¿QUÉ PAÍS QUEREMOS?

ELEMENTOS PARA UN EVENTUAL DIÁLOGO NACIONAL SOBRE LAS ACCIONES QUE EL PAÍS REQUIERE

La semana pasada el Consejo Económico y Social -CES- hizo público su informe “Guatemala: ¿Qué país queremos?”, que es el resultado de un ejercicio de diálogo social que, durante varios meses, logró identificar una serie de propuestas (planteadas desde la perspectiva de los objetivos de desarrollo sostenible) cuya intención última es nutrir con elementos que estructuren un eventual diálogo nacional amplio sobre las acciones de política pública que el país requiere.

Esos elementos se concretan en acciones ordenadas en cuatro ámbitos fundamentales. El primero se refiere a las reformas institucionales del Estado que propicien certeza jurídica en un verdadero estado de derecho. El segundo es el ámbito económico, en el que se esbozan acciones para aumentar la productividad sistémica y el ritmo de crecimiento de la producción, a fin de generar mayores niveles de prosperidad y bienestar. El tercero trata sobre los aspectos ambientales y urbanos (incluyendo los flujos de personas y mercancías) que permitan la sostenibilidad del desarrollo. Y el cuarto es el ámbito social, donde se plantean acciones para fortalecer el tejido social, tomando en cuenta aspectos socioculturales que construyan una cultura de paz.

El impulso de estas acciones, evidentemente, no es tarea sencilla y requiere de un diálogo efectivo y profundo. Eso quedó claro en el panel de comentaristas que, con la participación de José Alejandro Arévalo y Richard Aitkenhead (dos destacados vecinos de estas páginas de elPeriódico), resaltó los hallazgos y desafíos derivados del informe. Los panelistas valoraron positivamente que en el ejercicio de diálogo que produjo el informe se hayan identificado y acordado los principales aspectos en los que Guatemala necesita mejorar y que, sobre eso, se hayan estructurado propuestas en los cuatro ámbitos identificados. Señalaron, sin embargo, que los desafíos para implementarlas son enormes e incluyen, por un lado, lograr una perseverancia que, por desgracia, no caracteriza a las políticas públicas en el país y, por otro, vencer la resistencia al cambio que tiende a prevalecer en el país.

Cualquier diálogo en torno a esta agenda debe también priorizar las medidas más importantes, como podrían ser la necesaria restructuración del sistema electoral y de partidos políticos -cuya desnaturalización se asocia a la ineficiencia en el uso de los recursos fiscales- o combate a la desnutrición -que es un fenómeno multidimensional cuyas raíces yacen en la falta de oportunidades de educación, de empleo y de inversión-. El esfuerzo del CES es loable, pero el ejercicio de diálogo que implica debe ser armonizado con otros esfuerzos en marcha, como el programa Guatemala No Se Detiene, o el propio ejercicio de diálogo al que convocó hace poco la Presidencia de la República. El reto no es sencillo, pero no puede posponerse. El tiempo para un diálogo en torno a una agenda de nación se agota en la medida en que nos quedemos cada día más rezagados respecto a otros países que, no hace mucho, solían tener los mismos indicadores de bienestar y progreso que nosotros.

Salud Pública y Prosperidad Económica

La calidad de la salud pública tiene un enorme impacto en la economía.

Desde hace mucho tiempo, el sistema guatemalteco de salud pública padece graves deficiencias. El Índice de Seguridad Sanitaria Global (una herramienta que analiza comparativamente la seguridad sanitaria y capacidades relacionadas en 195 países) ubicó el año pasado a nuestro país en el puesto 125, el segundo peor de Latinoamérica. La pandemia de Covid-19 solo vino a evidenciar los terribles costos de esas deficiencias y cuán central es la salud para las personas, la sociedad y la economía. La calidad de la salud pública tiene un enorme impacto en la economía. El rápido crecimiento económico mundial en el último siglo está asociado a los avances en materia de vacunas, antibióticos, sanidad pública y nutrición que han mejorado los estándares de vida y la capacidad productiva de la humanidad. Es evidente que una buena salud pública favorece el crecimiento económico al expandir la fuerza laboral y mejorar la productividad y las interacciones sociales.

Un reciente estudio del McKinsey Global Institute -titulado “Priorizar la salud: una prescripción para la prosperidad”- estima que la falta de servicios adecuados de salud le cuesta cada año a la economía cuarenta y tres días de trabajo perdidos por persona (por enfermedad o muerte prematura) y una reducción de cinco por ciento en la productividad laboral por padecimientos crónicos, lo cual implica una pérdida de quince por ciento del PIB (¡tres veces más del costo previsto de la pandemia!). Si se aplicaran las herramientas sanitarias ya existentes (medidas de prevención mediante ambientes más higiénicos y comportamientos sociales saludable, así como acceso a vacunas, medicina preventiva y terapias estándar) esas pérdidas podrían reducirse en un cuarenta por ciento.

Si bien es cierto que el costo financiero que conlleva mejorar el sistema de salud es uno de los aspectos que ha impedido tomar acciones concretas al respecto, también lo es que ha hecho falta en el debate un enfoque que tome en cuenta los retornos económicos de invertir en la sanidad pública: de acuerdo a el referido estudio de McKinsey, por cada dólar invertido en mejorar el sistema de salud es posible obtener un retorno económico de cuatro dólares. Pero no solo se trata de gastar más en salud, sino de gastar mejor: el gasto público en salud ha venido aumentando en Guatemala (de un 5 a un 9 por ciento de presupuesto estatal en los últimos años) sin que ello se haya traducido en una mejora en los servicios de salud.

La crisis del Covid-19 no solo plantea un desafío para repensar la salud pública y reconstruir la economía, sino que presenta una oportunidad única para reformar el sistema de salud con vistas a generar bienestar material para toda la población. Ello requerirá un esfuerzo consciente del gobierno, el Congreso y la sociedad para hacer de la salud púbica una prioridad económica y para transformar el sistema de salud en uno basado en las mejores prácticas a nivel internacional y enfocado en las áreas de mayor retorno socio-económico. Hace tres lustros se propuso en el extinto Plan Visión de País una reforma institucional para sistematizar y priorizar las políticas públicas en salud, establecer un mecanismo de coordinación de las políticas sanitarias (el Sistema Nacional de Salud), fortalecer el rol rector del Ministerio de Salud y redefinir el modelo de atención en salud. Si se hubieran aprobado esas reformas en su momento, quizá otro gallo nos habría cantado en esta pandemia, pero los sindicatos enquistados en ese ministerio y otras fuerzas opuestas al cambio impidieron su aprobación. Quizá ahora, la bofetada propinada por el Covid-19 pueda servir para despertar la conciencia social respecto de la conveniencia de retomar alguna suerte de reforma al sistema de salud como la propuesta en aquella ocasión.

Como Si Todo Estuviera "Normal"

La situación en el país dista mucho de ser "normal". Urgen soluciones de fondo en vez de parches. Se necesita un acuerdo nacional que debe construirse desde ya

Poco a poco -y a pesar de las absurdas limitaciones impuestas por la Ley Electoral- los candidatos presidenciales están teniendo más exposición ante los medios de comunicación y ante los votantes, y han comenzado -a cuenta gotas- a presentar sus propuestas de gobierno, sus personalidades, sus pretendidas virtudes que los diferencian de sus competidores. Lo que más llama la atención es que todos ellos, con contadísimas excepciones, lo que proponen es “administrar mejor” la cosa pública, “mejorar” las políticas existentes, o “rescatar” las que ya se han ensayado en algún momento del pasado reciente (sean las de descentralización, combate a la corrupción, o las transferencias de efectivo, por ejemplo).

Ese tono de normalidad de las propuestas de campaña contrasta con una realidad que se está desvelando como devastadora: la reciente captura y enjuiciamiento de varios candidatos ya inscritos en este proceso electoral, por parte de las autoridades antinarcóticas de los Estados Unidos, pone de manifiesto hasta qué grado el crimen organizado ha permeado un sistema de partidos políticos ya de por sí atrofiado por su diseño patrimonialista, que ha logrado destruir el rol de los partidos políticos como intermediarios entre la sociedad y el gobierno, hasta convertirlos en franquicias para acceder a negocios –lícitos e ilícitos- con los recursos del Estado.

Sobre este sistema político perverso se escenifica un persistente y cada vez más grave proceso de deterioro de las instituciones estatales, en las que la mediocridad y la improvisación han echado raíces. La administración de justicia –esencial para la convivencia social y el funcionamiento de los mercados- es tardía e impredecible. La burocracia –que debería estar profesionalmente al servicio del contribuyente- se ha convertido en moneda de pago para correligionarios y amiguetes. Este deterioro generalizado está corroyendo vorazmente la confianza ciudadana (el “capital social”) indispensable para que la sociedad y la economía progresen y generen bienestar.

