Bonos o Préstamos

Corriéndome el riesgo de agregar más confusión al tema, especialmente ahora que el Ejecutivo ha enviado una iniciativa de ley en la que se pide, primero, reducir el presupuesto para 2013, luego se pide aumentar (sí!!!) el presupuesto para 2013, y luego se solicita aprobar unos préstamos cuya aprobación ya había sido previamente solicitada, para finalmente pedir (sin mayores explicaciones) que se aprueben los infames bonos de la deuda flotante. Pero el punto es que el dilema del Congreso es el siguiente: elegir entre los bonos para pagar una deuda espuria, y los préstamos que ya estaban presupuestados

La sospechosa insistencia e injustificable prisa con la que el gobierno busca que el Congreso le apruebe endeudarse en Q3.5 millardos mediante la emisión de bonos del tesoro, coloca al Legislativo ante un difícil dilema. Resulta que el dictamen (no vinculante) que emitió la Junta Monetaria, recomienda al Congreso aprobar tales bonos sólo si se cumple una restricción clave: que el déficit fiscal resultante del nuevo endeudamiento no exceda de un monto equivalente a 2.3% del PIB, que es el nivel originalmente contemplado en el Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado para 2013, que el propio Congreso aprobó y que no incluía tales bonos.

En otras palabras, la Junta Monetaria, emulando a Pilatos, le indica al Legislativo que la única manera en que la aprobación de los tales bonos no cause daños macroeconómicos sería que estos se emitan en sustitución del endeudamiento previsto en el Presupuesto vigente, consistente en dos préstamos (uno del BID y otro del BIRF) que ya están negociados y cuyos recursos tienen como destino la inversión social y productiva. Menudo consejo.

Lo correcto sería hacer lo contrario: aprobar los préstamos y no los bonos. Desde un punto de vista macroeconómico los préstamos están ya previstos como parte del financiamiento del déficit fiscal para 2013, por lo que no alteran las condiciones de estabilidad previstas en el mismo y en la política monetaria. Desde el punto de vista financiero, los préstamos del BID y del BIRF son más convenientes pues han sido negociados a una tasa de interés relativamente baja. Desde el punto de vista de la eficiencia del gasto, los préstamos también son más convenientes que los bonos pues ya tienen especificado su destino hacia fines de desarrollo económico y social.

Y lo más importante, desde el punto de vista de la transparencia y la credibilidad del gobierno, los préstamos no levantan los múltiples cuestionamientos que surgen alrededor de los bonos. Desde el origen espurio de la “deuda flotante” que se pretende pagar con los bonos (la cual tiene su origen en obras que fueron contratadas “de palabra” y sin respaldo presupuestario), hasta el dudoso listado de destinatarios de dichos pagos (auto-elaborado por el Ministerio de Comunicaciones, sin el aval de la Contraloría), todo el proceso alrededor de los tales bonos ha sido sumamente opaco.

Esta opacidad hace que, de ser aprobados, los bonos levantarán serias dudas a nivel internacional sobre la transparencia y eficacia del gasto público, sobre la certeza jurídica de las normas presupuestarias y, lo que es peor, sobre la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo, todo lo cual puede afectar gravemente la calificación de riesgo-país de Guatemala cuya perspectiva, a manera de advertencia, ya fue recientemente revisada hacia la baja por Fitch Ratings, una de las calificadoras más importantes.

De manera que un escenario aconsejable es uno en que el Congreso aprueba los préstamos, pero no los bonos. Un escenario negativo es uno en que se aprueban los bonos, pero no los préstamos. Y un escenario intermedio es uno en que no se aprueban ni los unos ni los otros. En este último, aunque se evitarían las consecuencias de los cuestionados bonos, el presupuesto de 2013 quedaría desfinanciado y ello podría paralizar el funcionamiento del gobierno en el último tramo del año, lo cual acarrearía consecuencias indeseables en materia de gobernabilidad puesto que serían desatendidas a las ingentes demandas ciudadanas de seguridad, educación, salud e infraestructura.

Hay un cuarto escenario, el más negativo de todos: que el Congreso apruebe tanto los préstamos como la emisión de los tales bonos. En este escenario se incumpliría, evidentemente, la condición de estabilidad sugerida por la Junta Monetaria, pues el déficit fiscal superaría el equivalente al 3% del PIB, lo cual significaría un enorme retroceso en materia de disciplina macroeconómica y pondría en riesgo la sostenibilidad fiscal del país. Ello, aunado a las dudas que la aprobación de los bonos generaría en cuanto a la calidad, transparencia e institucionalidad del gasto público, plantearía una grave amenaza para la calificación e imagen del país a nivel internacional, con consecuencias muy negativas para las posibilidades de financiamiento externo hacia los sectores público y privado.

