El Ensueño de la Renta Básica Universal

Recurrentemente surgen propuestas de política pública que prometen atajos hacia el progreso y el bienestar. Del flanco derecho se aspira a que con rebajas impositivas, zonas económicas con privilegios especiales, o megaproyectos de inversión se logren efectos espectaculares de creación de empleos. Ahora, del flanco izquierdo, nos viene la promesa de la Renta Básica Universal, como la piedra filosofal que solucionará los problemas de pobreza y desigualdad. Siempre está presente la resistencia a reconocer que para lograr el desarrollo económico integral no existen atajos.

El concepto de renta básica universal –RBU- se refiere a un pago que el gobierno haría a todos los ciudadanos, sin ninguna condición de por medio, de un monto suficiente para cubrir las necesidades mínimas de cada uno. La idea no es nueva, pues desde el siglo XVI empezó a discutirse la aplicación de algo similar a la RBU y, desde entonces, han sido varios los pensadores, filósofos, académicos y políticos que han desarrollado propuestas al respecto, sin que sus impulsores puedan encasillarse en una corriente ideológica determinada, pues entre ellos se cuentan desde pensadores de izquierda, hasta libertarios, humanistas y populistas.

Últimamente, ONGs como Oxfam y Greenpeace han estado impulsando la idea en varios países europeos, y en Guatemala el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales –ICEFI- se les ha unido con entusiasmo proponiendo que se aplique una RBU universal como la política pública idónea para eliminar rápidamente la extrema pobreza y reducir la desigualdad, mostrando para el efecto una serie de asombrosos cálculos (que diversos analistas han puesto inmediatamente en duda) sobre los efectos positivos de tal medida.

En la práctica, la RBU no ha sido aplicada como tal en ningún país, aunque sí ha habido experimentos a nivel regional o municipal en varios países, con resultados ambiguos. Actualmente hay en marcha varios de estos experimentos en algunas ciudades o regiones de países como Canadá, Holanda, Italia, Kenya, o Uganda, pero en ninguno se trata de una RBU propiamente dicha, ya que o bien no se cubre a la totalidad de la población (en cuyo caso no es universal), o el monto otorgado no alcanza para cubrir las necesidades mínimas del individuo (en cuyo caso no es básica).

A nivel académico, la RBU tiene partidarios y detractores, así como aspectos en positivos y negativos pero, en todo caso, para que sea aplicable en el mundo real el factor crucial requerido es su financiamiento. Para el caso de Guatemala, una RBU implicaría el pago de unos Q600 mensuales a cada uno de los 16 millones de guatemaltecos (un monto menor no cubriría las necesidades alimentarias básicas), lo que generaría un costo presupuestario de más de Q116 millardos por año, lo que representaría más del 20% del PIB y más del 200% de los ingresos tributarios. Algo sencillamente impagable.

Por ello los proponentes de la idea en Guatemala han planteado reducir el monto y la cobertura, pero al hacerlo ya no estaríamos hablando de una RBU sino de una transferencia condicionada de efectivo glorificada. El problema es que las transferencias condicionadas (que en teoría son una magnífica idea) mostraron en el pasado reciente ser extremadamente vulnerables al clientelismo político, a la manipulación y a la corrupción, convirtiéndose lamentablemente en un sonoro fracaso de política pública en el país.

Dado que el Estado para cumplir sus funciones se enfrenta a restricciones financieras, la priorización del uso de sus limitados recursos reclama seriedad y responsabilidad. Para buscar la eficiencia y apoyar el crecimiento económico y desarrollo del país, el Estado debe priorizar su gasto en la realización de inversión social y económica básica (fundamentalmente educación, nutrición y salud), así como el financiamiento de la infraestructura, la provisión de servicios públicos de seguridad y justicia, y el fortalecimiento institucional. La RBU –por muy sexy que luzca como oferta de campaña electoral- no podría ir antes de cubrir esos rubros básicos. Por el contrario, mientras tengamos un Estado débil, con una institucionalidad porosa, politizada y alineada con el sistema político patrimonialista, el planteamiento de una RBU no será más que ensueño fantasioso.