Parece que los líderes políticos y sus asesores no se han percatado de que la situación dista mucho de ser normal y que la solución a la grave crisis institucional, que impide el desarrollo del país, no pasa por “administrar mejor” la precaria realidad, ni por ofrecer pequeños programas de alivio a la profunda incapacidad institucional del Estado. Las grandes reformas que el país necesita (en su sistema electoral y de partidos políticos, en su sistema de justicia, en su servicio civil o en la gestión y control del gasto público) parecen estar ausentes de las propuestas electorales.

La realidad exige que los candidatos a dirigir los destinos del país (algunos de ellos, los mejores de ellos) se planteen, con visión de Estado, priorizar estas grandes reformas, sabiendo que las mismas solo podrán lograrse mediante un gran acuerdo nacional. Y ese acuerdo nacional debe construirse desde ya. Quizá sea ingenuo esperar que en plena campaña surja la iniciativa de un grupo de candidatos rivales para comprometerse a impulsar, gane quien gane, una agenda mínima de reformas que el país reclama a gritos. Pero en tiempos de crisis, lo último que debemos perder es la esperanza.

A Más Confrontación, Menos Inversión

Vivimos tiempos difíciles. La transición de una cultura de impunidad y corrupción a otra donde imperen la ley y el estado de derecho es complicada. Se requiere de madurez y disposición a dialogar, cualidades sociales muy escasas estos días.

El clima de polarización y confrontación en el país se ha acentuado peligrosamente. La comunicación entre personas de distinta opinión está rota. Esas son malas noticias para la economía porque un clima de negocios enrarecido por la hostilidad y la desconfianza entre diversos sectores de la sociedad es muy adverso para la inversión, el crecimiento económico y la generación de empleo, aspectos que, según varias encuestas, son los que más angustian al guatemalteco promedio.

Es preocupante también la forma en que los eventos políticos nacionales se están percibiendo en el exterior, según se recoge en medios tan diversos como el New York Times, The Economist o, incluso, el reciente comunicado de la calficadora Fitch Ratings que alerta sobre los efectos negativos que dichos eventos pueden tener sobre la calificación de riesgo-país. Todo ello perjuicio de los potenciales flujos de inversión (financiera y directa) hacia Guatemala.

Conviene recordar que en la década de los ochenta (la década perdida de nuestra economía) fueron precisamente el conflicto interno y el rompimiento del tejido social las causas principales que incidieron en el desplome de la inversión, la pérdida de la estabilidad económica y la ralentización severa de la actividad productiva.

En este momento crítico, y en aras del bien superior de la Nación, es imprescindible reducir la intensidad del enfrentamiento y restablecer la comunicación entre los grupos en conflicto. Ello requiere madurez por parte de los distintos liderazgos para ceder y aceptar compromisos que eviten el agravamiento de la crisis. Ceder y aceptar.

Aceptar, por ejemplo, que la salida y relevo del comisionado Velásquez (mejor si pronto y voluntario) aliviaría las tensiones (y daría una salida viable a las resoluciones que la Corte de Constitucionalidad tiene que emitir respecto de su expulsión del país). Aceptar que la CICIG es un experimento clave para la ONU y que su continuidad es necesaria para transferir capacidades y reformar el sector justicia (esencial para la eficiencia económica); pero aceptar también que debe ser reformada (en cuanto a la definición de su mandato, su gobernanza y su obligación de rendir cuentas) para fortalecer su credibilidad y eficacia.

Aceptar que el país estaba podrido de corrupción y que quienes cometieron faltas o delitos deben reconocerlos y redimir el daño causado. Aceptar que se necesitan herramientas jurídicas transicionales para viabilizar tal reconocimiento. Aceptar que si todos los transgresores fueran encarcelados, no alcanzarían todos los estadios de futbol del país convertidos en prisión para albergarlos.

El sistema político corrompió y debilitó al Estado, sus instituciones y sus relaciones con la ciudadanía. La transición necesaria para revertir esa situación no es fácil, pero sin una disposición a ceder y a aceptar madura y responsablemente por parte de los distintos liderazgos nacionales, no habrá una base para plantear la agenda mínima de reformas institucionales que el país y su economía necesitan desesperadamente.

Consecuencias Económicas de la Política

Un mal entorno político perjudica el desempeño económico, y viceversa. Para romper este círculo vicioso es esencial rescatar la institucionalidad del Estado y priorizar las políticas públicas

Existe un vínculo entre el entorno político y el desempeño económico, que hace que ambos factores (el económico y el político) se afecten mutuamente. Cuando prevalece un clima de conflictividad social, o una sensación de falta de rumbo, o una debilidad institucional generalizada, se configura un ambiente poco propicio para los negocios, adverso para la inversión y causante de un escaso crecimiento de la producción de bienes y servicios. A su vez, una economía anémica genera malestar en la población y perjudica el entorno político.

A pesar de que actualmente las perspectivas de la economía mundial son, en general, positivas, la economía guatemalteca parece estarse resintiendo de un ambiente de confrontación (evidente, al menos, en la opinión pública) y de falta de rumbo en materia de políticas públicas, que se traduce en incertidumbre al momento de tomar decisiones económicas. Desde 2016 la economía nacional (medida por el Producto Interno Bruto –PIB-) está creciendo a una tasa promedio de 3.0% anual, velocidad mediocre que, aparentemente, no mejorará ni este año, ni el próximo. En los años previos el crecimiento del PIB había promediado una tasa superior al 4%: ese 1% de diferencia puede significar un abismo en términos de bienestar y de reducción de la pobreza.

El problema es que, con un crecimiento económico mediocre y con una población en continuo aumento, la generación de empleos y las condiciones de vida de la población se estancan. Y con los indicadores de pobreza estancados y los niveles de empleo sin mejorar, es posible que aumente la conflictividad social, lo que, a su vez, perjudicará el desempeño de la economía. Este círculo vicioso, a las puertas de un proceso electoral, genera un campo fértil para el surgimiento de líderes populistas que, de ser electos (sin importar si son de derechas o de izquierdas), pueden conducir al país hacia una dinámica socioeconómica que, en largo plazo, solo perjudicará las posibilidades de desarrollo. Y podríamos estar peor, pues el cóctel se torna más explosivo si se le agregan ciertos ingredientes que están sobre la mesa: tensiones ideológicas fabricadas por grupos de interés, diferencias étnicas que podrían exacerbarse, acciones de boicot en contra de proyectos de inversión privada financiadas por bien intencionados cooperantes extranjeros, prácticas corruptas enraizadas en la gestión pública, etcétera.

Si a todo esto sumamos la posibilidad de un desastre natural (recordemos que Guatemala es uno de los países más vulnerables a este tipo de eventos), nos encontraremos con una tormenta perfecta. Diversos estudios de economistas han identificado un vínculo entre los desastres derivados del clima -particularmente sequías o inundaciones en economías agrícolas- con brotes de conflictividad y violencia intercomunitaria en países en desarrollo. Uno de esos estudios encontró que, entre 1980 y 2010, el 23% de las guerras civiles coincidió con la ocurrencia de desastres asociados al clima en países con conflictividad étnicas o social. Que Dios nos agarre confesados.

La experiencia de otros países, y la lección aprendida de la historia, es que esas tensiones, y el consecuente círculo vicioso que va del mal entrono político al mal desempeño económico, puede evitarse con mejores instituciones políticas y gubernamentales. Por ello las calificadoras de riesgo y los organismos financieros internacionales insisten en que la viabilidad económica de Guatemala pasa por la reforma de sus instituciones estatales. Eso toma tiempo y, por tanto, debemos ponernos de acuerdo en iniciar –cuanto antes mejor- un proceso de reforma de instituciones políticas y gubernamentales para evitar un probable desastre.

El Poder de la Ciudadanía

La importancia del poder ciudadano radica en que una ciudadanía activa –política y comunitariamente- puede presionar a que los gobiernos rindan cuentas y tomen medidas para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos

Hace pocos días se publicó la primera edición del Índice de Empoderamiento Cívico de las Américas –ACE- para 2018, elaborado por The Economist Intelligence Unit (una empresa especializada en análisis de inteligencia estratégica) y por Humanitas360 (tanque de pensamiento que promueve el cambio en Latinoamérica mediante la participación ciudadana). El índice intenta medir la capacidad de la ciudadanía de influir sobre las decisiones de gobierno, pues una ciudadanía activa –política y comunitariamente- puede presionar a que los gobiernos rindan cuentas y tomen medidas para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

Para medir dicha capacidad, el índice ACE estima 22 indicadores agrupados en tres dimensiones del empoderamiento ciudadano: (1) el ambiente que lo habilita –el marco legal, social y educativo que permite a las personas participar en la vida social-; (2) su situación objetiva –indicadores de participación ciudadana en la vida política y comunitaria-; y, (3) la percepción pública respecto a tal empoderamiento –cómo se siente la gente respecto a su rol en la vida política y comunitaria-. El hecho de que Guatemala sea uno de los siete países para los cuales se calculó esta primera edición del índice –junto con Brasil, Chile, Colombia, Estados Unidos y México- es indicativo de lo relevante que nuestro país se ha convertido, desde las protestas que culminaron con la salida del binomio Pérez-Baldetti en 2015, como referente en materia de participación ciudadana y cambio social.

