vuelvo al tema del Plan de Gobierno. Resulta que, contrario a lo que creía hace algunas semanas, sí existe un plan bien estructurado, que se está aplicando, y que responde claramente a las líneas estratégicas de seguridad nacional del gobierno... de los Estados Unidos de América

Una de las debilidades que se le atribuyen al gobierno de Jimmy Morales es la ausencia de un plan de gobierno. Y no es que no existan programas de acción gubernamental, sino que estos han sido planteados por los distintos funcionarios (ministros de gobierno o comisionados presidenciales) de manera aislada, por compartimentos, lo cual impide articular un conjunto de acciones priorizadas.

Dicha estructura priorizada -o plan de gobierno- es importante no sólo porque transmite certeza a la ciudadanía sobre el accionar del gobierno (lo cual es importante en la actual coyuntura de desaceleración económica), sino también porque permite ordenar el presupuesto estatal en función de ciertos objetivos, así como impulsar una agenda legislativa ordenada hacia tales objetivos (lo cual es importante de cara a la gobernabilidad en la actual situación de fragmentación legislativa).

Hace algunos días, sin embargo, un amigo politólogo me hizo ver ciertas evidencias que apuntan a que -de forma implícita- existe un plan de gobierno estructurado y priorizado que, además, se está cumpliendo al pie de la letra. Ese plan implícito ordena sus acciones en cuatro líneas estratégicas: dinamizar el sector productivo; desarrollar el capital humano; mejorar la seguridad ciudadana y el acceso a la justicia; y, fortalecer las instituciones y combatir la corrupción.

Aunque las líneas estratégicas son ambiciosas, en la práctica el plan actualmente se concentra en ciertas acciones muy concretas. En el área de dinamización productiva se ha lanzado un programa piloto en tres municipios (Momostenango, Nebaj y Jocotán) para convertirlos en “modelos” a replicar, mediante esfuerzos en salud, educación y empleo; estas acciones apenas están empezando, por lo que aún no existen avances medibles. En el área de capital humano, la prioridad parece ser la restructuración y depuración del Ministerio de Salud Pública, ya en marcha, pero cuyos avances estarán sujetos al éxito que tenga la nueva ministra en su lucha contra estructuras muy arraigadas (dentro y fuera del ministerio) que intentarán descarrilar sus esfuerzos.

En el área de seguridad y justicia, además de las acciones a nivel regional (apoyadas por los Estados Unidos) en contra de las pandillas, la prioridad número uno parece ser la reforma al sector justicia impulsada por los tres organismos del Estado (que incluye una reforma constitucional) y que avanza a pasos acelerados con el apoyo de la CICIG y el Ministerio Público -MP-.

Y en el área de fortalecimiento institucional y combate a la corrupción son, de nuevo, la CICIG y el MP quienes están impulsando acciones muy precisas en contra de estructuras corruptas enraizadas en el aparato estatal, a las cuales se les unen las acciones que la SAT está emprendiendo con gran éxito en contra de la evasión tributaria.

Este plan de gobierno, según la interpretación de mi amigo politólogo, tiene el objetivo de propiciar condiciones de seguridad y de cambios políticos y económicos que permitan a los habitantes prosperar y, con ello, reducir la migración (especialmente de menores de edad), la porosidad fronteriza (campo fértil del terrorismo internacional) y la narcoactividad. Casualmente, estos objetivos coinciden con las prioridades de seguridad nacional que el gobierno de los Estados Unidos de América ha asignado a sus relaciones con el Triángulo Norte de Centroamérica.

Por ello es que, casualmente también, el plan de gobierno implícito aquí esbozado, coincide plenamente con la orientación del Plan Alianza para la Prosperidad, co-financiado por el gobierno estadounidense (como referencia, puede consultarse el sitio www.whitehouse.gov/the-press-office/2016).

La Clave es Priorizar

Hay tanto por hacer, y las demandas ciudadanas son tan amplias, que resulta imprescindible priorizar las políticas gubernamentales. Lo mejor sería priorizar la reforma política-institucional y la focalización del gasto público.

Se acabó la Semana Santa (tradicional parteaguas en el año político guatemalteco); las élites del país deberían aprovechar la ocasión para impulsar los cambios profundos que la ciudadanía está reclamando desde hace casi un año. Para hacerlo es esencial priorizar las acciones a emprender.

Lo primero es reconocer que el obstáculo más inmediato a vencer es el propio sistema político, principal fuente de la corrupción, la ineficiencia y el deterioro institucional que nos aquejan. Por eso, las prioridades de gobierno deben incluir un componente de comunicación que envíe señales precisas a la ciudadanía, de manera que esta perciba que sus demandas de cambio institucional están siendo atendidas.

Para ello conviene centrar los esfuerzos en, al menos, cuatro áreas clave. Una es la reforma del servicio civil, pero en un esfuerzo liderado por la nueva política, no por los políticos tradicionales que solo buscan hacer cambios cosméticos que no transformen el ineficiente sistema actual. Esta reforma debe empezar por hacer un inventario de todas las plazas del Estado y por el control electrónico de todos los pagos de planilla.

Segundo, una política de transparencia total y lucha frontal contra la corrupción que incorpore medidas de impacto, tales como la reforma aduanera o la apertura de un observatorio anti-corrupción donde la ciudadanía, con el apoyo de la comunidad internacional, pueda denunciar y ver reflejadas sus demandas. Tercero, una real y profunda reforma de la Ley Electoral que incluya los temas clave que fueron ignorados en las reformas que actualmente discute el Congreso: otorgarle un verdadero rol supremo al TSE, el voto secreto en las asambleas partidarias, el rediseño de los distritos electorales y la posibilidad de elegir a los diputados en listados abiertos. Cuarto, aprovechar el clima de indignación ciudadana para mantener la presión de la opinión pública –y exigir la rendición de cuentas- sobre el centro visible del sistema vigente: el Congreso de la República.

Simultáneamente,  la coyuntura obliga a atender la problemática fiscal. Los recursos financieros son escasos; ello demanda un esfuerzo serio (y visible) de austeridad y focalización del gasto en áreas clave como nutrición, salud, educación primaria, infraestructura vial y seguridad ciudadana,  especialmente si ya cuentan con programas específicos. Esto implica necesariamente la decisión de restarle prioridad (y recursos) a programas que no son eficaces (como los de fertilizantes, bolsas, o fondo de vivienda). Ello requiere de valentía política, pero puede dar réditos importantes si se comunica adecuadamente.

Solo una vez puestas en marcha estas medidas, se estará en posibilidades de proponer reformas que permitan aumentar la recaudación fiscal y expandir los programas de gobierno a otras áreas.

Desarrollo Urbano Integral

Ninguna economía en el mundo se ha desarrollado sin haberse convertido, a la vez, en predominantemente urbana

La humanidad es hoy, por fin, mayoritariamente urbana. Hace 11 mil años, al final de la última glaciación, el ser humano empezó a congregarse en pueblos; le tomó otros seis mil años construir las primeras ciudades de la civilización antigua. Hasta hace doscientos años, sólo el 3% de la población mundial era urbana. Pero en el último siglo ese porcentaje pasó rápidamente del 13% al 50%, gracias a la industrialización y los avances tecnológicos y médicos que permitieron que los grandes centros urbanos crecieran sin caer en los antiguos peligros de las pestes (como los del medioevo europeo) y del agotamiento de los recursos (como en las ciudades mayas).

Ese proceso de urbanización, que también refleja un número sin precedentes de migrantes rurales hacia las ciudades, no es ajeno a Guatemala. Para un país cuya cultura y sociedad han sido moldeadas durante siglos junto a los granos de maíz, resulta notable que hayamos alcanzado un hito: los guatemaltecos de ciudad son hoy (casi seguramente) más numerosos que los rurales. Como en el resto del mundo, el proceso ha sido veloz. Según el censo de 1921, la población urbana representaba entonces el 26.6% del total. En el censo de 1981 tal proporción subió a 32.7%, y en el más reciente (2002), a 46.1%. Las proyecciones del INE indican que para 2015 la población urbana sería ya mayoría.

