El Imperativo del Crecimiento

Ninguna política redistributiva o de combate a la pobreza es sostenible si no se acompaña de un crecimiento económico robusto. Urge rescatar el enfoque de las políticas públicas para este fin

En tiempos recientes, el impulso del crecimiento económico como una prioridad de las políticas públicas parece haber caído en descrédito. Algunos académicos y ciertos organismos internacionales han intentado mover el centro de atención hacia otros temas arguyendo, por ejemplo, que la desigualdad debe reducirse para viabilizar la sostenibilidad social, que el crecimiento del PIB es una medida incompleta y errada del bienestar, o que el verdadero desarrollo humano tiene más dimensiones que la simple producción de bienes materiales.

Todo eso es cierto, pero no debe desviarnos de una realidad evidente: el principal problema económico y social de Guatemala es la excesiva pobreza, y ésta no puede reducirse sin crecimiento económico. El combate a la pobreza es insostenible, incluso efímero, si no está sustentado en un sólido crecimiento de la producción de bienes y servicios. El reciente reporte del PNUD sobre la pobreza en Latinoamérica lo dice con claridad: en ausencia de un crecimiento económico robusto, las políticas que ayudaron a reducir la pobreza y la desigualdad (como las transferencias condicionadas de efectivo) pueden ser insuficientes para evitar que las familias beneficiadas caigan de nuevo en la pobreza.

Por desgracia, el crecimiento potencial del PIB guatemalteco es, según diversos estudios, de entre 3.5% y 4% anual, insuficiente para reducir significativamente los niveles de pobreza en una población que continúa aumentando a un ritmo superior al promedio mundial. El principal obstáculo que impide que el crecimiento se acelere ha sido siempre la baja productividad del aparato económico nacional. La pobreza es, a fin de cuentas, una medalla de dos caras: la cara vista son los bajos niveles de ingreso y bienestar material de la mayoría de la población; la cara oculta es la baja eficiencia (productividad) del factor trabajo y del factor capital en nuestra economía.

Lo peor de todo es que, en el corto plazo, no se avizoran mejoras en el desempeño económico del país. Por un lado, la economía internacional (que determina el dinamismo de nuestro sector exportador), aunque no está en crisis, tampoco mostrará una bonanza significativa en los próximos meses. Por otro lado, aunque las acciones del Ministerio Público y CICIG -reportadas muy favorablemente en medios como The Economist o The New York Times- tendrán a mediano plazo un impacto positivo en la atracción de inversión y en la mejora del sistema de justicia, en el corto plazo pueden estar ocasionando parálisis en los inversionistas locales. Y por si ello fuera poco, el portafolio de grandes inversiones (especialmente en sectores como los de electricidad o minería) parecen haberse agotado.

Lo que corresponde, entonces, es trabajar en mejorar el potencial de crecimiento en el mediano plazo. Ello requiere de perseverancia y de afrontar decisiones complejas como, por ejemplo, la necesidad de aumentar los niveles de ahorro para poder invertir (ello implica aumentar el ahorro privado y el público lo cual significa, inevitablemente, más impuestos). Requiere también de profundizar la lucha contra la corrupción y avanzar significativamente en mejorar la focalización y eficiencia del gasto público. Y, sobre todo, requiere de mejorar la productividad integral de nuestra economía, lo cual implica mejorar la infraestructura, los niveles educativos, la calidad y eficacia de las instituciones públicas (empezando por el sistema de justicia) y todo cuanto contribuya a optimar el clima para hacer negocios, emprender iniciativas y generar empleos en el país.

La Excusa de la Parálisis del Gasto

Oscuras fuerzas buscan dar marcha atrás en los avances logrados hasta hoy en materia de regulación de las comparas y contrataciones del Estado, particularmente en las relacionadas con medicamentos y con gastos a nivel municipal

El gasto gubernamental en lo que va de 2016 se está ejecutando con suma lentitud. En el primer cuatrimestre del año se habían gastado unos Q17.6 millardos, lo que representa una reducción del 12% (Q2.4 millardos) respecto de lo que se había gastado en igual periodo del año anterior. La reducción es aún más evidente en el caso de la adquisición de bienes y servicios, así como en el de la inversión física, que se han reducido en más de 30% respecto de lo ejecutado en 2015.

Tres razones explican esta parálisis del gasto. En primer término, hay que recordar que, históricamente, cada vez que hay un cambio de gobierno, los primeros meses de la nueva gestión gubernamental se caracterizan por una baja ejecución del gasto, lo cual resulta lógico al considerar que los nuevos funcionarios no han adquirido aún las destrezas suficientes para agilizar su gestión presupuestaria.

