EL ENEMIGO COMÚN

Guatemala necesita una estrategia nacional contra el crimen organizado, no otra guerra ideológica estéril

La reciente reunión entre Donald Trump y Lula da Silva dejó una lección política interesante. Dos líderes enfrentados ideológicamente encontraron un espacio de cooperación alrededor de un objetivo común: combatir el crimen organizado transnacional. Más allá de las diferencias sobre comercio o política exterior, ambos comprendieron algo esencial: enfrentar una amenaza sistémica exige coordinar esfuerzos antes que profundizar divisiones.

En Guatemala debemos tomar nota de ello. Nuestro principal enemigo nacional no es el adversario ideológico de turno. No es “la derecha” ni “la izquierda”; no son los empresarios, ni las ONG ni los medios. El verdadero enemigo del Estado de Derecho y del desarrollo es el crimen organizado en sus distintas manifestaciones: narcotráfico, pandillas, redes de extorsión y estructuras dedicadas al saqueo sistemático del Estado mediante corrupción y captura institucional.

El crimen organizado lo conforman estructuras permanentes y coordinadas, compuestas por individuos o grupos que, mediante violencia, intimidación o prácticas ilícitas en el aparato estatal, buscan obtener poder o beneficios ilícitos. El problema no se limita a las drogas o las armas. También incluye las redes que infiltran municipalidades, financian campañas, manipulan contrataciones públicas o capturan instituciones para garantizar impunidad. El objetivo final de estas estructuras no es solo enriquecerse: es controlar territorios, influir políticamente y debilitar la legalidad.

En años recientes se promovió maliciosamente la idea de que la principal amenaza para la política nacional provenía del financiamiento empresarial formal; sin embargo, las evidencias acumuladas —incluyendo investigaciones recientes sobre narcotráfico y caciques locales— sugieren que la fuerza más corrosiva para el sistema político proviene de las economías criminales asociadas al narcotráfico que no solo compran voluntades, sino que capturan territorios, roban elecciones y minan al Estado.

El asunto adquiere mayor relevancia con el nombramiento del nuevo Fiscal General. Más allá de simpatías o antipatías políticas, lo crucial es que las instituciones de seguridad y justicia funcionen con eficacia, independencia técnica, transparencia y coordinación. Lo que la ciudadanía, los inversionistas y la comunidad internacional observan no es la retórica ideológica, sino la capacidad real del Estado para garantizar certeza jurídica, combatir redes criminales y preservar el orden.

Existe, además, una coincidencia geopolítica que Guatemala debería aprovechar inteligentemente. El combate al crimen organizado constituye también una prioridad estratégica para Estados Unidos. Esa convergencia de intereses debería incentivarnos a convertir esta lucha en una política de Estado, respaldada por cooperación internacional, intercambio de inteligencia, fortalecimiento institucional y apoyo técnico.

Pero nada de eso será suficiente si el país continúa atrapado en guerras ideológicas mientras las estructuras criminales avanzan. El crimen organizado prospera cuando las sociedades se fragmentan, las élites se enfrentan entre sí y las instituciones se debilitan. Mientras tanto, el costo económico y social sigue creciendo: menor inversión, deterioro del clima de negocios, migración, y pérdida de confianza. Guatemala necesita una agenda mínima compartida que trascienda ciclos electorales, banderas partidarias y resentimientos ideológicos. Porque cuando un país no logra identificar correctamente a su verdadero enemigo, termina debilitándose a sí mismo mientras las mafias consolidan su poder.

¿GOBERNABILIDAD… A CUALQUIER PRECIO?

Los acuerdos que entrañó la aprobación del Presupuesto 2026 podrían terminar saliendo muy caros

En algunos círculos políticos se afirma que la reciente aprobación del Presupuesto 2026 demuestra que el Gobierno “aseguró gobernabilidad”. El argumento es sencillo: el próximo año se celebrarán una serie de elecciones cruciales —Tribunal Supremo Electoral, Corte de Constitucionalidad, Fiscal General, Contralor General, Rector de la USAC, Superintendente de Bancos y Presidente del Banco de Guatemala— y el Ejecutivo necesita mantener una relación funcional con un Congreso atomizado. Para ello, dicen, había que “aceitar” la maquinaria. Pero la pregunta de fondo es otra, más incómoda: ¿a qué costo se está comprando esa gobernabilidad? ¿El fin justifica los medios?

La pieza clave para construir la mayoría legislativa fue asignar un monto extraordinario a los Consejos de Desarrollo. No es una práctica nueva: distintos gobiernos han utilizado históricamente el presupuesto para comprar voluntades congresionales. Pero el fenómeno se ha exacerbado. Cada año se destinan más recursos a un sistema que todos saben que no está diseñado —ni capacitado— para ejecutar inversiones públicas de manera transparente, eficiente y alineada con objetivos de Estado.

Que los Consejos de Desarrollo reciban más de Q16 millardos en 2026 debería encender todas las alarmas. Numerosos análisis independientes coinciden: su opacidad es estructural; su diseño favorece la discrecionalidad; sus procesos son vulnerables a corrupción o, en el escenario “optimista”, a obras de bajísima calidad. Incluso si —siendo benevolentes— asumimos que nadie se roba nada, lo más probable es que una porción enorme de esos recursos se desperdicie en gasto de baja calidad.

Es un precio demasiado alto a paga a cambio de una gobernabilidad incierta. Porque, además, nada garantiza que los compromisos políticos adquiridos ahora se cumplan mañana. La dinámica del Congreso guatemalteco es famosa por su volatilidad: quienes votan hoy a favor pueden votar mañana en contra. Existe un riesgo real de que terminemos “sin la mica y sin la montera”: sin la estabilidad prometida y sin inversión pública de calidad.

No se trata de negar la importancia de la estabilidad política. Un país sin gobernabilidad no avanza. Pero confundir gobernabilidad con clientelismo fiscal es un error que erosiona instituciones, incentiva el chantaje anual y crea un precedente peligroso: cada Presupuesto se vuelve una subasta creciente de favores, con costos que recaen sobre los contribuyentes y las generaciones futuras.

Con recursos de esta magnitud, el país podría financiar mecanismos modernos y transparentes de inversión pública: fondos específicos para infraestructura estratégica, nutrición, electrificación rural y proyectos con alto retorno social. Alternativas existen; faltan voluntad y visión. La disyuntiva no es entre gobernabilidad o austeridad. Es entre estabilidad sostenible —la que se construye fortaleciendo instituciones— y la estabilidad precaria que depende de comprar voluntades políticas. Esta última es pan para hoy y hambre para mañana.

La apuesta actual, por bien intencionada que sea, abre la puerta a un ciclo de dependencia y extorsión legislativa. Si cada año hay que pagar más para asegurar lo mínimo, el sistema entero se degrada. En vez de institucionalizar la gobernabilidad, se institucionaliza el precio de la gobernabilidad. Guatemala necesita estabilidad, sí. Pero no una estabilidad hipotecada en Q16 millardos de mala inversión. Los medios importan. Y, a veces, el costo de “comprar gobernabilidad” es tan alto que el país termina perdiendo precisamente aquello que pretendía asegurar.

UNA PIEZA EN EL ROMPECABEZAS ANTICORRUPCIÓN

Una nueva Secretaría de Integridad Pública sería muy positiva, pero solo apenas un primer paso 

Hace unos días, el Presidente Arévalo anunció una iniciativa para crear una Secretaría de Integridad Pública en sustitución de la Comisión Nacional contra la Corrupción. La propuesta de ley busca fortalecer la transparencia y la coordinación de las políticas anticorrupción desde la Presidencia. La iniciativa merece una valoración positiva: es un gesto político relevante, un reconocimiento de que la corrupción sigue siendo un problema central para el desarrollo y una señal de que el Ejecutivo quiere relanzar el tema.