La Esquiva Reactivación Económica

Las medidas de estímulo monetario o de estímulo fiscal no serán efectivas, en parte por las dificultades que les impone el entorno, y en parte porque los que se requiere en el fondo para que nuestra economía crezca sosteniblemente son políticas estructurales y de reforma institucional

Por fin, hace un par de semanas, la Junta Monetaria decidió bajar en un cuarto de punto porcentual la tasa de interés líder de política monetaria, reduciéndola a un nivel de 2.75%. Esta reducción era largamente deseada por los exportadores y por gran cantidad de analistas a la luz de las condiciones de estabilidad de precios y de la evidente tendencia a la apreciación del quetzal registradas a lo largo del año. Cabe indicar que no se registraba un descenso en la tasa líder desde mediados de 2015 y que, ahora, la tasa se ubica en su nivel más bajo de los últimos diez años.

Siendo realistas, el efecto de dicha reducción quizá nunca se llegue a manifestar en una depreciación cambiaria ni en una aceleración del crédito bancario (ni tampoco, por ende, en una reactivación de la economía), por varias razones. Primero, porque las condiciones monetarias alrededor del mundo empiezan -lenta pero consistentemente- a restringirse, con lo cual concluye el largo período de tasas de interés muy bajas a nivel mundial, situación que, aunada a las restricciones prudenciales y legales que las autoridades estadounidenses están imponiendo a sus bancos para operar en plazas riesgosas (como la guatemalteca), se traducirán en un encarecimiento del costo del financiamiento hacia nuestro país.

Si a esto agregamos la reciente rebaja en la calificación de riesgo-país que nos impuso la calificadora Estándar & Poor’s, se vislumbra el inicio de un ciclo de financiamiento externo a Guatemala con tasas de interés más elevadas. Ante ello, la rebaja en la tasa líder del Banguat servirá solamente para morigerar el efecto de dicha alza en el costo del crédito externo, que ya ha empezado a sentirse en el ambiente financiero nacional.

Tampoco pueden ponerse muchas esperanzas en una reactivación económica por la vía del gasto gubernamental, no solo porque el Congreso improbó el presupuesto solicitado por el Ejecutivo para 2018 (que, en la mejor tradición keynesiana, pretendía expandir el gasto público en salarios e infraestructura), sino también porque (incluso si el presupuesto hubiese sido aprobado) el tamaño del gobierno en la economía guatemalteca (menos del 11% de la producción nacional) limita cualquier efecto expansivo de la política fiscal.

Además, ambas políticas -reducción de tasas de interés y expansión del gasto público- son políticas de estímulo de la demanda agregada que, para ser efectivas, tienen que ir acompañadas de un cambio en las percepciones de los agentes económicos, hoy sumidos en un clima de incertidumbre y en una sensación de que no hay un norte claro que oriente las políticas públicas del país. Si no se da ese cambio en los “espíritus animales” –como les decía Keynes-, es poco lo que las políticas de demanda agregada pueden hacer para estimular la economía pues -como también Keynes escribió- “se puede llevar el caballo al agua, pero no se le puede obligar a beber”.

La salida a esta situación, aunque no es fácil de lograr y sus resultados son lentos en llegar, está en las políticas que estimulen la oferta; es decir, políticas que fortalezcan el potencial de producir más y de crear más y mejores empleos. Para ello se necesita mejorar la productividad sistémica de la economía mediante políticas de reforma estructural (que son aquellas en las que los expertos nacionales y extranjeros han venido insistiendo durante años). Por desgracia, esas políticas son exactamente las que los líderes de la vieja política se resisten a impulsar: reformas a la seguridad y justicia; combate a la corrupción; reforma al sistema político; modernización del servicio civil; y, gasto público eficiente y focalizado en nutrición, salud, educación e infraestructura. Y no hay atajos que valgan.

