La Desnutrición No Es un Tema (Solo) de Salud

La desnutrición crónica infantil es un problema multicausal que debe ser enfrentado con un enfoque integral (una política nacional), no con programas parciales

El Congreso está analizando la aprobación de un préstamo del Banco Mundial por US$100.0 millones, para la ejecución del proyecto “Crecer Sano (proyecto de nutrición y salud en Guatemala)”. Desde el punto de vista puramente financiero, este préstamo, cuyos desembolsos se harían de forma escalonada en el transcurso de 5 años, no entraña mayores problemas ni impactos macroeconómicos. Sin embargo, desde el punto de vista de su ejecución presenta algunas importantes debilidades que vale la pena puntualizar, ya que ilustran el por qué el Estado guatemalteco ha sido tan ineficaz en atender el gravísimo problema de la desnutrición crónica.

La principal debilidad del préstamo es que su diseño y gobernanza no parecen estar alineados con el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional –SINASAN-, ni con su correspondiente política nacional que, por ley, deben regir en este tema. El proyecto de préstamo le confiere el rol central de ejecución al Ministerio de Desarrollo Social -MIDES-, cuando este se ha caracterizado por su bajo grado de ejecución presupuestaria y su proclividad a politizar sus proyectos. Ante la desconfianza que inspira el MIDES, en el Congreso se discute la opción de otorgarle la ejecución del préstamo al Ministerio de Salud, lo cual tampoco remediaría el problema.

La desnutrición crónica es un problema multicausal que debe ser enfrentado con un enfoque integral. La desnutrición (que, por mucho, debiese ser la prioridad número uno de las políticas públicas) es no sólo una consecuencia de la pobreza, sino una causa de la misma pues torna a los niños en seres débiles física y mentalmente, limitando de por vida su capacidad productiva. Su atención involucra no solo medidas en el área de salud (que solamente atienden los síntomas del problema), sino principalmente temas de educación alimenticia (especialmente la ausencia de proteína animal en la cultura dietética nacional) que deben complementarse con políticas que generen capacidades y le devuelvan a la población las herramientas necesarias para lograr generar riqueza por sus propios medios, así como con políticas agrarias, comerciales y laborales. Se debe apostar por soluciones integrales y de largo plazo.

Es necesario recordar que ya existe un marco legal vigente en el país, específico para el SINASAN, que establece el marco institucional y de políticas para coordinar acciones de entidades gubernamentales, no gubernamentales y organismos internacionales, en tres niveles de acción: el nivel de decisión política (con el Consejo Nacional -CONASAN-), el nivel de coordinación y planificación técnica (con la Secretaría -SESAN-) y, el nivel de ejecución (que debe ser llevado a cabo por los ministerios y organismos que tengan responsabilidades operativas. Para minimizar el riesgo de que los US$100 millones del préstamo del Banco mundial se conviertan en un nuevo desperdicio de recursos, su ejecución debería enfocarse en fortalecer este sistema de coordinación institucional, en vez de crear nuevas instancias que lo debilitan.

El Ejercicio del Poder Local

El respeto al derecho de los ciudadanos de organizarse (en consejos comunitarios), la formación de mujeres, jóvenes y líderes en las comunidades, y el fomento de alianzas de estas organizaciones con empresas y otras organizaciones no gubernamentales, puede ser una forma efectiva de rescatar al Estado y a sus instituciones de las garras corruptas de quienes lo han cooptado. Hay una luz de esperanza

Conforme el sistema político se ha ido desnaturalizando y corrompiendo con el tiempo, el poder local –a nivel municipal y de los consejos departamentales de desarrollo- en muchas áreas del país ha sido capturado por caciques y pseudo-líderes cuyo propósito es enriquecerse, ellos y sus allegados, mediante la apropiación indebida de los recursos públicos bajo su administración.

Este sistema patrimonialista perpetúa –mediante la malversación de fondos- la escasez y poca calidad de los servicios públicos, lo cual genera una ingobernabilidad que amenaza los cimientos mismos de la democracia. La captura del poder local crea  un monstruo que alimenta su insaciable apetito con los recursos del presupuesto del Estado. En 2017 las municipalidades tienen asignados recursos por casi Q6,800 millones, mientras que los consejos departamentales de desarrollo cuentan con más de Q2,1050 millones, montos que en el proyecto de presupuesto presentado por el gobierno para 2018 se elevan, entre ambos, a más de Q10,500 millones.

