REGALAR DINERO PÚBLICO: EL RECURSO FÁCIL

 Es peligrosa la proliferación de iniciativas sin un análisis de su impacto financiero y macroeconómico

Bien sea por escasez de propuestas de política pública, o bien por falta de voluntad política para impulsar las pocas iniciativas que al respecto existen, han proliferado una serie de propuestas legislativas que pueden calificarse de populistas.  La iniciativa de condonar la deuda de las empresas municipales con el INDE, por ejemplo, no solo distorsionaría las señales e incentivos del mercado eléctrico, sino que le costaría al Estado más de Q3 millardos. O la iniciativa de derogar el Impuesto de Solidaridad, que implicaría una merma de ingresos fiscales de más de Q7 millardos anuales. Y qué decir del aumento a las pensiones de los jubilados del Estado, aprobado recientemente entre el regocijo de los diputados, que no repararon demasiado en el hecho de que el fisco tendrá que erogar unos Q6 millardos anuales adicionales por dicho aumento.

La característica común de esas iniciativas es que los dictámenes que las respaldan no incluyeron ningún estudio de su impacto sobre las finanzas públicas y sobre la macroeconomía del país. Ese tipo de estudios, que debería ser obligatorio para cualquier iniciativa que afecte el erario, es una práctica parlamentaria común en otros países más desarrollados, pero no es habitual en Guatemala.

Las políticas que se basan en regalar comida, herramientas o dinero a los ciudadanos, tienden a ser insostenibles y a causar problemas económicos e institucionales: generalmente implican un aumento significativo en el gasto sin un incremento proporcional en los ingresos, lo que acrecienta el déficit fiscal; pueden causar distorsiones en los mercados financieros, en las tasas de interés y, eventualmente, en la estabilidad de precios; generan desincentivos al trabajo y al emprendimiento; y, casi siempre, producen distorsiones en el mecanismo de precios y un debilitamiento institucional. Las políticas de regalar bienes o dinero sin condiciones y sin un marco de sostenibilidad o mejora de las condiciones productivas, pueden generar una dependencia que perpetúa la pobreza y la desigualdad, a la vez que se merma la capacidad del Estado para implementar políticas estructurales que promuevan el desarrollo económico y social. Aunque pueden tener efectos positivos inmediatos en términos de popularidad o bienestar, a mediano plazo suelen ser perjudiciales para la estabilidad económica e institucional.

La reciente proliferación de este tipo de iniciativas tiene qué ver con la creencia (entre un número creciente de diputados y, cada vez más, en la opinión pública) de que el gobierno cuenta con amplios y abundantes recursos que pueden (y hasta deben) gastarse sin mayores contemplaciones. Pero los más de Q25 millardos que hoy tiene el gobierno “guardados” en su caja fiscal no son ahorros (como erróneamente se cree), sino deuda que el gobierno ha adquirido y que tarde o temprano gastará. Pero debe hacerlo con sabiduría y visión de largo plazo, no con base en ocurrencias populistas.

Ciertamente es inevitable que en el estamento político se prefieran las políticas de gasto fácil que, aunque insostenibles a mediano plazo, dan réditos electoreros en el corto plazo. Una forma de refrenar esa natural tendencia de los políticos de turno es mediante reglas y procedimientos, de observancia obligatoria en el proceso legislativo, que obliguen a acompañar cualquier dictamen de ley que genere gasto público de un análisis de su viabilidad fiscal y de su impacto macroeconómico. De lo contrario, la política fiscal seguirá siendo conducida por las ocurrencias parlamentarias del momento y no por una visión de estado que debería emanar del Ejecutivo.

AMPLIACIÓN PRESUPUESTARIA: LO BUENO, LO MALO Y LO FEO

RAZONABLE EN LO MACROECONÓMICO; CUESTIONABLE EN CUANTO A LA TRANSPARENCIA; FALIBLE EN LO POLÍTICO

La ampliación al presupuesto del Estado aprobada recientemente (¡hasta en dos ocasiones!) por el Congreso ha suscitado una serie de reacciones y elucubraciones que invitan a hacer una reflexión serena sobre sus efectos reales (unos buenos y otros malos).

Los aspectos positivos de la ampliación están referidos, en su mayoría, al campo de la macroeconomía, donde puede afirmarse que el nuevo presupuesto resultante para 2024 muestra cifras razonables y prudentes. En efecto, la ampliación se justifica porque el presupuesto con el que se estaba trabajando era el de 2023. Dado que los ingresos fiscales del presente año serán mayores a los del año previo, cae de su peso que era menester readecuar el presupuesto (lo que debió hacerse desde hace meses) a esa nueva realidad para darle mayor certeza y transparencia a las finanzas gubernamentales. Dado que la mayor parte del gasto ampliado será cubierta con ingresos corrientes, el déficit fiscal resultante resulta razonable (y, en la práctica, muy probablemente será menor al aprobado por el Congreso, ya que el Gobierno no podrá, de aquí a fin de año, ejecutar todo el presupuesto), al tiempo que la deuda pública permanece en niveles muy confortables. Esas son buenas noticias, tal como reconoció la propia agencia calificadora Moody’s al resaltar los buenos fundamentos macroeconómicos del país y el hecho de que la ampliación da un mayor marco de certeza y orden fiscal para 2024.

Sin embargo, diversos aspectos de la ampliación pueden calificarse de inconvenientes, particularmente en materia de transparencia y calidad del gasto público. Por ejemplo, se incluyó un incremento extraordinario de casi Q2 millardos para los Consejos de Desarrollo, sin explicación y ni justificación técnica; no hay que olvidar que el sistema de consejos ha sido tachado, desde hace años, de ser un mecanismo opaco e ineficiente de gasto público, y no hay razones para pensar que eso va a ser distinto ahora. Otro ejemplo son los incrementos asignados al Ministerio de Agricultura: Q500 millones para adquirir fertilizantes, semillas y aperos, exonerando la obligación de usar procedimientos de adquisición pública transparentes y competitivos; y, Q500 millones para un fondo de crédito campesino que carece de reglas claras para la entrega de tales recursos. Está claro que en varios rubros de la ampliación faltó incluir mecanismos de rendición de cuentas, amén de que no se ve ninguna priorización estratégica del gasto público.

Finalmente, lo feo (y preocupante) de la ampliación recae en el ámbito político: la forma apresurada en que se aprobó (sin siquiera basarse en un dictamen favorable) ha dado lugar a amparos judiciales por parte de grupos opositores que, en tanto se resuelvan, restan certeza y confiabilidad a la política fiscal. Si bien es cierto que en la aprobación se lograron consensos políticos (sanos en cualquier democracia), también lo es que el proceso causó serias escisiones en varias bancadas (las únicas bancadas que votaron unificadas fueron las que cuentan con un solo diputado). Se ve que, cuando se trata de repartir dineros, las ideologías importan poco y que en nuestro sistema político casi no existen líneas partidarias ni prioridades programáticas. La forma en que se lograron las mayorías parlamentarias no solo siembra dudas sobre la solidez de los consensos obtenidos y sobre el espacio de gobernabilidad que se logró, sino que en nada contribuye a posicionar al presupuesto gubernamental como lo que debería ser: el instrumento en que se plasman las prioridades de política pública y una visión de Estado de largo plazo.

REGALAR DINERO: UNA POLÍTICA INSOSTENIBLE

DEBEN ENCONTRARSE FORMAS MÁS ORDENADAS, TÉCNICAS Y SOSTENIBLES DE ATENDER LAS DEMANDAS SOCIALES

Regalar dinero del erario público ha sido un recurso al que los políticos, no solo en Guatemala sino alrededor del mundo, suelen acudir para congraciarse con los electores en el corto plazo, pero que a largo plazo tiene consecuencias macroeconómicas muy negativas. Por ejemplo, la actual crisis inflacionaria a nivel mundial se debe, aunque sea en parte, a los gigantescos paquetes de estímulo fiscal -que incluyeron generosas transferencias no condicionadas de dinero a los ciudadanos- que los gobiernos de los países industrializados aplicaron para paliar los efectos de la pandemia.