¿ES INMORAL QUE LOS BANCOS PRESTEN DINERO AL GOBIERNO?

LAS CRÍTICAS RECIENTES

Últimamente se han expresado severas críticas a las inversiones que los bancos privados hacen en bonos del gobierno, es decir, al concepto mismo de que los bancos puedan otorgarle dinero en préstamo al Estado. Algunas de estas críticas, aparentemente técnicas, llegan a cuestionar incluso la prohibición contenida en el artículo 133 de la Constitución que prohíbe al Banco de Guatemala (banco central) otorgarle financiamiento al gobierno, aduciendo que tal prohibición hace que los bancos privados llenen el vacío que deja el banco central y perciban por ello grandes ganancias.

Otras críticas, evidentemente emocionales, califican de “inmorales” las inversiones bancarias en bonos estatales, no solo por los rendimientos que las mismas generan, sino porque, además, están exentas de impuestos. El riesgo de este tipo de críticas, por muy bienintencionadas que parezcan, es que pueden inducir a cambios de políticas o de leyes que resultarían más caros y perniciosos que el supuesto problema que pretenden atacar. Todo porque, en su afán de criticar un síntoma (las utilidades que perciben los bancos por invertir en títulos estatales), no alcanzan a ver el problema de fondo que no es otro que la debilidad estructural de las finanzas públicas guatemaltecas.

QUÉ ES UN BANCO

Para analizar el tema conviene tener clara la naturaleza de la banca privada, cuya función en la economía es la de ser intermediarios financieros: los bancos obtienen recursos (recibiendo depósitos o préstamos) de personas que poseen un superávit financiero (ahorrantes, inversionistas u otros bancos) y los canalizan (concediendo préstamos o haciendo inversiones) hacia personas que tienen un déficit financiero (individuos, empresas, proyectos o gobiernos); a las primeras les paga una tasa de interés (pasiva) y a las segundas les cobra otra (tasa activa), de cuyo diferencial cubren sus costos y obtienen sus utilidades. Ese proceso de intermediación financiera le imprime eficiencia a la asignación de los recursos financieros en el país y contribuye a crear una economía más productiva.

POR QUÉ LOS BANCOS INVIERTEN EN BONOS

Se colige entonces que resulta normal (como lo es en casi cualquier país) que, además del otorgamiento de crédito al sector privado, los bancos incluyan entre sus operaciones activas la inversión en títulos gubernamentales, que no son otra cosa que un préstamo bancario a un sector financieramente deficitario (el gobierno). Claro está que para la economía en su conjunto resultaría ideal que los bancos destinaran sus recursos mayoritariamente a financiar nuevos emprendimientos e inversiones, en lugar de financiar el déficit fiscal. En Guatemala, a octubre pasado solo el 55% de los activos bancarios en Guatemala correspondían a créditos concedidos. Sin embargo, existen razones que explican el apetito de los bancos nacionales por los títulos públicos, como lo es el caso de su fácil negociación, que permite hacerlos líquidos en el mercado secundario, cuando requieren de liquidez para sus operaciones.

La primera y principal razón es que el gobierno tiene un déficit fiscal estructural que lo obliga constantemente a buscar financiamiento externo e interno, para lo cual, entre otros mecanismos, coloca bonos en el mercado que los bancos suelen estar dispuestos a comprar, especialmente cuando existe una baja demanda de créditos por parte de los  sectores productivos de la economía (que es un poco lo que viene sucediendo en Guatemala en los últimos tres años, en que la incertidumbre política ha incidido en una posposición de las decisiones de inversión privada).