Sin embargo, si algo enseñan la experiencia internacional y la literatura especializada, es que una nueva secretaría, por sí sola, difícilmente transformará la realidad. Por ejemplo, el reciente libro “La corrupción bajo una nueva lupa” (de Carroll Ríos, David Casasola y José Gálvez), ofrece un enfoque claro: la corrupción no es solo un asunto moral o de voluntad política, sino un fenómeno sistémico que responde a incentivos, estructuras institucionales y niveles de impunidad. Su combate exige un conjunto de medidas más amplio y sostenido.

Entre las lecciones más importantes que aporta el libro destacan cuatro. La primera es la profesionalización del servicio civil: donde los cargos públicos siguen siendo botín partidario, la corrupción florece. Guatemala necesita un sistema meritocrático que premie la capacidad y reduzca la dependencia de padrinos políticos. La segunda es la digitalización de la gestión pública y de las contrataciones: plataformas abiertas y en tiempo real (como las que ya funcionan en Chile o México) reducen la discrecionalidad y permiten la fiscalización ciudadana en cada etapa del gasto.

La tercera es la reducción de la discrecionalidad política en la asignación de recursos (especialmente en los fondos y transferencias donde hay espacios propicios para el clientelismo), adoptando una distribución con criterios técnicos, transparencia total y auditorías externas. La cuarta es el fortalecimiento de la justicia: el factor disuasivo central no es la severidad de las penas, sino la certeza de castigo. Si las investigaciones no prosperan en tribunales independientes y eficaces, la corrupción seguirá siendo un negocio rentable.

A estas dimensiones se suma un aspecto crucial: el papel de las entidades fiscalizadoras superiores. En Guatemala, la Contraloría General de Cuentas debería ser el verdadero freno institucional contra el despilfarro y la captura de recursos públicos. Hoy, sin embargo, la CGC carga con la percepción de ser un ente burocrático, lento y politizado. Transformarla en una institución independiente, profesional y tecnológicamente avanzada es quizás la reforma más urgente del sistema anticorrupción. Eso implica mejorar la forma en que el Contralor es electo; que las auditorías se realicen en tiempo real; y que los hallazgos se traduzcan en procesos judiciales y en información accesible a la ciudadanía. 

Una Secretaría de Integridad puede llegar a ser una pieza positiva en este rompecabezas, pero no debemos sobrestimar su alcance. Si queremos pasar de los gestos a los resultados, la prioridad está en reformar los sistemas que generan los incentivos equivocados y en fortalecer las instituciones que pueden sancionar efectivamente. Celebramos la intención presidencial, pero recordemos que la verdadera lucha contra la corrupción también requiere reformas estructurales. Una secretaría puede coordinar, pero el corazón de la integridad pública está en la profesionalización, la digitalización, la justicia independiente y, sobre todo, en una Contraloría independiente, profesional y con dientes de acero.

POCA AMBICIÓN EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA 2025

TANTO EN EL CONGRESO COMO EN EL EJECUTIVO PARECEN DECANTARSE POR OBTENER VICTORIAS FÁCILES

La semana pasada se revelaron las que podrían ser las agendas prioritarias del Congreso y del Ejecutivo para 2025. En el Legislativo trascendió que, por ahora, las principales bancadas acordaron una agenda mínima que incluye la Ley de Alianzas Público-Privadas, la Ley de Cooperativas, una ley de incendios forestales, y las reformas a le Ley de Tarjetas de Crédito. Además, el presidente del Congreso agregó algunas iniciativas cuya inclusión en la agenda está avanzando: una ley de medicamentos, una ley para la portabilidad numérica de los teléfonos celulares, la Ley de Cine, una ley contra la violencia en el sistema educativo, una ley para sancionar la trata de personas en el sistema penitenciario y una ley de acceso a la tecnología educativa. 

Aunque esta agenda incluye alguna ley interesante, la misma dista mucho de ser ambiciosa. Las iniciativas incluidas parecen buscar “quick wins” políticos que signifiquen (o aparenten) logros legislativos a la vista de los votantes; pero no deja de decepcionar que no se estén considerando reformas orientadas a mejorar la eficiencia del Estado y de sus instituciones. La ausencia de propuestas para reformar el sistema de justicia, el sistema de control del gasto público, el sistema de servicio civil, el proceso presupuestario o el propio sistema electoral deja un vacío en la agenda legislativa y muestra una falta de conciencia sobre las transformaciones estructurales que el país necesita.

Por su parte, el Ejecutivo también hizo públicas sus prioridades de política pública al incluir en su informe anual al Congreso un capítulo que describe “la futura cosecha” que pretende impulsar en 2025. En educación, prioriza el mantenimiento de la infraestructura escolar, la contratación de docentes y el programa de alimentación escolar. En salud, ampliar la cobertura de servicios y aplicar un modelo eficiente de abastecimiento de medicamentos. Ofrece profundizar la iniciativa "Mano a Mano" (empleo temporal, vivienda, distribución de alimentos) y fortalecer la agricultura familiar, así como mantener las transferencias monetarias condicionadas.

En política económica ofrece fortalecer la estabilidad macroeconómica y mejorar la calificación de riesgo-país, al tiempo que se optimiza el gasto público. Asimismo, prioriza el fortalecimiento de la seguridad ciudadana y la modernización del sistema penitenciario. Busca mejorar la eficiencia en la administración pública mediante plataformas tecnológicas e impulsar medidas ambientales centradas en la gestión del agua y la conservación de cuencas. Y en el campo internacional se enfoca en la protección a los migrantes.

Así, también en el caso del Ejecutivo se vislumbra una agenda relativamente poco ambiciosa. En particular, brillan por su ausencia dos cuestiones cruciales en las prioridades de políticas públicas que deberían ser los “buques insignia” del gobierno para 2025: el combate a la desnutrición infantil y una estrategia integral de lucha contra la corrupción. La desnutrición infantil es el elefante en la cristalería del que nadie quiere hablar y que ha sido injustificadamente ninguneado durante décadas por los distintos gobiernos; eso debería cambiar radicalmente. Y el combate a la corrupción es la bandera con la que el actual gobierno hizo campaña y, presumiblemente, la razón por la cual los votantes lo eligieron para gobernar. Los avances en este campo son aún muy pocos. Se necesita una política integral de fomento a la transparencia que no se base solo en la buena voluntad y la ética de los funcionarios públicos, ni solo en la veleidosa apuesta de la persecución penal.

 

A PASO DE TORTUGA

CARRETERAS LENTAS (COMO LAS NUESTRAS) IMPLICAN UN LENTO CRECIMIENTO ECONÓMICO (COMO EL NUESTRO)

La calidad de las carreteras es esencial para el desarrollo de cualquier país. A mejores carreteras, mayor el acceso a bienes y servicios económico-sociales, más empleo la productividad, y mayor integración del mercado interno y externo. En mayo pasado, el Fondo Monetario Internacional -FMI- publicó un estudio con una medida novedosa de la calidad de las carreteras, basada en la velocidad con que se conectan las principales ciudades, según Google Maps. Con una muestra de más de 160 países, se encontró que las velocidades medias oscilan entre 40 km/h (en los países pobres) y 100 km/h (en los países ricos).

Para Guatemala la velocidad de circulación estimada es de las más bajas del mundo: apenas 53 km/h. En Latinoamérica, solo superamos a Haití, Bolivia y Nicaragua. Y, en comparación con el resto del mundo, países como Senegal (71 km/h), Angola (78) o Pakistán (86) tienen carreteras mucho más veloces que las nuestras. Este nuevo indicador corrobora lo que otras mediciones sobre infraestructura han indicado desde hace tiempo: que carreteras lentas -como las nuestras- implican un lento crecimiento económico -como el nuestro- y que necesitamos cambiar con urgencia el modelo de construcción de infraestructura pública.