La urbanización aumenta porque las ciudades funcionan. Ninguna economía en el mundo se ha desarrollado sin haberse convertido, a la vez, en predominantemente urbana. La ciudad ha sido a lo largo de la historia un centro de intercambio de bienes e ideas y, con ello, en un centro de aprendizaje, aculturación e innovación, virtudes que se aceleran en un entorno urbano donde las personas están en un contacto mutuo que facilita los flujos financieros y de mercancías necesarios para el crecimiento económico.

De manera que, en la historia económica del mundo –y nuestro país no puede ser la excepción-, la urbanización ha acompañado siempre a la aceleración del crecimiento y del desarrollo. El entorno urbano genera tal proximidad de los factores de producción que ocurre una reducción en los costos de transacción y el surgimiento de mercados más grandes y cercanos, así como de una tendencia natural hacia la especialización en áreas de alto valor.

Pero la historia también demuestra que el proceso de urbanización puede ser difícil y causar sufrimiento y pocas mejoras económicas. Los arrabales de la Roma antigua o del Manchester industrial fueron tan tétricos como los que vemos hoy en Calcuta o en nuestra ciudad de Guatemala. Pero la gente sigue migrando a la ciudad porque, aún con sus deficiencias, las oportunidades que ofrece la vida urbana superaron a las del campo. La pregunta relevante es, entonces, cómo manejar mejor la urbanización.

La rápida expansión y mala planificación de las grandes ciudades, el aumento de los barrios marginales donde viven millones de pobres, la contaminación y la congestión insoportable que sufren las ciudades en rápido crecimiento, el creciente poder de las pandillas urbanas y del crimen organizado, son elementos que sugieren la necesidad de una política de desarrollo urbano integral que promueva un proceso próspero de urbanización.

Tal política debe incluir una institucionalidad que provea a las ciudades de reglas y regulaciones estables y adecuadas: las ciudades económicamente más exitosas son aquellas donde el marco legal es fuerte y donde impera la ley. El atractivo económico de la ciudad pasa también por un diseño urbano bien pensado y ordenado que minimice la congestión y la contaminación. Y pasa por contar con un presupuesto transparente, eficiente y suficiente que asegure la sanidad financiera de la ciudad.

Por desgracia, en Guatemala estos aspectos son muy precarios en las políticas públicas nacionales y municipales. En cuanto al desarrollo rural, tenemos una política vigente y varios proyectos de ley (algunos muy mal logrados) en el Congreso. Pero de desarrollo urbano (donde descansa gran parte del futuro económico del país), nada de nada. No hay que negar que la pobreza en el área rural es terrible, pero no hay que olvidar que ser analfabeto, no tener vivienda, o carecer de agua potable o de inodoro puede ser mucho más intolerable en una ciudad llena de gente que en el campo.

La Imposibilidad de Crecer Más

La calificadora Standard & Poor’s decidió mantener la calificación de Guatemala en BB, con perspectiva estable

La debilidad de la economía, los elevados niveles de pobreza y la fragmentación del sistema político –que ha sido incapaz de aplicar las políticas y de acopiar los recursos necesarios para acelerar el crecimiento económico- son las tres principales razones por las cuales Guatemala no logra mejorar sus prestaciones ante los ojos de productores, analistas e inversionistas internacionales. Eso al menos es lo que indica la calificadora Standard & Poor’s –S&P-, que en su más reciente evaluación del país (publicada hace algunos días) decidió mantenernos la calificación de BB, con perspectiva estable.

Según S&P, la imposibilidad de crecer más rápidamente a la economía nacional, es decir, los factores que constriñen su potencial productivo, tienen que ver con la escasísima inversión pública en infraestructura (que resta efectividad a la producción y distribución de bienes), la baja calidad del capital humano (que hace ineficientes los procesos productivos) y los elevados niveles de criminalidad (que inhiben la inversión y el intercambio económico).

Estos tres grandes obstáculos al desarrollo podrían superarse si el Estado fuera capaz de acopiar más recursos financieros y de utilizarlos con eficiencia y probidad. Sin embargo, la calificadora hace hincapié en que la disfuncionalidad existente en el sistema político no permite que se generen los consensos necesarios para fortalecer la base tributaria y para mejorar la capacidad, transparencia y efectividad de ejecutar el gasto público en las áreas prioritarias (infraestructura, salud, educación y seguridad).

Como en el caso de otras evaluaciones del país, la reciente calificación de S&P reconoce que la estabilidad de la política monetaria, aunada al nivel moderado y manejable que presentan tanto el déficit externo (balanza de pagos) del país como la deuda pública (interna y externa), son factores que reducen los riesgos económicos y minimizan el peligro de que las debilidades económicas estructurales degeneren en crisis financieras o de gobernabilidad.

Sin embargo, esas fortalezas en materia de estabilidad macroeconómica son claramente insuficientes para generar, por sí mismas, un mayor crecimiento de la producción. Los expertos de S&P enfatizan que las posibilidades de crecimiento a largo plazo de Guatemala dependen de la habilidad del gobierno y del sector privado de alcanzar un consenso sobre las medidas necesarias para aumentar los ingresos tributarios (cuyo nivel actual, inferior al 12% del PIB, es uno de los más bajos de los países a los que califica S&P) y su uso responsable.

En tanto se mantenga esa precariedad en los ingresos gubernamentales (y en su utilización), no será posible proveer los servicios públicos básicos y la infraestructura física que la población demanda, sin incurrir en elevados déficit fiscales. La calificadora reconoce que una mejora en los ingresos del Estado podría darse no sólo con una reforma tributaria, sino también mediante una reforma organizacional que fortalezca a la Superintendencia de Administración Tributaria, en virtud de que han sido las debilidades administrativas de este ente las que más han impedido que se hayan producido los resultados que se esperaban luego de la reforma fiscal aprobada en 2012.

Afortunadamente, ante la inminencia del proceso electoral de 2015, S&P no atisba ningún acrecentamiento de los riesgos políticos o económicos. Debe destacarse la confianza de la calificadora en que durante la contienda electoral no correrá peligro el consenso existente (a lo largo del espectro político y empresarial) en cuanto a mantener la disciplina macroeconómica en aras de mantener la estabilidad alcanzada en los últimos lustros y que ha sido respetada por todos los gobiernos, independientemente de su tinte ideológico (si tal cosa existe).

Pero a pesar de la referida tradición de estabilidad económica, Guatemala sigue siendo percibida como un país vulnerable a los vaivenes de la economía de los Estados Unidos de América y a otros shocks externos. Pero más importante que eso, es que somos vulnerables a nuestra propia incapacidad de ponernos de acuerdo sobre el rol fundamental que tiene el Estado para combatir de manera efectiva a los verdaderos enemigos del desarrollo nacional: la falta de seguridad, de salud, de educación y de infraestructura.

Inseguridad y Corrupción: ¿Fenómenos Culturales?

El combate a la corrupción y a la delincuencia no requieren de “cambiar la cultura”, sino de voluntad política

         

En el Encuentro Nacional de Empresarios –ENADE- de la semana anterior, el conferencista central del evento, Rudolf Giuliani –ex fiscal contra la corrupción y ex alcalde de Nueva York- , enfatizó en varias de sus intervenciones la íntima y perversa relación que existe entre la inseguridad pública y la corrupción en las estructuras gubernamentales. La corrupción no solamente abona un terreno propicio para la inseguridad ciudadana sino que es, per se, un fenómeno delincuencial que violenta los derechos esenciales de la ciudadanía. De allí que Giuliani  haya enfatizado que no puede haber una política de seguridad exitosa que no incorpore medidas efectivas para combatir la corrupción en todos los niveles de gobierno.

Otro de los conferencistas del evento, Mauricio López Bonilla –Ministro de Gobernación-, presentó los avances que han tenido las políticas de seguridad gubernamentales e hizo especial hincapié en los costos financieros que dichos esfuerzos conllevan de cara al futuro. Fue llamativo que, en un momento de su alocución, el Ministro hiciera referencia a que en Guatemala se vive una “cultura de violencia”. Las numerosas, pequeñas y grandes tragedias que la corrupción y la inseguridad hacen sufrir diariamente a los guatemaltecos, así como la actitud aparentemente resignada y acomodaticia de la ciudadanía ante las mismas, podrían hacer pensar que, en efecto, se trata en ambos casos de fenómenos culturales.

