PUERTOS: LA GRAN REFORMA PENDIENTE

Los puertos son una llave de su competitividad futura del país: se necesita una reforma integral

La infraestructura portuaria es, para un país pequeño y abierto como Guatemala, mucho más que un asunto técnico: es un eslabón crítico que conecta nuestra economía con el mundo. No obstante, el sistema portuario nacional funciona hoy con leyes incompletas, gobernanzas fragmentadas y limitaciones que frenan tanto la eficiencia operativa como la atracción de inversión. El reciente Summit de Infraestructura: Puertos para el Desarrollo -en el que participé como panelista- volvió a poner sobre la mesa la urgencia de una reforma legal integral.

Actualmente, en el Congreso se discuten dos iniciativas de ley para rediseñar el sistema portuario nacional: una presentada por el Ejecutivo y otra por una diputada que preside la Comisión de Comunicaciones e Infraestructura. Ambas iniciativas contienen elementos valiosos, pero también carencias y vacíos. Lejos de ser contrapuestas, deberían entenderse como complementarias: la tarea clave del parlamento es articular lo mejor de cada una en un marco normativo coherente.

En mi participación en el panel sobre certeza jurídica y autoridad para el desarrollo portuario destaqué cinco desafíos que el Congreso debe superar si quiere aprobar una buena ley. El primero es no legislar con precipitación: la ley de la Autoridad Portuaria aprobada el año pasado dio al Ejecutivo 120 días para presentar un proyecto integral, pero el Congreso no está sujeto a plazos. Es preferible tomarse un tiempo prudencial, escuchar a expertos y aprender de las mejores prácticas internacionales. El segundo desafío es diferenciar con claridad los problemas de corto plazo —dragado, mantenimiento de muelles y rompeolas— de los retos de largo plazo –como ordenar la institucionalidad y habilitar nuevas inversiones—.

Para atender los problemas de corto plazo habría que identificar las “cirugías legales” que deben practicarse a las leyes orgánicas de las portuarias existentes para destrabar operaciones. Pero para los asuntos de mediano y largo plazo se requiere de una reforma integral que otorgue certeza jurídica, ordene la estrategia nacional en materia portuaria, establezca una autoridad rectora técnica y autónoma, y defina mecanismos claros de financiamiento, fiscalización y participación privada. Esa visión coincide con lo que los mejores marcos legales a nivel internacional establecen para el funcionamiento de un sistema portuario eficiente: institucionalidad robusta, gobernanza con contrapesos, reglas claras para concesiones y alianzas público-privadas, todo ello contemplando un régimen de transición ordenado del viejo sistema hacia el nuevo modelo de desarrollo portuario.

La discusión de la reforma portuaria debería asumirse como un asunto de Estado

Conviene recordar que las leyes no son instrumentos de gestión operativa; son marcos de actuación. La gestión recae en las juntas directivas y en las autoridades portuarias. Por ello, la ley debe ser lo suficientemente clara para habilitar soluciones y dar certeza jurídica, pero no tan detallada que intente administrar la cosa pública desde el Legislativo. Lo fundamental es que fije los objetivos estratégicos, los equilibrios institucionales y los incentivos correctos.

La discusión de la reforma portuaria debería asumirse como un asunto de Estado. Guatemala necesita dejar de lado las banderas partidarias y construir consensos amplios para una reforma de largo plazo que modernice nuestros puertos, los convierta en verdaderas plataformas logísticas regionales y libere el potencial competitivo del país. La oportunidad está servida: o seguimos remendando con soluciones de coyuntura, o apostamos de una vez por esta gran reforma pendiente.

Hay que Sustentar la Reactivación

La transición entre la reapertura de actividades y la reactivación económica no va a ser un proceso sencillo

El confinamiento impuesto a causa del Covid-19 ha ocasionado shocks de oferta y de demanda sobre todos los sectores de la actividad económica. Para moderar esos efectos el gobierno se endeudó por más de Q20 millardos para lanzar salvavidas financieros a los afectados mediante sus programas de emergencia, entre los que se incluyen las transferencias de efectivo, el reparto de alimentos, el apoyo económico a empleados suspendidos, la posposición del pago de impuestos o contribuciones, y la concesión de préstamos de emergencia a empresas.

Aunque, desafortunadamente, la ejecución de la mayoría de estos programas ha sido muy lenta, algunos de esos programas de emergencia, si lograran rediseñarse adecuadamente, podrían ser de utilidad para apoyar la reactivación de la economía. De todos ellos, los programas de concesión de préstamos pueden tener un mejor potencial para la reactivación. Para el efecto, no solo deben ser reestructurados (quizá reconvirtiéndolos en fondos de garantía u otros vehículos financieros de propósito especial) sino que deben blindarse mediante un buen diseño de gobernanza para asegurar que los recursos monetarios lleguen a los destinos que más contribuyan a la reactivación.

Para algunos sectores económicos, el apoyo financiero les ayudará a salir a flote de la crisis generada por la pandemia. Para otros sectores -aquellos que ya enfrentaban problemas antes de la pandemia- el apoyo gubernamental debe servirles para reestructurare y adaptarse al cambio tecnológico estructural. No hay que olvidar que la crisis del Covid-19 está, por una parte, acelerando y profundizando ciertas tendencias económicas pre existentes -como el aumento de las compras en línea- y, por otra, cambiando muchos otros patrones de consumo -viajes, entretenimiento, turismo, etcétera-.

La transición entre la reapertura de actividades y la reactivación económica no va a ser un proceso sencillo. Hasta ahora, las políticas públicas y privadas se han centrado en el alivio inmediato de los efectos de la pandemia. Pero para que la recuperación económica sea robusta, es menester diseñar y aplicar nuevas políticas y acciones. Los recursos fiscales abundantes (fondeados con endeudamiento público) con que contará el gobierno este año y el próximo deben blindarse para no ser desperdiciados en los programas opacos y fracasados del pasado (como el Fopavi o los “bonos familia”, por ejemplo). Al contrario, esos fondos deben reencauzarse hacia nuevos programas que viabilicen y promuevan la actividad empresarial generadora de empleos.

Algunas empresas pueden necesitar financiamiento (por eso serán importantes los fondos de garantía), mientras que otras se beneficiarían más de cambios regulatorios que faciliten los negocios; por ejemplo, serán útiles los programas de capacitación laboral para adaptarse a las nuevas tendencias productivas y tecnológicas post crisis. Pero, por encima de todo, el esfuerzo de reactivación debe incluir medidas para reestructurar y fortalecer las principales instituciones del Estado (es decir, los sistemas de servicio civil, de salud pública, de estadística, electoral, de justicia, etcétera) necesarias para que florezcan los negocios. La pandemia ha reforzado la necesidad de las reformas. Nos estamos jugando el futuro, no solo en términos de producción y competitividad, sino también en cuanto al bienestar de las personas y de la sociedad en general. Es ahora cuando los líderes políticos y empresariales deben tener la visión y la iniciativa para que Guatemala pueda salir de esta crisis más fortalecida y mejor preparada para un futuro desafiante.

¿Está Sobrevaluado el Quetzal?

No es fácil medir la sobre o subvaluación de las monedas.

Cuando un país tiene una moneda sobrevaluada (con un tipo de cambio, por dólar, más bajo que el que debería tener) se perjudica la competitividad de sus exportaciones, debido a que las mismas se encarecen en relación a las de otros países, mientras que se abaratan sus importaciones. Por el contrario, una subvaluación de la moneda dificulta las importaciones y estimula las exportaciones y el desarrollo de la industria nacional. En la actual guerra comercial de Estados Unidos contra China, se acusa a esta de mantener su moneda, el yuan, artificialmente subvaluada para estimular sus exportaciones y expandir su base industrial.

No es fácil medir la sobre o subvaluación de las monedas. Una ingeniosa forma para hacerlo es la que propone el Índice Big Mac que calcula periódicamente la prestigiosa revista The Economist, el cual se basa en la teoría de la paridad de poder de compra. Esta teoría sostiene que los tipos de cambio de todos los países deberán ajustarse, con el tiempo, hasta hacer que el precio de una canasta dada de bienes sea el mismo en cada país; esa canasta es la hamburguesa Big Mac, que se cocina casi exactamente con los mismos ingredientes en todos los países. El índice de The Economist se formula calculando el tipo de cambio que haría que un Big Mac costara lo mismo en todos los países.