El último reporte del FMI sobre la economía guatemalteca reconoce que el poco avance en mejorar el clima de negocios (incluyendo la gobernanza y la lucha contra la corrupción) ha limitado la capacidad de generar mejor inversión pública, por lo que es menester reformar la gobernanza de la infraestructura para impulsar inversiones de alta calidad que generen desarrollo a largo plazo. Tal reforma pasa por modernizar las instituciones a cargo de las tres etapas del ciclo de inversión pública: la de planificación de inversiones públicas sostenibles; la de asignación de inversiones a los sectores y proyectos correctos; y, la de implementación de proyectos para generar activos públicos productivos y duraderos.

Por más evidente que resulta dicha reforma, el disfuncional ambiente político del país ha impedido tan siquiera discutir -constructiva, desideologizada y técnicamente- el proyecto de Ley de Infraestructura Vial que el Congreso tiene en sus manos desde hace un par de años. Las opiniones nihilistas (que dicen que la reforma de la infraestructura no es prioritaria, que primero hay que cambiar el sistema político y el modelo de desarrollo) o las ingenuas (que dicen que mejor sustituyamos el Ministerio de Comunicaciones por otro de Infraestructura) o las ideologizadas (que dicen que ninguna reforma que apoye el sector empresarial puede ser buena) no contribuyen al debate. Enemigo de lo bueno es lo perfecto, decía mi abuela. Quizá un primer paso para articular el debate e impulsar la reforma podría ser que el gobierno haga realidad su ofrecimiento de someterse al programa de Evaluación de la Gestión de la Inversión Pública (PIMA) del FMI, con base en el cual se establezca el diagnóstico del marco de inversión pública y las recomendaciones concretas que de ahí se deriven para cumplir con los mejores estándares internacionales en materia de infraestructura.

EL PROCESO PRESUPUESTARIO

EL SEGUIMIENTO DEL PRESUPUESTO ESTATAL DEBE SER UNA TAREA CONSTANTE DEL CONGRESO… Y DE LA CIUDADANÍA

Aunque la opinión pública suele centrarse en el momento clave de la aprobación (o improbación) que el Congreso hace cada noviembre del proyecto de presupuesto que le presenta el Ejecutivo, en realidad el proceso presupuestario consta de varias etapas que comienzan con la planificación, pasan por la aprobación, y desembocan en las cruciales etapas de evaluación y liquidación. La evaluación debe realizarse a lo largo de todo el ejercicio fiscal para verificar si los resultados programados se están alcanzando y para introducir correctivos oportunamente. Esta etapa (a cargo de cada entidad ejecutora, de la Contraloría de Cuentas y del propio Congreso) requiere de especialistas en cada materia -sea salud, educación, infraestructura, etcétera-.

Por su parte, en la etapa de liquidación y rendición de cuentas deben transparentarse los resultados alcanzados por todas las instituciones durante un ejercicio fiscal. En marzo de cada año el Ejecutivo presenta al Congreso la Liquidación Presupuestaria y, en mayo, la Contraloría le presenta un informe sobre dicha liquidación. Es importante para la ciudadanía contar con información oportuna, accesible y transparente sobre los gastos de las entidades en el año para que toda persona interesada realice una auditoría social (a nivel central y local) y pueda saber si las autoridades hicieron buen uso de los recursos públicos. Pero es crucial que el Congreso mantenga una constante vigilancia todas las etapas presupuestarias, como parte de sus responsabilidades habituales.

Entre las acciones clave que el Congreso debe realizar durante el proceso presupuestario destaca, en primer lugar, el velar porque en el proyecto de presupuesto no se sobreestimen los ingresos tributarios y que se mantenga el déficit fiscal en un nivel que no ponga en riesgo la estabilidad macroeconómica del país. También es importante vigilar que no se financie gasto corriente (de funcionamiento) con endeudamiento público, tal como lo limita el artículo 61 de la Ley Orgánica del Presupuesto. También sería importante exigir que permanentemente se cuente con información fidedigna sobre el número y costo de los empleados públicos que laboran en el Estado, así como que exista información sistemática del gasto de las municipalidades y de otras entidades del Estado.

Otras tareas clave del Congreso durante el proceso presupuestario incluyen velar porque la Contraloría ejerza eficientemente sus funciones en la supervisión del Presupuesto; es decir, que cumpla con los plazos establecidos para rendir sus informes, que verifique el desarrollo y capacidades del recurso humano de la Contraloría y que esta cuente con los recursos necesarios para realizar evaluaciones de campo y enfocarse en el cumplimiento de metas y no solo en los procesos administrativos y financieros. En especial, el Congreso debe aprobar (o improbar) el informe de liquidación del Ejecutivo, con base en el dictamen que emita su Comisión de Finanzas y Moneda luego de verificar que el contenido de dicho informe cumple con todos los requisitos de ley. El proceso presupuestario es, pues, un asunto tan técnico, como relevantemente político.

EVALUACIÓN DEL RIESGO-PAÍS

LAS DEBILIDADES POLÍTICO-INSTITUCIONALES SON LAS QUE IMPIDEN AL PAÍS ALCANZAR EL GRADO DE INVERSIÓN

Recientemente dos de las principales calificadoras de riesgo-país emitieron su evaluación sobre Guatemala. Standard & Poor’s -S&P- ratificó la calificación de BB- para nuestro país, pero la buena noticia fue que mejoró la perspectiva crediticia del país, de estable a positiva, destacando su prolongado historial de estabilidad macroeconómica, reflejado en una política monetaria ortodoxa que ha logrado mantener la inflación alrededor de la meta establecida por el Banco Central, así como por una política fiscal prudente, que ha logrado mantener un déficit fiscal moderado y un bajo nivel de endeudamiento público.

También la calificadora Fitch Ratings nos calificó con un BB- y mejoró la perspectiva crediticia de estable a positiva, subrayando los mismos factores positivos enfatizados por S&P. Ambas calificadoras destacaron la resiliencia de la economía guatemalteca ante los efectos del gran confinamiento de 2020. Estas calificaciones representan la opinión de los expertos de esas empresas respecto de la capacidad del país para cumplir con sus compromisos financieros externos y su importancia radica en que, mientras mejor sea la calificación de riesgo más factible será que Guatemala pueda obtener financiamiento a un menor costo relativo y tener acceso a nuevos mercados financieros y de capitales.

Al analizar los reportes de las calificadoras es posible identificar qué factores son vistos como fortalezas de la economía guatemalteca, pero también cuáles son los factores que son considerados debilidades y que son los que impiden que nuestro país alcance el ansiado grado de inversión en los mercados financieros internacionales. Entre las fortalezas del país, ambas calificadoras destacan la estabilidad de las variables macroeconómicas, la moderada deuda pública, la política monetaria independiente, la resiliencia de las remesas familiares y la solidez del sistema bancario. En contraposición, las principales debilidades del país radican en la frágil gobernabilidad (débiles pesos y contrapesos; percepción de corrupción; débil implementación de políticas), las instituciones inefectivas, el ambiente político polarizado y la falta de medidas de largo plazo que impiden acelerar los mediocres ritmos de crecimiento de la inversión y de la producción nacional.

También la consultora nacional COPADES emitió su más reciente rating soberano y ubicó la calificación de riesgo-país en el equivalente a un BB+, es decir, un par de gradas por encima de las dos calificadoras entes mencionadas, pero similar a la calificación le dio al país en noviembre Moody’s (otra calificadora de las más reputadas internacionalmente). Esto se explica porque la calificación de COPADES, a diferencia de las de Fitch y S&P, no incorpora factores cualitativos tales como los referentes a la gobernabilidad, el sistema político, la eficacia de las instituciones públicas o los niveles de corrupción. De ello se puede deducir que son precisamente este tipo de factores (político-institucionales) los que están impidiendo, desde hace tiempo, que Guatemala pueda alcanzar -a pesar de su buen desempeño macroeconómico- el grado de inversión en su calificación de riesgo soberano.