Sin embargo, es muy delicado catalogar la corrupción o a la violencia como fenómenos culturales, pues ello conlleva el mensaje implícito de que poco puede hacerse para combatirlas frontalmente. Puede que esa actitud derrotista explique el sorprendente hecho (que comentamos la semana pasada) de que la agenda de prioridades que las autoridades del Ejecutivo, Judicial y Ministerio Público asumieron hace apenas unas semanas no haya incluido el combate a la corrupción.

Si la violencia y la corrupción fuesen parte de la cultura nacional, los miles de migrantes guatemaltecos que radican en el Norte estarían poblando las cárceles estadounidenses. La realidad es que su comportamiento allá es tan bueno –o mejor- que el de los propios ciudadanos de aquél país y, en muchos casos, mejor que el que mostraban cuando vivían en Guatemala. Ello se debe a que en el entorno estadounidense los migrantes guatemaltecos perciben incentivos totalmente distintos a los de casa: saben que allá la aplicación de la ley es mucho más estricta y certera.

Tanto en Estados Unidos como en Guatemala hay corrupción. La diferencia es que aquí  muy pocas veces se persigue a los funcionarios corruptos y las excepcionales veces en que se les lleva a juicio  terminan en oscuros sobreseimientos. En Estados Unidos, en cambio, suelen haber persecuciones y condenas exitosas en casos de corrupción.

Para muestra un reciente botón. El mes pasado el ex gobernador del estado de Virginia, Robert McDonnel, lloró en la corte cuando fue hallado culpable de 11 cargos de corrupción. Su esposa, Maureen, también fue condenada en el mismo juicio por otros 7 cargos asociados. McDonnell se creyó tan listo que intentó explotar algunas lagunas legales para embolsarse 177 mil dólares en regalos de lujo y préstamos preferenciales. Pero fue descubierto, perseguido, condenado y podría ser encarcelado hasta por 30 años. No por desfalco o apropiación indebida (como suele ser el caso en nuestros países), sino por soborno y tráfico de influencias.

Por ende, la delincuencia –y, por extensión, la corrupción- no es un fenómeno cultural. Ya en 1968 el economista Gary Becker (premio Nobel de Economía) estableció que los delincuentes y los corruptos sopesan los costos y beneficios de infringir la ley. El costo previsto de la conducta criminal depende de dos factores fundamentales: uno es la probabilidad de ser atrapado; y el otro es la severidad del castigo que recibirán en caso de ser atrapados.

De manera que el combate efectivo de la corrupción y de la delincuencia que afligen cotidianamente a los guatemaltecos no pasa por “cambiar la cultura”, sino por la voluntad política y social de no tolerar esos actos y, principalmente, de aplicar las leyes de manera pronta y cumplida. Según dijo Giuliani, esa sería una manera ideal de atraer inversión, generar empleo y lograr prosperidad para nuestro país.

Nefasto Común Denominador

La corrupción es, sin duda, el tema subyacente en la mayoría de problemas de la vida pública del país

La profesión más peligrosa del mundo es ser chofer de autobús en Guatemala: sólo en lo que va del año han asesinado a 80 pilotos y ayudantes de camioneta. Y estas cifras aumentan año con año, desde hace más de una década. En ninguna nación civilizada del planeta existe un precedente similar. Detrás de esta vergonzosa tragedia existen varias causas, como las extorsiones, las maras, la desidia de las autoridades municipales, o la ineficiencia policíaca y de inteligencia civil. Pero lo que distingue a Guatemala de otros países es el origen del botín: el gigantesco monto del subsidio (más de Q300 millones anuales) que de manera obscura y evidentemente ineficiente reciben del fisco las empresas de transporte público. La corrupción aquí es, sin duda, un tema subyacente.

El sistema penitenciario no sólo está colapsado, sino que se encuentra de hecho “privatizado” en manos del crimen organizado. Esto se explica en parte por la falta de recursos humanos, técnicos y financieros del sistema. Pero se explica más por las intrincadas redes de negocios ilícitos que lo infestan; es decir, por la corrupción que allí impera.

La cultura, que es una de las riquezas potenciales más grandes del país –capaz de generar ingresos, empleos, cohesión social y bienestar general- ocupa el último lugar en las prioridades del ministerio responsable, donde se prefiere privilegiar la compra y reparto de pelotas y uniformes o el alquiler de juegos de feria mecánicos porque aparentemente allí es donde está el negocio. El problema no es si el ministro del ramo es culto o si los recursos son escasos, sino la falta de visión y transparencia en la administración de los mismos.

Los tribunales de justicia (un pilar para que las sociedades y los mercados prosperen) no son, en general, confiables para los guatemaltecos que los ven como un enorme y lento bazar de favores, influencias y canonjías. Además del inadecuado marco legal o del insuficiente presupuesto que afectan al Organismo Judicial, la corrupción es un aspecto que surge claro en cualquier diagnóstico del sector.

Los hospitales públicos están colapsados, sin medicina, sin estructura y sin sentido. No sólo la profunda disfuncionalidad administrativa del ministerio del ramo o su insuficiencia presupuestaria explican el desastre. El colosal y turbio negocio de las medicinas es la principal fuente de distorsiones en la gestión de la salud pública, donde el asunto de fondo es uno de sobornos y cohechos.

Las escuelas públicas son escasas y muchas se encuentran en condiciones precarias, al tiempo que los exámenes estandarizados reportan un pésimo desempeño de los estudiantes que sufren de una bajísima calidad en la enseñanza. No sólo la escasez de presupuesto para la construcción de escuelas o la baja calidad del magisterio o sus pésimos salarios explican las penas de la educación, sino también la sospechosamente ineficaz y borrosa manera en que se construyen las escuelas (como la mayoría de obras públicas) o en que se asignan las plazas magisteriales explican el estado ruinoso del sector educación.

Las municipalidades y los consejos de desarrollo reciben la cuarta parte del presupuesto del Estado, sin que lo inviertan en rubros prioritarios que se alineen con las políticas públicas de salud, educación, seguridad e infraestructura. Estas voluminosas transferencias presupuestarias se han convertido en el principal objeto del deseo de alcaldes y gobernadores para fines (políticos o personales) ajenos al bien público. También aquí yace implícito un problema de corrupción.

El nefasto común denominador de la mayoría de problemas que afectan la vida pública del país es la corrupción. Por eso apena que el liderazgo social y empresarial del país (independientemente de diferencias ideológicas) no se centre en vigilar y repudiar la corrupción que como un cáncer que consume los escasos recursos tributarios. Por eso aflige que la próxima elección de Contralor General de Cuentas siga siendo un mercado de influencias y no augure un buen futuro para esa institución clave de la república. Por eso angustia que la Política Criminal acordada recientemente por los tres organismos del Estado y el Ministerio Público para 2015 excluya por completo –inexplicada e inexplicablemente- el combate a la corrupción como una prioridad impostergable.

Inseguridad: un Enfoque Económico

Desde el punto de vista de la teoría económica, el costo de la conducta criminal depende de la probabilidad de ser atrapado y de la severidad del castigo que se recibirá

La semana pasada se llevó a cabo el primer Congreso Nacional de Seguridad, organizado por las gremiales de empresas de servicios de seguridad. Como parte del evento, fui invitado por el Comité Organizador a participar en un panel de discusión (que también integraron Paola Hurtado, Phillip Chicola, y Rodolfo Muñoz Piloña, moderado por Juan Carlos Sandoval), con la encomienda de dar una visión de la (in) seguridad desde el punto de vista de la ciencia económica.

Con ese marco de referencia, se mencionaron las cifras que contundentemente evidencian los enormes costos que la inseguridad y la delincuencia imponen a las posibilidades de desarrollo del país. Diversos estudios demuestran que la inseguridad genera costos que representan una buena proporción de la actividad productiva nacional. Un estudio de PNUD mostraba que la violencia le cuesta a Guatemala alrededor de un 7.3% de su PIB: 2.8% por gastos asociados a la pérdida de salud de la población; 0.8% por gastos gubernamentales en seguridad y justicia; 1.8% por gastos en contratación de seguridad privada; 0.8% por pérdidas materiales; y, 1.2% por el deterioro del clima de inversión. 