Dilemas (Morales) de la Democracia

En una democracia, y en un régimen republicano, los atajos suelen ser contraproducentes

La vida en democracia y el funcionamiento del régimen republicano no son siempre fáciles. Frecuentemente surgen problemas cuya solución requiere elegir el menor entre dos males, lo cual requiere de decisiones deben fundamentarse en una visión de largo plazo, en el respeto a las instituciones, en la consecución del bien común, y en la ética. Cuatro ejemplos de la realidad actual –dos internacionales y dos locales- ilustran este tipo de decisiones.

El reciente golpe de estado contra el presidente Morsi de Egipto es, por mucho que lo mereciera, un indeseable golpe contra la democracia, contra un mandatario legítimamente electo, y contra un proceso que había roto con 30 años de dictadura. Es cierto que fueron los propios errores e ineptitud de Morsi los que ocasionaron las multitudinarias manifestaciones que desembocaron en su destitución: llevó a la economía al borde de la crisis (inflación, devaluación, desempleo, escasez), se elevaron los niveles de criminalidad, debilitó las instituciones independientes (cortes, servicio civil, policía, prensa), y favoreció a la radical y antidemocrática Hermandad Islámica.

Pero la solución a ello no debió ser un golpe de estado, que no fue sino un atajo para evadir un largo proceso democrático. El golpe establece un nefasto precedente para otras débiles democracias en el mundo, pues anima a los desafectos a querer sacar al gobierno del poder, no mediante elecciones, sino rompiendo el orden legal, y crea un incentivo para que los opositores de los gobiernos electos persigan sus objetivos en la manifestaciones callejeras, no en el Congreso de la República.

Otro dilema similar ha surgido por el confuso caso de Edward Snowden, que ha puesto de manifiesto cuán difícil resulta equilibrar las medidas de seguridad pública, con las medidas de libertad y privacidad necesarias para la democracia. Es cierto que el gobierno estadounidense necesita estar bien informado y aplicar al máximo sus instrumentos de inteligencia para prevenir cualquier acto terrorista, pero también es cierto que los medios de espionaje ciudadano que han adoptado rebasan los límites de la privacidad.

Tanto los programas de inteligencia informática del gobierno, como la propia actitud radical y escandalosa de Snowden son atajos que pretenden evadir las trabas, procesos y trámites legales (necesarios en un sistema democrático) que debieron seguirse para acceder a la información privada de los ciudadanos (por parte del gobierno) y para denunciar los abusos de la autoridad en este campo (por parte de Snowden).

A nivel local, un Congreso paralizado casi seis meses por una grotesca interpelación de un ministro es algo que reclama una solución. El camino elegido por el Presidente (del Legislativo) Muadi de recurrir a las cortes para darle salida al entrampamiento fue, aunque lento y desesperante, el correcto. En contraste, la “prohibición” girada por el Presidente (del Ejecutivo) Pérez a sus ministros para que no acudan a las citaciones del Congreso es un atajo inadecuado para enfrentar el problema, no sólo porque contraviene el espíritu del mandato constitucional para que los ministros se sujeten a la fiscalización del Congreso.

También es inadecuada porque, independientemente de que sea o no legal, la prohibición presidencial debilita las instituciones democráticas, pues constituye un ataque, un menosprecio y un irrespeto hacia un Organismo del Estado que puede tener consecuencias negativas para la democracia.

Por último, otro ejemplo de este tipo de dilemas, a nivel local, lo plantea la necesidad de corregir la excesiva lentitud y burocracia con la que se ejecuta el gasto público, especialmente en materia de obras públicas. Pero ello no justifica que durante años se haya recurrido al atajo de contratar obra pública sin el correspondiente respaldo presupuestario. Esa práctica nefasta ha dado lugar a la acumulación de una “deuda de arrastre” que ahora se pretende pagar mediante la emisión de bonos.

Lo apropiado en este caso es contar con una auditoría independiente que verifique qué obras se contrataron legalmente y que verifique el estado real de las obras supuestamente realizadas. Sólo con base en esa auditoría procedería, sin precipitaciones, emitir bonos y realizar los pagos respectivos de forma gradual. Los atajos suelen ser contraproducentes.

Evaluación del "Pacto Fiscal"

Una cosa es plantear bien las prioridades y otra muy distinta implementar las acciones de gobierno que permitan lograrlas

Hace algunos días fui invitado a participar como panelista en un foro para evaluar los primeros dieciocho meses del “Pacto Fiscal para el Cambio” que el Presidente Pérez Molina anunció a principios del año pasado como uno de sus tres pilares de gobierno. Me acompañaron como panelistas el diputado Mario Taracena y el analista Ricardo Barrientos del ICEFI (organizador del evento), quienes plantearon sus opiniones desde sus respectivas ópticas. Las mías las resumo a continuación.

