GESTIÓN DEL RIESGO DE CATÁSTROFES

CONVIENE UN SEGURO CONTRA DESASTRES Y UNA REVISIÓN DE LA LEY DE ORDEN PÚBLICO

Es bien sabido que Guatemala es un país altamente expuesto y vulnerable a la ocurrencia de desastres naturales y eventos de salud pública. Además, a medida que se intensifiquen los efectos del cambio climático, aumenta el riesgo permanente de nuevas tormentas tropicales e inundaciones o, por el contrario, de sequías y sus secuelas tanto en el ámbito social como en el crecimiento económico. En el mismo sentido, existe un riesgo, quizá más elevado, de la posibilidad de que la actividad volcánica o telúrica se salga de su normalidad ocasionando una catástrofe de gran magnitud.

Esos riesgos latentes -que, de materializarse, tendrían un enorme impacto sobre la economía y el bienestar material de los guatemaltecos- implican la necesidad de comprender la mejor forma de gestionarlos y reducirlos en un mundo cada vez más incierto: la mejor defensa contra tales impactos consiste en fortalecer y modernizar los sistemas de atención a los desastres y en aumentar la resiliencia de la economía reduciendo su vulnerabilidad, su grado de exposición y las disrupciones sociales generadas por los desastres.

Esto viene a cuenta porque hace un par de semanas trascendió la noticia de que Chile -un país particularmente propenso a movimientos telúricos- está finalizando un acuerdo con el Banco Mundial para contratar un seguro contra terremotos de alta intensidad que puedan afectar la política fiscal, la deuda pública y la estabilidad macroeconómica de ese país. Tal seguro permitiría a Chile recibir indemnizaciones preestablecidas, en caso de ciertos eventos sísmicos de alta intensidad que causen daños materiales al país y a sus finanzas públicas.

Para Guatemala, donde los desastres son uno de los principales obstáculos al desarrollo, un seguro como el que Chile está a punto de contratar podría permitir a nuestro país tener una mayor resiliencia financiera y fortalecer su capacidad de respuesta a través del acceso a un financiamiento contingente eficiente y de rápido acceso para cubrir gastos públicos extraordinarios para la atención de la población afectada por emergencias de desastres naturales.

Ese sería un uso eficiente de los recursos fiscales, mucho más razonable que el creciente monto de subsidios que el fisco está regalando para disfrazar y distorsionar el impacto del creciente costo de la energía y los combustibles a nivel mundial. Por otra parte, ese mejor uso de los recursos fiscales para la atención de desastres debería reforzarse con una modernización de la Ley de Orden Público, particularmente en lo que se refiere a la gestión de los estados de emergencia y a los mecanismos de urgencia para la adquisición de bienes y servicios y su necesaria fiscalización.

Hay que Sustentar la Reactivación

La transición entre la reapertura de actividades y la reactivación económica no va a ser un proceso sencillo

El confinamiento impuesto a causa del Covid-19 ha ocasionado shocks de oferta y de demanda sobre todos los sectores de la actividad económica. Para moderar esos efectos el gobierno se endeudó por más de Q20 millardos para lanzar salvavidas financieros a los afectados mediante sus programas de emergencia, entre los que se incluyen las transferencias de efectivo, el reparto de alimentos, el apoyo económico a empleados suspendidos, la posposición del pago de impuestos o contribuciones, y la concesión de préstamos de emergencia a empresas.

Aunque, desafortunadamente, la ejecución de la mayoría de estos programas ha sido muy lenta, algunos de esos programas de emergencia, si lograran rediseñarse adecuadamente, podrían ser de utilidad para apoyar la reactivación de la economía. De todos ellos, los programas de concesión de préstamos pueden tener un mejor potencial para la reactivación. Para el efecto, no solo deben ser reestructurados (quizá reconvirtiéndolos en fondos de garantía u otros vehículos financieros de propósito especial) sino que deben blindarse mediante un buen diseño de gobernanza para asegurar que los recursos monetarios lleguen a los destinos que más contribuyan a la reactivación.