Curiosamente, unos días antes del Congreso había fallecido el profesor Gary Becker, premio Nobel de Economía, quien entre su prolífica investigación había incursionado en campos que tradicionalmente se consideraban sociológicos, como por ejemplo los temas de discriminación racial, criminalidad, organización familiar, y adicción a las drogas. Becker sostuvo siempre que muchos tipos diferentes de comportamiento humano (incluyendo el criminal) pueden ser compatibles con la maximización racional de la utilidad individual. De manera que resultó oportuno compartir con el panel dicho enfoque, especialmente porque de él pueden derivarse conclusiones útiles en materia de políticas públicas de prevención y de combate a la criminalidad.

La teoría económica del crimen parte del supuesto (lúgubre, como es usual en la ciencia económica) de que los individuos sopesan racionalmente todas sus opciones, incluyendo los ilegales: si se presenta una oportunidad de obtener una utilidad sin riesgo de errores, la van a aprovechar. Con base en ello Gary Becker estableció en 1968 un marco teórico para analizar cómo los delincuentes sopesan los costos y beneficios de infringir la ley. El coste previsto de la conducta criminal depende de dos factores fundamentales: uno es la probabilidad de ser atrapado; y el otro es la severidad del castigo que recibirán en caso de ser atrapados.

Los aspirantes a criminales sopesan esos factores versus los beneficios del crimen. Si la probabilidad de ser atrapado o el nivel del castigo son demasiado bajos, entonces los costos esperados podrían ser compensados ​​por los beneficios y, en tal caso, el crimen sí paga y resulta racional. De aquí se deriva que los objetivos de la acción contra el crimen deben enfocarse tanto a aumentar la probabilidad de capturar a los delincuentes, como a aumentar la severidad de los castigos en proporción al crimen.

Esas son precisamente las metas a perseguir por parte de las políticas de prevención y combate a la delincuencia. Eso sí, tales metas deben perseguirse de forma equilibrada. Los castigos, aunque estrictos, deben ser proporcionales al crimen cometido pues, de lo contrario, pueden ser contraproducentes. Si son excesivamente rigurosos, tenderán a no ser aplicados, a acarrear costos muy elevados en caso de errores judiciales, o a inhibir el emprendimiento humano en caso de negocios naturalmente riesgosos. Por otra parte, aunque existan castigos severos, si existe una baja probabilidad de atrapar a los malhechores, en nada disuadirán el comportamiento criminal.

Una de las conclusiones del panel de discusión fue que, con base en lo apuntado, el combate a la inseguridad puede ser conceptualizado desde una perspectiva económica como una inversión; es decir que cualquier gasto que se realice en este campo, si está enfocado en los objetivos antes descritos, no será dinero desperdiciado sino que va a generar ingresos en el futuro. Asimismo, que dicha inversión social será más eficiente en la medida en que privilegie la prevención del crimen y se realice de manera coordinada y complementaria entre la autoridad estatal, el sector empresarial y las comunidades.

Clima de Negocios en Camioneta

"La Camioneta" es un documental, finamente logrado, que nos confronta a los guatemaltecos con una realidad cruda y desafiante

Gracias a Netflix –ese maravilloso invento para los adictos a la televisión- tuve la ocasión de ver hace pocos días el documental La Camioneta, opera prima del director estadounidense Mark Kendall, desarrollada a caballo entre Guatemala y Estados Unidos en asociación con el productor guatemalteco Rafael González. Si para un gringo promedio los 71 minutos del film pueden ser entretenidos y explicativos, para un guatemalteco pueden resultar desafiantes y esclarecedores respecto de una realidad cruda con la que se ve confrontado.

Se trata del largo periplo que recorre un vehículo que, como muchos otros y luego de haber funcionado durante pocos años como bus escolar en Pensilvania, es subastado e inicia una lenta transformación hasta convertirse en una camioneta que ha de cubrir la ruta hacia Ciudad Quetzal, esa tierra de nadie en San Juan Sacatepéquez donde la única certeza existente es la de la inseguridad reinante. La metamorfosis –de monótono bus escolar a colorida camioneta- ocurre en una ruta escabrosa desde Estados Unidos (donde “si cumples las reglas, no te pasa nada” según el chofer guatemalteco que adquiere el bus en la subasta) hasta Guatemala, pasando por México (donde “cualquier cosa puede ocurrir”).

Uno de los aspectos más impactantes del documental es la actitud admirable de los guatemaltecos involucrados en el proceso: el chofer que trae el bus (que no sólo viene repleto de repuestos, sino trae otro carro a remolque), el intermediario que lo adquiere para su reventa, los artesanos que lo transforman artísticamente en una nave reluciente, y el ilusionado campesino emprendedor que lo adquiere como su activo más valioso para iniciar una aventura como transportista. Todos ellos personajes de la vida real, empresarios valientes y optimistas que se enfrentan a un entorno adverso en el que el éxito de su actividad económica requiere sobornar a las autoridades, pagar puntualmente la extorsión a los mareros, sacrificar su bienestar durante mucho tiempo para poder comprar los bienes e insumos necesarios para trabajar, y poner en riesgo la vida para ganarse el sustento diario.

Elegante, pero brutal, el documental La Camioneta describe el clima de negocios tan adverso y violento en el que se desenvuelve la vida de muchos guatemaltecos. La enorme cantidad de choferes de bus que han muerto en el país en los últimos años (particularmente en Ciudad Quetzal) es simplemente escandalosa y da una clara idea del descomunal desafío que enfrentan los pequeños empresarios en el país. Es bien sabido que uno de los efectos indeseables de la criminalidad (además de los terribles costos humanos y sociales) es que aumenta los costos de operación de las empresas e inhibe el progreso económico.

El problema de la espiral delincuencial en Guatemala tiene, claro está, una serie de causas subyacentes (el fácil acceso a las armas ilegales, un sistema judicial disfuncional, una policía mal entrenada y mal equipada, y un sistema penitenciario corrupto y violento) donde el factor principal es la impunidad casi absoluta, pues la gran mayoría de asesinatos (no sólo de choferes) queda impune, sin que tan siquiera se produzcan arrestos o investigación penal y, cuando estos se dan, los casos languidecen sin investigar.

En una economía como la guatemalteca, el ya vulnerable clima de negocios –afectado por la corrupción y los limitados recursos públicos dedicados a la educación, la salud la infraestructura y la seguridad ciudadana- se deteriora mucho más con la criminalidad, lo que afecta especialmente el crecimiento y el rendimiento de las pequeñas y medianas empresas.

La Camioneta evoca, poéticamente, como un bus desechado por las reglas del sistema estadounidense, se recicla en una nueva vida, jovial y floreciente, en el menos propicio de los lugares, gracias al empuje, resistencia, imaginación y espíritu empresarial de unos guatemaltecos que, sobreponiéndose a la adversidad de la violencia y la pobreza en que se desempeñan, son capaces no sólo de ganarse dignamente la vida con desechos importados, sino de hacerlo con arte y gracia. Este brillante y muy recomendable documental nos da un atisbo del enorme potencial de los guatemaltecos y de cuánto podrían lograr si tan solo gozaran de un clima un poco más propicio para crear, emprender y progresar.

Para Incentivar la Inversión

Guatemala tiene un nivel de inversión muy bajo, lo que explica en gran medida el escaso dinamismo de nuestra economía y los elevados niveles de pobreza. Por ende, es necesario incentivar la inversión, lo cual no se logra con medidas de maquillaje, sino concentrándonos en los temas de fondo. 

La inversión es el factor clave para aumentar la producción y el bienestar de un país. Solamente la inversión (que aumenta la disponibilidad de capital en la economía) y la innovación pueden aumentar significativamente la frontera de posibilidades producción, ya que los otros factores de la producción o son fijos y no crecen –la tierra- o sólo crecen vegetativa y lentamente –el trabajo-.

La inversión es el único componente de la demanda agregada capaz de dinamizar la producción y responder sensiblemente a estímulos de política pública; los otros componentes de dicha demanda sólo responden a factores inerciales (el caso del consumo privado) o exógenos (las exportaciones), o no pueden ser sostenibles por periodos prolongados (el gasto de gobierno).