En primer lugar, resulta positivo que el gobierno haya focalizado su agenda en tres grandes pilares: el Pacto Hambre Cero, el Pacto por la Seguridad y la Justicia, y el Pacto Fiscal. No todos los gobiernos logran identificar desde el principio de su mandato las prioridades sobre las cuales se plantean concentrar sus esfuerzos y sus metas y, con ello, tener una guía ordenada para sus decisiones  de política pública.

Dicha identificación de una agenda prioritaria fue, además, bien estructurada. Por un lado, la desnutrición es el problema más grave, la herida más lacerante, para el Estado guatemalteco, lo cual justifica plenamente el Pacto Hambre Cero. La inseguridad ciudadana, por su parte, es el problema número uno para la ciudadanía, según todas las encuestas de opinión, lo cual justifica el Pacto por la Seguridad. En consecuencia, para emprender los esfuerzos en esos dos campos prioritarios es indispensable que el Estado cuente con los recursos financieros y con el marco regulatorio que permita que dichos recursos se gasten de forma efectiva, todo lo cual justifica claramente la inclusión del Pacto Fiscal como tercer pilar prioritario.

Por desgracia, una cosa es plantear bien las prioridades y otra muy distinta implementar las acciones de gobierno que permitan lograrlas, sin desvíos ni distracciones. Mucho tiempo y esfuerzo utilizado en otras iniciativas inciertas (como la despenalización de las drogas, la reforma magisterial, le ley de desarrollo rural o las reformas constitucionales) distrajo al gobierno y a la ciudadanía, desviándolos de las prioritarias acciones requeridas por los pactos anunciados. Solamente de forma tardía (y discreta) fueron lanzadas la Política de Seguridad (que daría consistencia al Pacto por la Seguridad) y la Política de Nutrición (al Pacto Hambre Cero), mientras que –como veremos a continuación- el Pacto Fiscal sólo avanzó muy parcialmente.

El único componente del Pacto Fiscal para el Cambio que tuvo avances fue la Actualización Tributaria, impulsada con celeridad y aprobada en tiempo récord por el Congreso a inicios de 2012. Ningún gobierno en la historia democrática había logrado tal efectividad en sentar las bases del flujo de ingresos tributarios requeridos para i sus programas. Los resultados de la reforma tributaria han sido, sin embargo, mixtos. Por un lado, ha habido un aumento en la recaudación de impuestos sobre la renta (en los que se centró la reforma), pero al mismo tiempo se ha producido una caída en la recaudación de impuestos asociados a las importaciones, la cual puede explicarse por la descoordinación que hubo todo el año entre las autoridades del Ministerio de Finanzas y las de la SAT, así como por una gran evasión en las aduanas.

Los otros componentes del Pacto Fiscal para el Cambio son el combate al contrabando y a la evasión; la transparencia y calidad del gasto público; la asignación prioritaria de los recursos; y, el crecimiento económico. Respecto de los tres primeros es muy difícil ver algún avance positivo, a no ser por la presentación por parte del gobierno de una propuesta de leyes de transparencia, las cuales aún claman por ser aprobadas en el Congreso, pero que no han recibido el necesario espaldarazo del Ejecutivo.

Entonces, si por el lado del aumento de los ingresos solamente hay avances parciales, y por el lado de la calidad del gasto los avances son nulos, resulta improbable que ocurran avances en al último componente del Pacto Fiscal: el crecimiento económico. Este requiere no sólo de esfuerzos por mantener la disciplina fiscal y monetaria y la estabilidad macroeconómica, sino también (y principalmente) de acciones concretas en materia de inversión efectiva en salud, nutrición, educación, seguridad, justicia e infraestructura que, como van las cosas, se ven muy difíciles de alcanzar.

¿Qué Persigue la Reforma Migratoria?

Si aumenta el número de migrantes de los países pobres hacia los ricos, también aumentará la producción y el bienestar global

A velocidad imprevista está avanzando en el Congreso de Estados Unidos la muchas veces pospuesta reforma migratoria de ese país, que puede tener un impacto dentro y fuera de sus fronteras (incluyendo en Guatemala). La magnitud de ese impacto dependerá de cómo se equilibren los tres objetivos que persigue la reforma.

El primer objetivo es dar una solución decorosa a la incierta situación de los once millones de inmigrantes ilegales que viven en Estados Unidos (que son económicamente necesarios pero políticamente molestos), mediante un larguísimo proceso de legalización y, eventualmente, nacionalización. El segundo es reducir el continuo flujo de ilegales (particularmente los que ingresan cruzando la frontera con México), mediante una enorme inversión en guardias y sistemas “anti-mojados”. Y el tercero es asegurar un flujo continuo y controlado de migrantes (económicamente necesarios y políticamente correctos) mediante el otorgamiento de más visas a trabajadores calificados (visas permanentes) y no calificados (visas temporales).