Otra razón que inclina a los bancos a invertir en bonos del gobierno es que los intereses que estos instrumentos generan, por decisión gubernamental, están exentos de pagar el Impuesto Sobre la Renta y, además, tienen un plazo de vencimiento promedio de 15 años y una tasa de rendimiento promedio  de 7.1% que, aunque inferior a la tasa de interés promedio en el otorgamiento de créditos (8.8%), requiere de muchos menos costos para obtenerla.  Además, los bonos del Estado son considerados, para efectos regulatorios, como activos de bajo riesgo, por lo que los bancos tienen que aprovisionar menos capital para tales activos que para los préstamos al sector privado. Asimismo, la tasa de interés que paga el gobierno por sus bonos incorpora un factor de riesgo (riesgo-país), el cual depende de la calificación (grado y perspectiva) que hacen las calificadoras internacionales. En el caso de Guatemala, dicha calificación se ve perjudicada por el lento ritmo de crecimiento económico, como por la debilidad institucional y la existencia de un problema de fiscal estructural, lo cual hace que la tasa de interés deba ser más elevada para atraer a los inversionistas. Todo esto hace que los títulos gubernamentales sean atractivos para los bancos, por lo que resulta plenamente normal y racional que los bancos busquen ese tipo de inversiones como destino para sus recursos financieros.

LA TENTACIÓN DE REGRESAR AL PASADO

Claro está que el hecho de dedicar ese superávit financiero de la sociedad a pagar el agujero fiscal, en vez de destinarlo a financiar actividades privadas, es una señal de que el país está invirtiendo menos de lo que debería en nuevos proyectos productivos que le permitirían crecer más y generar más empleos. Algunos periodistas achacan esta situación a la prohibición constitucional que impide al banco central financiar al gobierno y, con base en tal premisa, sugieren que deberíamos regresar a la situación anterior en la que los bancos no tenían ningún incentivo de invertir en bonos del gobierno porque estos los compraba el Banco de Guatemala pagando intereses extremadamente bajos.

En realidad, regresar al pasado permitiendo que el banco central le diera crédito concesional al gobierno sería una pésima noticia para la economía ya que este tipo de financiamiento se hacía mediante la emisión masiva de dinero sin respaldo que --como lo demuestra la experiencia internacional y la historia nacional- ocasiona nocivas consecuencias macroeconómicas al generar inflación y ocasionar pérdidas al banco central que dejan permanentemente lisiada a la política monetaria.

En efecto, existen tres argumentos sólidos que desaconsejan el crédito de banca central al gobierno causante de pérdidas en el balance del instituto emisor. En primer lugar, que actuar como agente cuasifiscal puede afectar la capacidad del banco central para cumplir con su mandato de preservar la estabilidad macroeconómica; en segundo lugar, que dicha actuación disfraza las debilidades fiscales del gobierno, oscurece su responsabilidad e impide la debida rendición de cuentas; y, en tercer término, que las experiencias de hiperinflación registrada en los últimos cien años alrededor del mundo se originan en la emisión monetaria derivada del financiamiento de banca central al gobierno.

EL TEMA DE FONDO

El tema de fondo no es si los bancos obtienen demasiadas utilidades por otorgarle crédito al gobierno mediante la inversión en bonos, sino que es identificar por qué el gobierno tiene una sempiterna necesidad de recurrir a ese financiamiento o, en el peor de los casos, a financiamiento subsidiado por parte del banco central. La debilidad fiscal estructural del Estado guatemalteco (evidente tanto por el lado de los ingresos, como por el lado de la calidad del gasto) es la enfermedad detrás de los síntomas del incesante endeudamiento gubernamental.

El asunto es de suma trascendencia para el futuro del país, puesto que la debilidad estructural de las finanzas públicas (caracterizada por los bajos ingresos, la ineficiencia en el gasto y la corrupción enquistada en las estructuras gubernamentales) impide satisfacer las necesidades sociales, de seguridad y de infraestructura críticas y para apoyar el crecimiento a largo plazo. El desafío real es mejorar la administración y la estructura tributaria, dentro de una estrategia de reforma fiscal integral que asegure el apoyo del público, lo cual pasa por profundizar las medidas de mejora en la transparencia fiscal, en la eficiencia del gasto y en el combate a la corrupción que permitan aumentar la credibilidad del gobierno.