Tanto en el índice total, como en la calificación de cada una de sus tres dimensiones, Estados Unidos obtiene, por mucho, la mejor calificación, lo que implica que en Latinoamérica aún tenemos un largo camino por andar en materia de participación ciudadana. De los restantes seis países latinoamericanos, Chile es el mejor calificado, mientras que Guatemala ocupa el último lugar, aunque con la salvedad de que Venezuela no obtuvo una calificación global por falta de datos confiables, por lo que probablemente nuestro país califique mejor que Venezuela en varios indicadores.

Los indicadores que perjudican la calificación de Guatemala se refieren a aspectos tales como el acceso general a la educación y a la salud, la elevada criminalidad, la baja participación ciudadana en peticiones y la elevada percepción de corrupción. También tiene bajas calificaciones en materia de representación de minorías en los poderes del Estado, de falta de confianza en las instituciones gubernamentales y de falta de controles sobre abusos de las fuerzas policiales.

A pesar de que Guatemala tiene bajas puntuaciones, muestra aspectos positivos del empoderamiento cívico en indicadores tales como la presencia de elecciones libres y justas, y la capacidad de formar libremente organizaciones políticas y cívicas (aunque este último indicador podría perjudicarse si la Ley de ONGs que ahora se discute en el Congreso incorporase aspectos contrarios al libre funcionamiento de las organizaciones cívicas).

Bajo las condiciones adecuadas, la participación ciudadana puede ayudar a los gobiernos a mejorar los servicios públicos, la gestión de las finanzas públicas, la gobernanza institucional y la inclusión social. Guatemala está viviendo una transición política y social que, hasta ahora, ha carecido de una agenda de largo plazo y de un liderazgo que la conduzca al desarrollo económico y social. Ante ese vacío, la participación ciudadana es la vía que queda para que el proceso iniciado en abril de 2015 resulte beneficioso en el mediano plazo y, en este contexto, indicadores como el índice ACE pueden servir de referencia para evaluar la efectividad y la evolución de dicho poder ciudadano.

La Generación de los Treintañeros

En momentos de transiciones políticas trascendentales, los relevos generacionales pueden cobrar una importancia crucial. Se vislumbra en Guatemala una nueva generación de líderes capaces de darle rumbo y esperanza al futuro del país.

Guatemala está viviendo una importante transición política –la de pasar del antiguo régimen de corrupción e impunidad a uno nuevo de transparencia e imperio de la ley- que se está tornando lenta y costosa debido no solo a la inútil confrontación entre un bando de radicales (que quieren una “refundación” total del Estado) y otro de reaccionarios (que quieren retornar al status quo imperante antes de 2015) sino que, también, debido a una preocupante ausencia de liderazgos que conduzcan el proceso. ¿Quién puede conducir la transición e impulsar las reformas institucionales que le den sostenibilidad y propósito?

Décadas de conflicto armado interno dejaron un cierto talante autoritario y reacio al diálogo a la generación de los que ahora rondan la edad de setenta años, mientras que infundieron una actitud de desidia y evasión entre quienes estamos alrededor de los cincuenta. Afortunadamente, la generación de los treintañeros que ahora está tomando la estafeta, parece estar encontrando formas más novedosas y efectivas de expresarse e incidir en las esferas del poder.

He tenido el gusto de conocer e interactuar con muchos de estos treintañeros, genuinamente interesados es ser partícipes de la transformación del país. Se trata de una generación más urbana, más educada, más tecnológica y más cosmopolita que sus antecesoras. Una generación que cada vez se parece menos al cauto, discreto y reservado arquetipo del guatemalteco. Muchos de ellos le dieron vida y forma a las manifestaciones de la Plaza en 2015.

Esta generación puede darle rumbo y sentido a la transición que hoy vivimos, pues posee las herramientas y las actitudes necesarias para liderarla: su familiaridad con las tecnologías informáticas, su apertura a nuevas expresiones culturales, su tendencia a trabajar en redes y su búsqueda constante de nuevos conocimientos, experiencias y soluciones, son características que los hacen ser cada vez más ciudadanos del mundo, alejados de los aislacionismos obscuros que impiden el progreso económico y social de los países.

Para la naciente élite de treintañeros, el régimen patrimonialista que saqueó el Estado mediante corrupción y tráfico de influencias es un sistema arcaico que debe cambiarse; por ello está llamada a jugar un rol central en el esfuerzo de darle forma al país que anhelamos. No se trata, claro está, de un grupo homogéneo: existen entre ellos naturales diferencias, rivalidades y ánimos de protagonismo. Pero también tienen entre ellos más aspiraciones e ideas en común que las que tuvieron las generaciones anteriores con sus traumas de guerra y sus desconfianzas viscerales.

Como están bien informados, saben que en el mundo (hoy más accesible que nunca) existen experiencias de cambio exitosas que pueden emularse y, como saben que la corrupción y la debilidad del Estado y sus instituciones les han robado las oportunidades de vivir en una sociedad moderna y próspera, le apuestan decididamente a los beneficios que acarrean las reglas claras, el imperio de la ley y la transparencia. Muchos de ellos ya han tenido ocasión de participar en la función gubernamental y en puestos de elección popular; otros influyen en los tanques de pensamiento existentes o inciden desde las organizaciones de la sociedad civil, algunas creadas por ellos mismos.

Nada garantiza que vayan a tener más éxito que nosotros, los de generaciones anteriores, en construir un mejor país; pero ahora es su turno, inevitablemente. Nos corresponde cederles gradual, pero prontamente, la estafeta. Y aconsejar, acompañar y empoderar a esta nueva generación de líderes más enfocados en los valores y en las ideas, que en los antiguos órdenes e ideologías.

La Corrupción y el Sistema Político

Mientras no haya una reforma profunda del sistema político y de las instituciones clave del Estado (justicia, servicio civil, obras públicas, Contraloría, etcétera), la corrupción continuará siendo el pegamento que mantiene unido al establishment político

El operativo del Ministerio Público y la CICIG de la semana pasada, relacionado con el millonario caso de corrupción en el Transmetro, ha puesto de manifiesto una vez más la naturaleza sistémica de la corrupción y que esta es una parte integral del quehacer político del país. La corrupción parece ser el pegamento que mantuvo unido y operando al establishment político durante décadas.

El problema de corrupción en Guatemala no es producto de la casualidad o de la mala suerte, sino que es un sistema resultante de una simple transacción: una persona ayuda a otra a alcanzar el poder político (en cualquiera de los tres poderes del Estado o a nivel municipal) a cambio de que esta, a su vez, le conceda acceso al erario público o a una parte del poder político, creando en el camino lealtades de conveniencia que –mientras duran- fortalecen el sistema.

Una cantidad creciente de funcionarios (electos o nombrados) vieron sus cargos como una oportunidad de hacerse ricos, ya sea mediante el tráfico de influencias o directamente mediante el robo descarado. De esa degeneración sistémica no parece haberse salvado ninguno de los partidos políticos que ejercieron el poder desde que empezó el actual periodo democrático y  parecía –hasta antes de que la CICIG empezara su cruzada anti-corrupción en abril de 2015- que el sistema aseguraba las lealtades necesarias para mantener operando la maquinaria de extracción de recursos públicos.

Esto empezó a cambiar con la revelación del caso La Línea en 2015. Desde entonces, la corrupción se ha convertido en la razón de ser de la comunidad de activistas del país y en el tópico alrededor del cual gira la discusión pública, las campañas electorales, las decisiones de ahorro e inversión y, seguramente, los cálculos de los políticos para sobrevivir. El establishment político ya no goza de la libertad absoluta que antes tuvo para portarse mal impunemente, como lo atestiguan las sobrepobladas instalaciones del Mariscal Zavala.

Pero aún estamos lejos de acabar con el poderoso sistema de corrupción. El establishment cuenta con recursos a su favor, como la ineficiencia del sistema judicial que permite prolongar indefinidamente los juicios, con la esperanza de que los casos eventualmente se desvanezcan por agotamiento. El establishment también le apuesta a que la ciudadanía políticamente activa y crítica de la corrupción es una minoría concentrada en las áreas urbanas y que, por ello, podrán seguir contando con los votos del resto de la población poco involucrada en las intimidades operativas de la vieja política y más preocupada en resolver sus problemas vitales básicos, tales como la seguridad, el empleo y los ingresos.