Esta enorme cantidad de dinero, que representa más del 11% del presupuesto de gastos del Estado –financiado con nuestros impuestos-, se convierte en un botín que no solo se ejecuta casi siempre de manera opaca (sin que la Contraloría pueda auditarla adecuadamente) sino que, además, no está alineado a las políticas de gobierno sino a los caprichos del cacique local o del gobernador de turno (nombrado a dedo y, muchas veces, sin mérito alguno).

                                                                                                             

En medio de ese escenario deprimente surge un rayo de esperanza en muchas comunidades del país que, al amparo de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, se organizan en consejos comunitarios que plantan un importante contrapeso al oscuro poder del establishment personificado por los alcaldes municipales. Uno de esos rayos brilla en la aldea La Guardianía (municipio de Masagua, Escuintla), que tuve ocasión de visitar la semana anterior, y donde el consejo comunitario de desarrollo –COCODE- está haciendo una destacada labor de formación ciudadana, obra pública y participación social.

La Guardianía tiene cerca de 2,500 habitantes distribuidos en menos de 400 viviendas ubicadas a unos 30 kilómetros de la cabecera municipal y a las cuales se accede por un camino de terracería. Hasta hace tres años, como en la mayoría de aldeas del país, las autoridades del COCODE (incluyendo su presidente, o alcalde auxiliar) las nombraban inconsultamente desde la sede municipal. La última vez, sin embargo, los vecinos reclamaron los derechos que les confiere la ley y exigieron elegir ellos mismos a sus representantes (como debería ser el caso en todas las alcaldías auxiliares del país). El alcalde y los políticos locales no tuvieron más que, resignados, aceptar la decisión del pueblo.

Desde entonces la aldea ha cambiado notablemente, para bien. El COCODE ha hecho gestiones y alianzas importantes, incluyendo una con la Fundación del Azúcar –FUNDAZÚCAR-, de la que ha obtenido asesoría para la formación de mujeres, jóvenes, maestros y enfermeros que sirven a la comunidad. Lo más importante es que ha definido un excelente Plan de Desarrollo Integral Comunitario que prioriza los proyectos que los comunitarios impulsarán en la próxima década, algunos de los cuales son ya una realidad (como la calzada de acceso a la aldea y la obtención de fondos públicos para el sistema de agua potable).

Lo que se ve en comunidades como La Guardianía da esperanzas de que los guatemaltecos podemos progresar (a pesar de la debilidad de las instituciones y del sistema político) cuando a los ciudadanos se les respeta su derecho a decidir, se les da acceso al conocimiento y se les alienta a organizarse y a hacer alianzas constructivas

La Regulación de las Consultas Comunitarias

La ley que se va a emitir debe ser de carácter general (flexible y no reglamentaria), apegada tanto a los lineamientos explicitados en la sentencia de la CC como, especialmente, al espíritu del Convenio 169 de la OIT 

La Corte de Constitucionalidad -CC- llevaba ya 10 años exhortando al Congreso para que emita las disposiciones legislativas necesarias para regular las consultas comunitarias, según las preceptúa el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Sin embargo, no ha sido sino hasta la resolución más reciente (relacionada con el caso de la hidroeléctrica Oxec) que la CC, finalmente, formuló unos lineamientos claros para orientar al Congreso en la emisión de tal regulación.

En dicha resolución, la CC compele al Congreso para que en el plazo de doce meses promulgue una ley de consultas comunitarias de acuerdo con el procedimiento que establece la sentencia y en observancia de lo establecido en el mencionado Convenio 169. Aunque puede ser criticada porque no se trata de una simple sentencia sino que -a riesgo de usurpar funciones legislativas- prácticamente establece normas sobre la materia, la sentencia de la CC representa una enorme oportunidad para que se elimine la incertidumbre que ha imperado durante años sobre la forma en que las comunidades indígenas deben ser consultadas respecto de proyectos (de inversión o de otro tipo) que eventualmente puedan afectarlas.

Con la ley que debe emitir el Congreso deberían eliminarse una serie de interpretaciones erróneas que han existido en torno a las consultas. Por ejemplo, deberá quedar claro que, con base en el Convenio 169, la realización de las consultas es responsabilidad del gobierno (no de los promotores del proyecto de que se trate) y deben hacerse con base en el principio de buena fe. Con la emisión de la ley también se aclarará que las comunidades deben ser consultadas sin ocultar información y sin ejercer sobre ellas ninguna coerción ni manipulación pero, al mismo tiempo, sabiendo que el proceso no implica un veto de parte de las comunidades hacia la autoridad pública que, en última instancia, deberá decidir en beneficio del bien común.