En segundo lugar, es innegable que las recientes acciones del Ministerio Público y de la CICIG en contra de las estructuras de corrupción enquistadas en el aparato estatal han producido una sensación de extremada precaución en todos los niveles funcionariales. Esto se ha traducido en una lentitud fuera de lo común en la toma de decisiones de compras y contrataciones gubernamentales.

La tercera razón es la entrada en vigencia de las reformas a la Ley de Contrataciones del Estado aprobadas (con el apoyo de las manifestaciones populares y en contra de la voluntad de las estructuras corruptas) a finales de 2015. Estas reformas aprobadas mediante el decreto 9-2015 constituyen un avance en la lucha contra la corrupción y en la búsqueda de la eficiencia en el sistema de compras y contrataciones y en la calidad del gasto público. Es inevitable  que tales avances conlleven la aplicación de procedimientos nuevos y más estrictos para realizar el gasto público, lo cual (dada la lentitud burocrática que impera en la mayoría de instituciones gubernamentales) ha generado una gran lentitud en su operación habitual.

Lamentablemente, hay muchos funcionarios (y algunos analistas, quizá bien intencionados) que afirman que las reformas introducidas en la Ley de Contrataciones deben revertirse porque son un obstáculo a la fluidez del gasto. En realidad, mucho de lo que ha sucedido es atribuible, no a las reformas, sino a la incapacidad y negligencia en la aplicación de la ley. Destacan, por ejemplo, el indebido retraso en la emisión del reglamento requerido por las reformas (que fue publicado apenas la semana pasada), o la evidente incapacidad (¿o resistencia?) a levantar los contratos abiertos para la adquisición de medicamentos (quizá con la tenebrosa intención de generar una crisis para justificar una marcha atrás en las reformas).

No es de extrañar que ya hayan surgido en el Congreso un par de iniciativas que, con la excusa de facilitar la compra de medicamentos o la ejecución de obra municipal, pretenden retroceder en lo que se ha logrado hasta ahora y buscan, entre otros aviesos fines, regresar a la nefasta práctica de fraccionar la contratación de bienes y servicios por las entidades estatales, así como a que se elimine el establecimiento técnico de precios de referencia para los procesos de contratación pública.

Es cierto que, como toda ley, la de Contrataciones del Estado aún debe ser perfeccionada y mejorada. Pero sería un error (y hacerle el juego a los corruptos) que, con la excusa de acelerar el lento ritmo del gasto público, se impulse una contra reforma que dé marcha atrás a lo avanzado hasta hoy.

Qué Mensajes Dejó el FMI

En el corto plazo: reformar integralmente la SAT y profundizar el combate a la corrupción. En el largo plazo: reforma tributaria, focalización del gasto público y fortalecimiento institucional

El mes pasado visitó el país una misión del Fondo Monetario Internacional –FMI- para la revisión periódica de la economía nacional. Su análisis se enfocó en las políticas que se necesitan para preservar la estabilidad macroeconómica y, simultáneamente, lograr reformas institucionales y apoyar un crecimiento económico más rápido e incluyente. Como es habitual, la misión dejó una serie de apreciaciones y recomendaciones, algunas bastante explícitas, mientras que otras hay que deducirlas o interpretarlas.

La Opinión del FMI sobre la evolución económica de Guatemala en el último año es, en general, positiva. Pese a la crisis política de 2015, el crecimiento de la producción se mantuvo robusto, la inflación y el déficit fiscal estuvieron bajo control; y, aunque la balanza de pagos con el exterior mejoró sustancialmente, el Fondo reconoce que existe un problema de competitividad que, contrario a lo que sostienen algunos analistas locales, no se debe a un tema cambiario o de precios, sino que obedece a ciertas debilidades estructurales: escaso capital humano y físico, así como elevada criminalidad y corrupción.

Por ello, a pesar del desempeño positivo y de unas perspectivas favorables, el resultado en materia de bienestar social ha sido insatisfactorio, aspecto que el FMI atribuye no solo al insuficiente ritmo de crecimiento económico, sino que, particularmente, al bajo nivel de ingresos fiscales y a la ausencia de una estrategia integral y priorizada para enfrentar los desafíos sociales.

En el corto plazo, el FMI recomienda preservar la estabilidad macroeconómica y preparase para enfrentar choques externos que podrían afectarnos, al tiempo de apurar las medidas estructurales, incluyendo aquellas orientadas a mejorar la seguridad, impulsar el capital físico y humano, así como reducir la desnutrición, la pobreza y la desigualdad. Ello requiere de mejorar la cantidad y la calidad de los recursos financieros del Estado. Resulta interesante que el FMI acepte que, debido a que un aumento en la recaudación de impuestos tomará cierto tiempo, en el corto plazo sería tolerable un aumento moderado del en déficit fiscal para movilizar el gasto hacia esos aspectos estructurales.