En Guatemala existe una longeva inclinación de la clase política a regalar los dineros públicos con fines electoreros. Ejemplos como el bono a los ancianos que diseñó el entonces diputado Baldizón, o el de los comedores solidarios del gobierno de la UNE, o el de recientes iniciativas de ley que buscan aumentar las pensiones a los jubilados del Estado, ponen de manifiesto cómo este tipo de políticas, posiblemente bien intencionadas, imponen unos costos fiscales crecientes que pueden poner en riesgo la tan apreciada estabilidad macroeconómica del país. Solo este año, mediante la concesión de subsidios a la energía y al combustible -que son otra forma de regalar dineros públicos- han contribuido a que el rubro de transferencias al sector privado, a agosto, se haya incrementado en más de Q3 millardos (o un ¡120 por ciento!) respecto del año previo.

La más reciente de estas medidas fue la aprobación del Decreto 51-2022, Ley Temporal de Desarrollo Integral (o ley de veteranos), que implica la entrega de Q36 mil por beneficiario, a entregarse en cuotas de a mil mensuales durante tres años. Con base en los 266 mil veteranos que dijeron que había en febrero de este año, el costo anual sería de Q3.2 millardos, por lo que en los tres años habrá un gasto de ¡Q9.6 millardos! Se trata de una cifra gigantesca equivalente a más de lo que en un año gasta el Ministerio de Salud Pública. Lo más paradójico es que la creencia de que con esos dineros se aseguran miles de votos para quienes apoyaron la medida, es un antiguo mito urbano que no se sustenta en la práctica. Además, seguramente deben existir otros mecanismos más ordenados, institucionales y fiscalmente responsables para compensar a los ex trabajadores del Ejército.

En todo caso, puesto que este tipo de iniciativas va a seguir surgiendo en el futuro, quizá lo más conveniente sea encontrar una forma ordenada, civilizada y técnicamente adecuada para abordarlas. En otros países existe una instancia netamente técnica en el Congreso que analiza el impacto fiscal de cualquier iniciativa de ley que involucre recursos públicos y que asesora a todas las comisiones de trabajo del Legislativo sobre la viabilidad fiscal y macroeconómica de las iniciativas de ley. Si no se adopta acá algo parecido para poner orden al respecto, será inevitable que en el futuro no lejano todos terminemos pagando el pato, ya sea porque habrá que pagar más impuestos para financiar estas ocurrencias, o porque caeremos en una crisis fiscal como la que sufren países vecinos.

LOS DÉFICITS FISCALES SÍ IMPORTAN

ES ENORME LA TENTACIÓN DE AUMENTAR EL DÉFICIT FISCAL EN UN AÑO ELECTORAL

Después del enorme aumento del déficit fiscal que sufrió Guatemala en 2020 a raíz del gasto gubernamental extraordinario para combatir los efectos del confinamiento disparado por la pandemia, parece ser que en los círculos políticos e, incluso, en algunos círculos académicos se debilitó el tradicional respeto y temor -que solía ser generalizado- respecto de lo pernicioso que son los déficits fiscales. En el marco de la discusión de un nuevo proyecto de presupuesto del Estado para 2023, cunde sigilosa en los corrillos parlamentarios la peligrosa idea de que “un poquito más de déficit fiscal, no importa”. Aparentemente, las lecciones de la historia tienden a olvidarse.

Si bien es cierto que el uso del déficit fiscal como una herramienta anticíclica (para moderar los efectos recesivos de crisis mayores y específicas como, por ejemplo, lo fue la generada por la pandemia en 2020) está justificado, también lo es que la historia demuestra que esas expansiones del gasto gubernamental no solo son insostenibles a mediano plazo (una vez superada la crisis, el déficit debería volver a reducirse), sino que pueden resultar muy peligrosas si se mantienen en el tiempo. La historia, en todo el mundo, demuestra que aplicar una política fiscal expansiva (que implica sostenidos y elevados déficits fiscales) cuando no existe una recesión severa, va a resultar siempre en un aumento del costo del crédito y en fuertes presiones inflacionarias.

A raíz de los gigantescos estímulos fiscales que se dieron alrededor del mundo durante el primer año de la pandemia, se han realizado diversos análisis sobre el impacto de dichos gastos sobre la inflación. Un estudio reciente del Fondo Monetario Internacional -FMI- confirma que la expansión fiscal contribuyó decisivamente a las tensiones de precios al alza que hoy afectan a todo el mundo. Incluso si nos centramos en la inflación hasta febrero de 2022, que no incluye las perturbaciones asociadas con la guerra en Ucrania, resulta que los países con un gran estímulo fiscal experimentaron estallidos de inflación más fuertes. Los déficits fiscales elevados siempre han sido, y siguen siendo, muy peligrosos.

Por esa razón es que, en el caso de Guatemala, resulta loable y meritorio que el enorme déficit fiscal en que se incurrió en 2020 -justificado por la pandemia- haya sido corregido rápida y efectivamente en 2021, lo cual fue motivo de elogios por parte de las calificadoras de riesgo-país y del propio FMI. Pero, por esa misma razón, es de crucial importancia que la meritoria corrección del déficit lograda el año anterior no se revierta en 2022 ni, especialmente, en 2023 que, además, es un año electoral. El proyecto de presupuesto para el próximo año (recientemente presentado por el Ejecutivo al Congreso para su discusión y aprobación) muestra, en general, cifras macroeconómicas razonables, con un déficit fiscal que apunta a mantenerse en límites tolerables. Ojalá que en el organismo legislativo no caigan en la tentación de trastocar esas cifras bajo la falsa premisa de que “un poquito más de déficit, no importa”.

EL DESBOCADO COSTO DE LA BUROCRACIA

ES DIFÍCIL POLÍTICAMENTE, PERO EN COSTA RICA SE LOGRÓ -INCLUSO BAJO PRESIÓN- UNA REFORMA EFECTIVA

El costo fiscal de los salarios pagados a los trabajadores públicos en Guatemala es cada año más oneroso. Para 2022, el porcentaje del presupuesto destinado a remuneraciones supera el 38 por ciento. Buena parte del incesante aumento de la masa salarial se debe a incrementos de sueldo que no tienen relación con mejoras en los resultados. En los últimos años la masa salarial ha crecido, en promedio, 10 por ciento anualmente, en parte por la suscripción desordenada de diversos pactos colectivos. La situación es tan grave que ni siquiera se sabe con exactitud el número de empleados públicos que laboran en el Estado, ni bajo qué renglón se encuentran ni en qué entidad prestan sus servicios. La creciente planilla de empleados públicos requiere de una profunda corrección estructural que, evidentemente, entraña enormes obstáculos políticos.

En Costa Rica, una situación similar fue una de las causas que llevaron al vecino país a una gigantesca crisis presupuestaria que estuvo a punto de generar una catástrofe macroeconómica. Afortunadamente para los ticos, en el minuto noventa del partido lograron acuerdos políticos en su Asamblea Legislativa que han permitido iniciar un estricto programa de ajuste fiscal que incluye una reforma estructural del manejo de la planilla de empleados públicos. Una pieza fundamental para lograr dicho programa fue la Ley Marco de Empleo Público aprobada en marzo por la Asamblea Legislativa, luego de años de compleja discusión técnico-política.

La ley tica es un buen ejemplo de cómo regular las relaciones entre la administración pública y sus empleados, bajo un régimen coherente, transparente y moderno. Establece un sistema que, bajo la rectoría del Ministerio de Planificación, coordina a todas las autoridades relacionadas con el servicio civil, obligando a todo ente estatal a integrarse a un registro centralizado de información estadística cualitativa y cuantitativa. Regula, además, la suscripción de pactos colectivos, establece límites para la creación de nuevas plazas laborales y obliga a evaluar permanentemente la eficiencia de la burocracia.