En el cálculo más reciente de este indicador (publicado hace pocos días) se vio que, en China, un Big Mac cuesta 21.50 yuanes, o US$3.12, mientras que su precio es de US$5.67 en los Estados Unidos, lo cual implica que el yuan está subvaluado un 45% respecto del dólar, de manera que el dólar compra más hamburguesas en China que en los Estados Unidos. Algo similar ocurre en Guatemala. Haciendo el mismo ejercicio para nuestro país, tenemos que una de esas hamburguesas está costando Q26, o US$3.37 al tipo de cambio de la semana pasada, lo que implicaría que el quetzal está un 42.7% subvaluado respecto del dólar. De hecho, el quetzal se ha debilitado en los pasados cuatro años, cuando la subvaluación en enero de 2016 era de 33.7%, aplicando el mismo método. ¿Deberían, entonces, estar contentos los exportadores?

Podrían estarlo, de no ser porque otros países vecinos, que son nuestros competidores en los mercados internacionales, también han visto debilitarse sus monedas; particularmente el colón costarricense -que, aplicando el mismo método, pasó de estar subvaluado un 18.5% en 2016, a estarlo un 27.3% la semana pasada- y el peso mexicano -que se debilitó en el mismo periodo de una subvaluación de 43% a una de 53.1%-.

La teoría de la paridad de poder de compra -y, por ende, el Índice Big Mac- no está libre de fallos y críticas, pero es un método simplificado para evaluar si una determinada divisa está sobrevalorada o infravalorada y, si esto ocurre, propiciar o esperar que se produzca una corrección. Esto es algo que los nuevos miembros de la Junta Monetaria deberán tomar en consideración para calibrar las medidas de la política monetaria, cambiaria y crediticia que tienen bajo su cargo y que, directa o indirectamente, afectan el comportamiento del tipo de cambio, de las exportaciones y de la capacidad productiva de la industria local.

Nuestra Enfermedad Holandesa

“Enfermedad holandesa" es un término que los economistas usaronpor primera vez en1977 para describir el impacto que tuvo una bonanza de gas del Mar del Norte sobre la economía de los Países Bajos. Esta enfermedad implica que un auge de las exportaciones de productos primarios hace que aumente el valor de la moneda local(es decir, se aprecia) lo que, a su vez, hace que otras partes de la economía (el resto de las exportaciones y, de hecho, todo el aparato productivo) se vuelvan menos competitivas, lo que lleva a un déficit externo y a una dependencia aún mayor de los bienesprimarios.

Guatemala está padeciendo desde hace tiempo su particular enfermedad holandesa, aunque de una cepa distinta: nuestro principal producto de exportación-en pleno auge- no es un bien primario, sino que, desafortunadamente,son los migrantes chapines que desde los Estados Unidos envían un flujo de remesas tan grande que, por sí solo, excede el monto de todo el déficit comercial del país con el exterior.

Como toda enfermedad exótica, el remedio para la enfermedad holandesa no puede ser convencional. ¿Qué medidas han aplicado otros países infectados por este tipo de trastorno? Los casos exitosos han optado por comprar las divisas excedentes generadas por el flujo extraordinario de exportaciones, acumularlas en fondos soberanos (o fondos de estabilización), e invertir los rendimientos de dichos fondos en diversificar la producción nacional (en previsión del día fatal en que cese el flujo extraordinario de divisas).

Bien harían las autoridades económicas guatemaltecas en evaluar ese tipo de medidas para mitigar los efectos de nuestra particular enfermedad holandesa. El banco central podría, por ejemplo, establecer un tramo específico de las reservas monetarias internacionales para alimentarlo mediante la compra (utilizando una regla explícita)de las divisas  que atiborran el mercado cambiario por los flujos de dólares que (principalmente por remesas) ingresan al país; y, ese tramo de reservas debería invertirlo en valores de alto rendimiento que generen flujos al estado para convertirlos en inversiones que diversifiquen la capacidad productiva del país.

Quizá surja la duda de si tal política sería compatible con el esquema de metas de inflación que hasta ahora, y con un notable grado de éxito, ha venido aplicando el banco central para mantener la estabilidad macroeconómica. Me parece que, si el remedio contra la enfermedad holandesa se aplica de forma temporal, explícita y reglada, puede ser totalmente compatible con las metas de inflación. Y lo será más si se aplica como parte de una política macroeconómica integral que incluya una perspectiva macroprudencial, es decir, de sostenibilidad de los sistemas productivo y financiero del país. Al respecto, hay que recordar que uno de los riesgos de la pérdida de competitividad ocasionada por la enfermedad holandesa es que las empresas afectadas se vean imposibilitadas de pagar sus deudas (préstamos obtenidos), con el consiguiente deterioro de la cartera bancaria y la amenaza que ello pueda generar para la estabilidad de toda la economía. Esta debe ser, evidentemente, otra razón de peso para que se tomen medidas prudenciales, coherentes e integrales desde la Junta Monetaria.

Hay que Invertir en Capital Humano

El Estado gasta poco, y mal, en las que deberían ser las prioridades de sus políticas púbicas: atención primaria en salud, nutrición infantil, educación primaria. Mucho del presupuesto gubernamental de gastos se desperdicia en objetivos secundarios y superfluos. Urge corregir y re-priorizar el presupuesto; y los partidos políticos deberían tener tal cosa como una oferta central de su campaña electoral

A los economistas nos gusta hacer el símil entre el capital físico (equipo, planta, maquinaria e infraestructura) de un país y su capital humano (es decir, la cantidad, calidad, grado de formación y productividad de las personas involucradas en un proceso productivo). Formalmente, el concepto de capital humano fue desarrollado por Theodore Schultz y Gary Becker, quienes lo consideraron como cualquier otro tipo de capital, que si se invierte en él puede traer múltiples beneficios para la sociedad. En efecto, el crecimiento económico de los países se puede explicar considerando el capital humano como un factor clave de la producción, pues invirtiendo en él se puede aumentar la productividad sistémica, impulsar el progreso tecnológico y, además, obtener múltiples beneficios en otras áreas como el progreso cultural y el bienestar y la paz social.

Lo que no ha sido tan fácil es medirlo. Por eso es bienvenida la medición del Índice de Capital Humano -ICH- que el Banco Mundial publicó a finales del año pasado para 157 países y que mide la cantidad de capital humano que un niño nacido hoy puede esperar acumular a los 18 años. El ICH compuesto por cinco indicadores: la probabilidad de supervivencia hasta los cinco años, los años de escolaridad esperados de un niño, los puntajes de las pruebas estandarizadas (calidad del aprendizaje), la tasa de supervivencia de adultos (jóvenes que sobrevivirán hasta los 60 años), y la proporción de niños no atrofiados (por desnutrición).

La calificación de Guatemala, como en tantos otros índices, es desalentadora. Con cifras para 2017, nuestro país se ubica -con un puntaje de 0.46 sobre 1- en el puesto 104 (de 157 países) y ocupa el penúltimo lugar del continente americano (solo detrás, claro está, de Haití). Todos nuestros vecinos ocupan mejores posiciones: Honduras en el puesto 103, El Salvador en el 97 y México en el 64. El ICH de Guatemala no solo es inferior al promedio de Latinoamérica, sino también al del grupo de países de similar nivel de ingresos. Lo que es peor, entre 2012 y 2017 el valor de nuestro ICH apenas aumentó de 0.44 a 0.46.

Si el país lograra duplicar su calificación en el ICH podría, en el largo plazo, duplicar su PIB per cápita. Por ende, la mejora del capital humano debería ser una prioridad en las políticas del gobierno y ocupar un lugar central en los planes de gobierno que los partidos políticos presentarán en la campaña electoral. Por desgracia, es poco probable que tal cosa ocurra debido a que la inversión en capital humano (con todo y lo esencial que es para el desarrollo del país) es una política que tarda mucho tiempo en producir frutos, lo que la hace políticamente poco atractiva a corto plazo.