Aunque no lo dice explícitamente, el Fondo vería aceptable un aumento leve del déficit fiscal en los próximos años hasta niveles equivalentes a un 2% del PIB, que es la cifra que diversos estudios del propio FMI han identificado como un nivel manejable del desequilibrio fiscal. Pero, al mismo tiempo, el Fondo recomienda emprender una reforma profunda de la SAT (para mejorar la recaudación en el corto plazo) y un combate frontal a la corrupción (para mejorar la eficiencia del gasto público).

En el largo plazo, sin embargo, el FMI ve absolutamente necesaria una reforma tributaria que eleve la carga impositiva al equivalente a un 15% del PIB, como una condición indispensable para que el Estado cuente con los recursos necesarios para invertir en los temas estructurales (salud, nutrición, educación, seguridad, justicia e infraestructura) sin los cuales será imposible potenciar el crecimiento y reducir la pobreza. Complementariamente, el Fondo propone mejorar el marco de la política monetaria y del sector financiero, así como fortalecer las instituciones públicas (incluyendo las de control del gasto público) a fin de sustentar la ejecución de las políticas económicas y mejorar la adaptación del sistema económico ante posibles choques internos y externos. El que tenga oídos para oír, que oiga.

La Lógica de la Reforma

¿Cuál es la lógica tras la propuesta de reformas a la Constitución para fortalecer al sector de justicia? Aunque las razones para tal propuesta parecen evidentes, el documento que se discute actualmente carece de una exposición de motivos. Por ende, para tratar de comprender mejor estas reformas, hay que hacer un ejercicio de elucubración sobre su propósito.

Recientemente, los presidentes de los tres poderes del Estado lanzaron a nivel nacional una propuesta de reforma al Sector Justicia, que incluye una serie de modificaciones a la Constitución Política de la República. Para que el subsiguiente proceso de discusión (que ya ha comenzado) sea fructífero –y ante la falta de una exposición de motivos que explique las razones que sustentan la propuesta- es conveniente intentar comprender la lógica que subyace tras la misma.

Primero, la intención. Es razonable suponer que los ponentes de la reforma, buscando fortalecer el sector justicia del país, llegaron a la conclusión de que para lograrlo resulta imprescindible modificar el texto de la Constitución. Es decir, no se trata de modificar la constitución como un fin en sí mismo (como sí lo fue en el fallido intento de Pérez Molina hace dos años), sino que la reforma constitucional surge como un medio para lograr el fin de fortalecer el sector justicia.

Segundo, el por qué. Al leer la propuesta se infiere que los ponentes entienden que el fortalecimiento del sector justicia conlleva dos objetivos esenciales. Por un lado, lograr una efectiva independencia de los jueces y magistrados; y, por otro lado, modernizar la estructura institucional del sistema judicial para mejorar su eficiencia. De ahí que los componentes clave de la propuesta sean la integración de las cortes (Suprema y de Constitucionalidad) y la creación de un Consejo de la Carrera Judicial.

Tercero, el para qué. Siendo perspicaces, se adivina que los redactores de la propuesta (con una fe evidente en un sistema donde prevalecen los jueces y la ley) ven al fortalecimiento del sector justicia como el pilar sobre el cual se fundamente la construcción de un Estado de Derecho y que dicha construcción, a su vez, es la última tabla de salvación para evitar que el país se convierta en un estado fallido.

Cuarto, el alcance. Si lo anterior es cierto, se desprende que la propuesta plantea una reforma gradual del Estado –en vez de una revolución-, mediante un proceso controlado, con epicentro en el sistema judicial, pero con repercusiones en los demás organismos y sistemas estatales (que eventualmente derivaría en la depuración del Congreso, el combate a la corrupción en el Ejecutivo o la reforma profunda del sistema político).

Quinto, quién la impulsa. De lo dicho se colige que (aparte de los presidentes de los Organismos, ponentes formales de la reforma) pueden existir otros poderes interesados en apoyar una reforma profunda del Estado. La CICIG y el Ministerio Público, por mencionar dos ejemplos, estarán muy interesados en dejar un sistema de justicia renovado como legado de su exitosa gestión en contra de la corrupción. Y la embajada estadounidense, por mencionar otro ejemplo, estará muy interesada en evitar -a través de un sistema judicial eficiente- que la amenaza del estado fallido se manifieste en más migrantes, ingobernabilidad o narcotráfico.

Esta parece ser la lógica de la reforma constitucional que está sobre la mesa. Corresponde ahora a la ciudadanía interesarse y participar activamente en la discusión a fin de procurar que el contenido de las reformas planteadas se mejore en lo que sea necesario para lograr los objetivos trazados. Y también le toca velar porque los procedimientos constitucionalmente establecidos para reformar la Constitución (desde el primer paso formal que es presentar la iniciativa correspondiente, hasta el último que culmina con la consulta popular) se cumplan estrictamente.