Enfocarse y Priorizar

¿CUÁN DIFÍCIL ES ENFOCARSE EN LO IMPORTANTE Y PRIORIZAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?

La semana pasada se señaló en este espacio que las instituciones son un factor esencial del crecimiento económico y, consecuentemente, que los esfuerzos para reformarlas y fortalecerlas deberían ser centrales en la estrategia de desarrollo nacional. También se destacó, sin embargo, que los resultados de tales esfuerzos solo llegan a verse en el mediano plazo, razón por la cual la reforma institucional no suele estar entre las prioridades de los líderes políticos del país. Por otra parte, también la semana pasada el gabinete económico presentó -¡por fin!- un plan para la reactivación económica, compuesto por más de sesenta medidas que, ojalá, puedan implementarse rápidamente, aunque casi seguramente se toparán con la sempiterna incapacidad de ejecución del aparato estatal (que se ha hecho aún más evidente durante la pandemia).

Por ello, en tanto los poderes del Estado se animan a emprender las necesarias reformas institucionales, y en tanto la maquinaria gubernamental logra afinarse para impulsar las múltiples acciones de reactivación anunciadas, quizá algo más pragmático y racional sería centrarse en gestionar un conjunto más acotado y manejable de prioridades qué sí puedan hacer una diferencia positiva en las posibilidades de progreso del país.

Una de las primeras lecciones que aprenden los estudiantes novicios de economía es que las necesidades (personales, empresariales o gubernamentales) son infinitas, mientras que los recursos disponibles para satisfacerlas son finitos. De ahí surge la exigencia de que esos recursos escasos (el oikos) deban gestionarse con prudencia y disciplina (el nomos). Para nadie es un secreto que los recursos (financieros, humanos e institucionales) de los que dispone un Estado como el guatemalteco son extremadamente escasos, por lo que debería caer de su peso que es imposible para cualquier gobierno resolver todos los problemas del país al mismo tiempo.

Otro gallo le cantaría a Guatemala si los gobiernos, en vez de pretender satisfacer todas las demandas sociales simultáneamente (lo cual es imposible, especialmente con un aparato público famélico y disfuncional), se enfocaran en proveer los cuatro servicios públicos esenciales que necesitan la economía y la sociedad para operar con un mínimo de eficiencia. Primero, la atención primaria en salud y la nutrición infantil, aspectos cuyo fortalecimiento es fundamental en la lucha contra la pandemia en los próximos meses. Segundo, la educación primaria, que es esencial para proveer oportunidades para todos y aumentar la productividad sistémica. Tercero, la seguridad ciudadana y la impartición de justicia, sin las cuales continuará imperando la incertidumbre jurídica y el caos social. Y, cuarto, la infraestructura física que provea las comunicaciones y la energía que se requieren para que los intercambios económicos y sociales fluyan con abundancia.

Enfocarse en esos pocos temas, priorizar los recursos hacia su atención y perseverar en no desviarse de esas prioridades siempre ha sido un desafío para cualquier gobierno. Un sistema político desnaturalizado y una persistente miopía de sus líderes hacen muy difícil superar tal desafío. Tampoco ayuda que la opinión pública carezca de una agenda estratégica y que las élites tengan múltiples objetivos dispersos. Si eso no cambia -y si continuamos como sociedad sin enfocarnos en resolver esos cuatro temas esenciales- el gasto gubernamental (financiado con recursos provenientes de los impuestos actuales y del endeudamiento público que deberá pagarse con impuestos en el futuro) seguirá siendo, esencialmente, un desperdicio.

Certeza Jurídica, Instituciones y Crecimiento

 SIN CERTEZA JURÍDICA ES MUY DIFÍCIL PROGRESAR. PERO SIN INSTITUCIONES NO PUEDE HABER CERTEZA JURÍDICA

 La semana anterior participé como panelista en un foro sobre la el estado de derecho y la reactivación económica en el que se puso en evidencia que, desde una perspectiva económica, la certeza jurídica es una condición esencial para la eficiencia (productividad) del aparato económico. En efecto, en un estado de derecho donde impera la ley -lo que garantiza los derechos individuales y la igualdad ante la ley de los ciudadanos- se genera la certeza jurídica que indispensable para satisfacer las necesidades operativas del mercado. Las interacciones económicas en ese mercado florecen al estar basadas en normas (formales e informales) que son, a la vez, estables y adaptativas. Un entorno predecible y estable genera confianza, desencadena la inversión y favorece la eficiencia económica que eleva la productividad y, con ella, el crecimiento económico.

 Ese ambiente virtuoso, sin embargo, no puede surgir ni sostenerse sin que existan instituciones que lo nutran y protejan. Las instituciones (guardianes de la certeza jurídica) no son las entidades gubernamentales, sino que son el conjunto de normas oficiales y de convenciones oficiosas que conforman el marco para la interacción humana y que perfilan los incentivos que motivan a los miembros de la sociedad. Desde el punto de vista económico, la presencia de instituciones eficaces propicia igualdad en el acceso a las oportunidades económicas para todos, así como una compensación apropiada para el factor trabajo y una efectiva protección de los derechos de propiedad.