CORRUPCIÓN, DE NUEVO

NO SE COMBATE CON BIENINTENCIONADOS ESFUERZOS AISLADOS, SINO CON UNA INSTITUCIONALIDAD FUERTE Y EFECTIVA

En el más reciente Índice de Percepción de Corrupción, la mayoría de países obtiene muy malas calificaciones. El índice, que califica de 0 a 100 puntos, mide los niveles percibidos de soborno en el sector público mediante el acopio de encuestas independientes de todo el mundo. Guatemala obtuvo una puntuación de 25 sobre 100, quedando en el puesto 150 de 180 países, habiendo declinado 8 puntos en los últimos 10 años, y bajado una casilla en comparación con el año previo.

Los países ricos tienden a tener menos corrupción, lo cual es lógico si se comprende que la corrupción y la pobreza se refuerzan mutuamente: el uso de cargos públicos para beneficio privado es una práctica que favorece a unos pocos al tiempo que impone costos a grandes sectores de la sociedad. Existen, además, numerosos estudios que demuestran la perversa correlación que existe mayores niveles de corrupción y menores niveles de desarrollo humano. El cáncer de la corrupción es tan perverso que puede provocar el colapso mismo del Estado -tal como recientemente ha sucedido en Afganistán o en Líbano-.

Pero, siendo un fenómeno complejo y fultifacético, la corrupción no se puede combatir con buenas intenciones ni con esfuerzos aislados. No es cierto lo que afirma el Presidente de México -y que mucha gente cree- que los pueblos son intrínsecamente honestos y que la corrupción ocurre “desde arriba, no de abajo hacia arriba”. Es doloroso reconocer que nuestras sociedades -la mexicana, pero también la guatemalteca- son muy permisivas hacia la corrupción (“es normal”, dijo un nuestro ex Presidente). Por eso AMLO prefiere soluciones basadas en medidas discrecionales y en sus propios actos heroicos, en vez de basarse en reglas e instituciones fuertes.

Tampoco es eficiente combatir la corrupción, como lo intentó en años recientes la CICIG en Guatemala, a pura persecución penal. Eso fue como querer combatir un cáncer extirpando los tumores a machetazos. Esos enfoques que no se basan en una institucionalidad fuerte equivalen, como dijo Denise Dresser, a encender fuegos artificiales para proporcionar iluminación en lugar de construir una red eléctrica.

Combatir la corrupción se trata, en efecto, de un esfuerzo nacional para construir un sistema institucionalizado, con un enfoque preventivo, para la fiscalización y control de los recursos públicos. Esto conlleva implementar mecanismos transparentes y eficaces para las compras, un marco adecuado de probidad de los funcionarios (incluyendo declaraciones de conflictos de interés), una red coordinada de Unidades de Aditoría Interna en todas las dependencias gubernamentales y, ante todo, una Contraloría de Cuentas proba, eficaz y bien gobernada para fiscalizar el gasto público, además de jueces y fiscales probos e independientes para cuando los casos, por excepción, trasciendan al ámbito penal. Solo así, por medio de una institucionalidad fuerte, será posible generar el cambio cultural necesario para sacarnos permanentemente del fondo de la lista de los países con mayor percepción de corrupción.

PACTOS COLECTIVOS

ES NECESARIO REGLAMENTAR LOS PROCESOS DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL GOBIERNO

La negociación colectiva es una institución noble que, mediante el diálogo, busca que empleadores y sindicatos acuerden condiciones de trabajo adecuadas, incluyendo salarios, horarios, capacitación, seguridad y salud ocupacional, e igualdad de trato. Esas condiciones se plasman en pactos colectivo que propician que imperen condiciones armoniosas y productivas de beneficio tanto para trabajadores como para patronos. Por desgracia, desde hace años, estos nobles propósitos se han tergiversado y desnaturalizado en los pactos colectivos firmados entre el gobierno guatemalteco y sus sindicatos.

Los pactos, negociados de forma desordenada y desinstitucionalizada, aunados a la anarquía con la que funciona el servicio civil, están generando un grave problema para las finanzas públicas. La masa salarial del Estado ha estado creciendo incontrolablemente, sin que exista mejora alguna en la calidad de los servicios públicos. Esto se debe en buena medida a los pactos colectivos: entre 1998 y 2019, la participación del Ministerio de Educación en la masa salarial del gobierno pasó de un 29.7 por ciento, a un 44.5. Esos pactos se han suscrito sin contar con las fuentes de financiamiento para cubrir los gastos que generan. Para 2022, el presupuesto del Ministerio de Educación tendrá un incremento de Q2.4 millardos respecto a 2021, y su principal destino será el pago de salarios, con la aberración adicional de que una parte del gasto será financiado con deuda. Este problema no es exclusivo del Ministerio de Educación, ya que en otros ministerios (como el de Salud) sucede algo similar.

Es necesario detener la sangría financiera y el desorden institucional que están causando los pactos colectivos en el gobierno y evitar que los mismos se utilicen como freno a la movilidad laboral o para modificar las normas generales de administración del recurso humano al margen de una carrera en el servicio civil. La negociación colectiva debe hacerse respetando la capacidad financiera del Estado y no según la disponibilidad de cada ministerio que comprometa las finanzas futuras.  Debe hacerse entre los sindicatos y el Estado, representado por el Ministerio de Finanzas, el Ministerio de Trabajo y la ONSEC. Los sindicatos deben disponer de la información sobre la disponibilidad real de recursos financieros para este fin a nivel nacional, para ajustar el conjunto de sus solicitudes. Además, las condiciones en los pactos deben incluir incentivos que respondan a criterios medibles de desempeño, a fin de alinear los presupuestos a un enfoque por resultados.

Para incorporar estas correcciones a la negociación colectiva en el Estado no es necesario modificar ninguna ley: es suficiente con que se emita un acuerdo gubernativo que regule tales disposiciones e imponga orden y cordura en la administración pública. Si no se corrigen pronto, las crecientes distorsiones que los pactos colectivos están causando seguirán constituyendo un creciente riesgo para la sostenibilidad de las finanzas pública y el Estado seguirá convirtiéndose en un rehén de los poderosos sindicatos estatales y de sus irrealizables demandas.

PRESUPUESTO 2022: LO BUENO, LO MALO Y LO FEO

EL PRESUPUESTO ES, CADA VEZ, UNA HERRAMIENTA MENOS ÚTIL PARA IMPULSAR EL DESARROLLO DEL PAÍS

El Congreso aprobó el Presupuesto del Estado para 2022, luego de una discusión parlamentaria muy superficial y centrada en repartir clientelarmente el erario. Lo bueno es que, por fin, luego de tres años sin presupuesto, el año próximo al menos tendremos un presupuesto contra el cual se pueda contrastar y fiscalizar el desempeño financiero del Estado, el gobierno podrá contar con una guía para operar con más transparencia la ejecución del gasto, y los mercados tendrán más certeza. En sí mismo, eso es ya un avance.

Lo malo es que, lejos de corregir los errores de la iniciativa que le envió el Ejecutivo, el Congreso le agregó más defectos. Así, el déficit fiscal aprobado para 2022 será significativamente superior al que se registrará este año, aspecto que envía un pésimo mensaje a los mercados financieros, ya preocupados por el innecesariamente creciente endeudamiento público del país. La Comisión de Finanzas Públicas del Congreso, excusándose en un aumento de los ingresos tributarios del que no especificó las fuentes, incluyó aumentos injustificados -como el aumento de sueldos para el magisterio o para el dudoso programa de seguro médico escolar-, elevó sin mayor vergüenza el presupuesto del propio Congreso, y no solo avaló, sino que exacerbó la pésima práctica de regalarle dinero a dedo a muchas ONGs para que hagan caridad privada con el dinero de los contribuyentes.

Encima de esto, varias normas de ejecución incluidas en el presupuesto aprobado tergiversan e, incluso, violan otras leyes -especialmente la Ley Orgánica del Presupuesto- con disposiciones tan inapropiadas y peligrosas como las que explícitamente permiten que el gobierno se endeude para financiar gastos de funcionamiento, o las que fomentan la opacidad y el despilfarro al eximir a ciertas entidades la obligación de reintegrar los recursos no ejecutados al fondo común.