El proceso legislativo en Costa Rica suele ser lento y tortuoso; ahora más con una Asamblea fragmentada y polarizada. Pero las discusiones incluyen opiniones de expertos técnicos y los acuerdos políticos giran en torno a aspectos conceptuales e ideológicos (no en torno a negocios sucios o a tráfico de influencias). La Ley Marco de Empleo Público se aprobó con muchas premuras y aprietos (pues urgía incluirla en un imprescindible convenio financiero con el Fondo Monetario Internacional), pero ello no significó que el texto (en temas de forma y de fondo) fuera improvisado o careciera de calidad legislativa. Al contrario, a pesar de las prisas políticas por aprobar la ley, esta estuvo respaldad por un proceso legislativo profesional y políticamente maduro. Ojalá algún día en Guatemala pudiésemos tener una reforma como esa al desbocado empleo público. Y ojalá las leyes que nuestro Congreso aprueba de emergencia no fuesen totalmente improvisadas.

CUIDADO CON LOS SUBSIDIOS

DE BUENAS INTENCIONES ESTÁ EMPEDRADO EL CAMINO AL INFIERNO

El aumento de los precios de los combustibles a nivel mundial es un ejemplo de libro de texto de lo que los economistas llamamos un choque de oferta, que desestabiliza la economía al causar simultáneamente una mayor inflación y un menor ritmo de la producción nacional. Es normal que tanto productores como consumidores acusen el golpe y que, en respuesta, los gobiernos busquen diversos remedios para moderar el impacto político del descontento. La experiencia de los últimos cuarenta años para enfrentar estos choques energéticos sugiere que la mejor política económica es una combinación (fine tunning) de medias monetarias y austeridad fiscal que ayuden a moderar (aunque sea imposible eliminar) los efectos recesivos e inflacionarios del choque. Por desgracia, esa combinación no suele ser ganar muchos votos y, por ello, los políticos siempre tratan de buscar algún atajo a la situación

El atajo más evidente es otorgar subsidios al combustible, a pesar de que dicha medida ha demostrado evidentes falencias en todo lugar y tiempo en que se ha aplicado. En primer lugar, porque generan un gasto gubernamental elevado: el subsidio al combustible recién aprobado por el Congreso de Guatemala amplía el presupuesto estatal en más de Q2.25 millardos, lo que contribuye a que el déficit fiscal aprobado para este año pueda superar el equivalente al 3.5% del PIB, cifra que ya resulta preocupante.

Otro problema con los subsidios es que no suelen ser eficientes: desperdician recursos fiscales y apenas benefician a los pobres, ya que son las capas más acomodadas las que poseen vehículos y consumen más energía. La Agencia Internacional de Energía estima que, a nivel mundial, solo el 8 por ciento de los subsidios se destinan a la quinta parte más pobre de la población. Ese dinero sería mejor gastado en carreteras, hospitales y escuelas. Por otra parte, los esquemas de subsidio también tienden a ser poco transparentes. Además, los subsidios falsean el mecanismo de precios, distorsionan los mercados y los hacen menos eficientes. Los ambientalistas argumentan también que subsidiar los combustibles fósiles reprime el desarrollo de energías limpias y promueve la contaminación.

Puestos a escoger remedios alternativos para el malestar social causado por los choques de oferta, siempre ha resultado más aconsejable aplicar otro tipo de compensadores sociales (como las transferencias directas de efectivo), en tanto que estén eficientemente diseñados y bien focalizados, y que sean temporales y fiscalizables. La mayoría de gobiernos sabe que los subsidios son insostenibles, pero también que eliminarlos es políticamente muy complejo. La mayoría sabe también que los subsidios a los combustibles fósiles deberían, en principio, abandonarse. Pero, a pesar de las interminables advertencias sobre el riesgo moral y las distorsiones que generan, los políticos y los burócratas siguen creándolos. Los subsidios son una muestra de cómo el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones.

¿IGNORANCIA O IRRESPONSABILIDAD?

LA IMPRUDENTE PROPUESTA DE REGALAR MILES DE MILLONES DE QUETZALES DEL ERARIO

Hace pocos días, se presentó en el Congreso una iniciativa de Ley Bono de la Esperanza para entregar transferencias de dinero a familias en pobreza y pobreza extrema. Para el efecto, se propone un Bono Salud de Q200 mensuales para todos los alumnos de preprimaria, primaria y básicos; otro Bono Educación de Q200 a esos mismos alumnos; y, un Bono de Nutrición de Q400 mensuales a los menores de cinco años en pobreza. Incluso si las intenciones de la iniciativa fueran nobles, tiene tres defectos fundamentales.

El primero es el gigantesco daño que causaría a las finanzas públicas. Los recursos para dichas transferencias provendrían del presupuesto del Estado por un monto no menor al 7.5 por ciento de los ingresos corrientes. Eso, como mínimo, significaría un Q5 millardos de gasto adicional. Pero si tomamos en cuenta el número de alumnos inscritos en preprimaria, primaria y básicos (2.9 millones) y todos los niños de cero a cinco años en situación de pobreza (unos 1.33 millones), el gasto mensual por tales bonos sería de Q1.7 millardos, cifra que aumentará cada año -junto con la población-. Eso sumaría casi Q18 millardos anuales, cifra equivalente al 17 por ciento del total del presupuesto del Estado aprobado para 2022. El déficit fiscal que esto generaría, aunado al ya previsto en el presupuesto, haría que el desequilibrio de las finanzas públicas superara el 5.4 por ciento del PIB, creando un desajuste que podría generar una crisis macroeconómica que, al final de cuentas, dañaría mucho más a las familias pobres que -supuestamente- son a las que se quiere ayudar con esas transferencias.

El segundo defecto es que este tipo de leyes que asignan un fin específico a los ingresos estatales le agregaría aún más rigidez al presupuesto, del cual ya el 83 por ciento está comprometido (por mandatos constitucionales y legales) para gastos específicos. Si el tal Bono se aprobase, el monto a gastar el año próximo sería superior a los presupuestos de todos los ministerios, de forma individual, con excepción del Ministerio de Educación. El tercer defecto es que el Estado no ha sido capaz de asegurar que las transferencias de efectivo estén bien gastadas y cumplan con los objetivos que supuestamente persiguen: no existe información estadística y líneas basales que permitan evaluar este tipo de gasto (ni siquiera se cuenta con bases de datos auditables de sus beneficiarios). Impulsar esa ley en estas condiciones equivale a un despilfarro de recursos que solo generará una mayor pérdida de confianza de la ciudadanía en el Estado que, de nuevo, dañará más a los más pobres.

El único beneficio posible de este tipo de iniciativas son las efímeras simpatías electorales que generan entre algunos sectores de la población necesitada (populismo, que le dicen). Por lo demás, sus efectos económicos y políticos son tan perversos que ni siquiera deberían de considerarse para una discusión seria en el Congreso. Lo que realmente preocupa es que existan personas que, sea por ignorancia o por irresponsabilidad, aún crean en la viabilidad de tales propuestas.

Gasto Público de Baja Calidad

ANTES DE AUMENTAR EL PRESUPUESTO, URGE MEJORAR LA EFICIENCIA DEL GASTO GUBERNAMENTAL

Para la mayoría de políticos, la solución a los principales problemas nacionales no radica en mejorar la calidad de las políticas públicas, sino que prefieren la salida simplona de aumentar los gastos del gobierno, independientemente de su eficacia. Ahora que el presupuesto del Estado para 2022 está por aprobarse, no les caería mal reflexionar sobre el sinsentido de continuar vertiendo recursos financieros sobre un aparato estatal cuyas cañerías están plagadas de las fugas causadas por la ineficiencia y el desperdicio.

La calidad del gasto público en Guatemala no solo es muy baja, sino que se ve agravada por una serie de factores; por ejemplo, los compromisos financieros no explícitos derivados de las clases pasivas del Estado, que revelan una creciente brecha entre ingresos y gastos que está comprometiendo cada vez más la sanidad de las finanzas públicas. Esta situación empeora a medida que el renglón de remuneraciones ha aumentado a una velocidad mucho mayor que la de los ingresos tributarios, por lo que, en los últimos años, la prioridad en el gasto ha sido el funcionamiento (especialmente el incremento sostenido de la planilla de los servidores públicos), en detrimento de la inversión. Ello demanda una corrección estructural que implica, como mínimo, revisar integralmente la legislación del servicio civil y de las clases pasivas, así como regular los descontrolados pactos colectivos de condiciones de trabajo en el sector público.