Quizá la vergüenza de vernos tan mal calificados en el ICH pueda, aunque sea por orgullo nacional, ayudar a crear conciencia y aumentar la presión para que se adopten políticas públicas de mejora del capital humano, lo cual implica un esfuerzo de priorizar el gasto público hacia los rubros que aumenten las inversiones en las personas (educación de calidad, atención primaria en salud, combate a la desnutrición) en vez de desperdiciarlo en gastos superfluos e ineficientes.

La Trampa del Crecimiento Mediocre

La economía guatemalteca va ahí, creciendo siempre, pero despacio. Demasiado despacio...

Si algo caracteriza a la economía guatemalteca es su resiliencia (o sea, su capacidad de absorber y sobreponerse a las perturbaciones sin alterar significativamente su estructura y funcionalidad): la crisis mundial de 2008 (que ocasionó severas recesiones en la mayoría de países) solo provocó una rápida desaceleración de la producción nacional que pronto se revirtió, para luego registrar en los nueve años posteriores tasas de crecimiento que han alcanzado, en promedio, un 3.5% anual, todo ello en un ambiente de notable estabilidad de las variables macroeconómicas (inflación, tipo de cambio, tasas de interés, etcétera), que contrasta con la inestabilidad de la mayoría de las economías latinoamericanas.

Esta positiva realidad puede resultar peligrosamente engañosa y conducirnos a la complacencia, creyendo que esa resiliencia y esa estabilidad significan que nuestra economía está bien, que estamos progresando satisfactoriamente y que podemos estar satisfechos con los niveles de bienestar material generados por nuestro aparato productivo. Nada más lejos de la realidad.

Es verdad que debido a ese crecimiento económico resiliente y a los avances tecnológicos de la vida moderna, la calidad de vida del guatemalteco promedio hoy es muy superior a la de hace cincuenta años. También es cierto que los indicadores oficiales de pobreza del país –que señalan que no ha habido avances significativos en la reducción de la pobreza en la última década- son puestos en duda por muchas personas que creen que las cifras son técnicamente inconsistentes e institucionalmente poco confiables. Pero es igualmente cierto que otras cifras más confiables y estándar (de producción y crecimiento poblacional) arrojan resultados muy alarmantes: la economía guatemalteca está creciendo año con año, pero a una velocidad tan lenta que se está quedando muy rezagada en comparación con el resto de las economías latinoamericanas y, aún más, respecto de las economías de Asia.

Al comparar la evolución de nuestro PIB por habitante (medido según la paridad de su poder adquisitivo) con la de otros países, nos encontramos con la desagradable realidad de que entre 1980 y 2018 somos el segundo país con más lento crecimiento en toda Latinoamérica (el más lento ¡oh, sorpresa! es Venezuela). En esos 38 años el PIB per cápita en Guatemala creció acumulativamente un 211 por ciento, mientras que, por ejemplo, en Chile lo hizo en 653 y en Panamá, 623 (los dos más dinámicos); en Honduras lo hizo en 303 y en Costa Rica, 395; incluso los países más propensos a crisis como Argentina, Brasil y México crecieron más rápido de Guatemala. Y eso sin mencionar a países fuera de la Región que en ese mismo periodo crecieron en porcentajes vertiginosos (Indonesia y Vietnam lo hicieron a 952 y 1,616, respectivamente).

Venezuela, víctima de la destrucción sistemática y arrasadora de sus instituciones republicanas y de sus instituciones económicas, es el país latinoamericano que menos ha crecido (apenas 40 por ciento en 38 años). Los guatemaltecos deberíamos preguntarnos seriamente si la debilidad de nuestras instituciones republicanas y económicas no ha sido también el factor detrás de nuestro mediocre crecimiento.

PIB Per Cápita en algunos países
En Dólares (ppp)*  y  % de Crecimiento
Años 1980 - 2018
	1980	2018	Crecimiento
Panamá	3,704	26,794	623%
Chile	3,440	25,891	653%
Uruguay	4,253	23,266	447%
México	5,835	20,644	254%
Argentina	6,337	20,609	225%
Tailandia	1,609	19,126	1089%
Rep. Dominic.	2,372	18,323	672%
Costa Rica	3,561	17,644	395%
Brasil	4,899	16,111	229%
Colombia	2,761	15,021	444%
Perú	3,151	14,252	352%
Paraguay	3,376	13,471	299%
Indonesia	1,254	13,176	951%
Ecuador	3,255	11,732	260%
Venezuela	7,861	10,968	40%
Guatemala	2,701	8,413	211%
El Salvador	2,156	8,388	289%
Bolivia	2,096	7,943	279%
Vietnam	436	7,482	1616%
Honduras	1,445	5,817	303%
Nicaragua	1,240	5,683	358%
*/  Dólares de paridad de poder adquisitivo.
**/  El dato de 1980 se obtuvo de Google ya que los datos del WEO para Nicaragua inician en 1994.
Fuente: WEO - FMI. Octubre de 2018.

Transporte Pesado en las Ciudades

Para regular la circulación de transporte pesado en los centros urbanos -y, con ello, solucionar una de las principales causas del insoportable tránsito citadino- no hay que inventar en agua azucarada. Basta ver las medidas racionales y efectivas que aplican en otras partes del mundo.

El transporte de mercancías es de vital importancia para la economía de cualquier región y, a pesar de que la demanda por este servicio va en aumento a media que las poblaciones urbanas crecen, las distintas autoridades no le han prestado la necesaria atención a la planificación, diseño, operaciones de los camiones y contenedores, así como de las vías por las que estos deben transitar. Esta falta de regulaciones adecuadas ocasiona aumentos en la congestión vehicular, costosos retrasos y genera riesgos a la seguridad física de las personas, tal como lo atestiguan los trágicos accidentes acontecidos hace pocos días en las afueras de la ciudad capital. Todo ello reduce la productividad de las áreas urbanas y obstaculiza su desarrollo económico.

En Guatemala, al igual que muchos países en vías de desarrollo, el crecimiento poblacional y la tasa de urbanización han avanzado más rápidamente que la oferta de infraestructura y de servicios de transporte. Una gran parte de las vías está deteriorada o sin asfaltar; el creciente tráfico se agrava por la mezcla de diferentes transportes que incluyen desde carretas haladas por personas hasta vehículos motorizados en mal estado. Los barrios marginales, parte del paisaje urbano, tienen necesidades y características de suministro diferentes que otras áreas de la ciudad.

En este escenario resulta esencial establecer medias que minimicen los problemas de congestión, polución e ineficiencia económica generados por el transporte pesado en las áreas urbanas. Ls países civilizados han aplicado con éxito medidas de este tipo, entre las que destacan la segregación de la circulación de camiones en tres ámbitos: las restricciones según el tonelaje de los camiones, la creación de vías especiales, y la limitación de horarios de circulación. Esta última se ha aplicado en la ciudad de Guatemala para forzar la circulación de camiones en horarios pico y así reducir la congestión.

Pero las medidas de restricción de horarios deben complementarse con otras como la prohibición (o al menos el cobro de peajes) de circular o estacionar en ciertas calles: cualquiera que haya visitado un país desarrollado habrá podido ver que ni siquiera los camiones medianos –mucho menos los contenedores- circulan por la ciudad, además de que aplican restricciones al estacionamiento, así como horarios estrictos para hacer fletes o repartir productos. Algunas ciudades han empezado a explorar la creación de carriles exclusivos para camiones, separándolos del resto del tráfico, con el propósito de reducir el tiempo de viaje, mejorar la confiabilidad y seguridad del sistema, y reducir las emisiones en el movimiento de bienes en áreas urbanas.

Otras medidas más convencionales, aún ausentes en Guatemala, tienen que ver con la segregación del transporte según el tonelaje del vehículo. En las ciudades avanzadas los contenedores se quedan estacionados en grandes terminales específicas ubicadas en las afueras del área urbana, y la distribución de mercaderías se hace en camiones de bajo tonelaje. Solo excepcionalmente se permite a grandes camiones transitar (en horas de la madrugada) con permisos especiales.