Por eso, pecan de ingenuos quienes creen que solamente mediante la persecución penal de casos como La Línea y el Transmetro será suficiente para desmantelar el sistema patrimonialista que durante décadas ha depredado el erario público y destruido las instituciones del Estado. Ese sistema perverso, que se ha convertido en el principal obstáculo al desarrollo económico y social del país, es resistente y poderoso.

Lo que se requiere para desmantelar ese sistema es la reforma profunda del régimen electoral y de partidos políticos, así como el fortalecimiento de las instituciones fundamentales del gobierno: el sector justicia, el servicio civil, la contraloría, los sistemas de contrataciones e infraestructura, etcétera. Debemos cobrar conciencia de que el problema básico del país no es tanto la corrupción o el crimen organizado, sino la ausencia patente de un Estado que provea los servicios públicos esenciales en función de las necesidades de los ciudadanos y no de los intereses de los políticos.

¿Es Viable un Pacto de País?

La lucha contra la impunidad sigue avanzando, y eso está muy bien. Pero si, al mismo tiempo, no hacemos reformas institucionales profunda, el esfuerzo habrá sido en vano. Se necesita urgentemente que los guatemaltecos abracemos una agenda mínima de coyuntura y que surjan los liderazgos que la impulsen

Guatemala está viviendo una compleja transición que, esperemos, nos lleve de un Estado donde imperaba la impunidad y la corrupción, a uno donde impere la ley. Pero, al mismo tiempo, la transición conlleva evidentes incertidumbres que, entre otros efectos, se manifiesta en una parálisis del gasto público y de la inversión privada. Resulta evidente la ausencia de una ruta priorizada para el país, así como el vacío de liderazgos a todo nivel. Sabemos qué queremos destruir, pero no qué queremos construir. En ese contexto, han surgido diversas mesas de diálogo entre ciudadanos notables que, desarticuladamente –hasta ahora-, buscan impulsar algún acuerdo de país.

En los últimos veinte años ha habido diversos intentos de impulsar políticas de Estado a través de procesos conducentes a un gran pacto o acuerdo nacional, con escaso grado de éxito (como los Acuerdos de Paz, el Pacto Fiscal, la Agenda Nacional Compartida o el Plan Visión de País). El factor común de estos esfuerzos es que ninguno ha logrado manifestarse en una agenda de políticas de estado que haya sido implementada exitosamente.

Hoy sigue siendo válida la idea de convocar a un acuerdo de nación que promueva la concertación de intereses específicos. La construcción de un pacto requiere que se identifiquen con precisión tres elementos clave: una agenda de consenso, los impulsores-facilitadores del proceso, y sus ejecutores. Definir el primer elemento (la agenda) no debería ser muy complejo si se enfoca en aquellos temas en los que ya se percibe consenso entre diversas fuerzas sociales del país y en los que existen propuestas avanzadas.

Dicha agenda de coyuntura debe incluir reformas institucionales tan cruciales como la del sistema electoral, la del sector justicia, la del servicio civil y la de los sistemas de compras del gobierno y de fiscalización del gasto público. También debería incluir algunos temas básicos de la política social que focalicen las políticas públicas –y la mejora de la calidad del gasto gubernamental- en los temas de nutrición, salud, educación, e infraestructura y vivienda.

El segundo elemento del pacto nacional (los impulsores-facilitadores) resulta fundamental para estructurar e impulsar esa agenda consensuada. Lo ideal sería que las distintas mesas de diálogo que han empezado a conformarse se unan en torno a un proyecto de agenda de coyuntura como el esbozado arriba, de manera que las fuerzas impulsoras-facilitadoras pueden incluir a las iglesias, la academia, alguna especie de ciudadanos notables (con reconocimiento y legitimidad social) y, especialmente, la comunidad internacional, la cual ha estado apoyando firmemente la depuración (mediante la persecución penal) del sistema corrupto que nos agobiaba, pero que ha descuidado la necesaria reconstrucción institucional indispensable para un futuro viable como país.

El tercer elemento (los ejecutores) del pacto de país es, quizá, el más difícil de conformar: el gobierno central, los partidos políticos en el Congreso, el sector empresarial y la sociedad civil organizada deberían ser los actores centrales en este tipo de pactos. Desafortunadamente, los partidos políticos han perdido completamente su capacidad de representar al ciudadano y de liderar el debate público. Por ello, el esfuerzo de la sociedad civil, del sector privado y de la comunidad internacional debe redoblarse para posibilitar que el sector político recobre el rumbo y se una constructivamente al esfuerzo de lograr un pacto de nación que nos saque del atolladero. De lo contrario, la destrucción del antiguo régimen solo habrá dado lugar a un vacío de consecuencias inimaginables.

Amenazas Contra la Libertad de Expresión

No sólo los dictadores atentan contra la libertad de emisión del pensamiento. A veces, también los adalides de lo políticamente correcto, en su afán de evitar "ofensas" contra las minorías y los desprotegidos, avalan que se aplique la censura. 

"Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y de recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión". Eso dice el Artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos e implica, en la práctica, que cualquier persona es libre de externar sus opiniones sin temor a sufrir represalias o censura del gobierno, ni sanciones sociales. Nuestra Constitución, en los artículos 5 (Libertad de Acción) y 35 (Libertad de Emisión del Pensamiento) lo refrenda ampliamente.

Sin embargo, con la proliferación de medios de comunicación electrónicos (cualquiera con acceso a internet puede hoy ser un emisor masivo de opiniones) se abre un debate respecto a la forma, condiciones y límites en que debe enmarcarse el ejercicio de ese derecho. Alrededor del mundo los gobiernos autoritarios buscan cómo restringir la emisión del pensamiento de sus ciudadanos y medios. Ya sea Putin mediante la oligopolización de la televisión, Correa mediante leyes restrictivas, o Xi Jinping mediante el uso directo de la censura informática son ejemplos de esta tendencia.

Pero no solo los gobiernos atentan contra la libre expresión del pensamiento. También ciertos intelectuales progres, bienintencionados promotores de lo políticamente correcto, convencidos de que las personas tienen el derecho a no ser ofendidas, claman porque alguna autoridad (¿la Fiscalía Contra el Insulto, el Procurador del Derecho a No Ser Agraviado, o la Policía de lo Políticamente Correcto?) supervise y limite las opiniones que sean potencialmente ofensivas hacia una persona o grupo (religioso, étnico, político o de cualquier otra categoría). El peligro es que interpretar si algo es o no ofensivo resulta muy subjetivo, y conferirle dicha interpretación a una autoridad gubernamental puede resultar escabroso y arbitrario.

Es cierto que debe haber ciertos límites a la libertad de expresión como, por ejemplo, la emisión de ideas o imágenes pedófilas, o las que provoquen un linchamiento, o las que violen la privacidad de las personas, o las que generen un ataque terrorista. Pero la regla general debe ser la de una libertad amplia para que todos los ciudadanos emitan su pensamiento; y las excepciones deben ser muy pocas.

Cuando algún intelectual posmoderno propugna porque se censure y castigue una expresión ofensiva hacia una persona o minoría, lejos de ayudar a quien pretende defender, termina validando los argumentos autoritarios y antidemocráticos que buscan limitar la libertad de expresión. Es cierto que todos debemos preocuparnos por defender a las víctimas de la discriminación; y, también, que en cualquier debate las buenas maneras son preferibles a las groserías. Pero ello no justifica que debamos coartar la libertad de expresión de quien no piensa como nosotros, aunque se exprese de manera grosera, impertinente o descortés.

La libertad de expresión es uno de los derechos más fundamentales del ser humano y es crucial para que una democracia funcione: la libre expresión del pensamiento es una herramienta eficaz para castigar a los malos gobernantes. Además, desde un punto de vista económico, la libre emisión del pensamiento es esencial para lograr una buena asignación de los recursos en el mercado (el Nobel en Economía, Amartya Sen, ha resaltado el hecho de que donde ha habido libertad de expresión nunca han existido hambrunas). La mejor defensa contra los argumentos ofensivos y discriminatorios no es la censura, sino el debate de ideas, el razonamiento y, en último caso, la protesta pacífica.

Al Oído de los Diputados

Las mafias y la corrupción han copado, desde hace años, los tres poderes del Estado. El Poder Judicial requiere de una profunda reforma que garantice la independencia de los jueces, lo cual implica cambiar su estructura de gobierno, tal como se plantea en la propuesta de reforma constitucional que se discute en el Congreso. Es una lástima que esa reforma tan necesaria se vea oscurecida y obstaculizada por la introducción (quizá bien intencionada, pero tan ingenua como innecesaria) del tema de la jurisdicción indígena, que solo le ha servido de excusa a las mafias para minar y descarrilar el imprescindible proceso de depuración judicial que el país reclama. 