Lo feo es que, incluso si se hubiesen corregido estos errores, los presupuestos gubernamentales (no solo el recién aprobado) exhiben serios problemas estructurales de muy difícil solución y que, paulatinamente, hacen que el Estado sea cada vez menos capaz de proveer los servicios públicos esenciales. El gasto de funcionamiento -particularmente la masa salarial- crece incansablemente en detrimento de la inversión pública. Los situados para las municipalidades y Consejos de Desarrollo no solo siguen aumentando, sino que son cada vez más opacos y menos alineados con las políticas públicas de largo plazo. Se normaliza la incapacidad del Estado al delegarle a ONGs la provisión de servicios que deberían ser proveídos o contratados por el gobierno. Los agujeros negros de las clases pasivas o de la deuda con el IGSS, siguen aumentando a pasos agigantados. Además, persiste una desconexión absoluta entre los objetivos de desarrollo de largo plazo y la asignación de los recursos fiscales

Si a todo lo anterior le agregamos la perenne inoperancia de la Contraloría de Cuentas, nos encontramos con un escenario en el que el presupuesto gubernamental se convierte, año con año, en una herramienta cada vez menos útil.

Colapso en Cámara Lenta

MÁS QUE DINERO ADICIONAL, LA INFRAESTRUCTURA PÚBLICA NECESITA UNA PROFUNDA REFORMA INSTITUCIONAL

Recientemente Guatemala cayó al puesto 132 (entre 141 países) en el índice que mide la calidad de sus carreteras, evidenciando el colapso en cámara lenta que, desde hace años, está sufriendo el sistema de infraestructura pública y que lo está convirtiendo en uno de los obstáculos más graves que impide el crecimiento económico del país. Las carreteras que no existen y debieron construirse hace mucho tiempo, y las que se han construido pero colapsan a los pocos meses, imponen una carga pesada de ineficiencia productiva y subdesarrollo económico.

Este deterioro ha sido sostenido: en 1997 el gobierno destinabas un 34.5 por ciento de su presupuesto a obras de infraestructura; en contraste, el porcentaje correspondiente en el proyecto de presupuesto para 2022 es apenas de 17.6; es decir, que la proporción del gasto público que se destina a inversión es hoy la mitad que hace veinticinco años. Pero el problema no es solo de la cantidad de recursos que se destinan a infraestructura, sino del deficiente, opaco y disfuncional sistema de inversión pública en el país. No se trata de echar más dinero en una caja negra que simplemente no funciona, pues hacerlo seguiría dando como resultado una infraestructura cara y de mala calidad con beneficios limitados para las personas y la economía, especialmente porque se trata de proyectos que son grandes, de largo plazo y complejos, que configuran un terreno fértil para la corrupción, la ineficiencia y los sobrecostos.

Lo que en realidad se necesita es una sólida gobernanza de la infraestructura pública para reducir todo ese desperdicio: el gobierno debe gastar el dinero de los contribuyentes sabiamente en los proyectos correctos, para lo cual se necesitan, por encima de todo, instituciones y marcos sólidos para planificar, asignar e implementar una infraestructura pública de calidad. Una institucionalidad sólida es indispensable para controlar la corrupción en los proyectos de infraestructura, para mitigar y gestionar los riesgos fiscales asociados, para integrar la planificación y la presupuestación, y para adoptar prácticas sólidas en todo el ciclo de inversión pública, incluyendo las etapas de evaluación y selección de proyectos.

Por desgracia, la reforma institucional del sistema de infraestructura pública tiene poca viabilidad política, pues un sistema con sólida gobernanza significaría el final de los negocios turbios que sustentan el modo de vida de muchos de los involucrados. Pero, aunque se trata de una reforma difícil, no es imposible. Existen casos exitosos (como Chile y Corea del Sur) que lograron desarrollar sistemas de infraestructura con una gobernanza efectiva y transparente. El colapso en cámara lenta de nuestra infraestructura vial nos va a llevar, tarde o temprano, a plantearnos como país la ingente necesidad de reformas el sistema sabiendo que, si se hace correctamente, la inversión pública puede convertirse en la clave para impulsar un crecimiento económico más sostenido, mejorar la vida de los guatemaltecos, conectar mercados y mejorar la resiliencia del país ante desastres naturales y pandemias futuras.

Una Ley Engañosa

LA RECIENTE REFORMA A LA LEY DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR ES ENGAÑOSA Y -POTENCIALMENTE- PERVERSA

La semana pasada el Congreso logró aprobar las reformas a la Ley de Alimentación Escolar, una de las muy pocas leyes aprobadas este año. El evento fue celebrado con gran autobombo por bancadas de diferente signo ideológico como un gran logro legislativo en pro del combate a la desnutrición y el fomento a la escolaridad. También lo celebraron diversos analistas y ONGs entusiasmados con los loables objetivos de la reforma. Lamento decepcionarlos, pero creo que se fueron con la finta: la ley aprobada no combate la desnutrición, difícilmente fomente la educación y probablemente tenga consecuencias perversas. Me explico.

La ley aprobada simplemente aumenta la cantidad de recursos fiscales que debe destinarse a comprar alimentos para ser repartidos a los alumnos y amplía la cobertura de dicho reparto a alumnos de secundaria, lo cual no asegura que se cumpla ninguno de los objetivos que justificaron su aprobación. En primer lugar, la ley no contribuirá a combatir la desnutrición crónica infantil porque es conocido que las intervenciones más importantes en materia de nutrición deben realizarse antes de la edad en la que los niños se integran al sistema educativo, amén de que hasta ahora los actuales programas de alimentación escolar nunca han formado parte de una política integral de combate a la desnutrición.

En segundo lugar, dado que la reforma se aprobó sin que se hayan conocido los resultados del informe anual de la Comisión Interinstitucional que debe evaluar el impacto de la alimentación escolar, y estando en medio de una pandemia que mantiene a los niños alejados de los centros educativos, resulta imposible saber si el reparto de alimentos -de la forma en que se ha estado haciendo hasta ahora- tiene algún efecto en la asistencia de los alumnos y en su desempeño escolar. En tercer lugar, es sabido que el reparto de alimentos en las escuelas ha sido utilizado como herramienta de proselitismo político y, en el peor de los casos, como fuente de negocios oscuros en la adquisición de los mismos.

En cuarto lugar, la ley fue aprobada con un desdén imperdonable respecto de sus consecuencias fiscales, como si el reparto de los escasos recursos financieros del Estado se tratara de organizar una piñata. Las reformas aprobadas implicarán un aumento en el gasto gubernamental de entre quinientos y mil millones de quetzales cada año, sin que nada asegure que tales recursos se gastarán eficiente y transparentemente. La ley se aprobó también sin especificar la fuente financiera de los recursos y, presumiblemente, violando el principio de Unidad Presupuestaria consagrado en el artículo 237 constitucional. De buenas intenciones está empedrado el camino al infierno, y la recientemente aprobada reforma a la Ley de Alimentación Escolar es un ejemplo de ello pues resulta engañosa y potencialmente perversa, por muy aplaudida y mayoritariamente bien acogida que haya sido su aprobación. Como dijo Jean Cocteau: no debe confundirse la verdad, con la opinión de la mayoría.

El Círculo Vicioso de la Mediocridad

LA BÚSQUEDA DE LA EXCELENCIA ES EL LEJANO NORTE QUE DEBERÍA GUIAR A POLÍTICOS Y FUNCIONARIOS

Existe la percepción generalizada de que la calidad de los funcionarios públicos se ha deteriorado notablemente en las últimas décadas. Hace veinte, cuarenta años, el nivel académico, el grado de conocimiento del Estado, la capacidad de ejecución y la visión estratégica de los diputados, ministros o directores generales parecía ser, en promedio, mucho más elevada de lo que es ahora, independientemente del signo ideológico que los identificara. Silenciosa, pero consistentemente, la ineficiencia, la improvisación y el cortoplacismo se han ido instalando en las oficinas públicas. El resultado es un aparato estatal incapaz de proveer los servicios públicos esenciales (salud, educación, seguridad, justicia e infraestructura), un ambiente de escasa certeza jurídica y una generalizada insatisfacción ciudadana, todo lo cual obstaculiza el crecimiento económico y desgasta nuestra -ya débil e incipiente- democracia liberal.