Por desgracia, Guatemala tiene un nivel de inversión muy bajo, lo que explica en gran medida el escaso dinamismo de nuestra economía y los elevados indicadores de pobreza del país. La inversión en Guatemala representa solamente un 15% del valor de la producción total (medida por el PIB), cuando el promedio de dicho porcentaje en Latinoamérica es de 23% ¡y en China 50%! Además, Guatemala atrae muy poca inversión extranjera directa en comparación con nuestros vecinos. Entonces, ¿qué podemos hacer para que aumenten la inversión?

Guatemala brinda algunas condiciones favorables para la inversión: la inflación es relativamente baja y estable, la deuda pública es manejable, el sistema financiero es sólido, hemos tenido varias elecciones libres y democráticas consecutivas, los recursos naturales son abundantes, y el grado de apertura al comercio exterior es grande con un déficit exterior manejable. Por lo tanto, los obstáculos que impiden que crezca la inversión deben ubicarse en otros aspectos que son claves para que cualquier inversionista decida emprender un negocio en nuestro país.

Para empezar, el tamaño del mercado guatemalteco está muy limitado (en relación al tamaño de la población) debido al elevado porcentaje de la población en situación de pobreza (más de la mitad) y al consiguiente pequeño tamaño de la clase media, lo que hace que Guatemala sea un destino de inversión menos atractivo que otros países de similar dimensión. Esto no solo es resultado de la elevada concentración del ingreso sino que, principalmente, del escaso dinamismo de la producción, lo que configura un complejo círculo vicioso: una economía poco dinámica no es atractiva para la inversión, y la poca inversión impide un mayor crecimiento de la economía.

Todo ello es el resultado de que nunca hemos efectuado las reformas estructurales que otros países lograron implementar en los últimos veinte años. Entre las consecuencias de ese fracaso destaca la pobre infraestructura física, particularmente en carreteras que acerquen y conecten los mercados: mientras que la inversión en infraestructura representa el 10% del PIB en China y el 6% en India, es menos del 1% en nuestro país.

Otro factor de igual importancia es la baja productividad del trabajo, lo que está conectado con el bajísimo nivel educativo y con las graves deficiencias nutricionales prevalecientes. Asimismo, la rigidez del mercado laboral (ni siquiera contamos con un marco regulatorio del trabajo a tiempo parcial). A esto hay que agregar el clima de violencia y criminalidad que, junto con la corrupción generalizada, ahuyentan a cualquier inversionista bienintencionado. Y, para terminar, la ineficiencia y debilidad de las instituciones públicas (incluyendo una baja recaudación tributaria) impiden que el Estado pueda cumplir con proveer la infraestructura, salud, educación, seguridad y certeza jurídica que requiere la inversión privada para florecer y contribuir con el crecimiento y prosperidad del país.

Para incentivar la inversión no existen soluciones mágicas; la tarea es difícil y los esfuerzos deben centrarse en las áreas enumeradas. No hay que empezar de cero: en el Congreso de la República existen iniciativas de ley que podrían coadyuvar al avance de las reformas económicas requeridas. Por ejemplo existe una iniciativa para regular el trabajo a tiempo parcial (iniciativa 4648) y otra para dar estabilidad jurídica y tributaria a la inversión (iniciativa 3996). Por allí podríamos empezar para lograr en el corto plazo algún avance concreto.

De Cara al Tercer Año

Ha concluido la primera mitad del periodo gubernamental. En materia de política económica, no es necesario recurrir a mega-soluciones ni a políticas súper-innovadoras para sacar adelante al país

El tercer año de cada gobierno, como el que se inicia hoy, ha sido decisivo en la era democrática para que la respectiva administración defina su legado en materia de política económica. A estas alturas de su mandato, las autoridades electas ya saben aquilatar cuáles son sus verdaderas posibilidades y fortalezas, así como las restricciones que enfrentan. Puestos a elegir las áreas en las cuales enfocar los esfuerzos en la segunda mitad de su gestión, el reto más difícil es el de abandonar la tentadora y facilona visión de corto plazo que busca obtener réditos electorales y adoptar en cambio un enfoque de Estado en función de dejar un legado perdurable a la Nación.

Una vez superado ese reto crucial, no es necesario recurrir a mega-soluciones ni a políticas súper-innovadoras para sacar adelante al país y dejar una huella trascendente. Aunque es difícil de aceptar, nada de lo que haga el gobierno hará que la economía crezca más allá de un 3.5% anual en los dos próximos años, pues esta es la lentísima velocidad a la que, en el mejor de los casos, puede aspirar a crecer nuestra economía que cada día se rezaga más respecto de otras economías similares que sí han hecho sus tareas.

Esas tareas requieren simplemente de administrar la cosa pública con perseverancia, paciencia, disciplina y enfoque en los temas fundamentales. La priorización de la acción pública en las áreas clave pasa, en primer lugar, por propiciar un ambiente adecuado para que los guatemaltecos tomen decisiones económicas razonables. Ello implica un mínimo de condiciones de seguridad, justicia y gobernabilidad.

En efecto, la criminalidad desenfrenada desincentiva las inversiones, incrementa los costos operativos de las empresas y desvía gastos de gobierno que podrían usarse para atender otras necesidades económicas y sociales. Ello demandará acciones en materia de fortalecer a la policía y a los tribunales, así como de profundizar la línea de política exterior que impulse un tratamiento alternativo para combatir el narcotráfico, primera causa del crimen organizado. La gobernabilidad también demandará esfuerzos para tener un Organismo Legislativo eficiente e independiente del Ejecutivo, como debe ser en una República.

En segundo lugar, la estabilidad macroeconómica de la que hemos gozado durante varios años no debe darse por garantizada. Hay que protegerla y fortalecerla evitando caer en déficit fiscales crecientes, impidiendo endeudamientos públicos gravosos y respetando la autonomía del banco central en materia de política monetaria.

La calidad del capital humano (la educación y la salud de la población) es un tercer aspecto que debe privilegiarse en una agenda de Estado: con resultados tan desastrosos como los que muestran las pruebas de calidad educativa publicadas recientemente por el Ministerio de Educación será imposible mejorar a largo plazo la productividad del país. De manera similar, la escasa e inadecuada infraestructura física (especialmente carreteras secundarias) es un cuarto factor que restringe las posibilidades de un crecimiento económico más sano y que, por ello, debe atenderse como prioridad.

Si el Estado no invierte más y mejor en educación, salud e infraestructura, poco se mejorará la productividad requerida para atender los muchos problemas sociales del país; y esa inversión no puede hacerse sin ingresos fiscales, por lo que una quinta área de prioridad debe ser la simplificación del sistema tributario y la ampliación de su base, en parte mediante la inclusión de la economía informal al circuito tributario.

Finalmente, es menester reducir la frustración social respecto de la calidad de los servicios públicos y las ineficiencias del Estado para lograr la paz social que se necesita para lograr un buen desempeño económico. Ello exige, urgentemente, reducir los enormes niveles de corrupción con medidas concretas y tangibles que trasciendan los discursos electorales.

Poner los pies sobre la tierra, trabajar con perseverancia y enfocarse en estas seis áreas prioritarias (seguridad y clima de negocios; estabilidad macro; capital humano; infraestructura de comunicaciones; ingresos fiscales; y, transparencia y anticorrupción) es la clave para construir una política económica coherente y perdurable que se constituya en un auténtico legado para el país.

La Destrucción de un País

El caso de Venezuela nos advierte los riesgos de no proteger la integridad física y la libertad individual de los ciudadanos. Un análisis desde el punto de vista institucional nos permite aquilatar la gravedad de los actos de desgobierno de Maduro.

Las más recientes decisiones adoptadas por el gobierno de Nicolás Maduro en Venezuela se dirigen, con paso seguro, hacia la completa destrucción de la economía y de la democracia de esa alguna vez prometedora nación. Aunque es aún poco probable que en Guatemala arribemos a semejantes niveles de degradación, no está demás advertir los riesgos que conlleva recorrer caminos políticos como el venezolano.