Es sabido que en días recientes varios diputados se han quejado de las presiones que sufren para aprobar (o improbar) la reforma al artículo 203 de la Constitución que explicita el reconocimiento a la jurisdicción indígena, y hasta han llegado a admitir (incluso en público) que la rapidez con la que se ha precipitado la discusión, y el que la misma se haya restringido a un grupo muy selecto de legisladores, les ha impedido profundizar el análisis y formar criterios objetivos para ejercer responsablemente su voto en este tema. Si de algo sirve, comparto a continuación algunos puntos clave que podrían ayudarles a tal propósito.

Primero. El tema es delicado, complejo y exige ser tratado con mucho respeto hacia los pueblos indígenas, procurando en todo momento el bien común, por lo que es conveniente dejarse asesorar por juristas expertos en la materia, no por ideólogos. Resulta muy ilustrativa, por ejemplo, la entrevista con el abogado Edgar Pacay Yalibat publicada en Prensa Libre la semana anterior.

Segundo. El derecho indígena existe en Guatemala desde hace siglos; ha funcionado y funciona bien; y, ante la incapacidad del Estado de proveer justicia pronta y cumplida en todo el territorio nacional, llena oportunamente un vacío que, de lo contrario, haría aún más ingobernable el país. La resolución de conflictos en las comunidades indígenas mediante sus prácticas ancestrales le ahorra al sistema judicial significativas cantidades de recursos.

Tercero. La jurisdicción indígena ya está reconocida en el ordenamiento jurídico guatemalteco, no solo porque la propia Constitución reconoce y promueve las costumbres y formas de organización de los pueblos mayas, sino porque -más explícitamente aún- el Convenio 169 de la OIT, que es una ley de la República con la más alta de las jerarquías, se refiere a la obligada aplicación de dicha jurisdicción cuando se trata de temas y personas pertenecientes a dichas comunidades. Esto, además, está respaldado por múltiples veredictos de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte de Constitucionalidad.

Cuarto. Se desprende de lo anterior que resulta innecesario modificar la Constitución para reconocer algo que ya está cristalinamente reconocido en el ordenamiento jurídico guatemalteco. Para aplicar lo que ya establecen la Constitución y el referido Convenio 169 bastaría, como lo afirma el abogado Pacay, con regular (quizá reformar) lo que establece el artículo 58 de la Ley Orgánica del Organismo Judicial y emitir disposiciones puntuales que garanticen la coordinación entre ambos sistemas.

Quinto. En todo caso, si por razones puramente políticas y de satisfacción de demandas populares los diputados se vieran apremiados a reformar el referido artículo 203 constitucional, podrían hacerlo explicitando que la jurisdicción indígena está sujeta al orden constitucional (incluyendo la autoridad de la Corte Suprema de Justicia) y acotada a dirimir conflictos en materias propias de la comunidad y entre personas que voluntariamente se acojan al juicio de las autoridades comunitarias legítimamente establecidas.

Sexto. Debe evitarse que este tema siga distrayendo la atención de los diputados y desviándola del verdadero propósito de las reformas planteadas al sector justicia: lograr la independencia de los jueces y del Organismo Judicial y mejorar la eficacia en la aplicación de la justicia. En esto último existe un amplio consenso nacional (y respaldo internacional). Sería una pena que, por insistir en una innecesaria reforma que distrae y divide, se pierda la oportunidad de reorganizar a fondo la ineficiente estructura del obsoleto y corrupto sistema de justicia imperante.

El Peso de la Desconfianza

La profunda desconfianza, el "sospechosismo" sobre la "agenda oculta" del otro, el recelo respecto de la ideología contraria, nos están llevando a una situación de polarización y maniqueísmo que no solo impide el avance de las reformas que el país necesita, sino que impone costos enormes sobre la vida económica, política y social del país

Uno de los más pesados lastres que impiden que en Guatemala avancen las acciones, políticas y actividades cotidianas necesarias para el progreso del país es la profunda desconfianza que impera tanto en las relaciones entre unos y otros, como en las actitudes frente a las autoridades y a las instituciones.

La más reciente encuesta de Latinobarómetro revela que la sociedad guatemalteca manifiesta una severa falta de confianza: somos el país con porcentaje más bajo (31% de los encuestados, en comparación con el 54% regional) que confían en la democracia como sistema de gobierno; sólo el 20% de guatemaltecos cree que se puede confiar en la mayoría de las personas; muy pocos (34%) le confieren alguna credibilidad a la política y a los políticos; sólo el 15% (versus el 24% de los latinoamericanos) cree que el país está progresando. No sorprende, entonces, que seamos el país donde el mayor porcentaje de ciudadanos encuentra justificada la evasión de impuestos. La desconfianza generalizada en las autoridades se confirma en otras encuestas de opinión ciudadana que ubican a los partidos políticos, los sindicatos, el Congreso, el Gobierno Central y el Organismo Judicial como las instituciones menos confiables del país.

La extrema ineficiencia de los tres poderes del Estado, manifestada en la omnipresencia de la corrupción, y provocada fundamentalmente por un sistema político conformado ex profeso para esquilmar el erario público, explica y justifica las actitudes prevalecientes de desconfianza. Esta se manifiesta, por un lado, en un sospechosismo  -como dicen los mexicanos- y un recelo automático respecto de las intenciones que pueda haber detrás de cualquier propuesta que se plantee y, por otro, en una tendencia automática a encasillar (y generalizar) ideológicamente a quien se atreva a hacer propuestas.

Lo anterior está derivando en una peligrosa polarización de opiniones y posiciones en la dinámica pública del país. Ello se ha visto claramente, por ejemplo, en la reciente discusión de las reformas constitucionales al sector justicia: o se está en el bando que las apoya ciegamente, o en el que las adversa férreamente. Cualquier posición intermedia que reconozca que dicha propuesta de reformas tiene virtudes que deben preservarse, pero también defectos que deben corregirse, es vista, por un bando, como una actitud de obstaculización al progreso de país y, por el otro, como una traición a la sagrada soberanía nacional.

Desde el punto de vista de la eficiencia económica de las interacciones sociales, la desconfianza generalizada se traduce en unos elevados costos de transacción para la sociedad que, entre otros efectos nocivos, hace que a nivel privado los acuerdos contractuales deban ser blindados por un sinnúmero de cláusulas para prevenir el fraude, y que a nivel público se estanque la aplicación de políticas públicas virtuosas. Numerosos estudios demuestran que la falta de confianza en la sociedad obstaculiza el crecimiento económico, obstaculiza el comercio, afecta el desarrollo financiero, entorpece la innovación y el emprendedurismo, e impide la necesaria cooperación para la provisión de bienes públicos.

Una Reforma que Debe Mejorarse

La reforma del Sistema de Justicia no solo es necesaria, sino que es, quizá, una de las reformas institucionales más importantes para que Guatemala tenga viabilidad como país. Por eso resulta decepcionante que la iniciativa de reformas constitucionales al sector justicia haya llegado al Congreso plagada de errores elementales, conceptuales y hasta de redacción. Y, para más inri, muchos de los diputados "ponentes" ni siquiera la leyeron antes de firmarla.

Sería de necios negar que el sistema de justicia en Guatemala tiene innumerables debilidades que generan graves obstáculos a la gobernabilidad, al desarrollo económico y a la paz social. Ello clama por una efectiva reforma que garantice la independencia de los jueces y una mejora de su efectividad y organización institucional. Por ello, sería de necios oponerse a una reforma constitucional que atienda este clamor.

También sería de necios no reconocer el esfuerzo que diversas entidades nacionales (como el Ministerio Público o la Procuraduría de los Derechos Humanos) e internacionales (como la CICIG), así como un amplio espectro de organizaciones ciudadanas, hicieron en meses recientes durante largas sesiones de trabajo para discutir las reformas a la Constitución en cuanto al sector justicia.

Tal esfuerzo fue muy meritorio. Sin embargo, cuando se lee el texto que se convirtió –mediante la firma de un grupo de diputados, que ojalá la hayan leído antes- en iniciativa de ley, se aprecian varios errores conceptuales y de redacción que demeritan el esfuerzo realizado durante las agotadoras mesas de diálogo de meses previos. Estos errores pueden justificarse, quizá, por la premura con que se redactó el texto final, lo cual es una lástima porque la prisa suele ser mala consejera (y más tratándose de algo tan trascendental como una reforma constitucional).