Por otro lado, es imprescindible que en la ejecución del presupuesto se preste especial atención al seguimiento y fiscalización del gasto de los gobiernos locales y de otras instituciones descentralizadas y autónomas que, en su conjunto, ejecutan más de la tercera parte del presupuesto total. También es necesario que se cumpla con mantener actualizada la información que las instituciones -públicas y privadas- que manejan recursos del erario nacional están obligadas a proporcionar. En este sentido, aunque resulte doloroso, es menester evaluar la conveniencia de continuar destinando recursos públicos a ONGs para que presten servicios que, en realidad, le corresponde prestar al Estado; solo si se llega a la conclusión de que -temporalmente- es imprescindible que sean entidades privadas las que presten tales servicios, entonces estos deberían adquirirse en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado (en vez de seguir regalando dinero público para que la ONGs hagan caridad privada).

De igual importancia resulta que el Congreso de la República fiscalice la liquidación que anualmente le presenta el Ministerio de Finanzas, así como el informe de la Contraloría de Cuentas, por lo que, como parte de sus responsabilidades, los legisladores deben vigilar que se cumplan las etapas del proceso y analizar el contenido del referido informe de auditoría de la liquidación del Presupuesto, para así proceder a aprobarlo -o improbarlo- oportunamente. Si no se hace algo urgentemente por mejorar la calidad del gasto público, será en vano seguir aumentando el presupuesto estatal año con año.

RECOBRAR LA DISCIPLINA

CUANTO MÁS GRITEN LOS CORIFEOS DE “EL DÉFICIT NO IMPORTA”, MÁS HABRÁ QUE INSISTIR EN RECOBRAR LA DISCIPLINA FISCAL

Alrededor del mundo los déficits fiscales se dispararon el año pasado; para hacer frente al impacto económico de la pandemia, los gobiernos expandieron el gasto público para apoyar los ingresos de las familias y de las empresas afectadas, al tiempo que la recaudación de impuestos se cayó al reducirse la actividad económica. Eso exactamente fue lo que sucedió en Guatemala.

En la medida en que la producción empezó a recuperarse desde el último trimestre de 2020, la situación fiscal ha mejorado sustancialmente: los ingresos tributarios están creciendo a gran velocidad, mientras que los gastos se han estancado a raíz de que los programas de estímulo anti pandemia han ido expirando. Sin embargo, es muy probable que esta recuperación fiscal sea de corta duración, ya que, por un lado, se trata de un rebote inercial luego de la recesión del año anterior y, por otro, la recuperación económica puede verse ralentizada por los riesgos asociados a la severa ola de contagios que nos afecta desde hace meses, así como al retraso inicial del (aún muy frágil) programa de vacunación y a la incertidumbre generada por muestro disfuncional sistema político. Además, en el orden externo, los riesgos causados por la disrupción del comercio mundial y los conflictos geopolíticos amenazan con frenar el ritmo de la recuperación.

En ese entorno conviene no perder de vista que los indicadores fiscales de Guatemala (que antes eran motivo de elogio en los mercados financieros nacionales e internacionales) se deterioraron muy rápidamente el año pasado: la deuda pública creció un 20 por ciento; su proporción en relación al PIB pasó de un 26 a un 32 por ciento; y, en relación a los ingresos tributarios creció de 250 a un preocupante 315 por ciento. La calificación de riesgo soberano, sin duda, se ve afectada por este deterioro y agrega riesgos a la sostenibilidad fiscal del país. De ahí que revertir el aumento del déficit fiscal y de la consecuente deuda pública debe ser una prioridad de la política fiscal. En eso -la necesidad de asegurar la sostenibilidad fiscal- hizo hincapié el Directorio del FMI al revisar su informe sobre Guatemala este año, cuando aconsejó fortalecer los controles tributarios (lo que, aparentemente, se está logrando), combatir el contrabando y reducir la burocracia y la corrupción; en particular, enfatizó la importancia de mejorar la transparencia, la calidad de los servicios públicos y la efectividad de las compras y contrataciones.

Hace mucho tiempo que la virtud de la austeridad empezó a perderse en las finanzas públicas guatemaltecas, y los programas anti pandemia solo vinieron a agravar el relajamiento de la disciplina fiscal. Quizá la discusión del presupuesto del Estado para 2022 sea un buen momento para recobrar la disciplina. El déficit fiscal y su evolución son importantes porque determinan la sostenibilidad a mediano plazo de la deuda pública. El déficit fiscal es muy importante, a pesar de lo que digan los ignaros corifeos de “el déficit no importa”; y, mientras más vociferen, más habrá que insistir en la importancia de recobrar la disciplina perdida.

PRESUPUESTO DEL ESTADO Y DÉFICIT FISCAL

EL DÉFICIT FISCAL QUE SE APRUEBE EN EL PRESUUESTO 2022 DEBE SER MENOR QUE EL DÉFICIT PREVISTO PARA 2021

Es sorprendente constatar que algunos funcionarios de alto nivel del Ministerio de Finanzas Públicas, pese a tener varios lustros laborando para la institución, aún conservan la creencia de que el proceso presupuestario consisten simplemente en definir un techo de gasto y repartirlo en función de la conveniencia política del momento. Ignoran estos funcionarios que el presupuesto del Estado es mucho más que eso: es una herramienta clave de gobierno, pues constituye la declaración explícita de hacia dónde se orienta la política fiscal y refleja sus intenciones frente a los problemas económicos del país.

Las señales que el presupuesto del Estado envía a los mercados -domésticos e internacionales- tienen un efecto trascendental sobre las condiciones que el país enfrenta para obtener recursos frescos para financiar la actividad del sector público y del sector privado. Entre esas señales, la cifra más importante es la del déficit fiscal (no la del techo de gasto). El tamaño y evolución del déficit es parte esencial de los signos vitales de la macroeconomía: cualquier anormalidad es una señal de alerta sobre posibles crisis.

En 2020 el déficit fiscal guatemalteco -a causa de la pandemia de Covid-19- se expandió a una velocidad nunca vista, hasta alcanzar el equivalente al 4.5% del PIB (el más alto en cuarenta años), nivel que los analistas locales e internacionales estiman peligroso y, por ende, debe ser reducido lo antes posible. Este año, el gobierno ha tenido un desempeño doblemente bueno. Por un lado, la recaudación de impuestos está subiendo muy rápidamente, de la mano de la recuperación de la producción nacional. Y, por otro, el nivel de gastos está muy contenido debido no solo a las dificultades que enfrenta el gobierno para ejecutar un presupuesto que no corresponde al año en curso (recordemos que quedó vigente el presupuesto de 2020), sino también a que los programas de emergencia (de apoyo a los afectados por la pandemia) que inflaron el gasto el año pasado, ya no se gastaron este año.

De seguir con ese buen desempeño, el gobierno estima que el déficit fiscal de 2021 cerrará en un monto equivalente al 2.5% del PIB. Eso sería un enorme logro de cara a la necesidad de reducir esa cifra en los próximos años. Sin embargo, al mismo tiempo, esa mejora esperada este año plantea un desafío de cara al presupuesto del Estado para 2022: el proyecto recién presentado por el Ejecutivo al Congreso plantea que el déficit fiscal el año próximo alcance un 2.8% del PIB; es decir, si el Congreso aprueba el presupuesto tal como le fue presentado, se estaría retrocediendo en el esfuerzo de reducir el desequilibrio fiscal. Por ello, es menester que el Congreso ajuste el techo presupuestario del presupuesto de 2022 a fin de que el déficit fiscal no sea mayor al que se prevé para 2021. Hay que actuar con sentido común y hacer lo prudente y lo recomendable técnicamente. Pero ya se sabe: el sentido común es el menos común de los sentidos; aún más, si cabe, en ese laberinto de intereses que es la negociación del presupuesto en el Congreso.

¿Qué Pasó con el Presupuesto?

 UNA DECISIÓN CLAVE ES REDUCIR LOS GASTOS SUPERFLUOS

 Debido a que el Congreso no sancionó oportunamente el presupuesto del Estado para 2021, ha quedado vigente para el presente año el enorme y desproporcionado presupuesto de Q107 millardos con el que concluyó el año anterior, situación que genera mucha incertidumbre y confusión respecto de la senda macroeconómica del país. Por ello, el gobierno anunció desde noviembre su intención de presentar al Congreso -a inicios de enero- una iniciativa de readecuación presupuestaria.