Para algunos sectores económicos, el apoyo financiero les ayudará a salir a flote de la crisis generada por la pandemia. Para otros sectores -aquellos que ya enfrentaban problemas antes de la pandemia- el apoyo gubernamental debe servirles para reestructurare y adaptarse al cambio tecnológico estructural. No hay que olvidar que la crisis del Covid-19 está, por una parte, acelerando y profundizando ciertas tendencias económicas pre existentes -como el aumento de las compras en línea- y, por otra, cambiando muchos otros patrones de consumo -viajes, entretenimiento, turismo, etcétera-.

La transición entre la reapertura de actividades y la reactivación económica no va a ser un proceso sencillo. Hasta ahora, las políticas públicas y privadas se han centrado en el alivio inmediato de los efectos de la pandemia. Pero para que la recuperación económica sea robusta, es menester diseñar y aplicar nuevas políticas y acciones. Los recursos fiscales abundantes (fondeados con endeudamiento público) con que contará el gobierno este año y el próximo deben blindarse para no ser desperdiciados en los programas opacos y fracasados del pasado (como el Fopavi o los “bonos familia”, por ejemplo). Al contrario, esos fondos deben reencauzarse hacia nuevos programas que viabilicen y promuevan la actividad empresarial generadora de empleos.

Algunas empresas pueden necesitar financiamiento (por eso serán importantes los fondos de garantía), mientras que otras se beneficiarían más de cambios regulatorios que faciliten los negocios; por ejemplo, serán útiles los programas de capacitación laboral para adaptarse a las nuevas tendencias productivas y tecnológicas post crisis. Pero, por encima de todo, el esfuerzo de reactivación debe incluir medidas para reestructurar y fortalecer las principales instituciones del Estado (es decir, los sistemas de servicio civil, de salud pública, de estadística, electoral, de justicia, etcétera) necesarias para que florezcan los negocios. La pandemia ha reforzado la necesidad de las reformas. Nos estamos jugando el futuro, no solo en términos de producción y competitividad, sino también en cuanto al bienestar de las personas y de la sociedad en general. Es ahora cuando los líderes políticos y empresariales deben tener la visión y la iniciativa para que Guatemala pueda salir de esta crisis más fortalecida y mejor preparada para un futuro desafiante.

No es el Fin del Mundo

Esta pandemia no es el fin del mundo, pero muchas realidades económicas ya están cambiando

Las cifras de la pandemia siguen empeorando alrededor del mundo. Mientras que en Europa lo peor de la crisis ya parece haber quedado atrás, en los países en desarrollo -incluyendo Guatemala- el covid-19 está en plena expansión, causando un enorme daño no solo en vidas humanas sino también sobre la capacidad productiva de las economías. La magnitud del daño, sin embargo, podría no ser tan grande al compararla con la ocasionada por otras pandemias en el pasado.

Hasta ahora, se registran más de 7 millones a afectados por el covid-19, con un saldo de más de 400 mil muertos. Se trata de una pandemia grave, pero menos letal que otras grandes plagas de los últimos siete siglos. Incluso si los aciagos números actuales del covid-19 se duplicaran en los próximos meses, el saldo sería significativamente más benévolo que en otras pandemias del pasado: la Peste Negra (año 1350) arrojó 75 millones de muertos; la Gran Peste de Sevilla (1650), dos millones; el cólera en Rusia (1860), un millón; la Gripe Española (1919), cien millones; la Encefalitis Alérgica (1925), 1.5 millones; y, la Gripe Asiática (1958), 2 millones.

La lección histórica es que, si bien este tipo de tragedias acarrea gran sufrimiento humano y deja heridas en el tejido económico y social, estas heridas no son mortales. Los costos del covid-19 podrían ser incluso menores que en otras pandemias gracias a que la atención médica moderna y las medidas de salud pública son más efectivas. Económicamente, el efecto económico también será distinto porque el covid-19 afecta principalmente a los ancianos, que ya no están en la fuerza laboral y tienden a ahorrar relativamente más que los jóvenes, una gran diferencia con respecto a los siglos pasados cuando las personas tenían expectativas de vida más cortas. Además, la agresiva expansión fiscal emprendida esta vez por los gobiernos, si se maneja razonablemente, podrá mitigar las consecuencias económicas de la pandemia.