La ley debe confirmar que el espíritu del Convenio es acercar a las comunidades a la información y al diálogo transparente, mitigando las posibles afectaciones negativas; no se trata, pues, de un plebiscito ni de una votación, sino de un proceso de búsqueda de la verdad. Por ello, debe evitarse una regulación con enfoque electoral: sería una insensatez pretender legislar las consultas mediante reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, cuya naturaleza y propósitos son muy distintos al espíritu del Convenio 169.

Con la ley que el Congreso debe emitir también se dará un buen grado de certeza jurídica -ausente hasta hoy- para la realización de proyectos empresariales que promuevan el desarrollo, respetando a las comunidades indígenas afectadas, ya que una vez terminada la fase de consulta, el inversionista tendrá certeza de estar operando con total respaldo legal y podrá defenderse en los tribunales para resguardar sus derechos ante cualquier acción pública o privada que los amenace.

El desafío para el Congreso es grande, no solo por el plazo perentorio que le concedió la CC para emitir la ley, sino porque debe resistir la tentación de querer reglamentar un proceso de suyo complejo. La ley que se va a emitir debería ser de carácter general, apegada a los lineamientos explicitados en la sentencia de la CC y al espíritu del Convenio 169, y deberá dejar suficiente flexibilidad para reglamentar los distintos casos de consulta tomando en cuenta, por un lado, que cada proyecto tiene distinta naturaleza y características técnicas y, por otro, que cada comunidad tiene características culturales muy particulares. Aunque la CC ya dio los lineamientos, al Congreso le tocará lidiar con ciertos detalles técnicos muy delicados… y, a veces, el diablo está en los detalles.

Para Lograr el Desarrollo Rural

Por muchas leyes (bien o mal intencionadas) que se impulsen, si no se aplican las políticas adecuadas, jamás se logrará el desarrollo del área rural.

La pobreza en el área rural guatemalteca es lacerante y vergonzosa. Es evidente que la búsqueda del desarrollo rural debe ser una prioridad de las políticas públicas del país. Pero hace falta ser terco (o malintencionado) para no darse cuenta de que los esfuerzos para reducir la pobreza rural pasan, inevitablemente, por resolver un problema eminentemente económico: la falta de productividad.

En efecto, de todos los sectores de actividad económica, la agricultura registra el nivel más bajo de ingresos promedio de sus trabajadores, y es la actividad con mayor fuerza laboral del país, con casi el 40% de la población ocupada, pero apenas contribuye con menos del 14% de la producción nacional.

Abundantes estudios técnicos demuestran que la solución a esta situación requiere de una política agrícola que eleve sosteniblemente los ingresos (es decir, la productividad) en el campo. Dicha política debe tener, al menos, cuatro componentes esenciales para los pequeños productores: programas de riego; programas de extensionismo (asesoría y acompañamiento); fortalecimiento y coordinación de la institucionalidad estatal; y, priorización de la política de seguridad alimentaria.

La política agrícola, claro está, no debe diseñarse ni aplicarse de forma aislada, sino que debe estar concatenada con una política de desarrollo integral del país, incluyendo políticas de desarrollo urbano, pues no hay que olvidar que las ciudades han sido, a lo largo de la historia, un motor esencial del desarrollo social y económico.

Para lograr todo ello podría ser conveniente (aunque no indispensable) emitir leyes que obliguen a que se apliquen tales políticas. Pero, en todo caso, debería tratarse de leyes focalizadas y técnicamente bien estructuradas. Por desgracia, la polémica iniciativa 4084 (Ley de Desarrollo Rural Integral) no es nada ello: se trata de un manifiesto de promesas incumplibles, con evidente carga ideológica, que en nada contribuye al urgente esfuerzo de aplicar políticas de desarrollo agropecuario.

La iniciativa 4084 no solo confiere poca importancia a los cuatro elementos fundamentales de la política agrícola antes indicados, sino que los contradice y menoscaba, pues pretende inventar onerosas estructuras estatales paralelas al Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria, al Ministerio de Agricultura y a los propios Consejos de Desarrollo, en vez de hacer un mejor uso de los escasos recursos existentes mediante el rescate y coordinación de la institucionalidad ya existente. Así, en el torbellino de hiperactividad legislativa que ahora agobia al Congreso, el impulso de tal iniciativa parece tratarse de un distractor que solo obstaculiza y pospone las verdades soluciones que deben aplicarse para lograr el desarrollo rural.