Para aplicar estas medidas (normales en otras latitudes) hace falta un profundo cambio que actualice el confuso marco regulatorio del tránsito de vehículos y del ordenamiento urbano en el país. Hoy carecemos de instituciones y autoridades con un mandato preciso en la materia. El desorden prevaleciente está teniendo no solo enormes costos económicos y de bienestar para los habitantes de la ciudad sino que, lo que es peor, está costando valiosas vidas de guatemaltecos.

Infraestructura: los Bueyes Antes que la Carreta

La infraestructura pública es crucial (y, ahora mismo, urgente) para lograr el desarrollo el país. Pero antes de asignar carretadas de nuevos de recursos financieros para ese fin, es indispensable reformar (sanear de corrupción y de ineficiencia) las instituciones (especialmente del Ministerio de Comunicaciones) a cargo de ejecutar dicho gasto

Pocas políticas públicas son tan cruciales para el crecimiento económico de un país como la inversión en infraestructura, en especial para un país como Guatemala cuyo gasto gubernamental en infraestructura no representa siquiera el 1% del PIB, lo que lo convierte en de los estados del mundo que menos recursos públicos dedica a construir carreteras, edificios e instalaciones necesarias para mejorar la productividad, la eficiencia de la economía y el bienestar material de sus ciudadanos.

Un estudio reciente (publicado el 28 de febrero) del Fondo Monetario Internacional –FMI- resalta que la precaria infraestructura no solo es uno de los mayores obstáculos al desarrollo de Guatemala, sino que además perjudica el comercio y la integración centroamericana y, por si fuera poco, provoca cuellos de botella en el abastecimiento de alimentos que se manifiestan en una elevada inflación de sus precios. Según este estudio, si la inversión en infraestructura creciera un 1% del PIB encima de su nivel actual, la producción del país aumentaría un 1.2% cada año y la proporción de población en pobreza extrema se reduciría del actual 23% a un 18% en cinco años.

La obvia conclusión que el FMI resalta de lo anterior es que los beneficios derivados de un aumento sustancial y bien enfocado de la inversión pública en infraestructura serían claramente superiores a los costos financieros que tal aumento requiere; por ende, un rápido y fuerte incremento del gasto en infraestructura física es indispensable para promover el desarrollo económico y social de Guatemala.

Algunos analistas han visto en la conclusión del FMI un respaldo a su largamente sostenida aserción de que es imprescindible aumentar la recaudación tributaria del Estado para poder financiar la inversión pública y otros gastos del gobierno. Otros analistas, más proclives a las elucubraciones financieras, ven en este llamado de atención una invitación a aprovechar las aún benignas condiciones en los mercados internacionales para incrementar significativamente el endeudamiento público para destinar dicho financiamiento a la infraestructura.

Lo que parecen pasar por alto estas opiniones es que los resultados positivos que se derivarían de una mayor inversión física del Estado solo se podrán materializar si tal gasto es cuidadosamente dirigido a las áreas donde sea realmente efectivo y si se realiza de forma transparente y proba. Una selección inadecuada de proyectos o una ejecución de los mismos plagada de corrupción y arbitrariedad (como suele ser el caso en muchos proyectos actualmente) impediría que el gasto gubernamental tenga los efectos deseados y equivaldría a tirar el dinero al drenaje.

De manera que aumentar el gasto público en infraestructura (financiado ya sea con impuestos o con endeudamiento) sin antes mejorar la institucionalidad encargada de administrar dicho gasto sería como poner la carreta delante de los bueyes. El propio estudio del FMI se cura en salud al hacer hincapié en que para aprovechar los beneficios de la inversión pública, antes se necesita asegurar la transparencia y una buena gobernanza de las instituciones a cargo de la planificación, asignación, implementación y fiscalización de las obras de infraestructura pública.

Lo que más urge, pues, es una evaluación concienzuda y, consecuentemente, una restructuración profunda de las instituciones estatales relacionadas con la inversión en infraestructura, empezando por el Ministerio de Comunicaciones y sus dependencias, e incluyendo a la Secretaría de Planificación y la Contraloría General de Cuentas. Solo así tendrá sentido (y sustento moral) el necesario aumento del gasto en infraestructura pública.

Preocupación por la Apreciación del Quetzal

La respuesta ante el fenómeno de apreciación continua del quetzal no debe ser la de buscar un cambio total de "modelo", sino la de aplicar las herramientas que ya existen en el arsenal del banco central, empezando por reducir la tasa de interés líder.

A principios de este siglo surgía un consenso mundial respecto a que el esquema de metas explícitas de inflación –MEI- podría ser el régimen óptimo para la política monetaria, tanto en los países industrializados como en las economías en desarrollo. El Banco de Guatemala –Banguat- se puso a la vanguardia de la Región adoptando dicho régimen que se enmarcó en su nueva Ley Orgánica aprobada por el Congreso en 2002.

En el esquema de MEI el banco central explicita que su objetivo es la estabilidad de precios y conduce su política monetaria en línea con una meta de inflación anunciada. Un supuesto clave en el esquema es que la inflación es un fenómeno de exceso de demanda (por encima de la producción de bienes y servicios  en la economía) y que el banco central puede influir sobre dicha demanda agregada (y, por ende, sobre la inflación) a través del control sobre las tasas de interés.

La Ley Orgánica del Banco de Guatemala ha permitido, hasta ahora, que se mantenga la estabilidad macroeconómica con base en dos condiciones básicas; por una parte, que el banco central goce de autonomía y, por otra, que exista credibilidad por parte de los agentes económicos respecto de la política monetaria. Dicha autonomía y dicha credibilidad se fundamentan en que exista claridad en el objetivo central del Banguat, en que se respete su autonomía y en que el banco central rinda cuentas a la sociedad sobre sus actuaciones.

Por desgracia, tanto la autonomía como la credibilidad del Banguat están en riesgo debido a un fenómeno de origen principalmente externo: la permanente apreciación del quetzal con respecto del dólar estadounidense. Sucede que el esquema de MEI tiene una debilidad: la estabilidad de precios no solo es un fenómeno de exceso de demanda agregada; también existen factores del lado de la oferta (como las fluctuaciones de los precios internacionales de la materias primas o las fluctuaciones del tipo de cambio debidas a flujos de capitales) que afectan los precios internos.

Esos factores externos han ocasionado no solo que la moneda nacional se mantenga apreciada (en términos reales) respecto del dólar sino que, además, han ocasionado incluso que la inflación se ubique en ocasiones por debajo de la meta establecida por el Banguat. Esto, además de deteriorar la competitividad del sector exportador, erosiona la credibilidad del banco central, lo cual afecta su capacidad de influir en el mercado para propiciar la estabilidad del nivel general de precios.

La solución a este dilema es relativamente sencilla. La apreciación del quetzal tiene un efecto de reducir las presiones inflacionarias y ocasiona una restricción de la demanda agregada (pues deprime las exportaciones), por lo que equivale a haber elevado las tasas de interés. La respuesta adecuada de la política monetaria ante la continuada apreciación del quetzal debió haber sido (desde hace tiempo) una reducción sensible en la tasa de interés líder. Desafortunadamente, un celo excesivo del Banguat ante temores de una inflación (que nunca se dio) ha impedido que la Junta Monetaria actúe más oportunamente reduciendo la tasa de interés líder.

Esa tardanza ha puesto en peligro no solo la credibilidad de la política monetaria sino, lo que es más grave, el régimen mismo de metas de inflación que se sustenta en la Ley Orgánica del Banguat. Ahora surgen ocurrencias atrevidas –como la de regresar a un régimen de tipo de cambio fijo para poder devaluar el quetzal, o la de “gastarse” las reservas monetarias internacionales- que amenazan con desmoronar un esquema (el MEI) y una institucionalidad (la del banco central) que hasta hoy le han servido bien al país.

El Consumidor es la Clave

Para poder acelerar su ritmo de crecimiento, el aparto productivo nacional debe enfocarse en los productos de consumo, tanto en el mercado local como en el extranjero. Ello requiere un esfuerzo específico de las empresas y un apoyo decidido del Estado

La economía nacional (por el lado de la demanda de bienes y servicios) tiene cuatro motores: lo que consumen los hogares guatemaltecos (consumo privado); lo que nos compran desde el exterior (exportaciones); lo que gastan las empresas, familias  y gobierno en aumentar su capital físico (inversión); y lo que gasta el gobierno en su funcionamiento (consumo público).

