¿DEUDA PARA QUÉ?

No basta con discutir si el endeudamiento fue oportuno. Lo crucial es para qué se usará el dinero

En los últimos días ha cobrado notoriedad mediática una polémica sobre si fue o no adecuada la reciente colocación de bonos del Tesoro por parte del gobierno guatemalteco. Unos alegan que fue inoportuna: ¿para qué endeudarse —y en condiciones no precisamente favorables— si hay una baja ejecución del presupuesto y miles de millones guardados en caja? Otros, en cambio, argumentan que la colocación cumple con lo aprobado por el Congreso y que es sensato aprovechar la buena reputación del país en los mercados internacionales para financiar el déficit a tiempo.

Pero, aunque interesante, este debate es apenas un espejismo que desvía la atención de la pregunta realmente importante: ¿para qué quiere el gobierno un presupuesto tan grande y en qué lo está gastando? La enorme magnitud del endeudamiento público que ahora está en proceso de colocación (y que fue previamente aprobado por el Congreso), solo tendría sentido si el destino del gasto público estuviera alineado con un conjunto de prioridades estratégicas y si su ejecución fuera eficaz, transparente y transformadora.

Desafortunadamente, no es ese el caso. El presupuesto vigente repite los vicios de siempre: excesivas asignaciones para consejos de desarrollo y municipalidades —históricamente opacos y poco eficientes—, transferencias millonarias a entidades como la Universidad de San Carlos sin mecanismos de rendición de cuentas, y una constelación de ONGs beneficiadas con recursos públicos sin una clara justificación ni seguimiento. Más que una hoja de ruta para el desarrollo, el presupuesto parece una herramienta para apaciguar alianzas políticas y repartir favores clientelares.

Lo paradójico es que, pese a tener dinero suficiente, el gobierno lo está ejecutando con una lentitud desesperante: a junio de 2025 el porcentaje de ejecución era incluso más bajo que al mismo mes del año anterior, por lo que el gobierno acumula varios miles de millones “guardados” como saldo de caja sin ejecutar. Y es allí donde, contra toda lógica usual, podría abrirse una ventana de oportunidad: si ya se están colocando los bonos del Tesoro, si se acumulan ingentes saldos de caja, y si el gasto regular avanza a paso de tortuga, podría aprovecharse este impasse para redirigir esos recursos hacia fines verdaderamente productivos, mediante Vehículos Financieros de Propósito Especial -VFPE-.

Estos fondos específicos -VFPE- podrían crearse por ley y ser dotados de un mandato y una gobernanza que les permitiría ejecutar los recursos de una manera eficaz y transparente, alejándolos de los mecanismos tradicionales burocráticos y clientelares del Estado, y destinarlos a programas estratégicos y de impacto en el desarrollo del país, con reglas claras de ejecución y de rendición de cuentas. La experiencia internacional y los propios estudios del FMI señalan que los déficits fiscales son aceptables, únicamente si son temporales, focalizados en inversión estratégica y ejecutados con transparencia. El problema no es, pues, solo cuándo o cómo se colocan los bonos, sino en qué se gasta lo que se percibe.

Guatemala tiene la posibilidad, hoy, de crear estos instrumentos -VFPE- para atender con urgencia al menos tres prioridades de alto impacto económico y social: inversión en infraestructura vial, combate a la desnutrición infantil e inversión en generación y distribución de energía. Esos tres son los frentes donde el dinero público, si se usa bien, puede mover la aguja del desarrollo. Pero si no se aprovecha esta coyuntura, corremos el riesgo de que el endeudamiento termine siendo más de lo mismo: deuda cara para un gasto mediocre.

EL DESBOCADO COSTO DE LA BUROCRACIA

ES DIFÍCIL POLÍTICAMENTE, PERO EN COSTA RICA SE LOGRÓ -INCLUSO BAJO PRESIÓN- UNA REFORMA EFECTIVA

El costo fiscal de los salarios pagados a los trabajadores públicos en Guatemala es cada año más oneroso. Para 2022, el porcentaje del presupuesto destinado a remuneraciones supera el 38 por ciento. Buena parte del incesante aumento de la masa salarial se debe a incrementos de sueldo que no tienen relación con mejoras en los resultados. En los últimos años la masa salarial ha crecido, en promedio, 10 por ciento anualmente, en parte por la suscripción desordenada de diversos pactos colectivos. La situación es tan grave que ni siquiera se sabe con exactitud el número de empleados públicos que laboran en el Estado, ni bajo qué renglón se encuentran ni en qué entidad prestan sus servicios. La creciente planilla de empleados públicos requiere de una profunda corrección estructural que, evidentemente, entraña enormes obstáculos políticos.

En Costa Rica, una situación similar fue una de las causas que llevaron al vecino país a una gigantesca crisis presupuestaria que estuvo a punto de generar una catástrofe macroeconómica. Afortunadamente para los ticos, en el minuto noventa del partido lograron acuerdos políticos en su Asamblea Legislativa que han permitido iniciar un estricto programa de ajuste fiscal que incluye una reforma estructural del manejo de la planilla de empleados públicos. Una pieza fundamental para lograr dicho programa fue la Ley Marco de Empleo Público aprobada en marzo por la Asamblea Legislativa, luego de años de compleja discusión técnico-política.

La ley tica es un buen ejemplo de cómo regular las relaciones entre la administración pública y sus empleados, bajo un régimen coherente, transparente y moderno. Establece un sistema que, bajo la rectoría del Ministerio de Planificación, coordina a todas las autoridades relacionadas con el servicio civil, obligando a todo ente estatal a integrarse a un registro centralizado de información estadística cualitativa y cuantitativa. Regula, además, la suscripción de pactos colectivos, establece límites para la creación de nuevas plazas laborales y obliga a evaluar permanentemente la eficiencia de la burocracia.

El proceso legislativo en Costa Rica suele ser lento y tortuoso; ahora más con una Asamblea fragmentada y polarizada. Pero las discusiones incluyen opiniones de expertos técnicos y los acuerdos políticos giran en torno a aspectos conceptuales e ideológicos (no en torno a negocios sucios o a tráfico de influencias). La Ley Marco de Empleo Público se aprobó con muchas premuras y aprietos (pues urgía incluirla en un imprescindible convenio financiero con el Fondo Monetario Internacional), pero ello no significó que el texto (en temas de forma y de fondo) fuera improvisado o careciera de calidad legislativa. Al contrario, a pesar de las prisas políticas por aprobar la ley, esta estuvo respaldad por un proceso legislativo profesional y políticamente maduro. Ojalá algún día en Guatemala pudiésemos tener una reforma como esa al desbocado empleo público. Y ojalá las leyes que nuestro Congreso aprueba de emergencia no fuesen totalmente improvisadas.

2022, DESAFÍOS ECONÓMICOS (Parte I)

 COYUNTURALMENTE, EL PRINCIPAL DESAFÍO SERÁ PRESERVAR LA ESTABILIDAD Y RESILIENCIA DE LA ECONOMÍA

 Las dos características más destacadas y contrastantes de la economía guatemalteca son, por un lado, su sólida estabilidad macroeconómica y, por el otro, su marcadamente lento ritmo de crecimiento. Estas plantean, a su vez, dos desafíos fundamentales para 2022: preservar la estabilidad (que apoya la notable resiliencia de nuestra economía) y acelerar el crecimiento de la economía (que apoya el bienestar material de la población). Hoy nos centraremos en el primero de tales desafíos, que conlleva la tradición de mantener unas políticas monetaria y fiscal cautas que contribuyan a sustentar unos fundamentos macroeconómicos robustos.

 En efecto, además de la rápida recuperación de la producción nacional -luego de la recesión de 2020-, las principales variables macro financieras resaltan las muy buenas condiciones de estabilidad y resiliencia económica en 2021. La inflación está, de momento, controlada; el tipo de cambio ha sido mantenido casi sin movimiento, apuntalado por el ingreso de remesas familiares y el consecuente superávit de la balanza de pagos; las tasas de interés permanecen competitivas; y, el déficit fiscal ha retornado a niveles sostenibles. Sin embargo, para 2022 se ciernen dos amenazas.