 Hasta hoy, dicha readecuación aún no ha sido elevada al legislativo, lo cual no contribuye a atender dos preocupaciones que se agravan día tras día ante la ausencia de un presupuesto gubernamental adecuado a las realidades del año corriente. En primer lugar, existe una creciente incertidumbre entre los agentes económicos respecto de cuáles son las prioridades que guiarán el gasto público durante 2021 y sobre la capacidad del gobierno de ejecutarlos eficientemente. Esa incertidumbre ocasiona que las decisiones de inversión y de consumo carezcan de norte y se vean pospuestas, lo cual redunda en una menor producción y una menor generación de empleos.

 En segundo lugar, el enorme déficit fiscal que se producirían si no se reduce el techo presupuestario hace que aumente la desconfianza externa (particularmente por parte de las instituciones financieras internacionales y las calificadoras de riesgo-país) respecto de la sostenibilidad de las finanzas públicas guatemaltecas. Esa desconfianza impide que las condiciones crediticias (tasas de interés y pazos) que enfrentan el gobierno y las empresas nacionales puedan beneficiarse del clima favorable que hoy ofrecen los mercados mundiales.

 Por ello es clave que el gobierno concluya cuanto antes la propuesta de readecuación presupuestaria para 2021 -con un techo de gasto significativamente reducido- y que el Congreso la apruebe rápidamente (sin volverla a arruinar, como lo hizo en noviembre pasado). Hay que tener presente que al techo vigente deben deducírsele los recursos que extraordinariamente prestó el Banco de Guatemala (Q11 millardos) en 2020 -y que no estarán disponibles en 2021-, así como otros rubros (incluyendo algunos préstamos) del presupuesto del año pasado que solo se justificaban por la pandemia.

 Además, es imprescindible que se explicite el compromiso de reducir gradualmente el déficit fiscal en 2021, 2022 y 2023, hasta llevarlo a un máximo de un 2% del PIB; este mensaje es esencial para dar tranquilidad a los mercados, y no perjudicar la calificación de riesgo-país. Conviene recordar que la mejor manera en que las finanzas públicas pueden cooperar con una recuperación y un crecimiento económico sostenibles es manteniendo un clima de estabilidad y certeza. Esto requerirá, ciertamente, de valentía para reducir la miríada de gastos superfluos contenidos en el presupuesto vigente y para emprender un diálogo fiscal integral que no se centre solo los ingresos sino, principalmente, en las reformas profundas que se necesitan para mejorar la calidad del gasto público y combatir la enraizada corrupción.

POTENCIAR LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

 LA RECUPERACIÓN YA ESTÉ EN MARCHA, PERO AÚN ES FRÁGIL Y HAY QUE APUNTALARLA

Lo peor de la crisis económica inducida por la pandemia parece haber llegado a su fin. Diversos indicadores manifiestan ya un comportamiento positivo y las estimaciones para 2021 apunta a un crecimiento del PIB de alrededor de 3.5% anual. Sin embargo, esta recuperación aún es insuficiente para alcanzar los niveles de producción previos a la pandemia, lo que obliga a pensar en medidas para acelerar el aún frágil crecimiento, para lo cual deben superarse varios desafíos.

El primero es abatir la apatía que la pandemia sembró en consumidores e inversionistas que, por razones de precaución, han estado posponiendo sus decisiones de gasto hasta que se disipe la incertidumbre. Un gasto público inteligente, enfocado en una campaña masiva de vacunación contra el covid-19 y un fortalecimiento de las capacidades de atención en salud, puede ser la clave para revertir el pesimismo de los agentes económicos.

Un segundo desafío es movilizar el financiamiento al sector productivo. La referida posposición del consumo y de la inversión ha implicado que las personas y las empresas prefieran mantener niveles elevados de liquidez; al mismo tiempo, la recesión provoca que los bancos actúen con suma cautela y ralenticen la concesión de préstamos. Esto ha generado importantes excedentes de liquidez que solo podrán canalizarse hacia crédito productivo cuando las entidades financieras empiezan a percibir menores riesgos de que los préstamos caigan en mora. El gobierno podría crear fondos de garantía para provocar tal percepción y permitir que los excedentes de liquidez fluyan para financiar actividades productivas.

Otro desafío es mantener la disciplina fiscal, indispensable para preservar la estabilidad macroeconómica. La crisis supuso un gran gasto gubernamental que generó un rápido aumento de la deuda pública y una reducción de los espacios fiscales. Sin embargo, generar un crecimiento más sólido requiere que se invierta en el futuro, lo que implica fortalecer el sistema de salud y de protección social, pero también el capital humano (educación y formación para el trabajo) y las oportunidades económicas (incluyendo infraestructura). Mantener el equilibrio entre ese gasto necesario y la disciplina fiscal puede lograrse si se adoptan reglas fiscales eficientes que impongan límites razonables y guíen el gasto estatal con transparencia.

Un cuarto -y crucial- desafío es fortalecer las instituciones del Estado para crear un clima adecuado para el intercambio económico y la inversión. Sin un sistema de justicia en el que jueces independientes diriman los conflictos; sin un sistema político que provea servidores públicos con visión de largo plazo; sin presupuestos oficiales bien planteados y eficientemente ejecutados; y, sin reglas claras que den certeza jurídica a las decisiones económicas, será imposible que la recuperación económica alcance el vigor y la sostenibilidad que el país necesita para garantizar el bienestar y el progreso de la población.

Modificar el Presupuesto

 ES NECESARIO SALVAGUARDAR LA SOSTENIBILIDAD FISCAL Y EVITAR EL DESPERDICIO DE RECURSOS

 El Congreso decidió no enviar, para su sanción, el Presupuesto del Estado que había aprobado la semana previa. Incluso si ese archivo (que algunos califican de anómalo) no se hubiese producido (o si se revirtiera), el Ejecutivo posiblemente lo vetaría, por lo que cuando se inicie el ejercicio fiscal 2021 quedará vigente el presupuesto del año previo. Dado que este último tuvo un carácter extraordinario -debido a la pandemia- resulta imprescindible readecuarlo, para cuyo efecto el Ejecutivo deberá enviar un proyecto de ley que incluya modificaciones en al menos tres áreas.

 Modificaciones para salvaguardar la sostenibilidad fiscal y evitar que la creciente deuda pública provoque una crisis. Es necesario reducir el techo de gasto en función de los ingresos esperados, a efecto de que el déficit fiscal en 2021 no exceda de un 4% del PIB; esto cual no debería ser muy complicado si se toma en cuenta que los Q11 millardos que, de forma extraordinaria, le prestó el banco central al gobierno en 2020 para atender la crisis, ya n pueden existir en 2021. Además, es importante incluir en las reformas la obligación de reducir gradualmente el déficit a un máximo del 2% del PIB en un plazo de 3 años.

 Modificaciones para mejorar la calidad de gasto y minimizar el desperdicio de recursos. Esto requiere blindar los fondos destinados a la reactivación económica (creando, por ejemplo, fondos específicos para nutrición, salud, riego e infraestructura, con una gobernanza y reglas específicas, creando fondos de garantía y prohibiendo las transferencias de tales partidas a otros fines). Además, que los proyectos de infraestructura vial, previo a recibir desembolsos, cuenten con estudios de factibilidad y de impacto socio-económico. Asimismo, revisar los posibles excesos de los pactos colectivos firmados con sindicatos de empleados públicos y regular la futura firma de los mismos sujetándolos a la opinión del Ministerio de Finanzas respecto de su viabilidad financiera. Asimismo, prohibir tajantemente que se utilicen recursos obtenidos de la deuda púbica para financiar gastos corrientes.

 Y modificaciones para mejorar la transparencia y domar la desbocada corrupción. Entre estas, deben limitarse al mínimo legal los recursos destinados a los Codedes, y que estos, las municipalidades y demás entidades autónomas que reciben fondos públicos se sometan a los mecanismos de control y rendición de cuentas (el SIAF y el SICOIN). También retomar los candados para las transferencias de efectivo y obligar a que se verifiquen las bases de datos de los programas sociales. Asimismo, eliminar recursos destinados a ONGs que no los hayan recibido en años anteriores.