No es, pues, el fin del mundo, pero muchas realidades económicas ya están cambiando (y lo seguirán haciendo en los próximos meses), lo cual demandará un esfuerzo de adaptación por parte de productores, consumidores, inversionistas y gobiernos. Muchos de los problemas que enfrentaremos en la próxima década no serán nuevos, sino simplemente versiones más extremas de los que ya enfrentamos hoy: la pandemia solo las exacerbará. El desafío es salir de esta crisis mejor que antes, en función de lo cual habrá que tomar medidas para resolver estos problemas y lograr un cambio de fondo.

Las empresas saben ahora que no es sano que sus cadenas de suministros dependan de una sola fuente. Los trabajadores deben comprender que no pueden depender de una sola habilidad técnica. Los países en vías de desarrollo deben resistirse ante (y combatir juntos) las crecientes tendencias proteccionistas y antiglobalizadoras. Los gobiernos deben aprovechar la expansión del gasto público -sabiendo que debe ser estrictamente temporal- para incrementar la inversión pública en infraestructura, tecnología, salud pública y educación.

La pandemia no es el fin del mundo, pero la nueva normalidad nos exigirá un renovado esfuerzo de adaptación. La innovación será esencial para buscar nuevas maneras de hacer las cosas, nuevas maneras de convivencia social con visión de largo plazo, nuevas capacidades productivas y una nueva ética empresarial, laboral y gubernamental.

Territorio Inexplorado

Hasta ahora se han aprobado varias medidas que van en la dirección correcta, pero que son insuficientes

La crisis generada por el covid-19 no tiene precedentes. Alrededor del mundo los gobiernos están transitando un territorio inexplorado mientras combaten el vertiginoso contagio del coronavirus y, simultáneamente, intentan reducir su impacto económico. Sin una vacuna, ni medicamento alguno que aplaquen la enfermedad, la única medida sanitaria a la mano es el distanciamiento social forzoso. El gran dilema de política pública es que dicha medida propina un golpe brutal a la actividad económica y al empleo: a mayor distanciamiento social, menor actividad económica y más desempleo.

En medio de la incertidumbre, existen al menos cuatro certezas a las cuales hay que adaptarse. Primero: la recesión económica es inevitable. Los sectores más afectados están siendo el de restaurantes y hoteles, el de transporte y logística, el de producción y distribución de bienes de consumo y el de educación. Pero casi ningún otro sector se librará de una crisis que, por el lado de la oferta, genera quiebras, despidos, impago de deudas e interrupción de la cadena de suministros; y, por el lado de la demanda, suscita un aumento en los ahorros (pues los consumidores, por precaución, reducen sus gastos) y una posposición de las inversiones, todo lo cual deprime la economía.

Segunda certeza: la crisis es global. A los efectos internos derivados del distanciamiento social hay que añadirles la caída de nuestras exportaciones hacia otros países, la reducción de las remesas familiares provenientes de Estados Unidos y la marcada volatilidad en los mercados financieros internacionales. Tercera certeza: la magnitud del impacto económico será enorme. Se espera que, en términos de crecimiento económico mundial, la recesión actual será mucho más grave que la vivida en la crisis financiera mundial de 2008.

Y cuarta certeza: la crisis será temporal -seguramente durará menos de un año-. El aislamiento social no puede mantenerse por más de tres o cuatro meses (la gente, si no tiene dinero, no podrá estar alejada de su trabajo) y, tarde o temprano, la tasa de contagios caerá; luego vendrá, sin duda, la ansiada recuperación económica. Por eso, el momento para actuar es ahora, tanto para salvar vidas, como para salvar los medios de vida (empleos formales e informales). Los objetivos de la política económica deben ser, pues, priorizar el gasto en salud (incluyendo la compra de pruebas médicas que permitan optimizar las acciones de sanidad pública) y, a la vez, aplanar la curva de desempleo y mantener con vida el aparato productivo para cuando llegue la (inevitable) recuperación.