 El crecimiento inusitado de la deuda pública en 2020 y la creciente inflación alrededor del mundo -en un entorno con nuevas mutaciones del virus del Covid-19-, exigen un manejo cauto y estratégico de la política macroeconómica. Si bien es cierto que el fuerte aumento de la deuda pública estuvo justificado por la necesidad de proteger la vida y el empleo de las personas, también lo es que el incremento de la deuda genera vulnerabilidades, especialmente ahora que las condiciones de financiamiento internacional se vuelven más restrictivas, lo cual limita la capacidad del gobierno para seguir apoyando la recuperación.

 Por otro lado, la política monetaria, que se relajó oportunamente durante la pandemia, debe ahora ajustarse a un entorno inflacionario en el ámbito internacional. En muchos mercados emergentes los bancos centrales ya han subido las tasas de interés, y se espera que pronto lo hagan los países desarrollados, lo cual tendrá implicaciones para la recuperación económica y la política fiscal. Esta deberá restringirse conforme suban las tasas de interés, lo cual implicará la imposibilidad de aplicar medidas expansivas -como la de elevar al infinito las transferencias de efectivo a las personas- pues, de lo contrario, se agudizará el riesgo de insostenibilidad de la deuda.

 Por su parte, la amenaza de la inflación importada obligará a la política monetaria a aplicar con mucho tacto, pero con agilidad y firmeza, las medidas precautorias para evitar un alza generalizada de precios a nivel doméstico. Para lograrlo será muy útil que la credibilidad del banco central y de sus instrumentos de política (incluyendo la propia credibilidad del Índice de Precios al Consumidor) se fortalezcan. El rol de la política fiscal y de la política monetaria en 2022 será crucial para preservar la estabilidad macro y la confianza de los mercados en nuestro país.

Gasto Público de Baja Calidad

ANTES DE AUMENTAR EL PRESUPUESTO, URGE MEJORAR LA EFICIENCIA DEL GASTO GUBERNAMENTAL

Para la mayoría de políticos, la solución a los principales problemas nacionales no radica en mejorar la calidad de las políticas públicas, sino que prefieren la salida simplona de aumentar los gastos del gobierno, independientemente de su eficacia. Ahora que el presupuesto del Estado para 2022 está por aprobarse, no les caería mal reflexionar sobre el sinsentido de continuar vertiendo recursos financieros sobre un aparato estatal cuyas cañerías están plagadas de las fugas causadas por la ineficiencia y el desperdicio.

La calidad del gasto público en Guatemala no solo es muy baja, sino que se ve agravada por una serie de factores; por ejemplo, los compromisos financieros no explícitos derivados de las clases pasivas del Estado, que revelan una creciente brecha entre ingresos y gastos que está comprometiendo cada vez más la sanidad de las finanzas públicas. Esta situación empeora a medida que el renglón de remuneraciones ha aumentado a una velocidad mucho mayor que la de los ingresos tributarios, por lo que, en los últimos años, la prioridad en el gasto ha sido el funcionamiento (especialmente el incremento sostenido de la planilla de los servidores públicos), en detrimento de la inversión. Ello demanda una corrección estructural que implica, como mínimo, revisar integralmente la legislación del servicio civil y de las clases pasivas, así como regular los descontrolados pactos colectivos de condiciones de trabajo en el sector público.

Por otro lado, es imprescindible que en la ejecución del presupuesto se preste especial atención al seguimiento y fiscalización del gasto de los gobiernos locales y de otras instituciones descentralizadas y autónomas que, en su conjunto, ejecutan más de la tercera parte del presupuesto total. También es necesario que se cumpla con mantener actualizada la información que las instituciones -públicas y privadas- que manejan recursos del erario nacional están obligadas a proporcionar. En este sentido, aunque resulte doloroso, es menester evaluar la conveniencia de continuar destinando recursos públicos a ONGs para que presten servicios que, en realidad, le corresponde prestar al Estado; solo si se llega a la conclusión de que -temporalmente- es imprescindible que sean entidades privadas las que presten tales servicios, entonces estos deberían adquirirse en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado (en vez de seguir regalando dinero público para que la ONGs hagan caridad privada).

De igual importancia resulta que el Congreso de la República fiscalice la liquidación que anualmente le presenta el Ministerio de Finanzas, así como el informe de la Contraloría de Cuentas, por lo que, como parte de sus responsabilidades, los legisladores deben vigilar que se cumplan las etapas del proceso y analizar el contenido del referido informe de auditoría de la liquidación del Presupuesto, para así proceder a aprobarlo -o improbarlo- oportunamente. Si no se hace algo urgentemente por mejorar la calidad del gasto público, será en vano seguir aumentando el presupuesto estatal año con año.

RECOBRAR LA DISCIPLINA

CUANTO MÁS GRITEN LOS CORIFEOS DE “EL DÉFICIT NO IMPORTA”, MÁS HABRÁ QUE INSISTIR EN RECOBRAR LA DISCIPLINA FISCAL

Alrededor del mundo los déficits fiscales se dispararon el año pasado; para hacer frente al impacto económico de la pandemia, los gobiernos expandieron el gasto público para apoyar los ingresos de las familias y de las empresas afectadas, al tiempo que la recaudación de impuestos se cayó al reducirse la actividad económica. Eso exactamente fue lo que sucedió en Guatemala.

En la medida en que la producción empezó a recuperarse desde el último trimestre de 2020, la situación fiscal ha mejorado sustancialmente: los ingresos tributarios están creciendo a gran velocidad, mientras que los gastos se han estancado a raíz de que los programas de estímulo anti pandemia han ido expirando. Sin embargo, es muy probable que esta recuperación fiscal sea de corta duración, ya que, por un lado, se trata de un rebote inercial luego de la recesión del año anterior y, por otro, la recuperación económica puede verse ralentizada por los riesgos asociados a la severa ola de contagios que nos afecta desde hace meses, así como al retraso inicial del (aún muy frágil) programa de vacunación y a la incertidumbre generada por muestro disfuncional sistema político. Además, en el orden externo, los riesgos causados por la disrupción del comercio mundial y los conflictos geopolíticos amenazan con frenar el ritmo de la recuperación.

En ese entorno conviene no perder de vista que los indicadores fiscales de Guatemala (que antes eran motivo de elogio en los mercados financieros nacionales e internacionales) se deterioraron muy rápidamente el año pasado: la deuda pública creció un 20 por ciento; su proporción en relación al PIB pasó de un 26 a un 32 por ciento; y, en relación a los ingresos tributarios creció de 250 a un preocupante 315 por ciento. La calificación de riesgo soberano, sin duda, se ve afectada por este deterioro y agrega riesgos a la sostenibilidad fiscal del país. De ahí que revertir el aumento del déficit fiscal y de la consecuente deuda pública debe ser una prioridad de la política fiscal. En eso -la necesidad de asegurar la sostenibilidad fiscal- hizo hincapié el Directorio del FMI al revisar su informe sobre Guatemala este año, cuando aconsejó fortalecer los controles tributarios (lo que, aparentemente, se está logrando), combatir el contrabando y reducir la burocracia y la corrupción; en particular, enfatizó la importancia de mejorar la transparencia, la calidad de los servicios públicos y la efectividad de las compras y contrataciones.

Hace mucho tiempo que la virtud de la austeridad empezó a perderse en las finanzas públicas guatemaltecas, y los programas anti pandemia solo vinieron a agravar el relajamiento de la disciplina fiscal. Quizá la discusión del presupuesto del Estado para 2022 sea un buen momento para recobrar la disciplina. El déficit fiscal y su evolución son importantes porque determinan la sostenibilidad a mediano plazo de la deuda pública. El déficit fiscal es muy importante, a pesar de lo que digan los ignaros corifeos de “el déficit no importa”; y, mientras más vociferen, más habrá que insistir en la importancia de recobrar la disciplina perdida.

PRESUPUESTO DEL ESTADO Y DÉFICIT FISCAL

EL DÉFICIT FISCAL QUE SE APRUEBE EN EL PRESUUESTO 2022 DEBE SER MENOR QUE EL DÉFICIT PREVISTO PARA 2021

Es sorprendente constatar que algunos funcionarios de alto nivel del Ministerio de Finanzas Públicas, pese a tener varios lustros laborando para la institución, aún conservan la creencia de que el proceso presupuestario consisten simplemente en definir un techo de gasto y repartirlo en función de la conveniencia política del momento. Ignoran estos funcionarios que el presupuesto del Estado es mucho más que eso: es una herramienta clave de gobierno, pues constituye la declaración explícita de hacia dónde se orienta la política fiscal y refleja sus intenciones frente a los problemas económicos del país.