 Estas modificaciones serían las mínimas para adecuar de una mejor manera el presupuesto para 2021, pero no resuelven los problemas estructurales de rigidez y opacidad. Para ello, será necesario emprender reformas institucionales cruciales, tales como las del Servicio Civil y del sistema de control del gasto (que incluye a la Contraloría de Cuentas). Este es el reto de largo plazo.

TIEMPO DE REGLAS FISCALES

ES CRUCIAL RETOMAR PRONTO LA SENDA DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL

 Alrededor del mundo -y Guatemala no es la excepción- la pandemia de COVID-19 ha dado lugar a una respuesta de política fiscal expansiva sin precedentes. Ante la aguda caída de la producción en el segundo y tercer trimestres del año, el gasto gubernamental se hizo necesario para apoyar al sistema de salud pública, así como para ayudar a las familias afectadas por el confinamiento y para ayudar a las empresas a evitar la quiebra. Por ello, las ampliaciones presupuestarias extraordinarias que el Congreso le autorizó al gobierno este año superaron los veinte millardos de quetzales, elevando el déficit fiscal a un nivel histórico equivalente al 6 por ciento del PIB.

 Además, las acciones de política fiscal expansiva -para apoyar la demanda agregada de la economía- continuarán el año próximo: el presupuesto del Estado para 2021 propuesto por el Ejecutivo implicará un déficit fiscal aún elevado (para los estándares históricamente bajos de nuestro país). Aunque la necesidad de los estímulos fiscales ante la actual crisis esté justificada, es prudente reflexionar sobre la necesidad de evitar que dichos estímulos no descarrilen la sostenibilidad de las finanzas públicas, que es un activo sumamente apreciado por la comunidad financiera internacional.

 Aunque la deuda pública de Guatemala, medida como proporción del PIB, aún pareciera muy moderada y sostenible, cuando se le mide como porcentaje de los ingresos tributarios ya no lo parece tanto. Antes de la pandemia, ese porcentaje ya había alcanzado la frontera del 250% (que los analistas financieros internacionales estiman como el máximo nivel tolerable para una economía como la guatemalteca), después de las ampliaciones presupuestarias de este año se disparó hasta un 300% y el próximo año superará el 350%. Lo que es peor, solo el pago de intereses presupuestados para 2021 equivaldría a un 2% del PIB (una quinta parte de los ingresos tributarios) y con una tendencia creciente; en otras palabras, ya comienza a materializarse la insostenibilidad fiscal en el drenaje que año con año se percibe por el pago de los intereses de la cada vez mayor deuda pública.

 Aunque las condiciones financieras -nacionales e internacionales- permiten por ahora que los déficits fiscales se financien con relativo poco estrés para la economía, es necesario ser extremadamente precavidos. Para el gobierno, los costos de endeudarse pueden elevarse rápidamente en algún momento del futuro cercano, desencadenando una crisis fiscal. Es menester asegurar una consolidación gradual de las finanzas públicas para evitar ese escenario. El gobierno necesitará plantear un plan creíble de mediano plazo, idealmente surgido de un proceso de diálogo, que incluya no solo medidas para mejorar la movilización de ingresos tributarios, sino que también discuta las profundas taras, ineficiencias y corruptelas que empuercan el gasto público.

 Un reciente estudio de la Universidad Rafael Landívar y la Asociación de Investigación y Estudios Sociales -ASÍES- sobre la sostenibilidad de la deuda pública guatemalteca, revela los grandes riesgos macroeconómicos si no se consolidan las finanzas públicas. Una de las medidas que se hace cada vez más evidente y necesaria, es el establecimiento de reglas fiscales que obliguen al fisco a cumplir ciertos parámetros numéricos en materia de endeudamiento y déficit fiscales. Muchos países han plasmado tales reglas en leyes llamadas “de responsabilidad fiscal”. Quizá sea tiempo de empezar a discutir una ley como esa para nuestro país, de forma técnica, previsora y responsable, antes de que la crisis fiscal nos reviente en la cara, de la forma terrible en que, por ejemplo, les reventó a nuestros vecinos de El Salvador y Costa Rica.

Para Atraer Inversiones

ES CRUCIAL QUE EXISTA ESTABILIDAD MACROECONÓMICA Y UN BUEN ENTORNO POLÍTICO-INSTITUCIONAL

 Para que la economía guatemalteca se reactive -luego de esta crisis, que es la peor que hemos sufrido en ochenta años- se necesita que se reactive el consumo de las familias, cosa que, afortunadamente, está ocurriendo gradualmente a medida que las remesas familiares fluyen y la actividad comercial retorna a su nueva normalidad. Sin embargo, para que dicha reactivación sea sostenible y vigorosa, es necesario que la inversión (en infraestructura, maquinaria y equipo) aumente rápidamente.

 Desde hace años, nuestro país tiene un notorio rezago -comparado con los demás países de la Región- en cuanto a generar inversión local y atraer inversión extranjera, lo cual plantea un enorme desafío en una etapa post pandemia hambrienta de nuevas fuentes de producción y empleos. En particular, la inversión extranjera no solo puede tener un impacto macroeconómico importante (en términos de generar crecimiento), sino que a nivel microeconómico tiene el potencial de aumentar la productividad, generar innovación, abrir rutas comerciales con el exterior y mejorar la calidad del mercado de trabajo.

 En ese contexto es bienvenido el esfuerzo público-privado anunciado en días recientes de impulsar un programa de atracción de inversiones, basado en un estudio de la renombrada consultora McKinsey. Para que el programa tenga éxito, las autoridades a cargo deberán tener presente que no todas las inversiones dependen de los mismos factores. Algunos inversionistas buscarán los recursos naturales o humanos que el país pueda ofrecer en condiciones competitivas respecto de sus vecinos, otros buscarán explotar el potencial del mercado doméstico y otros buscarán aprovechar las ventajas estratégicas y de eficiencia que Guatemala les pueda significar. Pero independientemente de su motivación, el inversionista necesita contar con ciertas condiciones que lo convenzan de arriesgarse a incursionar en nuestro país.

 Esas condiciones -además de los incentivos específicos que el programa ofrezca para cada sector o actividad específica- implican, fundamentalmente, un entorno macroeconómico y un ambiente político-institucional propicios para la inversión. Entre las condiciones económicas más relevantes, Guatemala ofrece una reconocida reputación de estabilidad (ahora amenazada por los crecientes desequilibrios fiscales), un buen tamaño y potencial de crecimiento del mercado interno, y abundantes recursos naturales. Sin embargo, el país carece de una oferta laboral con variados niveles de calificación y de polos urbanos de desarrollo; además, carece también de la necesaria infraestructura (transporte y comunicaciones) y de capacidades tecnológico-innovadoras a nivel local.

 En cuanto a las condiciones político institucionales, la inversión extranjera no solo requiere que el país esté abierto al comercio internacional -como sí lo está Guatemala-, sino que principalmente demanda que exista estabilidad en las reglas de juego, que se protejan los derechos del inversionista, que exista un sistema jurídico confiable para resolver disputas mercantiles, y que los trámites y relaciones con el Estado se realicen con fluidez y eficiencia. Es evidente que en estos últimos aspectos nuestro país dista mucho de ser un destino atractivo para los inversionistas. Es por ello que, independientemente de las estrategias focalizadas que contenga el reciente plan de atracción de inversiones, la inversión (local y extranjera) solo va a producirse al ritmo deseado si esas estrategias van acompañadas simultáneamente de un retorno a la disciplina fiscal (para evitar que se pierda la preciada estabilidad macroeconómica) y de las reformas institucionales profundas que requiere un Estado funcional.

Otro Enorme Agujero Fiscal

El primer paso que hay que dar es poner orden administrativo y obedecer el mandato legal de establecer un fondo específico alrededor del cual se transparente el manejo del régimen de clases pasivas del Estado

Por si los problemas fiscales de la coyuntura fueran pocos (falta de un presupuesto aprobado, resolución de la Corte de Constitucionalidad obligando a aumentar los gastos, poco dinero en caja) existen diversas contingencias fiscales que, tarde o temprano, pueden generar severos problemas a las finanzas públicas. Una de esas contingencias amenaza con convertirse en un gigantesco agujero financiero: el pago de las pensiones a los jubilados del estado. De hecho, este problema potencial que, hasta hoy, parece estar escondido en las cuentas gubernamentales, está ya generando un importante desequilibrio.