Simultáneamente, y no por casualidad, la percepción de corrupción ha ido incrementándose geométricamente. Cabe plantearse la posibilidad de que la generalizada corrupción que hoy consume al Estado sea simplemente un síntoma -el más doloroso- de una enfermedad más profunda: la mediocridad en la gestión pública. Si esta hipótesis es correcta, la solución de largo plazo al flagelo de la corrupción no recae tanto en la persecución penal de los contados casos que logran detectarse, sino en la construcción de un andamiaje institucional capaz de ejercer la debida vigilancia y control sobre la provisión eficiente de los servicios públicos esenciales.

El fortalecimiento institucional es clave para revertir la tendencia secular a la mediocridad que está minando mortalmente la administración gubernamental. En los países exitosos, la búsqueda de la excelencia en el servicio público es el norte que guía las actuaciones de políticos y funcionarios. En la medida en que existan buenas instituciones, más atraídos se verán los buenos profesionales para integrarse al servicio público; y mientras más profesionales capaces se integren al servicio público, las instituciones se verán cada vez más fortalecidas. No se trata de elegir entre tener buenas instituciones o buenas personas: las instituciones sólidas atraen buenos profesionales, y los buenos profesionales fortalecen las instituciones. 

Por el contrario, el continuo deterioro institucional configura el dramático círculo vicioso en que parece estar hundiéndose nuestro aparato estatal: las instituciones débiles solo logran atraer al servicio público a funcionarios mediocres y a personas propensas a la corrupción; mientras más personas mediocres o corruptas ocupan los espacios gubernamentales, más se debilitan las instituciones y más se arraiga la corrupción. La solución de fondo a este círculo vicioso de mediocridad y corrupción es la reforma de las instituciones fundamentales del Estado, es decir, sus sistemas de servicio civil, de control del gasto gubernamental, de justicia, de partidos políticos y de legislación. Cualquier otra solución no será más que un exiguo chapuz.

Reformar el TSE

CONVENDRÍA EMULAR CÓMO FUNCIONAN LOS TRIBUNALES INDEPENDIENTES EN OTROS PAÍSES

Lo peor que le puede ocurrir a un juez es carecer de independencia respecto de los sujetos sobre quienes debe impartir justicia. El Tribunal Supremo Electoral -TSE- lleva   lustros de estar perdiendo gradualmente -por esa y otras razones- la credibilidad y la confianza que otrora inspiraba en la ciudadanía. Los recientes casos de magistrados   que acreditaron cargos académicos de dudosa veracidad para acceder a sus cargos o la decisión de ese tribunal de permitirle a los partidos políticos manejar dinero en efectivo, solo agregan a la pérdida de lustre y credibilidad de la máxima autoridad electoral del país.

Hace tiempo que se hace evidente la necesidad de reformar y fortalecer al TSE, el pilar más importante de nuestro aún joven -y hasta ahora exitoso- sistema electoral. Una reforma muy importante sería quitarle a los magistrados la tentación (a veces obsesión) de dedicarse a ser gerentes y administradores de los recursos (financieros, humanos y físicos) del TSE, cuando esas funciones operativas deberían corresponder a un ente administrativo. Los magistrados deberían concentrarse en ejercer las funciones fundamentales de administración de justicia electoral y establecimiento de estrategias para mantener y mejorar el sistema electoral y de partidos políticos. El TSE debería también estar obligado a rendir cuentas a la nación, lo que debería incluir el someterse, al menos anualmente, a un proceso profesional de auditoría externa.

Otra reforma, aún más importante, tiene que ver con la forma en que se configura el Tribunal: las altas cortes más exitosas en otros países tienen ciertas características que bien valdría la pena emular. Una es que los plazos en el ejercicio del cargo son largos: mientras más dure un magistrado en el cargo, más independiente puede ser respecto de quienes lo eligieron. Otra es la renovación parcial o escalonada del pleno: concentrar los focos de la opinión pública y de los entes electores sobre el nombramiento de un solo magistrado a la vez puede resultar clave para controlar y evitar que fuerzas oscuras se entrometan en el proceso. Y otra característica a emular es la adopción de modelos efectivos para evaluar y designar a los magistrados.

Aunque nuestro sistema de partidos políticos ha colapsado, nuestro sistema de realizar elecciones de forma periódica y democrática es, en contraste, aún funcional y le ha servido bien al país desde que empezó esta era democrática. Sin embargo, con cada elección sufre un deterioro cada vez más alarmante. Para evitar su colapso es imprescindible reforzar la base en la que dicho sistema se sostiene: el TSE. Lo más complejo del asunto es que el ente a cargo de realizar las reformas indicadas es el Congreso de la República, la mayoría de cuyos diputados difícilmente encuentren algún beneficio a corto plazo en tales reformas. En el largo plazo, sin embargo, si no se reforma el TSE nuestra frágil democracia entrará en un franco peligro de colapsar.

Enorme Retroceso

 LAS RECIÉN APROBADAS REFORMAS A LA LEY DE COMPRAS CARECEN DE CUALQUIER FUNDAMENTO TÉCNICO

Para congraciarse con un grupo de alcaldes, el Congreso recién reformó la Ley de Contrataciones del Estado. Según la exposición de motivos del Decreto 4-2021, la justificación fue la necesidad de agilizar los procesos de adquisición (especialmente en las municipalidades). Sin embargo, lo único que se aprobó fue un desproporcionado aumento de los montos límite para comprar sin licitación, lo que implica que la mayor parte de procesos quedarán ahora fuera de los controles previstos en la ley, lo que abre las puertas a la discrecionalidad y a la opacidad. El Decreto 4-2021 es un auténtico retroceso en materia de transparencia y calidad del gasto público.

Con la reforma aprobada, el límite máximo para que las entidades públicas puedan realizar compras “de baja cuantía” se eleva en 400 por ciento (de Q25 mil a Q75 mil), y para realizar compras “directas”, en 222 por ciento (de Q90 mil a Q175 mil). Dado que la inflación acumulada en los cinco años transcurridos desde la última reforma la Ley de Contrataciones no supera el 25%, resulta evidente que los nuevos porcentajes aprobados por el Congreso carecen de cualquier fundamento técnico.

Si hasta ahora las municipalidades adquirían más del 50 por ciento de sus suministros y servicios fuera de los mecanismos de cotización y licitación, con esta reforma adquirirán así más del 90 por ciento de ellos. Lo que espanta es que en las compras de baja cuantía y en a compras directas se pierde la mayoría de mecanismos de control de la calidad y transparencia del gasto público: no hay competencia entre oferentes, no hay bases de oferta, no hay registro de proveedores, no se suscriben contratos para resguardar al Estado en caso de incumplimiento, ni existe la prohibición de realizar compras fraccionadas. El decreto aprobado contiene retrocesos graves en materia de resguardo de la calidad del gasto público y transparencia, con lo que la Ley de Contrataciones solamente servirá para las grandes licitaciones y el contrato abierto.

Las verdaderas causas de la ineficiencia en las compras y contrataciones de las municipalidades (y de las demás dependencias públicas) tiene menos que ver con la Ley de Contrataciones que con otros tres aspectos clave: primero, la incapacidad de los funcionarios de planificar su presupuesto (debido a la incorrecta aplicación de la Ley Orgánica del Presupuesto); segundo, su incapacidad de llevar a cabo procesos ordenados y transparentes de adquisiciones (debido a la baja calidad del servicio civil); y, tercero, la incertidumbre y temor de los funcionarios de incurrir en multas (muchas veces arbitrarias) por parte de la Contraloría (debido a la enorme debilidad institucional de dicha ente). El Presidente aún está a tiempo de vetar el Decreto 4-2021; esperemos que sus asesores en materia de Finanzas Públicas le den el consejo más adecuado.