El mayor esfuerzo se centra en el gasto fiscal. Durante décadas, Guatemala ha mantenido una política fiscal disciplinada y una buena reputación en los mercados financieros internacionales, lo cual otorga un importante espacio fiscal que debe ser aprovechado en esta emergencia. Hasta ahora se han aprobado varias medidas que van en la dirección correcta, pero que son insuficientes: las líneas de crédito a la pequeña y mediana empresa deben ampliarse y agilizarse, lo mismo que las transferencias dinerarias a cuentapropistas y personas vulnerables; el seguro social debe estar a la altura del desafío y ampliar su cobertura durante la emergencia. Hay que usar y fortalecer los mecanismos estatales que ya existen, en vez de inventar el agua azucarada. Debe actuarse pronto, pero debe actuarse bien y con transparencia. No es preciso entrar en pánico; esta crisis también pasará.

Amenazas y Oportunidades para la Economía

Las decisiones que los políticos tomen en su primer año de gestión serán cruciales para bienestar económico del país.

El inicio del año es propicio para analizar los desafíos que enfrentará el país en 2020. Resumo a continuación las amenazas y las oportunidades más destacadas para nuestra economía; con ello finalizo el análisis FODA (es decir, de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) que realizamos junto con algunos colegas, utilizando como base los reportes más recientes de las calificadoras de riesgo-país y de los organismos multilaterales que dan constante seguimiento a las condiciones económicas y de inversión en Guatemala.

Entre las amenazas más importantes para la economía nacional destacan cinco. (1) El creciente proteccionismo comercial, exacerbado por la guerra económica sino-estadounidense que, eventualmente, podría llegar a entorpecer nuestras propias exportaciones. (2) La inestabilidad en el mercado del petróleo, asociada a las tensiones geopolíticas en el Medio Oriente, que podrían derivar en presiones inflacionarias. (3) La debilidad en el crecimiento económico mundial y en el comercio internacional, que podría agravarse si las dos primeras amenazas llegan a concretarse. (4) La escalada de políticas (y actitudes) anti-migraciones por parte del gobierno (y de parte de la ciudadanía) estadounidense, que podría mermar la principal fuente de divisas hacia Guatemala. Y, (5) la vulnerabilidad ante el cambio climático, que posiciona al país entre los más expuestos a desastres naturales.

Para afrontar estas amenazas, el gobierno entrante deberá preservar la estabilidad económica mediante la aplicación de una política fiscal responsable y el apoyo a una política monetaria ortodoxa, así como manejar cuidadosamente las reservas monetarias internacionales en previsión de cualquier reducción en el ingreso de divisas al país. También deberá apostar al libre comercio, negociando en bloque en los principales foros económicos internacionales, negociación multilateral que deberá extenderse a los temas ambientales para provechar los esquemas internacionales orientados al cambio climático y adoptar sistemas de seguros contra los desastres naturales.

En cuanto las oportunidades, se destacan seis. (1) La ubicación geográfica y biodiversidad del país, que lo habilitan para convertirse en un destino turístico y en un centro logístico para exportaciones de bienes y servicios. (2) La integración económica regional que puede potenciar rápidamente el tamaño de nuestro mercado. (3) Las condiciones relajadas de las finanzas internacionales que, a través de tasas de interés históricamente bajas, abarata el costo del crédito. (4) La transición demográfica que permite que la población económicamente activa sea mayor que la población económicamente dependiente. (5) Los avances de la tecnología digital que permiten un aumento acelerado de la productividad sistémica. Y, (6) la existencia de una agenda legislativa ya identificada (en materia de reforma institucional y de apoyo a la inversión y el crédito) que goza de apoyos nacionales e internacionales.