Las señales que el presupuesto del Estado envía a los mercados -domésticos e internacionales- tienen un efecto trascendental sobre las condiciones que el país enfrenta para obtener recursos frescos para financiar la actividad del sector público y del sector privado. Entre esas señales, la cifra más importante es la del déficit fiscal (no la del techo de gasto). El tamaño y evolución del déficit es parte esencial de los signos vitales de la macroeconomía: cualquier anormalidad es una señal de alerta sobre posibles crisis.

En 2020 el déficit fiscal guatemalteco -a causa de la pandemia de Covid-19- se expandió a una velocidad nunca vista, hasta alcanzar el equivalente al 4.5% del PIB (el más alto en cuarenta años), nivel que los analistas locales e internacionales estiman peligroso y, por ende, debe ser reducido lo antes posible. Este año, el gobierno ha tenido un desempeño doblemente bueno. Por un lado, la recaudación de impuestos está subiendo muy rápidamente, de la mano de la recuperación de la producción nacional. Y, por otro, el nivel de gastos está muy contenido debido no solo a las dificultades que enfrenta el gobierno para ejecutar un presupuesto que no corresponde al año en curso (recordemos que quedó vigente el presupuesto de 2020), sino también a que los programas de emergencia (de apoyo a los afectados por la pandemia) que inflaron el gasto el año pasado, ya no se gastaron este año.

De seguir con ese buen desempeño, el gobierno estima que el déficit fiscal de 2021 cerrará en un monto equivalente al 2.5% del PIB. Eso sería un enorme logro de cara a la necesidad de reducir esa cifra en los próximos años. Sin embargo, al mismo tiempo, esa mejora esperada este año plantea un desafío de cara al presupuesto del Estado para 2022: el proyecto recién presentado por el Ejecutivo al Congreso plantea que el déficit fiscal el año próximo alcance un 2.8% del PIB; es decir, si el Congreso aprueba el presupuesto tal como le fue presentado, se estaría retrocediendo en el esfuerzo de reducir el desequilibrio fiscal. Por ello, es menester que el Congreso ajuste el techo presupuestario del presupuesto de 2022 a fin de que el déficit fiscal no sea mayor al que se prevé para 2021. Hay que actuar con sentido común y hacer lo prudente y lo recomendable técnicamente. Pero ya se sabe: el sentido común es el menos común de los sentidos; aún más, si cabe, en ese laberinto de intereses que es la negociación del presupuesto en el Congreso.

Modificar el Presupuesto

 ES NECESARIO SALVAGUARDAR LA SOSTENIBILIDAD FISCAL Y EVITAR EL DESPERDICIO DE RECURSOS

 El Congreso decidió no enviar, para su sanción, el Presupuesto del Estado que había aprobado la semana previa. Incluso si ese archivo (que algunos califican de anómalo) no se hubiese producido (o si se revirtiera), el Ejecutivo posiblemente lo vetaría, por lo que cuando se inicie el ejercicio fiscal 2021 quedará vigente el presupuesto del año previo. Dado que este último tuvo un carácter extraordinario -debido a la pandemia- resulta imprescindible readecuarlo, para cuyo efecto el Ejecutivo deberá enviar un proyecto de ley que incluya modificaciones en al menos tres áreas.

 Modificaciones para salvaguardar la sostenibilidad fiscal y evitar que la creciente deuda pública provoque una crisis. Es necesario reducir el techo de gasto en función de los ingresos esperados, a efecto de que el déficit fiscal en 2021 no exceda de un 4% del PIB; esto cual no debería ser muy complicado si se toma en cuenta que los Q11 millardos que, de forma extraordinaria, le prestó el banco central al gobierno en 2020 para atender la crisis, ya n pueden existir en 2021. Además, es importante incluir en las reformas la obligación de reducir gradualmente el déficit a un máximo del 2% del PIB en un plazo de 3 años.

 Modificaciones para mejorar la calidad de gasto y minimizar el desperdicio de recursos. Esto requiere blindar los fondos destinados a la reactivación económica (creando, por ejemplo, fondos específicos para nutrición, salud, riego e infraestructura, con una gobernanza y reglas específicas, creando fondos de garantía y prohibiendo las transferencias de tales partidas a otros fines). Además, que los proyectos de infraestructura vial, previo a recibir desembolsos, cuenten con estudios de factibilidad y de impacto socio-económico. Asimismo, revisar los posibles excesos de los pactos colectivos firmados con sindicatos de empleados públicos y regular la futura firma de los mismos sujetándolos a la opinión del Ministerio de Finanzas respecto de su viabilidad financiera. Asimismo, prohibir tajantemente que se utilicen recursos obtenidos de la deuda púbica para financiar gastos corrientes.

 Y modificaciones para mejorar la transparencia y domar la desbocada corrupción. Entre estas, deben limitarse al mínimo legal los recursos destinados a los Codedes, y que estos, las municipalidades y demás entidades autónomas que reciben fondos públicos se sometan a los mecanismos de control y rendición de cuentas (el SIAF y el SICOIN). También retomar los candados para las transferencias de efectivo y obligar a que se verifiquen las bases de datos de los programas sociales. Asimismo, eliminar recursos destinados a ONGs que no los hayan recibido en años anteriores.

 Estas modificaciones serían las mínimas para adecuar de una mejor manera el presupuesto para 2021, pero no resuelven los problemas estructurales de rigidez y opacidad. Para ello, será necesario emprender reformas institucionales cruciales, tales como las del Servicio Civil y del sistema de control del gasto (que incluye a la Contraloría de Cuentas). Este es el reto de largo plazo.

TIEMPO DE REGLAS FISCALES

ES CRUCIAL RETOMAR PRONTO LA SENDA DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL

 Alrededor del mundo -y Guatemala no es la excepción- la pandemia de COVID-19 ha dado lugar a una respuesta de política fiscal expansiva sin precedentes. Ante la aguda caída de la producción en el segundo y tercer trimestres del año, el gasto gubernamental se hizo necesario para apoyar al sistema de salud pública, así como para ayudar a las familias afectadas por el confinamiento y para ayudar a las empresas a evitar la quiebra. Por ello, las ampliaciones presupuestarias extraordinarias que el Congreso le autorizó al gobierno este año superaron los veinte millardos de quetzales, elevando el déficit fiscal a un nivel histórico equivalente al 6 por ciento del PIB.

 Además, las acciones de política fiscal expansiva -para apoyar la demanda agregada de la economía- continuarán el año próximo: el presupuesto del Estado para 2021 propuesto por el Ejecutivo implicará un déficit fiscal aún elevado (para los estándares históricamente bajos de nuestro país). Aunque la necesidad de los estímulos fiscales ante la actual crisis esté justificada, es prudente reflexionar sobre la necesidad de evitar que dichos estímulos no descarrilen la sostenibilidad de las finanzas públicas, que es un activo sumamente apreciado por la comunidad financiera internacional.

 Aunque la deuda pública de Guatemala, medida como proporción del PIB, aún pareciera muy moderada y sostenible, cuando se le mide como porcentaje de los ingresos tributarios ya no lo parece tanto. Antes de la pandemia, ese porcentaje ya había alcanzado la frontera del 250% (que los analistas financieros internacionales estiman como el máximo nivel tolerable para una economía como la guatemalteca), después de las ampliaciones presupuestarias de este año se disparó hasta un 300% y el próximo año superará el 350%. Lo que es peor, solo el pago de intereses presupuestados para 2021 equivaldría a un 2% del PIB (una quinta parte de los ingresos tributarios) y con una tendencia creciente; en otras palabras, ya comienza a materializarse la insostenibilidad fiscal en el drenaje que año con año se percibe por el pago de los intereses de la cada vez mayor deuda pública.

 Aunque las condiciones financieras -nacionales e internacionales- permiten por ahora que los déficits fiscales se financien con relativo poco estrés para la economía, es necesario ser extremadamente precavidos. Para el gobierno, los costos de endeudarse pueden elevarse rápidamente en algún momento del futuro cercano, desencadenando una crisis fiscal. Es menester asegurar una consolidación gradual de las finanzas públicas para evitar ese escenario. El gobierno necesitará plantear un plan creíble de mediano plazo, idealmente surgido de un proceso de diálogo, que incluya no solo medidas para mejorar la movilización de ingresos tributarios, sino que también discuta las profundas taras, ineficiencias y corruptelas que empuercan el gasto público.