Reformar el Servicio Civil

 MODIFICAR LA LEY DEL SERVICIO CIVIL ES UNA CONDICIÓN NECESARIA, PERO NO SUFICIENTE

 Hace algunos días tuve la oportunidad de participar en un foro auspiciado por el G-13 (instancia de coordinación de los principales países y agencias donantes) acerca del fortalecimiento del sistema del servicio civil en nuestro país. De dicho foro, donde además del Ministro de Trabajo participaron algunos diputados y tanques de pensamiento, surgen dos buenas noticias. La primera es que resultó reconfortante escuchar de parte del Ministro de Trabajo un diagnóstico claro y completo de la situación del Empleo Público en Guatemala, así como una serie de propuestas pragmáticas, realistas y graduales para empezar a solucionar los múltiples problemas que aquejan al servicio civil, entendiendo que el mismo es un sistema cuya reforma requiere de acciones en múltiples frentes.

 La segunda buena noticia fue el interés manifestado por la comunidad internacional en apoyar la modernización del sistema nacional del servicio civil. Para ello, un paso clave es que los distintos liderazgos del país cobren conciencia de la importancia crucial de dicha reforma. Diversos estudios demuestran que el fortalecimiento del servicio civil impacta notablemente en las capacidades del Estado para mejorar la calidad de las políticas públicas, la prestación de los servicios públicos esenciales y la gestión de los recursos (financieros, físicos, técnicos e informáticos), además de mejorar la gobernabilidad y de reducir la corrupción.

 Uno de los temas destacados en el foro fue que la reforma a la Ley del Servicio Civil es solamente una pieza (clave, eso sí) de las múltiples acciones requeridas. La reforma legal es, podríamos decir, una condición necesaria pero no suficiente para reformar el sistema del empleo público, concebido como un conjunto de normas, estructuras, políticas y prácticas institucionales que propicien una administración pública profesional y eficaz. Si bien algunas de las reformas necesarias planteadas en el foro pueden empezar a aplicarse a nivel administrativo, muchas de ellas deben blindarse a nivel legislativo, lo que implica -entre otras- modernizar la actual Ley del Servicio Civil.

 La reforma debe enfocarse en ciertos objetivos esenciales: situar el mérito como norte del sistema; fortalecer y dotar de independencia a la actual Oficina Nacional del Servicio Civil; profesionalizar la carrera administrativa; crear un sistema especial para gestionar el recurso humano a nivel de directores y gerentes públicos; regular el marco de las negociaciones colectivas con los empleados públicos; privilegiar la eficiencia sobre la antigüedad; y, sistematizar procesos de evaluación del desempeño de los trabajadores. La iniciativa del Ministerio de Trabajo y el apoyo de la comunidad internacional son un buen comienzo. Falta, sin embargo, la pieza más importante: el compromiso del Congreso de emprender un proceso legislativo de reforma serio y profesional que este tema amerita.

UNA AGENDA AGRESIVA PARA EL TRIÁNGULO NORTE

 ESTADOS UNIDOS ANUNCIÓ QUE SE ENFOCARÁ EN ATENDER LAS CAUSAS-RAÍZ DE LA CRISIS

 La detección de más de medio millón de migrantes centroamericanos en la frontera sur de Estados Unidos en el último semestre (incluyendo miles de niños no acompañados) ha posicionado al Triángulo Norte como una de las prioridades de la política exterior de ese país. La vicepresidenta Harris ha declarado que se enfocará en atender las causas raíz que impulsan a los migrantes a huir de nuestros países. Pocas dudas caben de que esas causas se deben a la incapacidad histórica de los Estados del Triángulo Norte para construir naciones estables, prósperas y seguras que brinden oportunidades de progreso a sus ciudadanos.

 La agenda para resolver tal problema puede ser muy compleja y con resultados que solo se apreciarán a largo plazo. Por ello, se hace necesario priorizar algunas acciones de gran impacto que puedan empezar a revertir la crisis actual a corto plazo. A manera de ejemplo -y de reto- sugiero cuatro medidas atrevidas (sobre las que estuvimos conversando hace algunos días con un grupo de amigos analistas) que podrían servir a los gobiernos de la Región, y al estadounidense, para conformar una agenda agresiva de políticas públicas.

 Primero, establecer aduanas especiales, administradas por los Estados Unidos, en los países del Triángulo norte para controlar el comercio con aquel país; ese tipo de aduanas sería similar a las que ya existe en Canadá y podría funcionar aquí en los puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, y servir de proyecto piloto para una eventual reforma del sistema aduanero centroamericano. Segundo, una actualización y ampliación del RD-CAFTA podría servir no solo de marco legal-institucional para viabilizar el esquema de aduanas especiales, sino que, principalmente, podría potenciar el crecimiento económico de la Región a través de una auténtica área de libre comercio con su principal socio comercial (y, de paso, la alejaría de la tentación de caer en el embrujo de la China continental).

 Tercero, una iniciativa de infraestructura física (económica y socialmente estratégica, incluyendo una súper carretera regional), posiblemente vía joint ventures, con una gobernanza que también sirva de piloto para reformar el corrupto sistema público; esfuerzo que podría financiarse con dinero estadounidense inyectado a empresas pre-aprobadas mediante la referida gobernanza, para obras de alta calidad y libres de corrupción. Y, cuarto, una reforma focalizada -pero profunda- del marco institucional para que la Región tenga sistemas judiciales independientes y eficaces, un servicio civil profesional, un gasto público eficiente y bien fiscalizado, y democracias genuinamente representativas. Hablamos de una agenda agresiva que habilite -y obligue- a los gobiernos del Triángulo Norte a empezar a hacer todo lo que se descuidó en las últimas décadas.

MOMENTO DE SER PROACTIVOS

 NO HAY QUE ESPERAR A QUE LA AGENDA NOS LA IMPONGAN DESDE EL NORTE

 Normalmente, para los gobernantes estadounidenses los países latinoamericanos no pasan de ser su patio trasero. Sin embargo, ante las crecientes amenazas que el narcotráfico, el terrorismo y la migración ilegal masiva les representan, el Triángulo Norte de Centroamérica ha ido posicionándose como una prioridad estratégica para las principales agencias gubernamentales de ese país. Ahora, con el ascenso al poder de Joe Biden (muy familiarizado con los avatares de esta región), también pasaremos a ser una de las prioridades de la Casa Blanca.

 Desde antes de las elecciones del pasado noviembre ya había Biden revelado un plan para hacer frente a los desafíos del Triángulo Norte, bajo la lógica de que para detener la migración ilegal y neutralizar el narcoterrorismo es menester atacar la raíz de tales amenazas a la seguridad nacional de los Estados Unidos. Así, el Plan Biden plantea una estrategia de cuatro años que requerirá unos cuatro millardos de dólares del presupuesto de ese país -a ser complementados con recursos de los países centroamericanos- para combatir la pobreza y la violencia en esta región.

 Dicho plan privilegia el impulso de reformas institucionales para combatir la corrupción y la participación de la inversión privada para generar empleos. Un reciente informe de la USAID sobre la migración aconseja políticas de creación de empleos en áreas urbanas, de inclusión financiera, de facilitación de acceso a la vivienda, de reducción de la conflictividad agraria y de neutralización de las pandillas extorsionistas. Ahora bien, estos planteamientos no entran a detallar qué reformas y medidas puntuales deben impulsarse para lograr los objetivos trazados. Esas reformas y medidas deberían, idealmente, ser generadas desde los propios países centroamericanos.

 De ahí la necesidad de ser proactivos, visionarios y osados: nuestro país necesita impulsar reformas y políticas en los sistemas judicial, de servicio civil, de control del gasto público y de partidos políticos (este último, fuente y origen del acelerado deterioro institucional de los últimos años) que, en gran medida, se alinean con el interés de los Estados Unidos de reducir las amenazas que nuestro país entraña para su seguridad nacional. Bien haría nuestro gobierno en priorizar la preparación de una propuesta de medidas y reformas a ser impulsadas en los próximos años. Pero deben ser políticas y reformas integrales y de alcance nacional (no superficiales y locales, como las que se plantearon en tiempos de Obama).