De los cuatro, el más importante es el consumo privado, que representa más del 85% del PIB y es el que, merced a que la población crece vegetativamente, ha mantenido creciendo la economía alrededor de su tendencia de largo plazo. Los otros tres motores son mucho menores. La inversión y el consumo público son demasiado pequeños para afectar significativamente el crecimiento del PIB en el corto plazo. Las exportaciones, por su parte, representan algo más de la cuarta parta del PIB, y son las causantes de que la economía experimente pequeñas aceleraciones o desaceleraciones temporales en función del desempeño de la economía mundial.

Por lo tanto, en el entorno internacional actual, donde la demanda por productos primarios se ha desplomado y la inversión física permanece estancada, es evidente que, al menos en el mediano plazo, la producción nacional solo podrá crecer más rápidamente si se enfoca en atender la demanda de los consumidores, tanto en el exterior (exportaciones) como en el mercado interno (consumo privado). Para ello, tanto el gobierno como el sector empresarial deben identificar en qué segmentos existe demanda, poder de compra e intención de gasto, y en dónde se encuentran esos consumidores y qué quieren comprar.

Respecto de los consumidores en el exterior debe tomarse en cuenta que, de acuerdo a estudios recientes del McKinsey Global Institute, más del 90 por ciento del crecimiento en el consumo mundial en los próximos 15 años provendrá de las ciudades. Para Guatemala resulta significativo que tres de las cien ciudades que más contribuirán a ese crecimiento (México, Monterrey y Bogotá) estén en una geográfica y comercial que las ubica como un mercado potencial para nuestras exportaciones.

Según el mismo estudio, los segmentos poblacionales a los que deben apuntar las empresas son, en su orden, el de los jubilados en los países desarrollados; el de la población en China en edad de trabajar; el de la población en Norteamérica en edad de trabajar; el del adulto mayor en China; y, el de la población en edad de trabajar en Latinoamérica. Los empresarios guatemaltecos, con el apoyo del gobierno, deberán analizar la manera de acceder a tales consumidores.

En cuanto a los consumidores en el mercado doméstico, es necesario que el sector público y el privado unan fuerzas para impulsar la productividad y, así, elevar el nivel de ingresos de la población para crear una clase media con amplia capacidad de consumo. Ello conlleva mejorar, a mediano plazo, la infraestructura, el clima de negocios, la educación, la salud y las instituciones públicas. En el corto plazo, las empresas deben esforzarse en conocer bien sus mercados y comprender sus patrones de compra para así diseñar sus productos, manejar su distribución y dirigir sus marcas a segmentos específicos, partiendo de la conciencia de que el nuestro es un mercado altamente estratificado.

Y, finalmente, para aprovechar el enorme potencial del consumidor local, las empresas y el gobierno deben aprovechar y fomentar el uso de las tecnologías digitales que cada día son utilizadas por más y más personas (de todos los estratos socioeconómicos) en todo el país.

Improductividad: el Otro Nombre de la Pobreza

La baja productividad explica los elevados niveles de pobreza en el área rural

De las múltiples y contrastantes Guatemalas que existen, la urbana y la rural son las que más claramente expresan las diferencias económico-sociales que caracterizan a nuestro país y la incapacidad de las instituciones públicas para atenderlas.

La más reciente Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos –ENEI- publicada hace algunos días por el Instituto Nacional de Estadística (INE), ha vuelto a revelar las enormes disparidades entre lo urbano y lo rural en Guatemala. Por ejemplo, mientras que el 27% de los hogares en el área metropolitana tiene acceso a internet, apenas el 1.4% de los hogares rurales tiene dicho servicios. Y lo mismo ocurre con otros servicios tales como agua potable, drenajes, electricidad y teléfono.

La ENEI también revela que informalidad es mucho mayor en las zonas rurales que en las urbanas (85% rural frente a 44% en la zona metropolitana) y afecta a los pueblos indígenas (88.4%) mucho más que a los no indígenas (59.7%).

Estos son síntomas del mal subyacente en la ruralidad guatemalteca: su falta de productividad, causante de su excesiva pobreza. Según la ENEI, las actividades económicas que se generan principalmente en el área rural son las que más personas ocupan: la agricultura sigue generando la mayor parte del empleo (31.9% de la población empleada del país), superando a actividades preminentemente urbanas, como la industria manufacturera (14.8% de los empleados).

La estructura ocupacional altamente desigual de Guatemala también es evidente en los datos de ingresos publicados en la ENEI. El ingreso promedio del país es de Q2,083 al mes (curiosamente, por debajo del salario mínimo legal obligatorio); este ingreso promedio se eleva a Q3,031 mensuales en la zona metropolitana, nivel muy superior a los Q1,345 que se registra en las zonas rurales. Las personas que trabajan en la agricultura perciben los ingresos más bajos, con sólo Q1,198 mensuales, mientras que los mejor remunerados están en los sectores financiero (Q3,414) y de administración pública (Q3,557). La ENEI también muestra que el 17.2% de los ocupados no terminó la escuela primaria, una de las tasas más altas de América Latina,  que es más alta en el área rural.

Entonces, las actividades agropecuarias –primordialmente rurales- que dan trabajo a casi el 32% de todos ocupados (sean por cuenta propia, empleados o propietarios), apenas generan menos del 14% de la producción nacional medida por el PIB. Esto revela una bajísima productividad que explica los elevados indicadores de pobreza en el área rural.

La mejor forma de sacar de la pobreza a los habitantes del área rural es mediante una aumento sostenido de su productividad: cada quetzal producido –en forma de bienes o servicios- genera un quetzal de ingresos; ergo, en la medida en que aumente el producto generado por el trabajador promedio, se generará un aumento igual en el ingreso por trabajador.

Las políticas públicas de desarrollo integral del área rural (y, por extensión, del país entero) deberían centrarse en propiciar un aumento en la productividad. Los factores que resaltan para ser priorizados incluyen la cantidad de recursos que se ahorran e invierten para equipar a la fuerza de trabajo con capital productivo –herramientas, maquinaria, equipo e infraestructura de transporte-; mejoras en la salud, la nutrición, la educación y la capacitación de la fuerza de trabajo; y, la transmisión efectiva de nueva y mejor tecnología para la producción, transporte y distribución de bienes y servicios.

Pero la principal razón de las diferencias de desarrollo entre regiones yace en la debilidad institucional –y en la ausencia del Estado- en el área rural. Por ello, además de proveer las condiciones y los bienes públicos que favorezcan los factores arriba indicados, el Estado debe impulsar un entorno institucional que propicie la operación eficiente del emprendimiento ciudadano, incluyendo la protección de los derechos de propiedad; el mantenimiento de la ley y el orden; un sistema monetario sano; la promoción de la competencia en los mercados; y, la apertura a los bienes y a la tecnología provenientes de otros países. La mejora de la productividad rural (es decir, la reducción de la pobreza rural) clama por facilitar a los trabajadores rurales más y mejor educación, infraestructura, e instituciones.

Inversión, Empleo y Desidia

Guatemala contó con tiempo suficiente para tener este debate sin las prisas que ahora lo obscurecen y dificultan

El debate que se ha generado en torno a la denominada ley de promoción de la inversión y el empleo, aunque sano como todo debate que busque el bien de país, revela en el fondo las enormes debilidades institucionales, la escasez de datos fidedignos y la falta de previsión con la que el país tiende a resolver este tipo de desafíos.

Resulta crucial, en primer lugar, tener muy claro que la promoción de un ambiente favorable para los negocios se alcanza, principalmente, por medio del establecimiento de un marco jurídico e institucional que garantice la suficiente seguridad y certeza jurídica para el resguardo de las inversiones, la libre competencia del mercado, una política económica ordenada y predecible, y un capital físico (infraestructura) y humano (salud y educación) adecuados. Estos deberían ser los aspectos prioritarios de cualquier política pública de promoción de la inversión y el empleo.

En ese sentido, las propias autoridades promotoras de la iniciativa 4644 han reconocido que esta ley sólo toca una pequeña parte del andamiaje para la construcción de un ambiente propicio para la inversión y que no es la panacea milagrosa que por sí sola resolverá los evidentes rezagos de Guatemala.