 Un reciente estudio de la Universidad Rafael Landívar y la Asociación de Investigación y Estudios Sociales -ASÍES- sobre la sostenibilidad de la deuda pública guatemalteca, revela los grandes riesgos macroeconómicos si no se consolidan las finanzas públicas. Una de las medidas que se hace cada vez más evidente y necesaria, es el establecimiento de reglas fiscales que obliguen al fisco a cumplir ciertos parámetros numéricos en materia de endeudamiento y déficit fiscales. Muchos países han plasmado tales reglas en leyes llamadas “de responsabilidad fiscal”. Quizá sea tiempo de empezar a discutir una ley como esa para nuestro país, de forma técnica, previsora y responsable, antes de que la crisis fiscal nos reviente en la cara, de la forma terrible en que, por ejemplo, les reventó a nuestros vecinos de El Salvador y Costa Rica.

El Déficit de la USAC

 NO ES FINANCIERO, ES DE TRANSPARENCIA

 Desde hace meses, las autoridades de la USAC se quejan de tener un déficit financiero que les impide ampliar su infraestructura y equipamiento y, por ello, justifican su insistente petición de que se modifique el destino de un crédito multimillonario en el que incurrió el Estado para beneficiar a esa casa de estudios. Junto con esas quejas surge el infaltable -y, en gran medida, estéril- debate entre quienes, en un extremo, ponen en duda la necesidad de que exista una universidad estatal y, en el otro extremo, quienes la defienden al punto de exculpar sus muchas debilidades. Quizá sería más productivo si, partiendo del hecho de que la existencia de la USAC está respaldada en un mandato constitucional, hiciéramos un esfuerzo por evaluar objetivamente la eficiencia de esa universidad y los beneficios que ella reporta a la ciudadanía que la sostiene con sus impuestos.

 Una forma práctica y sencilla de hacer tal evaluación sería comparar a la USAC con alguna otra universidad de naturaleza similar como podría ser, por ejemplo, la UNAM. Para ello, basta ver la información que ambas universidades publican en sus sitios web. El aporte anual que el Estado le da a la USAC (alrededor de Q2 mil millones anuales) representa un 0.35% del PIB guatemalteco, mientras que el aporte del gobierno mexicano a la UNAM representa un 0.19% del PIB de ese país, lo que indica que a los mexicanos les sale más barata la UNAM que a los guatemaltecos la USAC.

 En 2019 la USAC tenía 178,450 estudiantes de licenciatura y 8,470 de postgrado, mientras que la UNAM reportaba 217,800 de licenciatura y 30,630 de posgrado en 2020. De la UNAM se graduaron 22,800 estudiantes en 2019, mientras que de la USAC lo hicieron 15,200 en 2017 (no hay datos más recientes publicados). Hasta aquí no parece haber diferencias sustanciales, relativamente hablando, excepto que la cantidad y calidad de la información pública disponible es mucho mayor en el caso de la UNAM. Por ejemplo, los docentes y técnicos de la UNAM publicaron más de 11,700 trabajos académicos el año pasado, mientras que la USAC no reporta ningún dato al respecto (no es que no hayan producido trabajos académicos, sino que no los reportan al público).

 Para una entidad autónoma, que se sostiene financieramente con los impuestos que pagan todos los ciudadanos (incluyendo los más pobres) es esencial rendir cuentas con absoluta transparencia. Es precisamente en esa transparencia y rendición de cuentas en donde la USAC muestra grandes diferencias cuando se le compara con la UNAM. Es cierto que existen algunas similitudes: ambas casas de estudio publican su estructura orgánica; su presupuesto anual de ingresos y gastos; sus plazas de trabajo y sus respectivas remuneraciones; sus manuales de normas y procedimientos; y, sus procesos de compras y contrataciones.

 Pero las diferencias son muchas y sustanciales. La UNAM, además de publicar abundante información de sus actividades académicas, culturales y editoriales, hace pública otra información estratégica: sus metas, objetivos y resultados alcanzados; el gasto por alumno y unidad académica; las actas de sus consejos y comités; las declaraciones patrimoniales de sus altos funcionarios; el listado de su personal académico y el de sus jubilados y pensionados; el padrón de proveedores y contratistas; su estado de ingresos y gastos; los informes de auditorías internas; y, el informe de auditoría externa independiente. La USAC no publica absolutamente nada de esto. El día que lo haga, quizá, se habrá ganado el derecho de pedirle al pueblo que se endeude para pagarle sus gastos sin cuestionar su opacidad y su ineficiencia.

Fortalezas de la Economía

La estabilidad macroeconómica encabeza las fortalezas del FODA de le economía nacional, que realizamos en conjunto con unos colegas economistas. En futuras entregas, veremos las oportunidades, amenazas y debilidades.

El final del año y del periodo de gobierno parece un buen momento para reflexionar y planificar tanto las estrategias empresariales como las políticas públicas para el 2020. Para el efecto, en conjunto con unos colegas economistas ensayamos un análisis FODA (es decir, de las fortalezas, las oportunidades, las debilidades y las amenazas) de la economía nacional, utilizando como base los reportes más recientes de las tres calificadoras de riesgo-país (Fitch Ratings, Moody’s y Standard & Poors’s) y de los cuatro organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) que le dan un seguimiento continuo a las condiciones económicas y de inversión en nuestro país.

Como resultado de ese ejercicio, hoy les presentamos el resumen de las fortalezas que se destacan en los reportes referidos y que, en nuestra opinión, son las cinco más importantes que presenta la economía guatemalteca. (1) La estabilidad macroeconómica que se manifiesta en niveles bajos y estables de déficit fiscal (menores al equivalente a un 2% del PIB), una inflación moderada y sin volatilidad, y un crecimiento de la producción que, aunque reconocidamente lento, ha sido continuado y resiliente ante los altibajos de la economía mundial. Esa estabilidad, aunque no es un factor suficiente para  generar un buen clima de negocios y de inversión, sí es un factor necesario para que este exista.

(2) Unos niveles relativamente bajos de deuda pública (de alrededor de un 25% del PIB, muy lejos del 40% considerado como nivel crítico) que reducen las probabilidades de una crisis fiscal. (3) Una posición externa sólida, con superávit en balanza de pagos (gracias a los sólidos ingresos por remesas familiares) y abundantes existencias de reservas monetarias internacionales, lo cual minimiza las probabilidades de una crisis cambiaria o de pagos con el exterior. (4) Una política económica prudente en la que tradicionalmente se aplican políticas fiscales y monetarias ortodoxas, que se apuntalan con la existencia de un banco central independiente, todo lo cual inocula certeza a los agentes económicos para sus decisiones de negocios.

Y, (5) una tradición de varios años de elecciones libres y periódicas que, pese a las debilidades manifiestas del sistema electoral –falta de representatividad, obstáculos a la participación y debilidad institucional de la autoridad electoral-, ha permitido la alternancia democrática y pacífica en el poder, lo cual contribuye a reducir el riesgo político que los expertos le asignan al país. Una tarea de las nuevas autoridades de gobierno será mantener y consolidar estas cinco fortalezas.

Respecto de las primeras cuatro, será crucial preservar la ortodoxia de las políticas macroeconómicas, lo cual implica hacerles ajustes paramétricos (no cambios drásticos) al gasto público y a las tasas de interés y otras variables monetarias para darle un necesario envión a la actividad productiva; todo ello al tiempo que se respeta y, en lo posible, se fortalece la institucionalidad del Ministerio de Finanzas y la autonomía del Banco de Guatemala. Y respecto de la quinta fortaleza, será necesario respetar estrictamente los calendarios electorales y, a la vez, fortalecer el sistema electoral y de partidos políticos.

Política Fiscal Sin Disciplina

La mayoría de países latinoamericanos cuentan ya con estos marcos regulatorios; Guatemala es el único país centroamericano sin reglas fiscales explícitas.

La conducción de la macroeconomía de cualquier país depende, fundamentalmente, de dos palancas: la política fiscal y la política monetaria. Esta última, en Guatemala, está detalladamente regulada mediante las normas (constitucionales, legales y reglamentarias) que rigen las actuaciones del banco central y su Junta Monetaria, en las que se establecen sus objetivos, metas, instrumentos y parámetros de operación. En contraste, la política fiscal guatemalteca navega a la deriva. Su principal marco regulatorio, la Ley Orgánica de Presupuesto, no solo es meramente operativa (es decir, no es de naturaleza estratégica), sino que es reiteradamente irrespetada cada año durante el proceso de aprobación presupuestaria.