El Régimen de Clases Pasivas Civiles del Estado es un esquema de reparto simple, o sea que lo que los trabajadores aportan mes a mes es utilizado para pagar las pensiones de los trabajadores ya retirados. Por desgracia, ante la deficiencia de los aportes provenientes de los trabajadores activos en relación con los pagos a las clases pasivas, el régimen es deficitario y, año con año, debe ser financiado con los impuestos que pagamos el resto de guatemaltecos. El régimen es insostenible por diversas razones que van desde las generosas condiciones para acceder a las jubilaciones, hasta el insuficiente aporte de los trabajadores, pasando por la falta de un fondo específico que pueda invertir sus reservas para obtener rendimientos, así como por los enormes problemas de gobernanza de las pensiones estatales.

El año pasado, el monto pagado por pensiones a las clases pasivas sobrepasó los Q5.1 miles de millones, de los cuales solo el 45% fue cubierto con las cuotas (laborales y patronales) de sostenimiento; el resto se cubrió con impuestos. El monto destinado a financiar el déficit anual del régimen es enorme: representa el doble del presupuesto del Ministerio de Agricultura y es superior al monto asignado al Ministerio de la Defensa. El déficit del régimen está, además, creciendo rápidamente.

Es de destacar que el artículo 64 de la Ley de Clases Pasivas del Estado indica que, para garantizar la permanencia del régimen, el gobierno debe crear un fondo a ser administrado conforme a un reglamento específico; sin embargo -como tantas otras disposiciones legales vigentes-, este mandato legal se incumple impunemente. La ausencia de un fondo que sustente el régimen no solo impide que este genere reservas (al contrario, ha generado reservas negativas que deben cubrirse anualmente con impuestos), sino que también incide en la falta de una gobernanza funcional y eficiente que administre los recursos destinados a las pensiones estatales.

El régimen de clases pasivas tiene, además, otra serie de debilidades en materia de control y registros (que provocan que se paguen pensiones indebidamente) y otras prácticas que también van en detrimento de las finanzas estatales (como los abusos que se cometen al heredar las pensiones a supuestos parientes del jubilado o el hecho de que se le ha endosado al régimen el pago de pensiones de otros sistemas como los de GUATEL o el IPM). Ciertamente, la reforma del régimen de clases pasivas es difícil, pero también es necesaria y urgente; el primer paso que hay que dar es poner orden administrativo y obedecer el mandato legal de establecer un fondo específico alrededor del cual se trasparente el manejo del régimen de clases pasivas del Estado.

Repartiendo el Presupuesto Estatal

La lógica de asignar porcentajes fijos de ingresos a determinados destinos de gasto no solo es matemáticamente imposible, sino que es financieramente irresponsable y fiscalmente insostenible

Hay que repetirlo: de buenas intenciones está empedrado el camino al infierno. Los asambleístas constituyentes de 1985 pensaron que sería bueno asignar distintos porcentajes de los ingresos fiscales a ciertos destinos que, en su momento, se consideraron prioritarios (como los asignados a la Universidad de San Carlos -USAC- o al deporte federado). Siguiendo esa bienintencionada lógica, resulta interesante hacer un ejercicio de asignar ingresos estatales hacia algunos gastos prioritarios.

Puestos a repartir porcentajes, dado que la Constitución dispone que el cinco por ciento de los ingresos tributarios debe dársele a la USAC, sería válido asignar otro tanto a la educación primaria y otro a la secundaria (ambas tanto o más importantes que la educación superior). Y, bueno, tampoco hay que descuidar la educación preprimaria, a la que habría que asignarle, digamos, un dos por ciento. La nutrición (crucial para el desarrollo intelectual de los niños) debería también recibir otros cinco, mientras que al deporte -complemento necesario de la educación- habría que dejarle su tres por ciento actual.

La atención primaria en salud también merece recibir, como mínimo, un cuatro por ciento y los hospitales (y centros de salud) otro tanto. Y, hablando de infraestructura, las carreteras están en plena crisis y deberían recibir al menos un cinco por ciento; los puertos, aeropuertos, escuelas y edificios públicos, un tres; y, a la vivienda -que tanto empleo genera y cuyo financiamiento se pretende ahora subsidiar- podría asignársele un cuatro. Al dos por ciento que ya recibe el Organismo Judicial habría que agregarle un uno por ciento para la CC y el TSE. La seguridad ciudadana (policía, resguardo de fronteras e inteligencia del Estado) debería tener al menos un cinco por ciento.

La protección del patrimonio cultural y arqueológico bien merece un tres por ciento, lo mismo que el medio ambiente y la Pachamama. La Escuela Nacional de Agricultura ya tiene una asignación que podría ampliarse a un tres por ciento para apoyar la agricultura familiar. Si las municipalidades ya reciben un diez, a los Consejos de Desarrollo habría que darles un cinco. La duda pública hay que seguirla pagando, lo que significa apartar un veinte por ciento de los ingresos; y el pago a las clases pasivas del Estado seguiría ocupando otro seis por ciento. La atención a los programas sociales (adulto mayor, bolsas familiares, comedores populares, subsidios al transporte y a la energía, bomberos, etcétera) ocuparía quizá otro seis por ciento. El funcionamiento de los ministerios y secretarías complementarios (Economía, Relaciones Exteriores, Energía y Minas, Finanzas, Procuraduría General, PDH, etcétera) demanda otro ocho por ciento de los ingresos.

Quizá faltan prioridades, pero ya no quedan recursos para repartir: con estas asignaciones ya sumamos más del ciento quince por ciento de los ingresos fiscales. Resulta evidente que la lógica de asignar porcentajes fijos de ingresos a determinados destinos de gasto no solo es matemáticamente imposible, sino que es financieramente irresponsable y fiscalmente insostenible. Los destinos que hoy son prioridad (como la USAC o la desnutrición) quizá ya no lo sean en el futuro; las finanzas públicas deberían tener la flexibilidad de modificar sus prioridades de gasto conforme cambian las realidades sociales y las políticas públicas.

Política Fiscal Sin Disciplina

La mayoría de países latinoamericanos cuentan ya con estos marcos regulatorios; Guatemala es el único país centroamericano sin reglas fiscales explícitas.

La conducción de la macroeconomía de cualquier país depende, fundamentalmente, de dos palancas: la política fiscal y la política monetaria. Esta última, en Guatemala, está detalladamente regulada mediante las normas (constitucionales, legales y reglamentarias) que rigen las actuaciones del banco central y su Junta Monetaria, en las que se establecen sus objetivos, metas, instrumentos y parámetros de operación. En contraste, la política fiscal guatemalteca navega a la deriva. Su principal marco regulatorio, la Ley Orgánica de Presupuesto, no solo es meramente operativa (es decir, no es de naturaleza estratégica), sino que es reiteradamente irrespetada cada año durante el proceso de aprobación presupuestaria.

La no aprobación, por parte del Congreso, de un presupuesto estatal para 2020 es solo la muestra más reciente de la improvisación y falta de disciplina que prevalece en la política fiscal guatemalteca. La ausencia de reglas claras y de visión de largo plazo en lo fiscal pone en riesgo de sostenibilidad a unas finanzas públicas que quedan a merced de la discrecionalidad y caprichos de las autoridades. Esa indisciplina impide enviar señales a los mercados acerca de las preferencias, prioridades y estrategias de gobierno. Y todo ello implica una enorme falta de credibilidad en la conducción macroeconómica del país y, por ende, en un aumento en el riesgo que evalúan los mercados financieros.

Para evitar estas incertidumbres y limitar el peligro de que los gobiernos incurran en indisciplina fiscal (por razones, por ejemplo, de comprar votos en años electorales a cambio de un aumento excesivo del gasto), cada vez más países han adoptado marcos legales con reglas fiscales que han demostrado ser efectivos para contener los déficits, evitar la insostenibilidad de la deuda, refrenar la inflación y mejorar la calificación de riesgo-país. La mayoría de países latinoamericanos cuentan ya con estos marcos regulatorios; Guatemala es el único país centroamericano sin reglas fiscales explícitas.