 El evidente interés del nuevo gobierno estadounidense en cambiar la realidad socioeconómica de Guatemala, El Salvador y Honduras puede convertirse en una oportunidad para estos países de tomar las riendas de las políticas y reformas que sienten las bases de un desarrollo sostenido y, de paso, que atiendan las preocupaciones estadounidenses respecto de la región. De no hacerlo, es probable que el gigante del Norte ejerza su musculatura para imponer soluciones diseñadas desde allá.

Agujeros Negros

 LA CLAVE ESTÁ EN LA DEBILIDAD DE LA CONTRALORÍA Y DEL SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS

 El presupuesto del Estado -que ha estado en el centro del descontento popular en la última semana- tiene múltiples problemas, muchos de los cuales son estructurales, es decir, no son problemas exclusivos del presupuesto para 2021, sino que vienen arrastrándose -y agravándose- año con año. Uno de los más severos es la existencia de oscuros agujeros de gasto como, por ejemplo, las transferencias a las municipalidades (que se llevarán más de Q6.8 millardos en 2021), las transferencias a los Consejos de Desarrollo (más de Q3.8 millardos), los pagos a las clases civiles del Estado (Q5.7 millardos) o la transferencia a la universidad estatal (Q2.1 millardos)

 Un primer y serio inconveniente con estos agujeros negros, que sumados absorben la quinta parte del total del presupuesto anual del Estado, es que se trata de gastos cuyo destino no está alineado con (y, a veces, hasta es contrario a) los lineamientos de desarrollo del Estado, por lo que su efectividad, en términos de aporte a los objetivos prioritarios de desarrollo del país, es muy limitada. En particular, los millonarios aportes a las municipalidades y a los Consejos de Desarrollo implican inevitablemente que recursos fiscales que debiesen orientarse a combatir a la desnutrición, fortalecer la salud pública, mejorar la educación primaria o a modernizar la infraestructura vial, se desvían a gastos superfluos, mal planificados y de bajo impacto socioeconómico.

 Un segundo y también serio inconveniente es que dichos agujeros negros suelen ejecutarse con escasa rendición de cuentas y mucho menor trasparencia que la que se observa en los gastos del gobierno central, lo que los hace más proclives a la corrupción. Es bien sabido que la ejecución de estos recursos en muchas municipalidades se presta compras y contrataciones viciadas para favorecer a empresas vinculadas con las autoridades ediles. También se sabe que las asignaciones presupuestarias para los Consejos de Desarrollo suelen negociarse mediante tráfico de influencias que involucra a gobernadores departamentales y diputados distritales interesados en participar de las compras y contrataciones que de ellas se derivan.

 Así, no es de extrañar que una de las modificaciones más grandes que la Comisión de Finanzas del Congreso realizó al proyecto de presupuesto que envió el Ejecutivo fue la de incrementar por varios cientos de millones la partida destinada a los Consejos Departamentales de Desarrollo, a los cuales, además, liberó de ciertos candados y controles que permitían un mínimo control de tales gastos. En alguna medida, la manera precipitada, imprudente y temeraria en que se dictaminó, discutió y aprobó el Presupuesto del Estado para 2021 la semana pasada, está asociada con la forma en que se presupuestan estos multimillonarios agujeros negros de gasto por parte de las municipalidades y Consejos de Desarrollo.

 Sería equivocado culpar de esta situación al sistema de descentralización que nos rige (que sigue siendo una buena idea, aunque con el tiempo haya sido desnaturalizado y corrompido); tampoco tienen la culpa las reglas que rigen la formulación del presupuesto (la Ley Orgánica del Presupuesto es buena, aunque se viole constantemente). Los principales culpables son otros: por un lado, un sistema de control del gasto público en el que la Contraloría de Cuentas destaca por su incompetencia y que ha permitido el continuo deterioro de la calidad y transparencia del gasto público; y, por otro -y en el centro de todos los problemas-, un sistema político autodiseñado para medrar con el erario público. En materia de combate a la corrupción la principal reforma no es la del presupuesto, sino la de los órganos de control y la del sistema de partidos políticos.

¿Gasto Público para Reactivar la Economía?

 EXISTE UN RIESGO REAL DE QUE LOS RECURSOS PRESUPUESTADOS PARA REACTIVACIÓN SE PIERDAN EN LA INEFICIENCIA Y LA CORRUPCIÓN

 Aunque se espera una recuperación de la actividad económica en 2021, esta será gradual. Por ello, el gobierno seguirá buscando apoyar la reactivación mediante la expansión del gasto público, lo cual inevitablemente agravará el enorme déficit fiscal incurrido durante la pandemia y elevará la deuda pública a niveles alarmantes. En el proyecto de presupuesto para 2021 se contempla un apartado específico de reactivación económica que incluye recursos extraordinarios por más de Q4.5 millardos, la mayoría para infraestructura pública.

 Si bien se trata de un monto significativo, su magnitud no supera el 0.7% del PIB, lo cual evidencia claramente que la reactivación económica no es la que ocasiona el elevado déficit fiscal previsto para 2021, cercano al 5% del PIB (de hecho, los recursos para reactivación son menores que los Q3.9 millardos que se propone de aumento a los salarios de los burócratas). Lo que preocupa de lo presupuestado para reactivación no es el monto propuesto, sino el altísimo riesgo de que esos recursos terminen diluyéndose en el desperdicio que suelen ocasionar la sempiterna ineficiencia y la generalizada corrupción en el gasto gubernamental.

 Un estudio reciente del Fondo Monetario Internacional estima que, en los países en desarrollo, alrededor de un 40 por ciento de los fondos destinados a inversión pública se pierden en la maraña de procesos burocráticos del aparato estatal -y, casi seguramente, ese porcentaje es aún más elevado en Guatemala-. Mientras no se reforme la gobernanza y los procesos de la obra pública en nuestro país (empezando porque el Congreso apruebe la ley que regula la infraestructura vial), existe una elevada probabilidad de que se pierda la mitad de los Q4.5 millardos presupuestados para la reactivación económica en 2021.

 Por lo tanto, resulta muy recomendable que esos recursos extraordinarios se blinden. Una vía de blindaje podría ser la creación de vehículos financieros de propósito especial enfocados a gastos prioritarios de inversión, que podrían tomar la forma de fondos específicos, diseñados con una gobernanza transparente y efectiva. El destino de esos fondos blindados debería estar orientado a la salud pública (tomando en cuenta que el combate a la pandemia continuará demandado más y mejores servicios sanitarios), la nutrición infantil (que es una justificadísima inversión de largo plazo en el capital humano del país) y la infraestructura (incluyendo el capital semilla de una nueva institucionalidad que debe crearse para la construcción de infraestructura vial).

 Sin embargo, a fin de cuentas, no es el gasto gubernamental el que va a reactivar la economía de forma sostenible: es mucho más importante que la inversión privada y el consumo de los hogares recuperen su rol central como motores del crecimiento. Una forma en que el Estado puede coadyuvar a esa recuperación es mediante el establecimiento de fondos de garantía que hagan fluir el financiamiento hacia el sector productivo. Actualmente existen abundantes recursos líquidos en el sistema financiero, que permanecen retenidos debido a la incertidumbre y los riesgos inherentes a la recesión prevaleciente. Los fondos de garantía han sido exitosos alrededor del mundo para desencadenar el crédito en circunstancias como las actuales. Más que pretender empujar la economía a puro gasto gubernamental (con las ineficiencia y peligros que ello entraña) el Estado debe implementar soluciones más efectivas para apoyar los emprendimientos e intercambios privados. Ahora que está por aprobarse el presupuesto para 2021, el Congreso tiene una oportunidad de hacerlo.