La no aprobación, por parte del Congreso, de un presupuesto estatal para 2020 es solo la muestra más reciente de la improvisación y falta de disciplina que prevalece en la política fiscal guatemalteca. La ausencia de reglas claras y de visión de largo plazo en lo fiscal pone en riesgo de sostenibilidad a unas finanzas públicas que quedan a merced de la discrecionalidad y caprichos de las autoridades. Esa indisciplina impide enviar señales a los mercados acerca de las preferencias, prioridades y estrategias de gobierno. Y todo ello implica una enorme falta de credibilidad en la conducción macroeconómica del país y, por ende, en un aumento en el riesgo que evalúan los mercados financieros.

Para evitar estas incertidumbres y limitar el peligro de que los gobiernos incurran en indisciplina fiscal (por razones, por ejemplo, de comprar votos en años electorales a cambio de un aumento excesivo del gasto), cada vez más países han adoptado marcos legales con reglas fiscales que han demostrado ser efectivos para contener los déficits, evitar la insostenibilidad de la deuda, refrenar la inflación y mejorar la calificación de riesgo-país. La mayoría de países latinoamericanos cuentan ya con estos marcos regulatorios; Guatemala es el único país centroamericano sin reglas fiscales explícitas.

Es fundamental que el nuevo gobierno y el Congreso entrante trabajen conjuntamente para establecer reglas que pongan límites al crecimiento del déficit y de la deuda pública (ajustadas por el ciclo económico), que restrinjan el gasto corriente y promuevan el gasto en infraestructura, y que velen porque la recaudación sea suficiente pero que no ahogue a los contribuyentes. No es necesario inventar el agua azucarada: basta con ver las leyes que sobre la materia se están aplicando exitosamente alrededor del mundo como parte de la adopción de una cultura de responsabilidad fiscal.

De lo contrario, si no se adopta un marco coherente de reglas fiscales, es muy posible que las finanzas públicas nacionales se sigan deteriorando en medio de sus rigideces estructurales (que hacen que actualmente el 85 por ciento del gasto público esté ya inflexiblemente pre-destinado para fines específicos) y de sus agujeros negros (como el gigantesco déficit del sistema de jubilaciones de los burócratas) que, de no corregirse, podrían llevarlas al colapso.

Los Desafíos del Presupuesto 2020 (II)

Todo endeudamiento público debe explicitarse transparentemente en las cifras del presupuesto -en vez de ocultarse en las normas presupuestarias-

La semana pasada comentamos algunos problemas estructurales del presupuesto cuya corrección es casi imposible en la ley anual que aprobaría el presupuesto del Estado para 2020. Hoy, y la próxima semana, nos referiremos a otros aspectos del proyecto de presupuesto que sí es factible corregir en el dictamen que va a emitir la Comisión de Finanzas del Legislativo.

Uno es que los ingresos previstos en el referido proyecto están evidentemente sobrestimados: supone que los ingresos tributarios de 2019 cerrarán en Q64 millardos (cuando difícilmente alcanzarán los Q61 millardos) y, de allí, supone que en 2020 llegarán hasta Q67 millardos, incluyendo un “bolsón” de ingresos por Q1.5 millardos de fuentes inciertas y no especificadas. La sobrestimación de ingresos, con un techo de gasto presupuestado de Q91.9 millardos, significaría que el déficit fiscal en 2020 superaría los Q17.7 millardos, equivalente a un 2.6% del PIB.

Este déficit conllevaría un aumento equivalente en el saldo de la deuda pública que la haría exceder los parámetros de prudencia y pondría en riesgo la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo. En efecto, de materializarse tal déficit, la deuda pública equivaldría a más del 166% de los ingresos tributarios (superior al 150% que expertos internacionales señalan como un límite tolerable), lo cual enviaría un mensaje de alarma a la banca internacional y podría perjudicar la calificación de riesgo-país, afectando el acceso (público y privado) al crédito internacional.

Encima de esto, en las normas presupuestarias presentadas al Congreso se incluyen montos importantes que pre-aprobarían endeudamiento adicional (no revelados en las cifras del presupuesto) hasta por Q8 millardos para cubrir una serie de gastos (incluyendo infraestructura). De aprobarse esas normas y de colocarse toda esa deuda en 2020, el déficit superaría el equivalente al ¡3.6% del PIB! Algunos de los proyectos previstos en dichas normas son muy loables y necesarios, pero el mecanismo planteado para financiarlos (endeudamiento público masivo, no explicitado en las cifras del presupuesto) es, cuando menos, anómalo.

Es de esperar que un ministro de finanzas conocedor de la materia (como el nominado por el gobierno entrante) evitaría prudentemente utilizar todo el cupo que se pide “pre-ampliar” en las normas presupuestarias presupuestas. Sin embargo, aunque solo se endeudara por cien quetzales, el procedimiento propuesto de autorizar “pre-ampliaciones” sentaría un peligroso precedente: el día que el ministro de finanzas sea alguien propenso a gastar irresponsablemente, podría recurrir a este anómalo mecanismo para inflar desmedidamente el gasto público y el déficit fiscal. Todo endeudamiento público debe explicitarse transparentemente en las cifras del presupuesto, y no esconderse en las normas presupuestarias.

Lo que corresponde al Congreso es recortar el techo del gasto previsto para 2020 (de manera que el déficit fiscal no exceda del equivalente a un 2% del PIB –porcentaje considerado como un máximo tolerable por el Fondo Monetario Internacional- y eso implica, lamentablemente, no aprobar las normas que autorizarían “pre-ampliaciones presupuestarias”, por más loables que sean los proyectos que se pretenden financiar con las mismas.

Desafíos del Presupuesto 2020 (I)

El proyecto de presupuesto del Estado para 2024 entraña una serie de desafíos, algunos de muy difícil solución, pero otros que pueden remediarse en el proceso de aprobación del Congreso

Como cada año, el Congreso está en vías de analizar, para su eventual aprobación, el proyecto de presupuesto para el ejercicio fiscal 2020 que el gobierno le presentó hace unas semanas. Este proceso es muy relevante, ya que el presupuesto de ingresos y egresos del Estado es una herramienta clave de gobierno, pues constituye un resumen explícito de la política fiscal y refleja en gran medida sus intenciones frente a los problemas económicos del país. Para el nuevo gobierno que toma posesión en enero, contar con un presupuesto debidamente aprobado que guíe su accionar financiero es de crucial importancia y, para ello, es esencial que el Congreso tome en consideración una serie de aspectos que debe sopesar cuidadosamente.

Una de las debilidades, no de este proyecto, sino de casi todos los presupuestos de los últimos años es que, debido a las asignaciones fijas (a las municipalidades, al deporte, a la universidad, etcétera) a las que obligan la Constitución y otras leyes, el presupuesto se ha vuelto extremadamente rígido: existe apenas una flexibilidad para implementar políticas públicas e inversión por parte del ejecutivo de solo un 15.6% del total del gasto, lo que implica que el 84.4% de los egresos ya se encuentra irremediablemente comprometido. A eso se debe en gran medida que la prioridad en el gasto público ha sido el rubro de funcionamiento, en detrimento de la inversión, lo que se ha convertido en un problema estructural: hace diez años el 28% del gasto se destinaban a obra pública; hoy, solo 17% del mismo se dedica a tal fin.

Además de las rigideces derivadas de mandatos constitucionales o legales, también destacan las relacionadas con la planilla de los servidores públicos: para 2020, el porcentaje del presupuesto que se destinaría a salarios sigue aumentando y ascendería a un 39% del total, sin que se pueda evaluar la calidad de dicho gasto. Esto clama porque se cumpla a cabalidad lo establecido en el Decreto 29-2016, que obliga a todas las entidades del sector público a publicar información de los empleados públicos, y porque se cuente, cuanto antes, con un inventario completo (y actualizado en tiempo real) de todos los trabajadores del Estado.