 En Guatemala, la evidente ausencia de certeza jurídica (y, consecuentemente, de progreso material) se debe, en gran medida, a la debilidad de las instituciones. Aunque contamos con unas pocas instituciones eficaces (como, por ejemplo, el sistema de banca central autónoma que ha coadyuvado a mantener la preciada estabilidad macroeconómica), la mayoría de las instituciones clave son muy débiles e ineficientes: la falta de un sistema de justicia independiente mantiene desprotegidos -entre otros- los derechos de propiedad; la ausencia de un servicio civil profesional genera desperdicio de recursos fiscales; y, la ausencia de un sistema electoral abierto y representativo genera corrupción y anomia ciudadana.

 Para que imperen la ley y la certeza jurídica es necesario fortalecer las instituciones. Sin embargo, estas son el resultado de una compleja interacción de factores económicos, políticos, culturales e históricos, por lo que tienden a ser persistentes y su reforma suele ser difícil. Pero no imposible. Reformar las instituciones es un proceso lento y dificultoso que requiere varias condiciones: un liderazgo político que las impulse; un buen diseño técnico que las estructure; una gestión efectiva y perseverante del proceso de reforma; una voluntad de enfrentarse a la oposición de los buscadores de rentas; y, a veces, un evento “disparador” -una crisis económica o política, por ejemplo- que les dé sustento en la opinión pública.

 En nuestro país están puestas sobre la mesa, desde hace tiempo, una serie de propuestas de reforma institucional, técnicamente bien logradas, que podrían ser -especialmente en razón de la crisis que estamos viviendo- el inicio de un proceso que nos lleve al estado derecho y de certeza jurídica indispensable para que la economía crezca y los guatemaltecos prosperen. Lo que hace falta es el liderazgo, la gestión y la opinión pública que las prioricen e impulsen.

Las Milagrosas Remesas Familiares

 EL MÉRITO ES EXCLUSIVO DE LOS MIGRANTES; Y EL ESTADO DEBERÍA APOYARLOS

Se esperaba que las remesas familiares que ingresan a Guatemala sufrieran una drástica caída debido a la recisión que está sufriendo la economía estadounidense (de donde proviene casi la totalidad de las mismas). Sorprendentemente, aunque la caída efectivamente ocurrió entre marzo y mayo, a partir de junio el ingreso de remesas ha aumentado con vigor, debido en parte a la incipiente recuperación de los niveles de empleo en la comunidad hispana de los Estados Unidos y, muy probablemente, a que los migrantes guatemaltecos han reaccionado ante el deterioro de la economía guatemalteca echando mano de sus ahorros para apoyar a sus familiares afectados por la crisis.

 Este inesperado flujo de divisas es un oportuno alivio y un crucial apoyo para el consumo de los hogares, que es el principal motor de la demanda agregada en nuestro país, aunque será insuficiente para contrarrestar el duro golpe que la pandemia está teniendo sobre la producción nacional. El mérito del aumento en las remesas es exclusivo de los migrantes y, evidentemente, no puede atribuirse a ninguna política pública que se haya aplicado en el país pues, hasta ahora, la única forma en la que el Estado guatemalteco ha promovido las remesas es mediante su incapacidad de evitar que nuestros connacionales emigren en busca de las oportunidades de empleo y bienestar que no encuentran aquí.

 Las perspectivas para las remesas familiares, sin embargo, no son necesariamente buenas: existe un riesgo latente de que la incipiente recuperación del empleo en los Estados Unidos se ralentice ante la incierta trayectoria de la pandemia en el otoño y ante los crecientes problemas de gobernabilidad en torno al proceso electoral y las protestas raciales en ese país. Además, el reciente repunte en las remesas, en la medida en que provenga de los ahorros de los migrantes, no podrá sostenerse por demasiado tiempo. Entonces, se hace necesario que -ahora sí- el gobierno adopte algunas medidas que busquen proteger y facilitar el flujo de remesas hacia el país.

 Por un lado, debe impulsar una diplomacia activa en materia de migrantes y remesas. Es importante hacerle ver al gobierno estadounidense que los trabajadores migrantes desempeñan labores esenciales para la economía y la sociedad de ese país (en áreas tan importantes como la agricultura, la alimentación y la salud), a veces poniendo en riesgo su propia salud y bienestar, por lo que es conveniente para todos que los migrantes tengan acceso a los servicios públicos esenciales. También debe gestionarse la ampliación de programas de visas temporales de trabajo, así como extender y fortalecer la atención que los compatriotas reciben de los distintos consulados guatemaltecos en aquel país.