Si bien, en general, la iniciativa de reforma presenta mejoras considerables para superar muchas de las limitaciones a la garantía de independencia del Poder Judicial, también es cierto que incluye propuestas que deben ser corregidas ya que, de lo contrario, podrían impedir que se alcancen los objetivos planteados y hasta debilitar la institucionalidad del Poder Judicial. Al menos tres aspectos de la iniciativa ameritan ser corregidos.

El primero es el tema del Consejo de la Carrera Judicial. Resulta muy peligroso que se cree una entidad súper-independiente, separada de la jerarquía de la Corte Suprema, para dirigir la carrera judicial; ello equivale a crear un poder autónomo (vulnerable a ser capturado por grupos de interés) dentro del Poder Judicial. Lo planteado en la iniciativa es un absurdo organizacional que debería corregirse sin mayor dificultad, sujetando el Consejo a la autoridad de la Corte.

El segundo se refiere al mandato del Ministerio Público y la elección del Fiscal General. Por un lado, la iniciativa pretende redefinir el mandato del MP, eliminándole la actual responsabilidad de velar por el cumplimiento de la ley y dejándolo sólo a cargo de ejercer la acción penal, lo cual iría en detrimento de una investigación criminal objetiva. Por otro lado, también se pretende que en la elección de Fiscal General participe el propio Organismo Judicial, lo cual evidentemente menoscabaría la independencia que debe tener la persecución penal respecto de quienes imparten justicia.

El tercer aspecto a corregir se refiere a la propuesta de reformar algunos principios de administración de justicia, entre los que destaca el de incluir a la oralidad como principio general del sistema, lo cual tendría un efecto sobre los procesos de todas las materias judiciales, aspecto sobre el cual ciertamente no existe consenso (la oralidad es efectiva en materia penal, pero quizá no lo sea tanto en materia civil y mucho menos en el área mercantil).

Ahora corresponde al Congreso (¡qué lástima que la sociedad civil no pudo hacerlo mejor!) corregir estos detalles –muy importantes- de la reforma, observando estrictamente la normativa constitucional del proceso, a efecto de que la misma se traduzca en el sistema de jueces probos e independientes que el país reclama para contar con una justicia pronta y cumplida.

¿Se Cierra la Ventana?

A partir de abril del año pasado empezó a emerger toda la podredumbre de corrupción que -como un cáncer pestilente- estaba carcomiendo toda la institucionalidad del Estado con el riesgo de llevarlo al nivel de fallido. Con ello, se abrió una enorme ventana de oportunidad para reformar las instituciones públicas y sanear el aparato estatal, empezando por las finanzas públicas. Vale la pena no desperdiciarla.

Se ha cumplido un año desde que el clamor de la Plaza de la Constitución expulsó de la presidencia a Otto Pérez Molina. Pero la Plaza exigía mucho más que la salida del mandatario: sobre todas las demandas, los manifestantes pedían un combate frontal a la corrupción, el castigo de los corruptos y la depuración de un sistema que permitió la degradación de las instituciones gubernamentales hasta niveles insospechados.

Se abrió entonces una ventana de oportunidad, de esas que se llaman históricas, para emprender una reforma institucional dirigida a erradicar el cáncer de corrupción que amenazaba (y aún amenaza) con destruir la funcionalidad del Estado. Con esa esperanza se toleró al gobierno de transición de Alejandro Maldonado. Y con ese mandato se eligió a Jimmy Morales.

El tiempo ha transcurrido y, aunque ha habido avances (especialmente en materia de persecución penal contra algunos actos de corrupción y de combate a la evasión tributaria), no se percibe el mismo grado de progreso en cuanto a la calidad, focalización y efectividad del gasto público. Es más, se dice que las fuerzas oscuras que durante años han vivido de los negocios turbios con el gobierno (central y municipal) se han reagrupado y continúan operando como si nada hubiese ocurrido.

Si eso fuera cierto, la ventana histórica que se abrió el año pasado para rescatar las instituciones del Estado se estaría cerrando trágicamente. Para evitar que eso ocurra es indispensable que el gobierno y los liderazgos representativos de la sociedad se pongan de acuerdo, cuanto antes, en la necesidad de rescatar la reforma institucional y del gasto gubernamental. Ello implica, posiblemente, un diálogo nacional, profundo pero urgente, sobre una reforma fiscal integral que incluya, al menos tres, aspectos cruciales.

Primero, es necesario definir una agenda mínima de Estado (con no más de 5 o 6 prioridades) que ordene para qué fines se quiere una reforma y que permita cuantificar los recursos necesarios para ejecutarla. Segundo, una vez se determine qué se necesita para atender las necesidades priorizadas, buscar las fuentes potenciales de recursos fiscales para atenderlas, que pueden provenir tanto de un mejor manejo de los fondos actuales (del gobierno central y de las municipalidades), como de una mejor recaudación por parte de la SAT y, por qué no, de una necesaria reforma tributaria. Y, tercero, buscar que la reforma sea sostenible y preserve el equilibrio macroeconómico existente.

Un diálogo de esta naturaleza, que privilegie las acciones necesarias para mejorar estructuralmente la transparencia y calidad del gasto público, puede resultar crucial no solo para darle legitimidad a una eventual reforma fiscal (quizá el año próximo), sino también para conferirle legitimidad a la aprobación del presupuesto del Estado para 2017 que, dadas las circunstancias, difícilmente podría satisfacer por sí mismo las elevadas expectativas de la población en esta materia. Es más, si tal diálogo es exitoso, se les daría más legitimidad y sostenibilidad a las reformas que se están emprendiendo en otras áreas, como las del sector justicia (incluyendo una eventual reforma constitucional), los servicios de salud pública, y la administración tributaria.

Los liderazgos nacionales no pueden ni deben dejar pasar esta oportunidad histórica de reformar profundamente la manera en que el Estado recauda y utiliza sus escasos recursos. Para ello, conviene recordar que, como dijo el poeta Horacio hace más de dos mil años, si el vaso no está limpio, lo que en él se vierta se corromperá.

Jurisdicción Indígena: Sistemas en Competencia

En un país como el nuestro, donde el racismo es aún -desgraciadamente- una práctica común, la discusión de temas como el Derecho Indígena, si no se maneja con respeto y sensibilidad, puede generar (como ya lo está haciendo) posiciones extremas y sin sustento.  antídoto para evitar tal situación (y sus consecuencias nefastas para el frágil tejido social) es enfocar tan delicado tema desde una perspectiva técnica: el pluralismo jurídico.

En el contexto del diálogo para reformar el sector justicia del país (incluyendo cambios a la Constitución), en las últimas semanas se ha estado debatiendo sobre el reconocimiento de la jurisdicción indígena. Aunque el análisis del tema puede ser complejo –o hasta polémico-, podría ser esclarecedor si se enfoca desde la perspectiva del análisis del pluralismo jurídico.

El pluralismo jurídico es la coexistencia dentro de un Estado de diversos conjuntos de normas jurídicas, situación que se da (sea de hecho o de derecho) en todos los sistemas jurídicos en los que junto al sistema central (oficial) de justicia coexisten otros sistemas reconocidos como, por ejemplo, la lex mercatoria (en el campo del derecho internacional público) o las normas y códigos eclesiales (en el campo del derecho religioso).

El pluralismo jurídico es una realidad (reconocida en muchos países, desarrollados o no) porque, contrario a lo que sostiene el positivismo jurídico, el Derecho no solamente proviene de la ley escrita, sino también de otras fuentes (como la costumbre); es decir, que el Derecho no es producto del Estado, sino de la interacción social, por lo que las distintas fuentes del Derecho (como la ley y la costumbre) en la práctica compitan entre sí hasta que la que resulte más eficiente para impartir justicia prevalece sobre las demás.

En Guatemala, uno de los sistemas jurídicos que coexisten con el oficial es el llamado derecho indígena: una realidad innegable, que debe ser respetada y que suele aplicarse para impartir justicia en muchas regiones del país donde el Estado está ausente para tales propósitos. Además, debe tenerse presente que en el país ya existen antecedentes judiciales donde se ha reconocido el orden normativo de comunidades indígenas, como consta tanto en resoluciones de la Corte de Constitucionalidad, amén de que también se reconoce en tratados internacionales ratificados oficialmente.

Dicha situación sugiere que no es necesario modificar la Constitución para reconocer la existencia de la jurisdicción indígena, porque esta ya es una realidad operativa. Por lo tanto, el planteamiento de la reforma constitucional propuesta debe entenderse más bien como una reivindicación social y política de las comunidades indígenas del país, y no como un cambio sustancial a la operatoria del sistema judicial. Esta reivindicación no hay que confundirla con otras que pretenden establecer territorios autónomos con sistemas jurídicos independientes: eso no sería pluralismo jurídico, sino independencia política.