Tal vez algo de la ineficiencia que dichas rigideces acarrean, podría reducirse si se prestara más atención al destino y fiscalización del gasto de los gobiernos locales (municipalidades y consejos de desarrollo) que, por desgracia, no suele estar alineado con las políticas públicas del Estado. Es necesario también evaluar la práctica de destinar recursos públicos a ONGs para que presten servicios que –estrictamente hablando- le corresponde prestar al gobierno y, de juzgarse necesaria la prestación de tales servicios por entes ajenos al Estado, debe evaluarse la conveniencia de que estos se adquieran en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado.

Estas debilidades estructurales del presupuesto son imposibles de resolver en un solo ejercicio de presupuestación anual, pero eso no implica que deba evadirse ni postergarse la discusión de esta problemática y sus posibles soluciones. Existen, sin embargo, otras debilidades del presupuesto que sí pueden ser solucionadas por el Congreso durante el proceso de aprobación que ahora lo ocupa. A algunas de estas nos referiremos la próxima semana.

¿Listos para el Despegue Económico?

Es cierto que la deuda pública de Guatemala es baja cuando se mide como porcentaje del PIB, pero eso no significa que podamos recurrir al endeudamiento como base de un crecimiento económico sostenido

Recientemente al Banco de Guatemala publicó sus previsiones macroeconómicas, en las que el crecimiento de la producción nacional para 2019 estará alrededor de un 3.4% anual, basado en la estabilidad de las principales condiciones macroeconómicas, incluyendo una inflación bajo control, un tipo de cambio y unas tasas de interés relativamente invariables y, por el lado fiscal, un déficit fiscal creciente pero aún bajo (en comparación con otros países similares) y una deuda pública pequeña (en relación con el tamaño de la producción del país). Básicamente el mismo escenario de estabilidad y prudencia macroeconómica que ha sido reconocido por las calificadoras internacionales como la principal fortaleza del país.

Pero siendo este crecimiento absolutamente insuficiente, surgió (en las redes sociales, vale aclarar) un breve debate entre algunos economistas respecto de si, con las cifras presentadas, estaba servida la mesa para arrancar un periodo de crecimiento más dinámico y sostenido de mediano y largo plazo. El planteamiento que más se discutió fue que las condiciones existentes (especialmente el bajo monto de la deuda pública), aunadas al proceso de urbanización y al bono demográfico, podían abrir la posibilidad de emprender, mediante el endeudamiento público, un esfuerzo de inversión en infraestructura que disparara ese periodo de crecimiento sostenido.

Ciertamente, un necesario aumento en el gasto para revertir el terrible retraso de nuestra red de infraestructura daría un impulso al crecimiento de la producción nacional. Pero la cuestión clave del planteamiento es si dicho crecimiento –basado en inversión en infraestructura- podría ser sostenible per se, y la respuesta es claramente que no lo sería. El crecimiento económico basado en un incremento masivo del gasto público (aunque sea para infraestructura) siempre es efímero, y existen numerosos casos alrededor del mundo y a lo largo de la historia que así lo ratifican.

La deuda pública de Guatemala es baja cuando se mide como porcentaje del PIB, pero es elevada si se mide como fracción de sus ingresos fiscales, lo que define la capacidad de pago del Estado. Es por eso que analistas y calificadoras coinciden en que un aumento anual de la deuda pública nacional, incluso tan pequeño como de un 0.5% del PIB (aunque se destine exclusivamente a infraestructura) es (en ausencia de un aumento de los ingresos fiscales) insostenible y pondría en riesgo la preciada estabilidad macroeconómica. Por otra parte, encomendar de golpe una masiva inversión en infraestructura a la precaria (y presumiblemente corrupta) institucionalidad pública existente sería una receta para el fracaso.

                                                                                   

Los ingredientes para el crecimiento sostenible son dos: aumentar la productividad y aumentar la inversión (especialmente privada, no solo en infraestructura). Para que se den, es indispensable que exista certeza jurídica, que prevalezca el estado de derecho, que los servicios público esenciales (seguridad física, impartición de justicia, infraestructura, educación y salud primarias) sean provistos con eficiencia –mediante instituciones sólidas- y que exista estabilidad política y paz social. La inversión en infraestructura puede contribuir a impulsar el crecimiento  económico de largo plazo, pero sin una reforma de las instituciones estatales sería solamente un desperdicio de recursos.

Pensiones Demagógicas

Existen en el Congreso varias iniciativas de ley para darle más dinero a los jubilados del Estado. Lamentablemente esas iniciativas son irresponsablemente demagógicas, porque son financieramente inviables. 

La demagogia apela a los sentimientos y emociones del pueblo para ganar su apoyo político; mediante la retórica y la promesa fácil busca tocar las pasiones, las necesidades sentidas o los temores escondidos de las masas para conseguir votos. El político demagogo no se apoya en su propuesta de gobierno, sino en sus promesas de campaña, que ofrecen soluciones falsas a problemas reales; es un vendedor de atajos ilusorios.

Entre esas falsas promesas, pocas hay tan “sexys” para el electorado, tan efectivas para ganar el voto sentimental de los electores, como la de ofrecer mayores pensiones para los jubilados. No es de extrañar que este año electoral hayan proliferado iniciativas de ley (como la No. 5562 y la No. 5570 que se discuten en el Congreso) que ofrecen incrementar a los pensionados y jubilados de las clases pasivas del Estado. Una de esas iniciativas ofrece no solo incrementar las pensiones en Q1,500.00 mensuales, sino también aumentarlas periódicamente.

Lamentablemente esas iniciativas son irresponsablemente demagógicas, porque son financieramente inviables. Los diputados ponentes las han planteado sin contar siquiera con estudios técnicos ni opiniones de la Oficina Nacional de Servicio Civil -ONSEC- o del Ministerio de Finanzas Públicas para evaluar su viabilidad e impacto en las cuentas del Estado. Si partimos de que existen más de cien mil jubilados del Estado, un incremento de pensiones como el propuesto requeriría anualmente más de Q2 mil millones adicionales, equivalentes al 2.5% del total del presupuesto aprobado para 2019 y requerirían de aumentar en más de 40% el presupuesto vigente para las clases pasivas; es más, solo este aumento sería muy superior a los presupuestos de los ministerios de Agricultura, de Cultura y Deportes, de Relaciones Exteriores, de Economía, de Ambiente y de Energía y Minas.

Si se diera tal incremento, es de esperar que el mismo se financie a costa de una reducción de otros gastos corrientes y de los gastos en inversión del Estado, o bien que se genere un incremento en el déficit fiscal y, por ende, en el endeudamiento público. Lo que da más grima es que, por un lado, la propia Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado establece que para garantizar la estabilidad financiera del régimen, la ONSEC debe efectuar revisiones técnicas y actuariales por lo menos cada cinco años; y que, por otro lado, el propio proyecto de presupuesto que el Congreso aprobó para 2019 advierte en un anexo que “la principal amenaza a que está expuesto el régimen de clases pasivas civiles del Estado es la aprobación de leyes que incrementan los montos de las pensiones u otros beneficios, sin haber realizado previamente un estudio actuarial ni un análisis presupuestario y financiero para determinar la capacidad del Estado para absorber los costos, lo que compromete el destino de ingresos”.

Al parecer, la campaña política provoca amnesia en algunos diputados que olvidan lo que ellos mismos aprobaron hace unos meses y, con tal de cazar algunos votos ingenuos, plantean soluciones falsas a problemas reales, poniendo en riesgo la viabilidad financiera del sistema de clases pasivas y, en el largo plazo, la propia estabilidad de las finanzas públicas.

La Desnutrición No Es un Tema (Solo) de Salud

La desnutrición crónica infantil es un problema multicausal que debe ser enfrentado con un enfoque integral (una política nacional), no con programas parciales

El Congreso está analizando la aprobación de un préstamo del Banco Mundial por US$100.0 millones, para la ejecución del proyecto “Crecer Sano (proyecto de nutrición y salud en Guatemala)”. Desde el punto de vista puramente financiero, este préstamo, cuyos desembolsos se harían de forma escalonada en el transcurso de 5 años, no entraña mayores problemas ni impactos macroeconómicos. Sin embargo, desde el punto de vista de su ejecución presenta algunas importantes debilidades que vale la pena puntualizar, ya que ilustran el por qué el Estado guatemalteco ha sido tan ineficaz en atender el gravísimo problema de la desnutrición crónica.