 Por otro lado, a nivel doméstico, el gobierno debe revisar las regulaciones existentes en materia de envío y recepción de remesas, a fin de facilitar los flujos, al tiempo que ataja los riesgos de su uso inadecuado o de lavado de dinero. También debe favorecer los medios digitales que existan o que puedan surgir para una eficiente transferencia del dinero de los migrantes hacia los recipiendarios de remesas. Algunos países receptores de remesas (como Paquistán, por ejemplo) han ensayado con éxito la aplicación de incentivos fiscales a las empresas que se dedican a transferencias de remesas y han generado mayor competencia entre las mismas, para reducir las tarifas y mejorar los servicios. Asimismo, el gobierno debe afrontar el desafío de recibir a las eventualmente crecientes oleadas de migrantes deportados, brindándoles capacitaciones para que puedan reinsertarse en el mercado laboral, y facilitarles el acceso a créditos que puedan ayudarlos a emprender nuevos negocios en sus lugares de origen. Es un apoyo mínimo que esos compatriotas -que con su sacrificio han contribuido tan decididamente a la estabilidad de la economía nacional- se han ganado.

Recobrar la Disciplina Fiscal

 REDUCIR EL DÉFICIT FISCAL ES UN DESAFÍO CRUCIAL PARA QUE GUATEMALA CONSERVE SU BUENA REPUTACIÓN EN LOS MERCADOS INTERNACIONALES

La deuda pública incluida en el proyecto de presupuesto del Estado para 2021–recién entregado al Congreso de la República para su discusión y eventual aprobación- asciende a la histórica cifra de Q32.6 millardos, monto que -como porcentaje del PIB-, cuando se compara con otros países, resulta relativamente bajo, al igual que son bajos los montos de gasto y de ingresos previstos (lo cual no sorprende porque el tamaño del gobierno guatemalteco es históricamente pequeño). Pero cuando se compara el endeudamiento como porcentaje de los ingresos tributarios, que es una medida de la capacidad de pago del Estado, la cifra se torna preocupante.

El endeudamiento público se ha disparado este año -y continuará aumentando en 2021- debido a que los gastos extraordinarios derivados de la crisis generada por el Covid-19 debieron ser financiados con deuda. Esos gastos generan un precipitado aumento del déficit fiscal —gastos que superan los ingresos— que pasó de representar un 2.2% del PIB en 2019, a alrededor de 6% en 2020. Según el proyecto de presupuesto, el déficit empezará a reducirse en 2021 -a un 4.9% del PIB-, pero aún se trata de un nivel anómalamente alto. Afortunadamente, las previsiones presupuestarias indican la intención de reducirlo gradualmente hasta volver a ubicarlo en niveles de 2%, considerados sostenibles por expertos internacionales.

Esa reducción del déficit es un desafío crucial para la economía guatemalteca. Nuestro país posee una muy buena reputación en los mercados financieros internacionales, ganada a pulso a lo largo de las últimas tres décadas merced a la aplicación de políticas monetarias y fiscales prudentes. Esa reputación ha sido clave para que el país logre acceder a los mercados financieros en condiciones favorables, lo que para otros países (como El Salvador o Costa Rica) resulta impensable, especialmente en estos tiempos de crisis. La buena reputación financiera del país es un invaluable activo que es menester preservar, lo cual implica retomar la disciplina fiscal.

Para el efecto, es importante que el fisco -tal como se esboza en el proyecto de presupuesto 2021- adquiera el compromiso de reducir gradualmente el déficit a niveles sostenibles, para lo cual será necesario plasmar en ley la ruta de retorno a la ortodoxia fiscal. De lo contrario, la deuda pública seguirá creciendo más allá de los límites tolerables, lo que significa que sería impagable, desencadenando una crisis fiscal y cortando el acceso al crédito externo, no sólo para el gobierno, sino también para el sector empresarial.

Es muy probable que el esfuerzo que requerirá el retorno a la ortodoxia implique (cuando concluya la emergencia) la necesidad de establecer diálogo nacional que conduzca a un pacto fiscal integral, es decir, uno que no se centre solamente en los ingresos tributarios (sabiendo que, eventualmente, la deuda pública debe pagarse con impuestos y no con más deuda), sino que aborde centralmente cómo mejorar la calidad del gasto público, que cada año se ha venido deteriorando más en términos de despilfarro, ineficiencia y opacidad. Dicho diálogo también deberá incluir la adopción de ciertas reglas cuantitativas -como existen en otros países- para evitar que una indisciplina fiscal -obligada por la crisis actual- se vuelva costumbre y dañe la estabilidad económica.

Un primer paso es que el Congreso apruebe la trayectoria de reducción del déficit incluida en el proyecto de Presupuesto para 2021. Sería nefasto que, por el contrario, el Congreso no aprobara un presupuesto para el próximo año, lo cual significaría decidir dejar vigente el enorme y desordenado presupuesto del año actual; es decir, una receta para el caos y el despilfarro.