Cabe recordar que el Organismo Ejecutivo presentó la iniciativa de ley en enero de 2013, con el fin de “incentivar las inversiones, incrementar el empleo y mejorar la competitividad para promover el desarrollo de las zonas desfavorecidas del país”. En la práctica, persigue dos propósitos: por un lado, debido a que la Organización Mundial del Comercio –OMC- prohíbe cierto tipo de subvenciones que el Estado Guatemalteco aún otorga con base en los decretos 29-89 y 65-89 (leyes de maquilas y de zonas francas), el gobierno considera necesario impulsar un marco legal que los sustituya; y, por otro, aprovechando la coyuntura, se busca crear otros incentivos “de nueva generación” que sean compatibles con la normativa de la OMC que Guatemala está obligada a cumplir.

Si bien es cierto que, desde el punto de vista teórico, este tipo de incentivos –que a fin de cuentas son simples privilegios fiscales- no debería ser el ideal para generar inversiones, también lo es que, en la práctica, hoy día más de 130 países (miembros de la OMC) tiene en vigencia alguno de ellos y que en Guatemala han servido para crear al menos 150 mil puestos de trabajo directos.

El debate sobre los costos (pérdidas fiscales) y beneficios (empleos generados) de los incentivos es sano. El tema de fondo es que tales incentivos deben ser, por naturaleza, temporales y que Guatemala tuvo tiempo más que suficiente para tener este debate sin las prisas que ahora lo obscurecen y dificultan.

Guatemala es miembro de la OMC desde 1995 y todo el mundo sabía que, conforme a las reglas de dicho organismo en pro del libre comercio, debían eliminarse los privilegios (subsidios) a las exportaciones a partir de 2002. Antes de que se venciera el plazo hace doce años, junto con otros países en desarrollo logró que le la OMC les diera una prórroga de cinco años, hasta 2007, para desmantelar los subsidios. Al finalizar este plazo, de nuevo, un grupo pequeño de países –Guatemala entre ellos- que no habían hecho su tarea, rogó a la OMC y logró de ésta una última e improrrogable extensión del plazo, que concluye a finales de 2015.

En cada una de esas oportunidades, y durante todos esos años, se hizo muy poco –casi nada- para que el país cumpliera sus compromisos con la OMC y se adaptara a la nueva realidad del comercio y la competitividad internacional. La desidia imperó en todos los estamentos que debieron preocuparse y ocuparse de tomar las medidas oportunas y no tener que estar a última hora, como estamos hoy, improvisando las soluciones.

Somos muchos quienes tenemos algún grado de responsabilidad por esa dejadez de los diez años anteriores: ministros y funcionarios a cargo de las políticas tributarias, de comercio y competitividad; dirigentes gremiales y empresariales; tanques de pensamiento, analistas y formadores de opinión; dirigentes políticos y líderes sociales. Lo sensato ahora sería dejar de lado los reproches y las descalificaciones, cesar en la búsqueda de ventajas y de tratos especiales, y en vez de ello centrarse en buscar una salida pragmática y pronta de este agujero en que nos dejamos caer.

Diez Mensajes Desde el Fondo

Resulta interesante intentar descifrar las recomendaciones que el FMI hace a las autoridades del país

En días recientes el Fondo Monetario Internacional –FMI- publicó su más reciente informe sobre la situación económica en Guatemala. Siempre resulta interesante y sugestivo intentar descifrar los mensajes (algunos muy claros y directos, en tanto que otros son más subliminales y crípticos) que el FMI envía a las autoridades y agentes económicos del país. He aquí una muestra de los principales mensajes que se desprenden del informe.

Primero: las políticas macroeconómicas (fiscal y monetaria) deben mantenerse prudentes, para continuar manteniendo la estabilidad, manifestada en una inflación baja, una fuerte posición de reservas monetarias internacionales, un sistema financiero robusto y un déficit externo moderado. Las autoridades del banco central y del Ministerio de Finanzas es deben desviarse del manejo ortodoxo de las medias de política a su alcance.

Segundo: la finalización de la expansión monetaria en Estados Unidos pude generar episodios de volatilidad en los mercados financieros mundiales, que pueden ocasionar algunos daños a Guatemala. Las políticas macro ortodoxas son la mejor medicina preventiva ante estos riesgos.

Tercero: En cuanto a la gobernabilidad interna, el FMI ve que el estancamiento político en temas fiscales y presupuestarios, así como los problemas persistentes de recaudación y la inseguridad pública pueden impedir el crecimiento y amenazar la cohesión social. Las perspectivas de crecimiento no dependen sólo de las políticas macro, sino de manera más importante de un marco integral de políticas públicas.

Cuarto: aunque la política fiscal es en general adecuada, es muy frágil debido a que la reforma fiscal de 2012 fue insuficiente y sufrió serios reveses. La debilidad más importante en el campo de la recaudación la ubica el FMI en la ineficiencia de las aduanas.

Quinto: la política fiscal también se ve amenazada por la incertidumbre permanente que se cierne sobre la aprobación de préstamos multilaterales y de los presupuestos anuales. El mantenimiento de la estabilidad fiscal no depende sólo del Ministerio de Finanzas, sino que también del responsable funcionamiento del Legislativo.

Sexto: la inflación está bajo control, pero el ciclo internacional de bajos precios de los alimentos puede estar llegando a su fin, por lo que la política monetaria debería estar preparada para actuar en prevención de un aumento en las expectativas inflacionarias.

Séptimo: si no se logra aumentar la recaudación tributaria, existe un riesgo elevado de que el déficit fiscal aumente y, con él, la carga de la deuda pública. Aunque la deuda aún es baja, existe un elevado riesgo de que los mercados financieros endurezcan sus condiciones hacia países débiles como Guatemala, lo cual puede derivar en un encarecimiento del crédito no sólo al gobierno, sino al sector privado.

Octavo: como consecuencia de lo anterior, el déficit fiscal debe reducirse gradualmente, pero empezando ya mismo. No hay, pues, lugar para estar contentos con un déficit fiscal que, en los últimos años, no ha logrado bajar del 2% del PIB.

Noveno: es necesario aumentar los ingresos tributarios, no sólo para lograr la sostenibilidad fiscal, sino para permitirle al gobierno un mayor gasto que apoye la productividad y el crecimiento económico (es decir, gastos en salud, educación e infraestructura). Aquí el FMI es más atrevido y recomienda: mejorar la eficiencia de la administración tributaria –SAT-, reducir las exenciones y privilegios fiscales (incluyendo las que se están impulsando en el marco de la Ley de Inversión y Empleo) y reajustar (elevar, pues) la tasa del IVA en línea con las del resto de Centroamérica.

Décimo: es imprescindible mejorar la transparencia y calidad del gasto público. Las recientes reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto van en el camino correcto, pero son insuficientes. Un primer paso es eliminar la nefasta e ilegal “deuda flotante”, aplicando una auditoría confiable de su saldo y una estrategia transparente para su liquidación.

Algunos de los mensajes, encriptados o explícitos, son difíciles de digerir pero, independientemente de que las autoridades estén o no de acuerdo con las recomendaciones del FMI, bien vale la pena que las tomen en consideración y las analicen con serenidad. Y mejor hacerlo ahora que las circunstancias aún no apremian.

Un Paso Atrás en Competitividad

El tema de la competencia en el sector de las telecomunicaciones es complejo y depende de varios factores. Lamentablemente, la ley aprobada recientemente por el Congreso perjudica gravemente las competencia en dicho sector y, con ello, las posibilidades de acceso a la información para la población.

El acceso a las tecnologías de comunicación y de información es un factor capaz de desencadenar el desarrollo de un país. Cualquier obstáculo (natural, social, legal o gubernamental) al acceso que millones de personas y empresas puedan tener a estas tecnologías (básicas para el crecimiento económico, el desarrollo social y el incremento de la participación ciudadana), no sólo es perjudicial al bienestar social, sino que pone a Guatemala en una situación de mayor desventaja en materia de competitividad y de acceso a tecnología.