Las críticas al crédito de los bancos al gobierno no solo no se sustentan técnicamente (y no hay que olvidar que es una práctica común en la gran mayoría de países), sino que confunden los síntomas con la enfermedad, con lo cual distraen la atención de la opinión pública y los esfuerzos de política pública que deberían centrarse en solucionar el desafío de fondo que plantea la debilidad estructural de las finanzas públicas del país.

El Desencanto con el Capitalismo

El desencanto creciente con el capitalismo plantea un gran desafío para los gobiernos y las empresas: cómo preservar los innegables beneficios del libre intercambio y de la globalización y, al mismo tiempo, como minimizar sus inevitables costos

Al mundo lo recorre una ola de desencanto con el capitalismo y la globalización. Una encuesta reciente en 28 países industrializados da cuenta de que, diez años después de la crisis financiera mundial, un 62% de los entrevistados desconfía de la globalización y un 55% tiene temor de que los inmigrantes dañen la economía y la cultura de su país. Esos porcentajes son aún mayores en los Estados Unidos, donde un 75% cree que el gobierno debe proteger la industria y los empleos locales, anque sea a costa del crecimiento económico. Los países en vías de desarrollo tampoco escapan de esta tendencia.

Es un hecho que el mundo hoy está altamente integrado mediante un flujo continuo de bienes, servicios, capitales, personas e ideas que ha generado una enorme prosperidad: se ha reducido la desigualdad del ingreso entre países (aunque no intra países) y, en los últimos veinte años, la población en situación de pobreza se ha reducido a la mitad a nivel mundial. Los estándares de vida han mejorado en todos los países y, gracias al libre comercio, los consumidores tienen acceso más barato a una mayor cantidad de bienes y, al mismo tiempo, las economías se hacen más productivas al acceder a insumos más modernos y baratos.

Pero también sabemos que la globalización ha acarreado algunos efectos colaterales negativos (como la pérdida de empleos en ciertos sectores o las tensiones sociales generadas por las migraciones) que pueden llegar a opacar todos aquellos beneficios, especialmente si la percepción imperante es la de un sistema capitalista en el que los beneficios del comercio, la tecnología y la globalización se concentran en unos pocos privilegiados, mientras que los costos recaen en los trabajadores no calificados y en los productores locales.

El peligro de tal percepción es que los desencantados pueden elevar al poder, mediante su voto y apoyo, a líderes populistas, nacionalistas y proteccionistas capaces no solo de frenar de tajo los beneficios de la globalización (y de sumir en más pobreza a sus ciudadanos), sino también de generar tensiones geopolíticas que, aderezadas por motivos raciales, religiosos o tribales, pueden desbordarse hacia la confrontación y –si la razón no prevalece- la guerra.

Este peligro plantea un serio desafío a gobiernos y empresas. El Estado debe jugar un rol central para procurar preservar los beneficios de la globalización y minimizar sus costos, haciendo uso de su capacidad de orientar los recursos del país hacia la creación de condiciones propicias para la generación de empleos e inversiones en los sectores más pujantes. Además, debe suavizar y facilitar la movilidad de los trabajadores (entre empresas, sectores y regiones) ayudándolos con asistencia técnica, capacitación, seguros de desempleo y servicios de salud. Pero la mejor respuesta que puede dar el Estado en el actual entorno es la de no dar la espalda al libre comercio e integrarse cada vez más a la economía mundial.

Por su parte, las empresas también deben enfrentar el desafío que plantean los descontentos, en un mundo en que cada vez están más sujetas al escrutinio instantáneo de los consumidores, autoridades, competidores y potenciales inversionistas. Quizá la mejor actitud que pueden tomar las empresas sea la de guiarse por la máxima de Goldman Sachs de ser “codiciosas en el largo plazo”; es decir, ser coherentes en buscar su objetivo de maximizar las utilidades (que, según Friedman, es la principal responsabilidad social empresarial), pero a la vez conscientes de que la sostenibilidad a largo plazo de dicho objetivo pasa porque exista bienestar material y paz social en la sociedad en la que se desenvuelven.