Ahora bien, una consecuencia de reconocer explícitamente la existencia de un orden normativo, es que el mismo debe adecuarse a las limitaciones naturales de cualquier sistema jurídico; es decir que, como mínimo, debe respetar estrictamente los derechos humanos (tanto derechos individuales como garantías procesales) y los preceptos de la Constitución Política de la República, por lo que todo sistema –en un ambiente de pluralismo político- debe encuadrarse en un marco claro que limite cualquier arbitrariedad.

Ello implica que una autoridad (la Corte Suprema) debe vigilar el respecto a esos límites. También se requiere de una normativa de coordinación entre los distintos órdenes jurídicos, a fin de evitar posibles contradicciones o espacios de inaplicabilidad. Esas normas, en el caso de la jurisdicción indígena, deberían aclarar quiénes podrían considerarse autoridades legítimas de conformidad con las normas propias de las comunidades. En la práctica, esto podría ser más importante que la mera reforma constitucional que se ha planteado.

La Lógica de la Reforma

¿Cuál es la lógica tras la propuesta de reformas a la Constitución para fortalecer al sector de justicia? Aunque las razones para tal propuesta parecen evidentes, el documento que se discute actualmente carece de una exposición de motivos. Por ende, para tratar de comprender mejor estas reformas, hay que hacer un ejercicio de elucubración sobre su propósito.

Recientemente, los presidentes de los tres poderes del Estado lanzaron a nivel nacional una propuesta de reforma al Sector Justicia, que incluye una serie de modificaciones a la Constitución Política de la República. Para que el subsiguiente proceso de discusión (que ya ha comenzado) sea fructífero –y ante la falta de una exposición de motivos que explique las razones que sustentan la propuesta- es conveniente intentar comprender la lógica que subyace tras la misma.

Primero, la intención. Es razonable suponer que los ponentes de la reforma, buscando fortalecer el sector justicia del país, llegaron a la conclusión de que para lograrlo resulta imprescindible modificar el texto de la Constitución. Es decir, no se trata de modificar la constitución como un fin en sí mismo (como sí lo fue en el fallido intento de Pérez Molina hace dos años), sino que la reforma constitucional surge como un medio para lograr el fin de fortalecer el sector justicia.

Segundo, el por qué. Al leer la propuesta se infiere que los ponentes entienden que el fortalecimiento del sector justicia conlleva dos objetivos esenciales. Por un lado, lograr una efectiva independencia de los jueces y magistrados; y, por otro lado, modernizar la estructura institucional del sistema judicial para mejorar su eficiencia. De ahí que los componentes clave de la propuesta sean la integración de las cortes (Suprema y de Constitucionalidad) y la creación de un Consejo de la Carrera Judicial.

Tercero, el para qué. Siendo perspicaces, se adivina que los redactores de la propuesta (con una fe evidente en un sistema donde prevalecen los jueces y la ley) ven al fortalecimiento del sector justicia como el pilar sobre el cual se fundamente la construcción de un Estado de Derecho y que dicha construcción, a su vez, es la última tabla de salvación para evitar que el país se convierta en un estado fallido.

Cuarto, el alcance. Si lo anterior es cierto, se desprende que la propuesta plantea una reforma gradual del Estado –en vez de una revolución-, mediante un proceso controlado, con epicentro en el sistema judicial, pero con repercusiones en los demás organismos y sistemas estatales (que eventualmente derivaría en la depuración del Congreso, el combate a la corrupción en el Ejecutivo o la reforma profunda del sistema político).

Quinto, quién la impulsa. De lo dicho se colige que (aparte de los presidentes de los Organismos, ponentes formales de la reforma) pueden existir otros poderes interesados en apoyar una reforma profunda del Estado. La CICIG y el Ministerio Público, por mencionar dos ejemplos, estarán muy interesados en dejar un sistema de justicia renovado como legado de su exitosa gestión en contra de la corrupción. Y la embajada estadounidense, por mencionar otro ejemplo, estará muy interesada en evitar -a través de un sistema judicial eficiente- que la amenaza del estado fallido se manifieste en más migrantes, ingobernabilidad o narcotráfico.

Esta parece ser la lógica de la reforma constitucional que está sobre la mesa. Corresponde ahora a la ciudadanía interesarse y participar activamente en la discusión a fin de procurar que el contenido de las reformas planteadas se mejore en lo que sea necesario para lograr los objetivos trazados. Y también le toca velar porque los procedimientos constitucionalmente establecidos para reformar la Constitución (desde el primer paso formal que es presentar la iniciativa correspondiente, hasta el último que culmina con la consulta popular) se cumplan estrictamente.

El Legislativo en la Encrucijada

No importa tanto el número de leyes que una legislatura apruebe, sino la calidad y trascendencia de las leyes aprobadas

El Congreso de la República está llamado a cumplir uno de los roles más trascendentales en el ordenamiento institucional del Estado. Sus funciones pueden agruparse en tres áreas: por un lado, la de fijar el marco legal (mediante leyes ordinarias, reformas constitucionales o marcos presupestarios); la de ejercer el control público y la fiscalización (vigilando al Organismo Ejecutivo, juzgando e interpelando a los funcionarios públicos ); y, finalmente, la de ejercer la representación política del pueblo (intermediando entre la sociedad y el Estado, eligiendo a otras autoridades –como la de la Contraloría de Cuentas-, o juramentando a los jefes de los otros dos poderes).

En ese contexto, no importa tanto el número de leyes que una legislatura apruebe, sino la calidad y trascendencia de las leyes aprobadas. En ello, el trabajo de la actual legislatura no difiere mucho de anteriores períodos. Lo que difiere es quizá la profundidad y prolongación de las discusiones en las comisiones legislativas y en el Pleno del Congreso: en la actual legislatura las aprobaciones de leyes han tendido a ser más expeditos –se han aprobado varias leyes con muy poca discusión en las instancias de discusión legislativa (comisiones y Pleno)-, lo que induce a pensar que las discusiones han tenido lugar fuera de las instancias legislativas.

Lo anterior hace que aumente el riesgo de que las leyes incorporen errores de redacción, de concepto o de sustancia (como las leyes tributarias o de telecomunicaciones). Sin embargo, también ha habido leyes (como las reformas a la Ley Orgánica de la Contraloría o a la ley Orgánica del Presupuesto) aprobadas mediante los procedimientos serios de legislación y que han sufrido un sano proceso de discusión en las comisiones legislativas que han permitido una buena calidad en la legislación aprobada.

Algo que ha marcado al Congreso ha sido el laxo uso del recurso de la Interpelación de funcionarios públicos como una estrategia de “filibusterismo” para obstaculizar la agenda del Ejecutivo, lo cual es posible debido al débil marco regulatorio para limitar el legítimo derecho de interpelación.

El abuso dicho derecho ha incidido en que el oficialismo recurra a la aprobación de leyes mediante procedimientos expeditos que, lamentablemente, excluyen el necesario proceso de discusión y debate en las instancias normales que todo Congreso debe utilizar: es decir, los debates en las Comisiones legislativas (donde se deben producir las consultas con la sociedad civil afectada por la legislación propuesta) y en el Pleno. Ello menoscaba el rol del Congreso como uno de los tres poderes en la estructura de pesos y contrapeses del Estado.

Lo anterior ha debilitado la imagen del Congreso ante la ciudadanía lo que, a su vez, refleja un insuficiente nivel de conciencia ciudadana y política sobre la importancia del Legislativo. Como la mayoría de países latinoamericanos, la tendencia del sistema es a concentrar el poder en el Ejecutivo, en detrimento de los otros dos Organismos (el Judicial y el Legislativo).

Estas debilidades tienen más que ver con el sistema de partidos políticos que con la actuación individual de los diputados. Es por ello necesario que haya reformas más profundas al sistema electoral y de partidos políticos a fin de contar con instituciones (partidos políticos) más representativos y legítimos, que permitan una participación más efectiva de la ciudadanía que, hasta hoy, prefiere organizarse e incidir políticamente mediante la organización social (no-partidaria) y el activismo público, en vez de hacerlo por la vía de la política partidista.

También es necesario  que se reforme la Ley Orgánica del Legislativo para regular los límites y alcances de la interpelación, como una herramienta de control parlamentario. La existencia de interpelación, consagrada en la Constitución Política, permite el control del Ejecutivo por parte del Congreso como parte del sistema de pesos y contrapesos de la República. Sin embargo, si bien es cierto que el derecho de interpelación tiene una prioridad específica y privilegiada, también lo es que la propia Constitución establece como función fundamental del Congreso la de legislar. Por ello, ninguna de las dos atribuciones del Legislativo debiese impedir el cumplimiento de la otra.