La existencia de un entorno competitivo es una condición necesaria –aunque no suficiente- para que cualquier actividad económica se desarrolle. En el caso de las empresas que integran la industria de telecomunicaciones en Guatemala, puede decirse que hasta ahora, operando en un marco de competencia, han logrado incrementar su oferta de servicios, reducir sus costos e incrementar su cobertura, manteniendo al mismo tiempo una tendencia creciente de sus ingresos. Se trata de un sector clave: con base en cifras oficiales, se estima que las comunicaciones, como actividad económica, aportan más del 7% del PIB del país y generan una producción (valor bruto) de más de Q26 millardos al año. Han sido también el sector productivo más dinámico de la última década: su valor agregado (nominal) ha aumentado en más de 250% de 2003 a 2013.

Antiguamente, las redes de telecomunicaciones eran concebidas pensando que únicamente podían soportar una cantidad limitada de servicios para sus usuarios. Pero de un tiempo a esta parte han experimentado un proceso de migración hacia nuevas estructuras que permiten canalizar cualquier tipo de servicio simultáneamente. A este proceso que integra múltiples servicios en una sola red se le conoce como Convergencia, el cual puede darse tanto en redes (acceso a Internet a través de distintas redes), de servicios (múltiples servicios en una sola red) y de dispositivos (acceso al mismo servicio a través de diversas redes fijas, móviles, alámbricas o inalámbricas).

La Convergencia va más allá de la infraestructura en sí, y genera cambios importantes en la economía en su conjunto que deben materializarse en beneficios para el usuario. Para que dichos beneficios se produzcan, es necesario contar con un adecuado marco regulatorio y de políticas públicas que permita que las nuevas tecnologías se aprovechen en mejores productivas y se logre en una mayor competitividad para el conjunto del aparato productivo.

Por ello resulta lamentable la súbita y opaca aprobación en el Congreso de la República, la semana pasada, de la engañosamente intitulada Ley de Control de Telecomunicaciones Móviles en Centros de Privación de Libertad y Fortalecimiento de la Infraestructura para la Transmisión de Datos. En sus escasos 17 artículos incluye al menos uno que atenta claramente contra la competencia. El Artículo 4 dispone que solo aquellos que ya tengan instalados al menos 6 mil kilómetros de fibra óptica y los operadores de red local y comercial que tengan más de 100 mil líneas de acceso, podrán solicitar a la Superintendencia de Telecomunicaciones –SIT- autorización para la instalación de antenas para transmisión inalámbrica para la instalación de cableado, fibra óptica, postes o cualquier otro elemento o medio para transmisión de datos, o para la instalación de equipos de telecomunicaciones en bienes públicos municipales.

El objetivo de cualquier regulación de comunicaciones debería ser maximizar el bienestar del usuario a través de la difusión de tecnologías que permitan personalizar y expandir el acceso y uso de la información. La legislación aprobada, por el contrario, desincentiva la competencia y la inversión de nuevos operadores, lo cual es particularmente peligroso en un sector que (por razones de escala y de historia) tiende a la concentración.

Es cierto que el tema de la competencia en este sector es complejo y depende de varios factores pero, en todo caso, es deber de las autoridades fomentar la competencia impidiendo prácticas monopólicas que imposibiliten a nuevos operadores ofrecer servicios de telecomunicaciones de calidad y, con ello, permitir que el consumidor acceda a la conectividad tan necesaria para reducir la brecha digital que como país sufrimos frente a nuestros principales socios comerciales.

¡No lo Puedo Creer!

A los ojos de una visitante del otro lado del mundo que visita Guatemala por primera vez, surge la imagen de un país extremadamente complejo 

Hace algunos días estuve reunido con  una analista de la Pacific Investment Management Company –Pimco-, quien con un grupo de enviados de distintos bancos de inversión hacía una gira por Centroamérica para evaluar la situación económica y política. Pimco es una empresa californiana que gestiona y administra activos de inversión de renta fija alrededor del mundo y es, de hecho, uno de los tres inversionistas en bonos más grandes del mundo, incluyendo bonos guatemaltecos (tanto gubernamentales como de empresas privadas).

Guatemala era la última escala de la gira que esta analista, originaria de subcontinente indio, hacía para evaluar los riesgos de las inversiones que su empresa (y las que otras empresas, a su vez, le confían a Pimco) en la Región. Era su primera visita a nuestro país y tuvo una primera impresión positiva, no sólo al ver las cifras macroeconómicas y los importantes montos de inversión que atraen los bonos guatemaltecos, sino también al percibir un cierto nivel de pujanza y modernidad relativamente mayor que en otras ciudades centroamericanas. Le resultaba evidente que Guatemala era el país más grande y con mayor potencial de los visitados.

Pero cuando la conversación giró hacia temas de productividad, pobreza y gobernabilidad, sus certezas comenzaron a desvanecerse. “No lo puedo creer”, me dijo al percatarse de la gran diferencia entre el PIB per cápita de Costa Rica (alrededor de US$9.3 miles en 2012) respecto del guatemalteco (US$3.5 miles) y, especialmente, al ver que el de El Salvador también era superior (US$3.9 miles).

Ciertamente no es fácil explicar cómo nuestro vecino inmediato muestra mucho mejores indicadores de nivel de vida, al tiempo que está sumido –desde hace años- en una situación macroeconómica bastante más frágil y riesgosa: enorme déficit externo, ingente desequilibrio entre gastos e ingresos fiscales, creciente endeudamiento público, altísima dependencia del financiamiento externo y, sobre todo, escasísimo dinamismo de los sectores productivos. En todas esas áreas el desempeño de Guatemala es notablemente superior.

A los ojos de una visitante del otro lado del mundo, junto a las cifras contradictorias surge la imagen de un país extremadamente complejo y con obvios síntomas de trastorno de identidad disociativo (o doble personalidad). Junto con la Guatemala de sólidos indicadores macroeconómicos, responsable manejo de la deuda, baja inflación y estabilidad cambiaria, coexiste la otra que duele ver, con indicadores africanos de desnutrición, mortalidad infantil, bajo desempeño educativo y corrupción.

Por un lado está el país cuyo clima para hacer negocios lo ubica en el puesto 79 a nivel mundial en el índice Doing Business, muy por encima de El Salvador, que ocupa el puesto 118. Por el otro, está la Guatemala donde la salud, la educación y el estándar de vida, que son los componentes principales del denominado Índice de Desarrollo Humano la ubican en el puesto 133, a la par de algunos de los países más pobres del planeta y lejos del puesto 107 que ocupa El Salvador.

Esta dualidad se manifiesta en dos aspectos clave: la pobreza y la falta de productividad. Ambos son las dos caras de la misma medalla. Los indicadores de persistente pobreza y desigualdad frenan el crecimiento y dificultan la gobernabilidad, mientras que la baja productividad y su lento crecimiento reflejan la ineficiencia de la economía informal donde se ocupa la mitad de la población y que no permite cerrar la brecha que nos separa de los países más avanzados.

Para superar esta situación es necesario revertir la históricamente baja productividad de la economía guatemalteca, enfrentando sus causas estructurales: informalidad económica, escasa infraestructura, regulaciones inadecuadas, insuficiente competencia y acceso al crédito (y, por ende, poca innovación). Además, la atención al capital humano necesario para la productividad es extremadamente precaria.

Mientras el Estado no tome las acciones necesarias para propiciar una mejora sustancial en el capital humano (salud, nutrición y educación), físico (infraestructura) y social (imperio de la ley e instituciones eficientes), nuestro país de doble personalidad seguirá pareciendo una alucinación increíble para los visitantes (e inversionistas) provenientes de lejanas tierras.

La Enredada Estrategia de los Paquetes

Los “paquetes” de leyes no sólo son una estrategia contraproducente, sino una pésima técnica legislativa. Culpa de tal estrategia, la lucha contra la corrupción que podría hacerse desde el Congreso de la República permanece obstaculizada. 