El gran desafío para las nuevas autoridades, no solo en el Ejecutivo sino también en el Legislativo, es el de estar conscientes de la importancia que sus acciones tienen para que el país pueda aprovechar estas oportunidades. Las decisiones que los políticos tomen en su primer año de gestión serán cruciales para bienestar económico del país.

Catástrofe e Instituciones

Desde los gobiernos municipales hasta el gobierno central, la debilidad institucional puesta al desnudo por la erupción del Volcán de Fuego, es un fenómeno estructural, no de la coyuntura.

La catástrofe provocada por la erupción del Volcán de Fuego, que costó la vida de más de un centenar de guatemaltecos y damnificó a otros miles, ha servido para poner en evidencia -una vez más en este tipo de episodios- la calidad humana, la capacidad de organización en emergencias y el colosal sentido de solidaridad de la sociedad guatemalteca que se volcó en atender a los damnificados. Pero también ha puesto en evidencia la debilidad institucional y otras precariedades de un Estado disfuncional.

La debilidad institucional se hace evidente desde la etapa de prevención. Por un lado, las municipalidades son incapaces tan siquiera de tener un catastro actualizado, mucho menos de implantar un ordenamiento territorial o políticas de gestión de riesgos razonables. Y el gobierno central no logra proveer los caminos y puentes necesarios para eventuales evacuaciones, o siquiera cumplir con la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad para identificar la agenda de riesgos y aplicar su autoridad para evitar que se habiten lugares de alto peligro.

En la etapa posterior al evento, la debilidad institucional del Estado se hace aún más patente: rescatistas mal equipados, falta de protocolos de emergencia, falta de claridad respecto del manejo del presupuesto en casos de calamidad, descoordinación para recibir la ayuda internacional, falta de datos fidedignos sobre la cantidad de víctimas y de daños materiales, etcétera. Estos vacíos, afortunadamente, fueron llenados en gran medida por la espontánea y oportuna participación de la ciudadanía y de sus organizaciones y empresas.

Será más difícil llenar esos vacíos institucionales en la etapa de descombramiento y reconstrucción, que puede tornarse lenta y costosa. La enorme desconfianza que existe respecto del manejo transparente de los recursos públicos no solo estuvo a punto de descarrilar la declaratoria de estado de calamidad, sino que -en ausencia de mecanismos e instituciones confiables para planificar, ejecutar y fiscalizar el uso adecuado de los recursos- puede obstaculizar las labores de atención a las áreas y personas afectadas.

Pero todo ello no debe distraernos del hecho de que la debilidad institucional del Estado no es un síntoma de la coyuntura sino una característica estructural de Guatemala. La precariedad de las condiciones de vida de las víctimas y de las entidades estatales de prevención y manejo de desastres son, en gran medida, una consecuencia de la ausencia cada vez más sentida del Estado y de los servicios básicos que este está llamado a proveer. La manera más efectiva de evitar que estos desastres tengan un costo elevado en pérdidas humanas es mediante la construcción de instituciones estatales efectivas, no solo para para prevenir y atender adecuadamente las catástrofes, sino que, principalmente, para mejorar las condiciones de vida de la población.

La única forma de lograr tal mejora es aumentando la productividad sistémica del país, lo cual requiere de un Estado funcional y con instituciones efectivas. Así lo atestiguan los cientos de miles de guatemaltecos que han migrado a los Estados Unidos quienes, instantáneamente -al trasplantarse a un ambiente donde impera la ley, existe buena infraestructura, se cuenta con servicios públicos básicos y las empresas innovan- ven cómo su productividad aumenta dramáticamente respecto de la de quienes nos quedamos acá. Quizá, por ello, una de las mejores ayudas que los países industrializados pueden darnos ante estas emergencias es acoger de buena a gana a nuestros compatriotas trabajadores migrantes quienes, en el entorno institucional adecuado, son capaces de multiplicar sus ingresos y generar condiciones de vida digna para sus familias.