Paráfrasis de un Sueño

El 28 de agosto de 1963 se pronunció una de las alocuciones más célebres de la historia contemporánea. Me aventuro a elucubrar qué habría dicho Martin Lugher King si, en vez de ser el líder espiritual de la minoría afroamericana de Estados Unidos ese año, fuese el líder de un grupo víctima de la exclusión en la Guatemala actual. A sus 50 años, el discurso del reverendo King aún puede inspirar sentimientos de esperanza y de conciliación social... incluso entre nosotros 

En 1985, inspirados por el clamor ciudadano de vivir en una democracia y de poner fin al enfrentamiento fratricida, los representantes electos por el pueblo plasmaron en la Constitución de la República que todos los seres humanos son libres e iguales en dignidad y derechos; que deben tener iguales oportunidades y responsabilidades; que el estado, cuyo fin supremo es la realización del bien común, debe proteger a la persona y a la familia; y, que los guatemaltecos deben guardar una conducta fraternal entre sí.

Pero casi un cuarto de siglo después, debemos enfrentar el hecho trágico de que la igualdad de oportunidades es un espejismo lejano, que el estado no brinda protección a sus ciudadanos ni procura el bien común, y que la desconfianza y el recelo mutuos –contrarios a la conducta fraternal- definen las relaciones entre los guatemaltecos. Las promesas de la Constitución son el pagaré de una deuda que el pueblo ansía cobrar sin más demoras.

Los injustificables niveles de desnutrición infantil, la falta de oportunidades de empleo, la debilidad de nuestras instituciones políticas, de seguridad y de justicia, y la escandalosa corrupción en el manejo de la cosa pública, son todos factores que deprimen las posibilidades de un futuro mejor y que amenazan con perpetuar la sensación de frustración y desesperanza que invade hoy a los guatemaltecos.

No, no podemos estar satisfechos hasta que estas realidades dolorosas cambien. Pero tampoco podemos dejarnos vencer por el pesimismo: los guatemaltecos somos veteranos de la angustia creativa y nos hemos sobrepuesto muchas veces (sobre crisis, terremotos, dictadores y desastres), trabajando con la fe puesta en el poder redentor del sufrimiento inmerecido. Y con base en esa experiencia debemos ser capaces de creer que la situación actual puede cambiar y, sin dejar de ser realistas, soñar esperanzados en una Guatemala mejor.

Podemos soñar que un día el estado cumplirá su misión constitucional  de “garantizarle a los habitantes de la república la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona”. Soñar que un día en los verdes llanos de Urbina, cerca de Xelajú, los hijos de los guerreros quichés y los hijos de los soldados castellanos y de sus aliados nahuas serán capaces de sentarse juntos en la mesa de la fraternidad.

Podemos soñar que un día todos los territorios del país, incluyendo rincones como Camotán y Jocotán, hundidos hoy en un oprobioso abandono y en una hambruna inexcusable, se transformarán en oasis de justicia, abundancia y bienestar. Soñar que nuestros hijos vivirán un día en una nación donde no serán juzgados por el color de su piel ni por el dinero que posean, sino por el contenido de su carácter, por su honradez, su intelecto y su bondad. Soñar que un día el ser corrupto, ladrón o ventajista no será una aspiración política ni una causa de vanagloria, sino un motivo de vergüenza familiar, de escarnio público y de proceso penal.

Podemos soñar. Debemos soñar. Soñar como el profeta (Isaías 40, 4-5) para “que se eleven todos los valles, y las montañas y colinas se abajen; que los barrancos se transformen en llanuras y los cerros en planicies. Entonces se manifestará la gloria de Dios y la verán juntos todos los hombres”. Esa es nuestra esperanza, que refleja el profundo anhelo de los guatemaltecos de vivir en libertad, igualdad y fraternidad; anhelo que surge de esta tierra anegada en una  sangre que no cesa de manar, dividida aún por la desconfianza, la descalificación, la exclusión y la discriminación mutuas. El día que ese anhelo se cumpla, ese día podremos cantar, sin sentir vergüenza, el hermoso himno de Alcántara: “Es mi bella Guatemala un gran país que en la América del Centro puso Dios; es su suelo paraíso do anida la paz, ¡la libertad!”.

Cuando permitamos que aniden –y prevalezcan- entre nosotros- esa paz y esa libertad; cuando erradiquemos el rencor y la desconfianza; cuando luchemos juntos por generar prosperidad, igualdad de derechos y de oportunidades; ese día, todos los hijos de Dios y de esta tierra; mayas, ladinos, garífunas y xincas; protestantes, católicos o irreligiosos; acoplados en nuestra diversidad, podremos caminar hacia un destino común y exclamar: ¡Unidos, por fin! ¡Hermanos, por fin! ¡Guatemaltecos, por fin!

Moratoria y Protestas

Con o sin moratoria, el futuro del sector minería en los próximos cinco años se vislumbra con muy escaso dinamismo

Con el propósito de obtener algo de paz social y gobernabilidad, así como de comprar tiempo para fortalecer el marco regulatorio de la actividad minera, el gobierno ha anunciado un periodo de moratoria de dos años para cualquier nueva explotación minera. Aunque tal decisión pudo haberse quedado en el ámbito administrativo del Organismo Ejecutivo, el gobierno decidió enviarle otra papa caliente al Congreso con un proyecto de ley en el que se oficializaría la moratoria.

Eso sí, el proyecto de ley enviado el 10 de julio es muy cuidadoso en acotar la moratoria exclusivamente para el caso de la minería metálica (para la cual no se concedería ni renovaría ninguna licencia de exploración ni de explotación durante dos años), por lo que no afectaría otras actividades del sector, tales como canteras, petróleo o gas natural. En el corto plazo, la moratoria podría no tener mayor impacto sobre la economía del país, por varias razones.

Por un lado, el sector de minas es de los más pequeños de la economía (su peso dentro del PIB es inferior al 1%) y su aporte a las exportaciones, aunque llegó a ser superior al 6% del total, está en franco declive. Esto último obedece principalmente a que la mina Marlin ya alcanzó su estado de madurez y ahora está en su ciclo de declive productivo. Por otro lado, salvo el caso de la mina San Rafael, no existen nuevos proyectos significativos de minería en el país, lo cual se debe, en parte, a que el auge de la demanda de metales en los mercados mundiales se ha ralentizado y, en parte, a la inadecuada infraestructura de comunicaciones del país y a la falta de una adecuada normativa, lo cual dificulta cualquier nueva inversión. De manera que, con o sin moratoria, en el futuro del sector minería en los próximos cinco años no se vislumbra mayor dinamismo.

La moratoria, eso sí, entraña al menos dos riesgos. Por un lado, se puede estar enviando un mensaje de falta de certeza para los inversionistas, y por otro, se puede estar sentando un precedente peligroso que podría querer replicarse en otras áreas donde existen protestas públicas en contra de ciertas actividades (hidroeléctricas o plantas industriales, por ejemplo). El primer riesgo puede eliminarse si se aprovechan los próximos dos años para consensuar y aprobar una moderna ley de minería. La reducción del segundo dependerá de si el gobierno logra manejar la conflictividad y la protesta social.

Las autoridades calculan que la moratoria ayudará a minimizar uno de los principales focos de conflictividad social y de descontento, particularmente en el área rural. El plazo propuesto para la moratoria sugiere también que el gobierno estará tratando de posponer las protestas y los conflictos asociados a la actividad minera hasta después de las elecciones, para que sea el nuevo gobierno (en enero de 2016) quien deba resolver la problemática; esto en el caso de que en los próximos meses no se avance en el nuevo marco legal para a minería.

Pero por el bien del país, para evitar que siga escalando la conflictividad social, y por el potencial que tiene su sector minero, es necesario que los líderes nacionales logren discutir y consensuar dicho marco legal. Aunque nunca llegaremos a ser un país netamente minero (como, por ejemplo, Sudáfrica donde la minería aporta el 8% del PIB, el 50% del valor de las exportaciones y da empleo a medio millón de trabajadores), es importante contar con un marco regulatorio efectivo y acorde a los mejores estándares internacionales, que viabilice el aprovechamiento de nuestros vastos recursos naturales para combatir los males de la pobreza, la desigualdad y el desempleo, que impiden el bienestar de los guatemaltecos.

Con o sin moratoria, urge modernizar marco regulatorio de la minería para incentivar la inversión de calidad en el sector; para mejorar los ingresos del Estado (por vía de las regalías y el impuesto sobre la renta); para mejorar la distribución de ingresos a las comunidades y municipalidades donde se ubiquen las minas; para mejorar los parámetros y los controles ambientales; para facilitar el acceso de las comunidades para participar en esos proyectos; y, para fortalecer las capacidades técnicas de los Ministerios de Ambiente y de Energía y Minas. Tal es el desafío para el liderazgo nacional.