La “guerra económica” anunciada por Maduro para reducir la inflación de más del 50% anual (una de las más elevadas del mundo), se basa en dos acciones extremas. Por un lado, se prohíbe por decreto que suban los precios y, por otro, se mete a la cárcel a decenas de dueños de tiendas que, en respuesta a la escalada de costos, osaron elevar sus precios de venta e incurrieron en el delito de “usura”. Mientras tanto, la escasez de bienes básicos como la leche, arroz, aceite de cocina y papel higiénico se acentúa, la inflación no cede y las empresas dejan de invertir y generar empleos.

Más allá de las graves consecuencias económicas de tales medidas, vale la pena destacar sus efectos devastadores para la democracia y el desarrollo a largo plazo del país. En efecto, las acciones de Maduro tienen un impacto fatal sobre las instituciones constitucionales y democráticas que están diseñadas para reducir la arbitrariedad en la toma de decisiones de gobierno, por lo que su consecuencia inevitable será el debilitamiento, la desestabilización y la deslegitimación del funcionamiento de los mercados y de la vida social.

Existe un consenso amplio entre economistas en cuanto a la importancia de las instituciones para el desarrollo económico y social, aunque con opiniones distintas respecto de la importancia de las diferentes instituciones; en todo caso, la protección de los derechos de propiedad siempre aparece como una institución fundamental. Diversos estudios demuestran que el crecimiento económico sostenible florece en aquellos países donde existen instituciones que protegen el derecho a la vida, a la libertad individual y a la propiedad.

Es decir, en aquellos lugares donde se respetan las reglas del juego y donde el poder del gobierno está bien acotado, donde se fomenta la competencia y se combaten las prácticas monopólicas, es donde los agentes económicos se dedican a actividades productivas y a invertir, lo cual consecuentemente genera un crecimiento económico estable y sostenido. Esos lugares suelen ser también democracias consolidadas. El profesor Douglas North (premio Nobel) sostiene que la democracia y el desarrollo económico se refuerzan mutuamente a través de un entramado institucional en el que destaca, como factor catalizador, la existencia de salvaguardias contra la desaparición física, y contra la privación de la libertad y de la propiedad individuales.

Las acciones adoptadas por Maduro atacan directa y mortalmente esas salvaguardias. Por un lado, la desaparición física y el encarcelamiento de opositores al gobierno hacen que, aunque un país tenga elecciones periódicas y multipartidarias, en la práctica no exista democracia. En ese caso las elecciones son sólo una farsa que sirve a los gobernantes para identificar el grado de lealtad (o deslealtad) de los distintos grupos de población y distritos electorales.

Por otro lado, cuando los propietarios de empresas (pequeñas, medianas o grandes) pueden ser sumariamente desaparecidos o encarcelados, entonces la institución de la propiedad privada desaparece para todo propósito práctico; y eso significa que cualquier esperanza de crecimiento económico estable de largo plazo también desaparece.

La máxima degradación de cualquier gobierno ocurre cuando éste no sólo ya no garantiza la libertad y la inviolabilidad de la persona como ciudadano y como propietario, sino que es el propio gobierno quien viola esos principios. Con ello devasta la democracia y arruina las posibilidades de desarrollo económico y social. Venezuela nos presenta un ejemplo de cómo destruir un país. Ojalá los guatemaltecos tengamos la prudencia de no caer en los mismos errores, exigiendo a los líderes de todos los sectores del país, especialmente a los líderes políticos, su compromiso irrestricto con la protección a la integridad física y a la libertad (de locomoción, de expresión y de emprendimiento) de los guatemaltecos.

Inseguridad y Subdesarrollo

El PNUD es muy contundente en afirmar que las políticas de "mano dura" no han funcionado

Hace algunos días vio la luz el Informe Regional de Desarrollo Humano “Seguridad Ciudadana con Rostro Humano: Diagnóstico y Propuestas para América Latina”, preparado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD-. En esta ocasión el Informe se enfoca en los efectos negativos de la inseguridad ciudadana sobre el desarrollo económico y social.

El PNUD recalca que, aunque en el presente siglo ha habido crecimiento económico en Latinoamérica, éste no se ha traducido en desarrollo humano ni en seguridad ciudadana, debido a que el crecimiento ha sido de baja calidad: por un lado, el motor de la actividad económica ha sido el consumo (que en Guatemala representa el 85% del PIB) y, por otro, no ha habido suficiente movilidad social. Ello crea incentivos para lo que el PNUD llama “delito aspiracional”, que se traduce en una epidemia de robos de celulares, laptops y tenis de marca como la que agobia a los capitalinos guatemaltecos.

Pero el Informe también asocia la inseguridad ciudadana con el caótico y veloz crecimiento urbano que, acompañado de transformaciones en la estructura familiar (como las generadas por los migrantes hacia el Norte) y de fallas en el sistema educativo estatal, han minado el tejido social. A ello se agrega la proliferación de armas de fuego y el tráfico de drogas como factores que impulsan la criminalidad. Por último, y no menos importante, la inseguridad ciudadana se multiplica debido a la debilidad institucional (en la provisión de seguridad y en la impartición de justicia) que caracteriza a Estados como el nuestro.

Evidentemente, la inseguridad ciudadana afecta el desempeño económico: según el Informe, si la tasa de homicidios se redujera al promedio mundial, el PIB de Latinoamérica sería mayor en un 0.5% (equivalente a más de US$24 milllardos). Para casos específicos, el PNUD y el Banco Interamericano de Desarrollo –BID- estiman que a Honduras la delincuencia le representó en 2010 un costo del 10.5% de su PIB, y a Paraguay un 8.7%. Es razonable suponer que Guatemala estaría en niveles sólo ligeramente inferiores a esos dos casos.

Aunque el Informe no da recetas para combatir la inseguridad, es muy contundente en afirmar que las políticas de "mano dura" no han funcionado, ya que la represión policial desmedida a menudo ha coincidido con una elevación en los índices de criminalidad. Lo que sí aconseja el PNUD es no politizar el tema de la inseguridad y que cada país llegue a un Acuerdo Nacional por la Seguridad Ciudadana, como política de Estado, que incluya una estrategia integral de seguridad ciudadana basada en la actuación policial mediante un trabajo por cuadrantes y cercano con las comunidades; la adopción de nuevas tecnologías enfocadas en la prevención en las áreas de riesgo; la atención estatal a los grupos más vulnerables de la población (jóvenes y mujeres); el fortalecimiento de la justicia para hacerla accesible y eficaz; y, una mejora en la educación para infundir valores de tolerancia y respeto al estado de derecho.

Los hallazgos y recomendaciones del Informe son, claro está, muy relevantes para Guatemala y coinciden en gran medida con otros estudios para distintas regiones del planeta que enfatizan la importancia de las instituciones y de la democracia para construir un estado de derecho conducente al desarrollo económico y social. En situaciones tan deterioradas y precarias como la nuestra, el desafío fundamental es el de priorizar y dar seguimiento a las medidas pertinentes en materia de seguridad ciudadana.

Para ello hay que partir de que una condición necesaria para el desarrollo económico es que se reduzca sostenida y progresivamente el nivel de amenazas a la vida y a la libertad (de locomoción, de expresión y de emprendimiento) de los guatemaltecos. Cualquier persona que se sienta paralizada contra su voluntad o amenazada en su integridad –ya sea por mareros extorsionistas, narcotraficantes, ladrones de celulares, o policías corruptos- se encuentra no sólo con que su calidad de vida cae drásticamente, sino también con que no puede tomar decisiones económicas básicas que son esenciales para el progreso de la sociedad. Puestos a priorizar, es a esa protección fundamental de la inmunidad personal hacia donde deben dirigirse los esfuerzos del Estado en materia de seguridad.

Pacto Social en Peligro

El pacto social sobre cuyas precarias bases se desarrolla la vida política y económica del Estado Guatemalteco está amenazado por  el círculo vicioso que se configura alrededor de la pobre recaudación fiscal y de la pésima calidad (y opacidad) de los servicios públicos esenciales

El Banco Mundial diseña periódicamente (en coincidencia con los periodos de gobierno) una “estrategia de alianza con el país” para orientar sus operaciones con Guatemala. La más reciente estrategia (para el periodo 2013-2016) parte de un diagnóstico que describe dos características esenciales de la economía guatemalteca. Por un lado, el desempeño económico de Guatemala muestra una notable estabilidad, como resultado de políticas macroeconómicas prudentes, a pesar de la debilidad de las instituciones democráticas. Pero, por otro lado, los elevadísimos niveles de pobreza reclaman con urgencia que se acelere el ritmo de crecimiento y que se asegure que éste sea más incluyente.