Desafíos Tras Cada Tragedia

De qué forma el país podrá superar los desafíos que se han presentado en todos los desastres ocurridos en años recientes

El terremoto del 7 de noviembre, que afectó principalmente al Suroccidente del país, pone en evidencia nuevamente, por un lado, que Guatemala es uno de los países con mayor riesgo de desastres naturales y, por otro, la precariedad de nuestra infraestructura y la vulnerabilidad en la que viven miles de compatriotas.

Además de la tragedia humana, estos desastres acarrean consecuencias económicas negativas. En primer lugar, al producirse la tragedia surgen costos de emergencia (alimentos, medicinas y habilitación de rutas y refugios) que conllevan gastos del gobierno, la iniciativa privada y la comunidad internacional. Luego, siempre en el corto plazo, hay costos asociados a los daños al stock de capital (infraestructura, inventarios y bienes de capital) que implican una pérdida de riqueza nacional. Y luego, a mediano plazo, se puede producir una pérdida de producción e ingresos derivada de la menor capacidad productiva de familias y empresas, la cual, si no es compensada con un importante aumento en la inversión por reconstrucción, se traduce en una reducción permanente de la producción.

Distinguir y estimar el valor de estos diferentes efectos es importante porque permite calcular la magnitud de los daños y pérdidas ocasionadas por la catástrofe, valuar las necesidades de recursos para reconstrucción y elevar el nivel de conciencia sobre los beneficios económicos de reducir los riesgos asociados a ese tipo de eventos, así como evaluar de qué forma el país supera seis desafíos que se han presentado en todos los desastres ocurridos en años recientes.

El primer desafío es no distorsionar los cálculos de las pérdidas, daños y reparaciones necesarias. Es importante que las autoridades tengan cifras fidedignas a fin de que no se inflen artificialmente los gastos que se requieran para enfrentar los efectos del desastre. Hay que tener presente que el grueso del costo de un desastre natural recae principalmente sobre los ciudadanos y las empresas: el invaluable valor de las vidas afectadas, el costo de oportunidad de las labores productivas perdidas durante la emergencia y la transición, así como las pérdidas de infraestructura, equipo, e inventarios, es algo que no puede ser repuesto ni subsanado por el Estado.

El segundo desafío es no caer en la tentación de esperar (y menos mendigar) recursos a la comunidad internacional: durante el periodo inicial de emergencia toda ayuda externa es necesaria, pero para la reconstrucción el esfuerzo debe ser de los guatemaltecos, tanto en el ámbito privado como en el público. El tercer desafío es manejar transparente y eficientemente los recursos estatales que se destinen a la emergencia y a la reconstrucción.

El cuarto desafío es que se establezcan normas estrictas respecto de la calidad de la obra pública para que no vuelvan a construirse edificios endebles ni puentes de cartón que se caen a la primera llovizna. Esto es clave pues el progreso social y la expansión económica del país dependen en gran medida del nivel de desarrollo de su infraestructura. Puede aprovecharse esta coyuntura para aumentar la inversión en infraestructura para activar la economía y crear empleos, además de prestar servicios a la sociedad durante largo tiempo.

El quinto desafío, fundamental en un país propenso a los desastres, es el de adoptar medidas preventivas duraderas para proteger la vida y la propiedad (previsión, sistemas de alerta temprana, ordenamiento territorial, códigos de construcción, etcétera). Para muchas personas de bajos ingresos los costos de emplear medidas de precaución pueden resultar prohibitivos, por lo que requieren del auxilio del Estado.

El último desafío, el más complejo, es buscar con constancia e insistencia el desarrollo económico y social: la experiencia demuestra que mientras más desarrollado económicamente es un país, menor será su grado de vulnerabilidad ante los desastres naturales (y menores los costos que tales desastres ocasionan). De manera que las políticas que propicien el crecimiento de la producción, mayores niveles de educación y el fortalecimiento de las instituciones son tanto o más importantes que las políticas de mitigación y de prevención para salvar vidas y propiedades ante los inevitables desastres que, como el terremoto de noviembre, nos seguirán afectando en el futuro.