Es fundamental que el nuevo gobierno y el Congreso entrante trabajen conjuntamente para establecer reglas que pongan límites al crecimiento del déficit y de la deuda pública (ajustadas por el ciclo económico), que restrinjan el gasto corriente y promuevan el gasto en infraestructura, y que velen porque la recaudación sea suficiente pero que no ahogue a los contribuyentes. No es necesario inventar el agua azucarada: basta con ver las leyes que sobre la materia se están aplicando exitosamente alrededor del mundo como parte de la adopción de una cultura de responsabilidad fiscal.

De lo contrario, si no se adopta un marco coherente de reglas fiscales, es muy posible que las finanzas públicas nacionales se sigan deteriorando en medio de sus rigideces estructurales (que hacen que actualmente el 85 por ciento del gasto público esté ya inflexiblemente pre-destinado para fines específicos) y de sus agujeros negros (como el gigantesco déficit del sistema de jubilaciones de los burócratas) que, de no corregirse, podrían llevarlas al colapso.

El Presupuesto de Ubico

El presupuesto de 2020 implicaría un gasto de poco más de Q17 mil (de los quetzales de 1932) por habitante

Hace algunos días un amigo me hizo llegar un interesantísimo documento histórico, muy oportuno en la actual coyuntura de las finanzas públicas nacionales. Se trata del escuetísimo proyecto de presupuesto de gastos del Estado de uno de los primeros años del gobierno de Jorge Ubico. El escueto decreto gubernativo, de apenas 9 artículos, propone los principales rubros de gasto de la hacienda pública autorizados por Ubico para para el periodo anual 1931-1932, su segundo año de gobierno. Ese presupuesto anual del Estado ascendió a Q12.3 millones de quetzales (cifra que contrasta con los Q91 mil millones presupuestados para 2020).

Ahora bien, cabe recordar que los convulsos años comprendidos entre 1920 y 1931 fueron políticamente críticos para la economía nacional, enfrentada al desplome de las exportaciones, la destrucción de la base fiscal, y el agobio de su deuda pública. Se dice que cuando Ubico llegó al poder el saldo de la Tesorería era de US$27. Con tan difícil situación el país estaba desesperadamente buscando al caudillo mesiánico que resolviera la crisis: ecce Ubico. La crisis bancaria de 1931 y su manejo austero del presupuesto fueron las claves de su gestión.

El presupuesto de 1932, planteó gastar el 13.7% del gasto en educación, el 24.7% en seguridad ciudadana, el 12.7% en gasto social (clientelar) y agrícola, y un 5.9% en gastos de funcionamiento de los tres poderes del estado. En adición, se vio obligado a reservar el 27.6% para las contingencias del pago de la deuda pública. ¿Cómo se compara eso con el presupuesto planteado (no aprobado) para 2020? Aquí, el gasto en educación supera el 19% (principalmente por aumentos salariales a los maestros), un 6.7% se irá a seguridad ciudadana, un 33.7% al gasto social (clientelar), y un 6% para gastos de funcionamiento; el pago de la deuda pública (gracias al pago de la Deuda Ingresa en 1944) se ha reducido a un 16%. Los gastos de inversión de Ubico (en plena austeridad) ascendían a 11.4%, mientras que los presupuestados para 2020 son de 17.2%.

Por supuesto que hay un factor de inflación que debe tomarse en cuanta para hacer comparaciones válidas entre las cifras de 2032 y las de 2020. Aunque hubo poca inflación durante la dictadura ubiquista, a partir de los años 50 nuestro país empezó a sufrir episodios inflacionarios. Se estima que, de forma acumulada, la inflación superaría los 25,500%. Eso quiere decir que algo que costaba Q1 en 1932, hoy costaría más de Q24 miles. En otras palabras, el presupuesto de gasto del gobierno de Ubico en 1932 de Q12.3 millones podría comprar bienes y servicios por Q3,3023 millones en 2020, cifra infinitamente menor al presupuesto de Q91 mil millones se estaba recetando el actual Ejecutivo en su proyecto para le siguiente año.

Incluso si se le calcula el gasto público per-cápita, el presupuesto en 1932 implicaría un gasto de unos Q 4 (de los de 1932) por cada guatemalteco. El presupuesto de 2020 implicaría un gasto de poco más de Q17 mil (de los quetzales de 1932) por habitante. Ciertamente, Ubico fue un gobernante extremadamente austero (se dice que su exhaustiva austeridad fue uno de las razones de su colapso), pero no puede dejar de pensarse que, seguramente, existen espacios para aplicar medidas drásticas de austeridad en nuestro despilfarrador aparato estatal.

Los Desafíos del Presupuesto 2020 (II)

Todo endeudamiento público debe explicitarse transparentemente en las cifras del presupuesto -en vez de ocultarse en las normas presupuestarias-

La semana pasada comentamos algunos problemas estructurales del presupuesto cuya corrección es casi imposible en la ley anual que aprobaría el presupuesto del Estado para 2020. Hoy, y la próxima semana, nos referiremos a otros aspectos del proyecto de presupuesto que sí es factible corregir en el dictamen que va a emitir la Comisión de Finanzas del Legislativo.

Uno es que los ingresos previstos en el referido proyecto están evidentemente sobrestimados: supone que los ingresos tributarios de 2019 cerrarán en Q64 millardos (cuando difícilmente alcanzarán los Q61 millardos) y, de allí, supone que en 2020 llegarán hasta Q67 millardos, incluyendo un “bolsón” de ingresos por Q1.5 millardos de fuentes inciertas y no especificadas. La sobrestimación de ingresos, con un techo de gasto presupuestado de Q91.9 millardos, significaría que el déficit fiscal en 2020 superaría los Q17.7 millardos, equivalente a un 2.6% del PIB.

Este déficit conllevaría un aumento equivalente en el saldo de la deuda pública que la haría exceder los parámetros de prudencia y pondría en riesgo la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo. En efecto, de materializarse tal déficit, la deuda pública equivaldría a más del 166% de los ingresos tributarios (superior al 150% que expertos internacionales señalan como un límite tolerable), lo cual enviaría un mensaje de alarma a la banca internacional y podría perjudicar la calificación de riesgo-país, afectando el acceso (público y privado) al crédito internacional.

Encima de esto, en las normas presupuestarias presentadas al Congreso se incluyen montos importantes que pre-aprobarían endeudamiento adicional (no revelados en las cifras del presupuesto) hasta por Q8 millardos para cubrir una serie de gastos (incluyendo infraestructura). De aprobarse esas normas y de colocarse toda esa deuda en 2020, el déficit superaría el equivalente al ¡3.6% del PIB! Algunos de los proyectos previstos en dichas normas son muy loables y necesarios, pero el mecanismo planteado para financiarlos (endeudamiento público masivo, no explicitado en las cifras del presupuesto) es, cuando menos, anómalo.

Es de esperar que un ministro de finanzas conocedor de la materia (como el nominado por el gobierno entrante) evitaría prudentemente utilizar todo el cupo que se pide “pre-ampliar” en las normas presupuestarias presupuestas. Sin embargo, aunque solo se endeudara por cien quetzales, el procedimiento propuesto de autorizar “pre-ampliaciones” sentaría un peligroso precedente: el día que el ministro de finanzas sea alguien propenso a gastar irresponsablemente, podría recurrir a este anómalo mecanismo para inflar desmedidamente el gasto público y el déficit fiscal. Todo endeudamiento público debe explicitarse transparentemente en las cifras del presupuesto, y no esconderse en las normas presupuestarias.

Lo que corresponde al Congreso es recortar el techo del gasto previsto para 2020 (de manera que el déficit fiscal no exceda del equivalente a un 2% del PIB –porcentaje considerado como un máximo tolerable por el Fondo Monetario Internacional- y eso implica, lamentablemente, no aprobar las normas que autorizarían “pre-ampliaciones presupuestarias”, por más loables que sean los proyectos que se pretenden financiar con las mismas.