El diagnóstico destaca, entre otros aspectos, la lentitud con la que crece la economía guatemalteca y la enorme desigualdad social reflejada en los dispares niveles de consumo. También señala que los elevados índices de delincuencia y violencia son una amenaza grave para el desarrollo del país y obstaculizan los esfuerzos del gobierno en materia de combate a la pobreza.

Tomando en cuenta esa situación, el Banco plantea como objetivos de su estrategia de país, por un lado, fortalecer las políticas públicas de desarrollo social y, por otro, la promoción del crecimiento económico incluyente y sostenible; con ello busca apoyar los esfuerzos que el gobierno afirma estar haciendo para mejorar el potencial de crecimiento económico y avanzar hacia una sociedad más equitativa.

Para ello, sin embargo, el Banco Mundial recalca que el nivel de ingresos del estado resulta insuficiente, pues estructuralmente no logra movilizar recursos adecuados para fomentar el desarrollo y las políticas sociales. Y aunque el Banco reconoce que las medidas de política fiscal y administrativas que se aprobaron el año pasado tendrán un impacto positivo en el mediano plazo, resulta evidente que es precisamente la debilidad del Estado –tanto en lo fiscal como en lo institucional- el factor que pone en riesgo la consecución de los ambiciosos objetivos planteados en la referida estrategia, tal como otro estudio del propio Banco Mundial lo sugiere.

En efecto, un reciente estudio publicado por dicho organismo multilateral, titulado “La movilidad económica y el crecimiento de la clase media en América Latina”, señala que el gran crecimiento que la clase media ha experimentado en la Región en los últimos años está en peligro, debido a la fragilidad del pacto social que apenas se está construyendo y que da sustento a dicha movilidad social. Ello implica que los beneficios que se derivan de una tener una clase media creciente (que incluyen la posibilidad de un mayor crecimiento económico basado en el mercado interno, y la existencia de una sociedad más igualitaria, que también es propicia para un mejor desempeño económico) están en riesgo de perderse ante la imposibilidad de concretar un pacto social que implique el sostenimiento del Estado y de sus instituciones por parte de la ciudadanía.

La principal amenaza contra dicho pacto social es lo que el estudio del Banco llama “el círculo vicioso de los impuestos bajos y la mala calidad de los servicios” que, aunque referido a toda Latinoamérica, parece describir a detalle lo que ocurre en Guatemala. La baja recaudación tributaria es un factor que, junto con la ineficiencia y la corrupción, impide que el Estado cumpla con su obligación de prestar servicios básicos (salud, educación, seguridad e infraestructura) a la población.

Cuando los ciudadanos de clase media no reciben a satisfacción estos servicios, optan por desvincularse del Estado y auto-proveerse tales servicios. Ello entraña una ruptura de su identidad ciudadana y se traduce en una bajísima moral tributaria que, a su vez, refuerza la baja recaudación tributaria y, con ello, se perpetúa la baja calidad de los servicios públicos.

La ruptura de ese círculo vicioso –y, por ende, la viabilidad de un Estado incluyente que promueva el bienestar de sus ciudadanos-, requiere de esfuerzos que van más allá de simples reformas tributarias y que pasan por un compromiso sólido con la transparencia, el combate a la corrupción y el fortalecimiento institucional. Por desgracia, la actuación que en tiempos recientes ha tenido el gobierno en torno a la IVE, el FONAPAZ, la Portuaria Quetzal, el IGSS o la SAT parecen ir exactamente en el sentido contrario al que se requiere para mantener vivo nuestro agonizante pacto social.

De Grandes Sueños y Distractores

Si no se empieza por lo esencial –que, para empezar, implica cumplir con las obligaciones básicas-, los grandes sueños se convierten (sean bien o malintencionados) en distractores.

Soñar no cuesta nada, y plantearse grandes objetivos puede ser una buena guía para encauzar los esfuerzos en materia de política pública. Lo que hay que evitar es que, por estar soñando y buscando soluciones grandiosas, se nos olvide que lo más importante es hacer el trabajo diario, perseverar en los pequeños objetivos cotidianos y de cumplir con las responsabilidades esenciales.

Sería ideal, por ejemplo, que las alcaldías tuvieran recursos suficientes para prestar eficientemente servicios agua, ornato, transporte, seguridad, salubridad y cultura; pero para ello habría que evitar que alcaldes como el de Santa Bárbara (detenido él y su séquito con armas de grueso calibre y gorros pasamontaña) o el de La Antigua (sindicado de lavado de dinero, asociación ilícita, abuso de autoridad y estafa) utilicen su puesto para perpetrar actos delincuenciales. El trabajo sencillo, esencial, primario que hace falta es que la Contraloría de Cuentas supervise sistemáticamente a las municipalidades.

También sería ideal contar con políticas de desarrollo rural que de verdad ayudaran a las familias que viven en condiciones de infra-subsistencia. Pero antes habría que empezar por desmantelar programas ineficientes como el nefasto reparto de fertilizantes, que según diversos estudios bien fundamentados es infectivo, causa un enorme desperdicio de recursos y es fuente de corrupción. El trabajo cotidiano que se requiere es reasignar recursos financieros y humanos a áreas que sí generen desarrollo rural, como la construcción de caminos rurales, el extensionismo agrícola o los programas de riego.

Sería ideal realizar una reforma educativa profunda que incluyera un cambio en el enfoque, tiempo y pensum de estudios para la carrera de magisterio; pero antes sería mejor ocuparse de arreglar el desastre administrativo en el manejo de las plazas para maestros. El trabajo diario que hay que hacer es el de supervisar sistemáticamente el trabajo de las escuelas y sus maestros, idealmente con el involucramiento de los padres de familia (curiosamente, muchos de quienes en su momento se opusieron a la participación de los padres, se oponen hoy a la reforma magisterial).

Lo ideal sería que las instituciones autónomas recibieran puntualmente los aportes que por mandato constitucional deben recibir, pero antes es de justicia que dichas entidades (USAC, CDAG, municipalidades) revelaran pública, periódica y sistemáticamente en qué se han gastado los recursos que paga el pueblo de Guatemala con sus impuestos. Poco esfuerzo debería tomarles el trabajo diario de llevar una contabilidad transparente, publicar sus estados financieros y someterse anualmente a una auditoría externa.

Sería también ideal contar con un sistema institucional para atraer inversiones y promover exportaciones, o contar con un canal seco pletórico de modernos puertos y tecnología de punta a lo largo del camino; pero mientras los puertos, aeropuertos y fronteras estén completamente vulnerables al contrabando y al tráfico de ilícitos, sólo se van a atraer inversionistas de alto riesgo (y poca calidad) y los exportadores deberán seguirse batiendo contra el mundo por su propia cuenta. La labor primaria del Estado debería ser la de recuperar y fortalecer las instituciones a cargo de sus fronteras y puertos.

Lo ideal sería contar con cárceles seguras y equipadas con alta tecnología, pero primero habría que corregir las terribles distorsiones que permiten a los reos salir de paseo cuando quieren y ser ellos mismos quienes “auto-gestionan” las cárceles con su sistema de privilegios que incluye televisores, cocinas y apartamentos de lujo en los centros de reclusión. La tarea diaria debiese ser eliminar el desorden administrativo y la corrupción que plagan el sistema penitenciario.

Antes que soñar en canales interoceánicos imaginarios, en cárceles ultra-modernas, en avanzadas reformas magisteriales, en educación superior altamente tecnificada, o en ir a un mundial de futbol, hay que empezar por lo primero (aunque sea menos glamoroso): recuperar la administración proba, transparente e íntegra de las instituciones públicas corroídas por el desorden, la corrupción y la delincuencia. Si no se empieza por el principio, los sueños (por bien intencionados que sean) se convierten en perjudiciales distractores.