La principal debilidad del préstamo es que su diseño y gobernanza no parecen estar alineados con el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional –SINASAN-, ni con su correspondiente política nacional que, por ley, deben regir en este tema. El proyecto de préstamo le confiere el rol central de ejecución al Ministerio de Desarrollo Social -MIDES-, cuando este se ha caracterizado por su bajo grado de ejecución presupuestaria y su proclividad a politizar sus proyectos. Ante la desconfianza que inspira el MIDES, en el Congreso se discute la opción de otorgarle la ejecución del préstamo al Ministerio de Salud, lo cual tampoco remediaría el problema.

La desnutrición crónica es un problema multicausal que debe ser enfrentado con un enfoque integral. La desnutrición (que, por mucho, debiese ser la prioridad número uno de las políticas públicas) es no sólo una consecuencia de la pobreza, sino una causa de la misma pues torna a los niños en seres débiles física y mentalmente, limitando de por vida su capacidad productiva. Su atención involucra no solo medidas en el área de salud (que solamente atienden los síntomas del problema), sino principalmente temas de educación alimenticia (especialmente la ausencia de proteína animal en la cultura dietética nacional) que deben complementarse con políticas que generen capacidades y le devuelvan a la población las herramientas necesarias para lograr generar riqueza por sus propios medios, así como con políticas agrarias, comerciales y laborales. Se debe apostar por soluciones integrales y de largo plazo.

Es necesario recordar que ya existe un marco legal vigente en el país, específico para el SINASAN, que establece el marco institucional y de políticas para coordinar acciones de entidades gubernamentales, no gubernamentales y organismos internacionales, en tres niveles de acción: el nivel de decisión política (con el Consejo Nacional -CONASAN-), el nivel de coordinación y planificación técnica (con la Secretaría -SESAN-) y, el nivel de ejecución (que debe ser llevado a cabo por los ministerios y organismos que tengan responsabilidades operativas. Para minimizar el riesgo de que los US$100 millones del préstamo del Banco mundial se conviertan en un nuevo desperdicio de recursos, su ejecución debería enfocarse en fortalecer este sistema de coordinación institucional, en vez de crear nuevas instancias que lo debilitan.

El Presupuesto 2018: Cuesta Arriba

Defender e impulsar el proyecto de presupuesto del Estad para 2018 ya iba a ser una tarea difícil antes de la crisis política. Ahora, en plena crisis y con la renuncia del Ministro de Finanzas, la cosa se pone aún más cuesta arriba

El presupuesto de ingresos y egresos del Estado es una herramienta clave de gobierno, pues constituye un resumen explícito de la política fiscal y refleja en gran medida sus intenciones frente a los problemas económicos del país. Por ello, además de sus evidentes implicaciones políticas, el proceso de aprobación del presupuesto 2018 que se sigue en el Congreso de la República es de particular trascendencia. Sin embargo, dicho proceso, que apenas se está iniciando, enfrenta desde ya serios desafíos que lo ponen cuesta arriba.

En primer lugar, la renuncia del ministro y viceministros de finanzas públicas, principales ponentes de la iniciativa, deja prácticamente en orfandad el proyecto, que necesita quién lo defienda e impulse políticamente en el Congreso. Ello en un ambiente de crisis en el que amplios sectores de la población están poniendo en duda la legitimidad y credibilidad del Congreso. Aquí cobra particular importancia la decisión que tome el presidente Morales al elegir a la persona idónea para sustituir al ministro saliente y su equipo de confianza.

Por otro lado, el proyecto de presupuesto plantea desafíos técnicos importantes. La iniciativa que el Ejecutivo envió al Congreso incluye estimaciones basadas en un escenario macroeconómico muy optimista e incorpora un desequilibrio fiscal estructural (que se agrava si se toma en cuenta que las cifras de recaudación lucen sobreestimadas) y un aumento recurrente del gasto de funcionamiento (incluyendo el crecimiento vegetativo de los costos generados por el sistema de pensiones del Estado y por los pactos colectivos de algunos ministerios y del propio Congreso).

El déficit fiscal propuesto (equivalente a un 2.6% del PIB) resulta significativamente superior al de los seis años previos que, con los ingresos sobrevaluados, implicaría que tal déficit podría ser incluso más elevado, lo cual significaría que se revertiría la tendencia de tener déficits menores al 2% del PIB, como lo recomiendan expertos tales como el Fondo Monetario Internacional. Con ello, la relación de la deuda pública respecto de los ingresos tributarios se elevaría a un 237% en 2018, lo que conllevaría un incremento acelerado que podría perjudicar la calificación de riesgo-país a nivel internacional.

Para complicar más las cosas, el proyecto incluye debilidades evidentes, como el hecho de que parte del financiamiento obtenido con bonos se destina a financiar gasto corriente (Adulto Mayor, Clases Pasivas, Universidad de San Carlos, Fideicomiso de transporte, entre otros), lo cual contraviene lo preceptuado por la Ley Orgánica del Presupuesto (esos gastos deberían ser financiados con ingresos ordinarios). Además, es inaceptable continuar aumentando el gasto en salarios sin que exista aún el tan necesario censo de empleados públicos ofrecido a inicios del gobierno. Y, aunque es bienvenido el aumento previsto en la inversión en infraestructura, es preocupante que el mismo se haga sin una reforma institucional que garantice la transparencia y eficiencia de una cartera tan cuestionada como la de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda.

Estos asuntos complejos deben ser debatidos e, idealmente, corregidos por la Comisión de Finanzas del Congreso, para viabilizar la necesaria aprobación del presupuesto, con las modificaciones correspondientes. Ello requiere de un sentido de responsabilidad y de una visión de Estado por parte tanto de la bancada oficial, como de la oposición. De lo contrario, si no se prueba el presupuesto y queda vigente para 2018 el del año previo, la ejecución del gasto sería aún menos transparente y menos eficiente que en los periodos previos, y el Ejecutivo carecería de un marco que oriente su accionar financiero.

Trump y la economía (de Guatemala)

La mala noticia es que las políticas económicas anunciadas por Trump durante su campaña electoral serían -en general- negativas para Guatemala. La buena noticia es que es muy poco probable que algún día se lleguen a aplicar.

Durante su campaña electoral, el ahora presidente electo de los Estados Unidos anunció varias medidas de política que, si se llegan a aplicar (lo cual podría nunca ocurrir, tratándose de promesas de campaña) tendrían repercusiones, directa o indirectamente, sobre la economía guatemalteca.

En su plan de acción, Trump enfatizó el objetivo de proteger el empleo estadounidense mediante medidas proteccionistas, entre las que incluye: renegociar o denunciar tratados de libre comercio (incluyendo el NAFTA); elevar tarifas (aranceles) sobre bienes importados para proteger la producción de bienes locales; declarar oficialmente a China como “manipulador cambiario” e identificar abusos comerciales-laborales que cometan otros países en perjuicio del empleo estadounidense (con posibles sanciones); y, facilitar la producción de fuentes de energía doméstica (incluyendo petróleo, shale y gas natural).

Trump también ofreció medidas para restaurar la seguridad nacional con potenciales repercusiones económicas, entre las que se incluyen: deportar a millones de inmigrantes ilegales con antecedentes criminales; aumentar sensiblemente el gasto militar y de seguridad estratégica; y, restringir la inmigración desde países que se juzguen incapaces de identificar los antecedentes (terroristas) de los potenciales migrantes.

En el área fiscal, Trump ofreció un plan de alivio (reducción) de impuestos sobre la renta y una simplificación tributaria que, aunados a un plan de facilitación de regulaciones y eliminación de restricciones a ciertas actividades (como la energética) generaría un aumento de la actividad económica que podría (según él) duplicar el crecimiento del PIB y pagar la totalidad de la deuda pública.

En el corto plazo todas esas políticas (si llegan a aplicarse) tardarán en tener algún impacto y, sin lo tienen, hasta podría ser positivo en términos de crecimiento de la economía estadounidense. Pero en el mediano plazo, para países como Guatemala podrían tener repercusiones –no del todo positivas-, pues se trata de medidas claramente proteccionistas, de tono nacionalista (algunas muy radicales que, aunque no guste reconocerlo a los admiradores de Trump, rayan en el populismo).

Las restricciones comerciales que favorece el nuevo presidente republicano perjudicarían directamente a las exportaciones guatemaltecas y, en general, al comercio mundial. El desequilibrio fiscal que ocasionarían las políticas de Trump impactaría en la inflación y en las tasas de interés internacionales, encareciendo el financiamiento externo que Guatemala necesita. Y, aunque lo anterior podría propiciar una depreciación del quetzal que dé algún alivio a los exportadores, las restricciones migratorias podrían tener un impacto mucho más negativo, al implicar una reducción de los flujos de remesas familiares, factor clave en el que se ha sustentado nuestra demanda interna (y el crecimiento económico) en los últimos años.