La transparencia en el gasto público, por un lado, y la generación de empleo, por otro, son dos de los cuatro temas que, al menos en el discurso, definen las principales prioridades del actual gobierno. Como parte de su estrategia para impulsar medidas en ambas áreas, el Ejecutivo envió al Congreso sendos “paquetes” de leyes de transparencia y de empleo. Si la intención era que se aprobaran varias leyes para mejorar la transparencia, combatir la corrupción, impulsar la competitividad y generar empleos, la estrategia de enviar las iniciativas de ley “en paquete” ha resultado contraproducente.

Hace más de un año, en marzo de 2012, el Presidente Pérez Molina envió al Congreso dos iniciativas de ley que empaquetaban once leyes distintas (tanto nuevas leyes como reformas a leyes existentes) en materia de transparencia y combate a la corrupción, como un complemente necesario al paquetazo tributario que había sido aprobado semanas antes. La iniciativa 4461 se refería a la Ley Orgánica del Presupuesto, la Ley de la Contraloría General de Cuentas, la Ley Orgánica de la SAT y una ley del Sistema Estadístico, mientras que la iniciativa 4462 lo hacía con la Ley de Contrataciones del Estado, la Ley de Probidad, la Ley Orgánica del Ejecutivo, la Ley del Servicio Civil, la Ley Contra el Enriquecimiento Ilícito, una Ley de Fideicomisos Públicos y otra del sistema de planificación. Sin embargo, mientras el paquete tributario fue aprobado de manera expedita, los paquetes de transparencia llegaron a dormir el sueño de los justos.

Aunque la intención de enviar las leyes de transparencia en forma de “paquetes” pudo ser buena (para ahorrar tiempo o esfuerzo, quizá), en términos de técnica legislativa resulta ser una pésima práctica y, en términos de su proceso de aprobación, una tarea engorrosa, enredada y con pocas probabilidades de éxito. La razón de esa dificultad práctica radica en que el contenido de los paquetes presenta componentes que son muy diferentes entre sí. Incluso si todo lo incluido en las iniciativas estuviese bien planteado (lo cual no es necesariamente el caso), no todo tiene el mismo grado de prioridad, no todo tiene el mismo nivel de consenso y no todo tiene el mismo nivel de complejidad.

Ello ocasiona que los puntos controversiales, o los temas menos prioritarios, o los aspecto menos viables políticamente (buenos o malos) obstruyen la aprobación del resto de las reformas. Por ejemplo, la Ley de Contrataciones es de naturaleza muy compleja y especializada, además de ser clave en la regulación de todas las compras y contratos del gobierno, por lo que es políticamente muy sensible, razón por la cual el proceso de discusión técnica y política de sus reformas ha sido lento y complejo; en contraste, las reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto han sido ampliamente consensuadas en los últimos años y están bien identificadas técnicamente. Por ello, resulta contraproducente que, por pretender aprobar todo el paquete, se posponga la urgente aprobación de la segunda de las leyes mencionadas y se pierda así la oportunidad de dar un primer y efectivo paso en el combate a la corrupción.

Algo similar ocurre con el paquete de leyes de empleo que el Ejecutivo elevó al Congreso en enero pasado, que contiene leyes y reformas en temas que van desde normas para fomentar la inversión hasta aspectos relativos a las garantías para acceder al crédito, pasando por la regulación de la jornada laboral por horas. Ocurre, por ejemplo, que este último caso (el de la regulación del trabajo a tiempo parcial) requiere un proceso cuidadoso de negociación y concienciación que ha sido enfatizado, como no podía ser de otra manera, por las organizaciones sindicales. Por desgracia, la atención a dicho reclamo sindical ha significado que se paralice el proceso de conocimiento y discusión del resto de componentes del paquete que gozan de mayor consenso o menor complejidad.

Los “paquetes” de leyes son un regalo envenenado y un desafío operativo para el Congreso pero, al mismo tiempo, representan una gran oportunidad. Especialmente en lo referente al tema de la transparencia y el combate a la corrupción, el Legislativo tiene la oportunidad de recuperar algo del prestigio perdido si logra desenredar la aprobación de las leyes de transparencia que la sociedad está exigiendo.

La Desnutrición es Problema de Todos

La desnutrición ha sido combatida exitosamente en otros países mediante acciones que han demostrado  ser eficaces (y poco costosas), pero que demandan un gran esfuerzo de coordinación entre las distintas instituciones del Estado y organizaciones de la sociedad. Dicho esfuerzo de coordinación ha sido el talón de Aquiles en el caso guatemalteco. 

La ignominiosa –y sorprendentemente poco difundida- noticia de un nuevo brote de desnutrición en Baja Verapaz ha vuelto a desnudar la realidad del país: pese a que las autoridades aseguran estar trabajando al respecto, durante el presente año se han detectado 70 casos de desnutrición crónica y aguda, con la cauda de tres niños fallecidos. La desnutrición no sólo es una vergüenza nacional y un lastre para el desarrollo del país, sino que resulta completamente injustificable pues existen instrumentos suficientes para combatirla (oferta de alimentos, un adecuado marco legal y políticas públicas específicas) que no se aplican efectivamente.

El economista indio Amartya Sen (premio Nobel en 1998) ha advertido que, aunque muchas cosas acerca de la pobreza son bastante obvias, el tema de la hambruna y la desnutrición no lo son tanto: las causas de estos males no se encuentran en la poca oferta de alimentos, sino en las dificultades de acceso individual a los mismos debido a fallas en los mecanismos de distribución y en el tejido social.

La desnutrición no es, pues, un problema de producción, sino de distribución; por ende, su solución no pasa por medidas de autosuficiencia agrícola o de proteccionismo comercial, sino por medidas de alerta temprana, comunicación, abastecimiento, restauración del poder adquisitivo de los afectados y la focalización de esfuerzos en los aspectos más sobresalientes de la desnutrición; en particular, pasa por la atención a los niños desde su gestación. La desnutrición causa daños irreversibles en los primeros mil días de vida: los estudios demuestran que los niños desnutridos no sólo tienen menos probabilidades de asistir y permanecer en la escuela, y más probabilidad de tener dificultades académicas, sino que también más probabilidad de ganar menos dinero que sus pares mejor alimentados, de casarse con cónyuges más pobres y de morir antes.

Afortunadamente, existen acciones para combatirla que han sido eficaces (y poco costosas) en otros países. Brasil redujo el número de niños con bajo peso en un 0.7% anual entre 1986 y 1996 y redujo el retraso del crecimiento en un 1.9% anual; Bangladesh también lo redujo a tasas de 2% anual en 1994-2005. Estos países centraron muchas de sus acciones en los primeros mil días de vida (incluyendo el embarazo) y ampliaron sus programas de salud materna, de enseñanza de buenas prácticas alimenticias, y de medición y control del problema.

Estos programas exitosos requieren de un gran esfuerzo en materia de coordinación que involucra muchas acciones en un gran número de instituciones del Estado (el programa Hambre Cero de Brasil tiene 90 diferentes programas en 19 ministerios y abarca desde transferencias monetarias condicionadas, hasta proyectos de mini-riego), lo cual es difícil de organizar y sólo puede funcionar con el apoyo decidido del liderazgo político.

En Guatemala existe desde hace seis años, por mandato legal, un Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional –SINASAN-, que no ha sido capaz de impedir que se produzcan episodios recurrentes de crisis alimentaria en el país. El Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, órgano rector de las políticas públicas del sector, ha tenido dificultades en cumplir con su obligación legal de sesionar por lo menos una vez cada tres meses, emitir sus resoluciones en forma colegiada y hacerlas públicas. La Secretaría de Seguridad Alimentaria ha enfrentado dificultades en su rol de coordinar al SINASAN, armonizar operativamente a los Ministerios y articular los programas de las distintas instituciones nacionales e internacionales.

Por ello es necesario que cada día haya más conciencia en la sociedad guatemalteca acerca de la importancia crucial que para la viabilidad del país, su desarrollo integral y su gobernabilidad, reviste el combate a la desnutrición. Hoy, resulta esperanzador el surgimiento de la Alianza por la Nutrición, una alianza de organizaciones privadas y de la sociedad civil, comprometidas con el combate a la desnutrición crónica mediante la incidencia y el apoyo a políticas públicas, especialmente a las acciones del Gobierno, la cooperación internacional, los esfuerzos privados y la movilización social que permitan implementar la Ventana de los Mil Días de manera integral en todo el país.