Guatemala: Frustración Económica

Hay motivos para estar satisfechos con la estabilidad, pero también para estar desencantados con el lento crecimiento de la economía y con los indicadores de desigualdad que amenazan permanentemente la paz social. Para reducir la desigualdad social sin perjudicar el crecimiento económico es imprescindible aumentar la productividad, y para lograrlo no hace falta reinventar la política macroeconómica ni desenterrar difuntas políticas industriales. 

Hace unas semanas tuvo lugar en un hotel capitalino el foro “Acelerando el Crecimiento de Guatemala”, organizado por el Banco Mundial, The Growth Dialogue, la Segeplan y el Ministerio de Finanzas, donde varios expertos nacionales y extranjeros expusieron diversos diagnósticos y propuestas relacionadas con el objetivo de aumentar la velocidad a la que crece la economía guatemalteca. La razón de este tipo de foros es evidente: la producción nacional ha crecido, durante décadas, a una velocidad que –ya sea en comparación a otros países de similares características al nuestro, o en relación con la necesidad urgente de reducir los elevados índices de pobreza- resulta claramente insatisfactoria.

Dicho esto, sin embargo, no deja de preocupar el tono con el que algunos de los participantes se expresaron respecto de la estabilidad económica que el país ha logrado mantener en los últimos lustros. Sin dejar de reconocer que tal estabilidad existe, parecieron –erróneamente- achacar a ésta la responsabilidad de que la producción nacional no crezca más aceleradamente, cuando lo correcto hubiese sido reconocer que, si la economía del país ha tenido un ritmo de crecimiento muy lento, ello ha ocurrido a pesar de (y no a causa de) las innegables condiciones de estabilidad existentes.

Si la economía guatemalteca logró capear el temporal de la crisis financiera mundial de 2008-2009 con muchos menos daños que la mayoría de países en la región y fuera de ella, se debió en buena medida a la presencia de políticas e instituciones favorables a la estabilidad: una política fiscal prudente (con déficits relativamente bajos), un tipo de cambio relativamente flexible, una política de metas de inflación conducida por un banco central autónomo, y una fiscalización del sistema bancario en continua modernización. Lejos de despreciar esos factores, hay que preservarlos y fortalecerlos. Las razones del mediocre crecimiento económico son otras y tienen raíces profundas.

El nacimiento del Estado guatemalteco, desde la Independencia hasta la Reforma Liberal, fue demasiado precario y políticamente inestable como para generar instituciones funcionales. Desde que existen registros de la actividad económica en Guatemala, las cifras han escrito una historia de desencantos regada con esporádicos periodos de optimismo exagerado; los auges del café, del algodón, del azúcar o de las “industrias de la Integración Centroamericana” no han sido suficientes –en magnitud o en duración- para poner al país en una senda de crecimiento sostenido. Lo peor es que, al mismo tiempo que el PIB guatemalteco ha avanzado a paso lento, otros países, tanto de Latinoamérica como, especialmente, de Asia, han crecido a ritmos mucho más acelerados, haciendo cada vez más grande la brecha entre sus niveles de desarrollo y el nuestro.

Las causas de este magro desempeño pueden ser objeto de debate en el campo ideológico: que si el legado cultural del colonialismo español, o que si la explotación despiadada de las transnacionales estadounidenses. Pero los estudios académicos serios apuntan el dedo acusador hacia la debilidad de las instituciones, la inestabilidad política, las malas decisiones de política económica (proteccionismo y cortoplacismo), la ausencia del Estado de derecho y –se menciona cada vez con más frecuencia- las extremas y persistentes desigualdades sociales.

Esos factores, además de la debilidad de la economía mundial, continúan influyendo en las condiciones que actualmente impiden un mejor desempeño económico del país, entre las que sobresalen tres aspectos. Primero, el crimen y violencia generalizados que (aunado a la falta de certeza jurídica en materia civil, mercantil y penal) crean un insoportable clima de inseguridad. Segundo, los indicadores de persistente pobreza y de insidiosa desigualdad (que se cuentan entre los más altos del mundo), que frenan el crecimiento y dificultan la gobernabilidad. Tercero, la baja productividad y su lentísimo crecimiento, que refleja la ineficiencia relativa de la economía informal donde se ocupa la mitad de la población, y que no permite cerrar la brecha que nos separa de los países más avanzados. Lejos de querer “revisar” las políticas de estabilización, las políticas del Estado deben enfocarse en priorizar estos tres aspectos.

Hoy en día el 54% de los guatemaltecos son pobres. Si la economía sigue creciendo al mediocre ritmo actual (3% anual), tardaremos más de 50 años en reducir el porcentaje de pobres al 33%. Si quisiéramos hacerlo en 40 años, la producción nacional debería crecer un 6% en cada año de la próxima década. Para lograr ese ritmo de crecimiento hace falta mucho más que buenas intenciones. Entre las condiciones que dificultan alcanzar crecimientos más acelerados hemos mencionado tres fundamentales: seguridad, pobreza-desigualdad, y productividad.

La inseguridad (todas las encuestas lo confirman) es el problema más sentido de la población en la actualidad: los robos de celular, las extorsiones a pequeños negocios y los secuestros express. El crimen organizado se aprovecha de la ausencia de estado de derecho, convirtiendo un problema policiaco en uno de seguridad nacional que impide el desarrollo y ahuyenta la inversión.

Para mejorar la seguridad pública sería esencial lograr avances concretos en materia de reestructuración de la Policía Nacional Civil y de las cortes de justicia. Asimismo, como en otros países, intervenciones específicas para atender las áreas marginales (con alumbrado público, acceso a las escuelas, actividades culturales y capacitación técnica a los jóvenes). Pero también un aumento en el crecimiento económico y en igualdad social contribuirían grandemente a mejorar la seguridad.

Aunque la sociedad guatemalteca está cambiando –merced a la urbanización, la globalización y las aún débiles instituciones democráticas -, aún continúa siendo una de las sociedades más desiguales del mundo. La desigualdad extrema es causa de muchos problemas, más allá de los morales, pues favorece  la criminalidad, ingobernabilidad, ineficiencia económica y rencor social que perjudican el sano desempeño de la economía.

Algunos en la cúspide de la pirámide social pueden no creer que la desigualdad sea un problema en sí misma; pero incluso a ellos les interesa reducirla porque, si sigue aumentando, las fuerzas sociales radicales pueden precipitar un resultado político que no es bueno para nadie: el populismo chavista está siempre a la orden del día.

Un gasto público más eficiente y mejor focalizado es clave para reducir la desigualdad: los programas sociales bien diseñados (como las transferencias condicionadas de efectivo) pueden hacer una gran diferencia auxiliando a los más pobres y propiciando una mayor asistencia a la escuela (y una fuerza laboral más educada puede obtener mejores ingresos). Otra prioridad debe ser un ataque frontal a los privilegios y los intereses creados que se manifiestan en las prácticas corruptas de los negocios con el Estado. También extender el acceso a la seguridad social (servicios de salud y de pensiones) contribuye a mitigar la desigualdad, así como el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica (pues la inflación erosiona principalmente el ingreso de los más pobres).

Para mitigar la desigualdad sin perjudicar el crecimiento económico es menester revertir la históricamente baja productividad de la economía guatemalteca, enfrentando sus causas estructurales: informalidad económica (más de la mitad de los trabajadores está sub-empleado), escasa infraestructura (la inversión en infraestructura es menor al 3% del PIB), regulaciones inadecuadas, insuficiente competencia (y, por ende, poca innovación) y poco acceso al crédito (el crédito bancario equivale al 25% del PIB, la mitad que en Costa Rica). Además, la atención al capital humano necesario para la productividad es extremadamente precaria. El Estado debe, pues, propiciar la inversión que se requiere para mejorar el capital humano (salud, nutrición y educación), físico (infraestructura) y social (imperio de la ley e instituciones eficientes), aumentando el gasto público y favoreciendo las condiciones para promover inversiones privadas.

Pero para ello hay que reconocer que los ingresos fiscales en Guatemala son claramente insuficientes (e ineficiente y corruptamente utilizados) para financiar un estado moderno que sea capaz de proveer a sus ciudadanos de los servicios básicos. Para lograr todo lo anterior no hace falta reinventar la política macroeconómica ni desenterrar difuntas políticas industriales, sino priorizar los aspectos esenciales (arriba esbozados) en los que deben enfocarse las políticas públicas.