Pero quizá no haya que preocuparse demasiado. El plan económico de Trump es inconsistente por donde se le mire (reduce impuestos pero eleva aranceles, paga la deuda pero sube el gasto, elimina restricciones pero obstruye el mercado laboral). Por su parte, los republicanos, que tienen mayoría en las dos cámaras legislativas, no tolerarán un aumento desmedido del déficit fiscal. Y la realidad hará ver al nuevo presidente que es más fácil prometer en campaña, que incidir desde el gobierno en las variables económicas. Pronto habrá de percatarse de que no es factible reactivar la economía simplemente mediante decretos ejecutivos. Eso, ojalá, lo tornará más pragmático y menos dogmático.

Perspectiva Negativa

La calificadora Standard & Poor's redujo a "negativa" la perspectiva de Guatemala, pero no porque hayamos hecho algo malo, sino por lo que hemos dejado de hacer.  Los eventos políticos del año anterior nos dieron la oportunidad de reformar las instituciones y de reorientar el gasto público hacia los fines que el desarrollo demanda; pero parece ser (y a eso se refiere la calificadora de riesgos) que como país hemos desperdiciado esa oportunidad

Hace algunos días, la calificadora internacional Standard & Poor´s (S&P) revisó la calificación de riesgo-país (riesgo soberado) de Guatemala y, aunque decidió mantener la calificación central en el nivel de BB (por debajo del anhelado grado de inversión) que le ha asignado al país en los últimos años, dispuso reducir la perspectiva de la calificación de “estable” a “negativa”. Esta revisión es una advertencia a los mercados sobre un aumento de las probabilidades de que la calificadora reduzca la calificación del país en un futuro cercano, si no se corrigen ciertos aspectos que la evaluación efectuada señala como preocupantes.

La justificación de la revisión efectuada radica, según la calificadora, en que la debilidad del Estado y de sus instituciones se traduce en unos niveles excesivamente bajos de ingresos fiscales que, a su vez, se reflejan en niveles igualmente bajos de inversión en infraestructura pública. La ausencia de infraestructura física y social básica ocasiona que la productividad nacional sea baja y, por lo tanto, que el crecimiento económico sea lento e insuficiente para reducir los elevados índices de pobreza.

A fin de cuentas, lo que S&P advierte –en su rol de calificadora de riesgos- es que el escaso dinamismo de la economía entraña el riesgo de que el país no genere suficientes ingresos para hacer frente a sus compromisos de pago de deuda externa y, al mismo tiempo, que los elevados indicadores de pobreza generen un clima de ingobernabilidad que también pueden derivar en amenazas a la capacidad del país de honrar sus compromisos financieros.

Con esa advertencia, la calificación del país podría ser reducida si no se produce un aumento en los ingresos fiscales que permitan incrementar la infraestructura púbica y reducir el indicador del servicio de la deuda pública como porcentaje de los ingresos tributarios. También indica S&P que la calificación se reduciría si el déficit fiscal excede persistentemente el equivalente al 2% del PIB, lo cual realza la importancia de que el Congreso apruebe un presupuesto estatal para 2017 con un déficit moderado.

No obstante ello, la calificadora reconoce que el país cuenta con importantes fortalezas que sustentan el mantener, por ahora, la calificación soberana en un nivel de BB: el reducido déficit comercial con el exterior, el reducido monto de la deuda pública (como porcentaje del PIB), así como la ortodoxia y autonomía de la política monetaria –que ha contribuido a preservar bajos índices inflacionarios-, son factores que favorecen la calificación del país y que es menester salvaguardar.

Sugiere incluso S&P que la calificación podría subir en el mediano plazo si, además de preservar sus fortalezas, el país logra impulsar una agenda integral de reformas que fortalezcan los ingresos fiscales, la efectividad de las instituciones, y la calidad de la infraestructura pública, a fin de acelerar el crecimiento económico y reducir la pobreza.

En el recién pasado Investment Summit organizado por la Cámara de Industria quedó claro que Guatemala ofrece oportunidades atractivas de inversión, y que existen potenciales inversionistas en el mundo que podrían atenderlas, pero también quedó claro que los prerrequisitos para generar un clima propicio para que tales inversiones se materialicen, pasan por el fortalecimiento institucional y la mejora en la provisión de servicios públicos que el diagnóstico de Standard & Poor´s ha identificado con precisión. Es cuestión de que el liderazgo nacional tome debida nota y se aplique en las políticas públicas que tan claramente se desprenden de dicho diagnóstico.

Más Allá del Presupuesto Anual

Cada año que se discute el proyecto de presupuesto del Estado surgen una serie de debilidades y falencias que reflejan problemas estructurales de las finanzas públicas. Tales problemas no pueden, ni deben, solventarse dentro del presupuesto, sino que mediante un diálogo integral que dé como resultado un pacto nacional en materia fiscal

Ahora que la Comisión de Finanzas Públicas del Congreso está analizando el proyecto de Presupuesto del Estado para 2017, se escuchan diversas opiniones respecto de los problemas que presenta el mismo. Muchos de esos problemas son de naturaleza estructural y, por desgracia, no resulta razonable pretender solucionarlos de inmediato. Por ello sería un error oponerse a la aprobación del presupuesto con la excusa de que tiene muchas debilidades (que, en efecto, las tiene y se repiten año con año), ya que la improbación del mismo, lejos de contribuir a superar tales debilidades, podría significar un serio peligro de ingobernabilidad y de opacidad en la ejecución del gasto público en 2017.

Lo que sí hay que hacer es plantearse, desde ya, qué tipo de medidas deben tomarse en los años venideros para superar los problemas presupuestarios y darle viabilidad a las finanzas públicas. Y para ello es necesario, primero, reconocer cuáles son los principales problemas a enfrentar.

Entre estos destaca la extrema rigidez del gasto que se deriva, por un lado, de las numerosas asignaciones fijas que, ya sea por mandato constitucional o por disposición de leyes ordinarias, deben destinarse a fines específicos (como los aportes a las municipalidades, al deporte, o a la universidad estatal) y, por otro, de los gastos corrientes (como los salarios de los empleados públicos, la jubilaciones de las clases pasivas, o el servicio de la deuda pública) que no es fácil reducir en el corto plazo. Estas rigideces obligan a que apenas un 17% del gasto público pueda ser presupuestado para programas clave o para inversión, pues el restante 83% ya está comprometido.

Asociado a lo anterior, otro problema es que los presupuestos le asignan una prioridad creciente a los gastos de funcionamiento, que han aumentado de 7.8% del PIB en 2008 a 9.3% en 2017, en detrimento de la inversión en infraestructura, que cada vez representa una menor proporción del total de gastos del gobierno. El asunto se complica aún más por el nivel de ingresos estructuralmente bajo y la sobre-estimación que de los mismos se hace año con año en cada presupuesto.

Otro grave problema que persiste en cada presupuesto anual es que, sin ningún recato, se indica que varios gastos recurrentes (como el pago al adulto mayor, los costos de las jubilaciones de las clases pasivas del Estado, o la asignación a la Universidad de San Carlos) se financien mediante endeudamiento público, lo cual no solo es técnicamente inconveniente –pues es financieramente insostenible cubrir gastos corrientes endeudándose-, sino que está expresamente prohibido en la Ley Orgánica del Presupuesto.

Otros problemas estructurales del presupuesto incluyen la escasa transparencia en el gasto de varias entidades autónomas que, además, están fuera de los sistemas de control financiero del gobierno y desconectados de las políticas nacionales de desarrollo; o las transferencias a entidades privadas de caridad que, aunque bien intencionadas, deberían financiarse con donaciones privadas y no con fondos públicos.

Todos estos problemas no pueden solucionarse de inmediato, ni a través únicamente del decreto que autoriza el presupuesto del Estado. Las soluciones solo podrán encontrarse mediante un diálogo fiscal integral que, sobre la base de una discusión técnica, permita identificar y acordar la forma de mejorar no solo los ingresos fiscales, sino también la calidad del gasto público, establecer prioridades, eliminar rigideces y facilitar la adecuada fiscalización de los recursos del estado.