Mientras que los dos primeros objetivos son los más mediáticos y políticamente controversiales, el tercero debería ser tanto o más importante por sus implicaciones en materia de política migratoria a nivel mundial. Y es que aunque la migración es percibida como un problema, en realidad puede ser una oportunidad de mejorar el bienestar general (tanto de los migrantes como de los países).

Para entender esto debemos partir del hecho de que la migración (de centroamericanos a Estados Unidos, por ejemplo) se produce fundamentalmente por un estímulo económico. Diversos estudios demuestran que un trabajador en Centroamérica percibe la mitad del salario que un trabajador centroamericano con igual nivel de educación y experiencia trabajando en Estados Unidos. La mayor parte de esta brecha salarial refleja diferencias de productividad derivadas de las disparidades en la calidad de la infraestructura, las instituciones y las competencias. Por más talentoso que sea un trabajador, no puede replicar el entorno fértil de una economía rica por sí mismo. En contraste, trasplantar un trabajador a un suelo rico puede potenciar su productividad: un guatemalteco gana más en Estados Unidos que en Guatemala, ya que allá puede producir más, gracias a la calidad de la tecnología y las instituciones estadounidenses.

Lo anterior implica que si aumenta el número de migrantes de los países pobres hacia los ricos, la producción aumentará globalmente, lo mismo que el ingreso y el bienestar general. Una investigación del economista Paul Klein estimaba en 2007 que la plena movilidad laboral podría elevar la producción mundial hasta en un 122%. Además, la inmigración puede ser una solución al problema de envejecimiento de las sociedades en los países desarrollados: los trabajadores migrantes pueden llenar el vacío que deja el creciente número de jubilados. Sin inmigrantes, el ritmo de crecimiento de los Estados Unidos habría conllevado una aguda escasez de mano de obra y una consecuente alza de precios.

Por desgracia, muchos ciudadanos de esos países ricos, y en particular sus sindicatos de trabajadores –en una actitud que no sólo es poco solidaria, sino también suicida en términos económicos- se oponen a la llegada de trabajadores inmigrantes que podrían proporcionar las capacidades y fuerza de trabajo necesarias para fortalecer el desempeño económico de los países recipiendarios que, a fin de cuentas, conllevaría mejores salarios para todos.

El mundo necesita más, no menos, migración; el tercer objetivo de la reforma migratoria estadounidense (ordenar el flujo migratorio) es, pues, positivo. Pero mientras subsistan enormes disparidades de riqueza y productividad en el mundo, y en tanto persista el hambre, la pobreza y la inseguridad en el Tercer Mundo, la migración –legal o clandestina- será parte de la economía global. Por lo tanto, el segundo objetivo de la reforma, que implica endurecer los controles contra la inmigración ilegal, resulta indeseable, no sólo para los migrantes que arriesgarán aún más su integridad física, económica y moral ante el previsible empeoramiento de las estrategias de los “coyotes”, sino también para las desequilibradas arcas fiscales del Tío Sam y, en consecuencia, para el bienestar de sus conciudadanos.

El Fango de la Política

¿Existe espacio para la ética en la política de hoy? Algunos pocos políticos nos demuestran que aún es posible ser a la vez honesto y político... pero son muy pocos. 

En Guatemala la profesión de político no es, precisamente, de las más prestigiosas. Las madres aconsejan a sus hijos (y los hijos imploran a sus padres) que por favor no se metan en política. La actividad político partidista, en cualquiera de sus manifestaciones, es interpretada exclusivamente en función de los intereses personales del político o de sus patrocinadores. Mientras más elevados y loables sean los principios que invoque el político, más grande es la desconfianza que despierta. Si osa hablar de ética, sacrificio, servicio, principios morales o convicciones religiosas, provocará burla y escándalo en vez de admiración.

Hoy en día resulta inconcebible que alguien considere la política como servicio público. Ni siquiera la reciente decisión que han adoptado algunos admirados deportistas de incorporarse a la política partidista ayuda a disminuir el desprestigio de la actividad política. Quizá fue el propio Maquiavelo quien inauguró el deterioro de la política al identificar su ejercicio como el arte de mantenerse en el poder a toda costa, independientemente de cualquier consideración moral de los objetivos perseguidos por la acción política. Pero las cosas no tienen por qué seguir siendo así.

El ser humano es, por naturaleza, un ente social y político, por lo que el quehacer político tiene una dignidad intrínseca y debería tener un valor ético indiscutible. Desde que la democracia se concibió en la antigua Grecia, la consagración a la actividad política era considerada como la vida más digna para el hombre; el politikos bios que nos enseñó Aristóteles. Y no es para menos.

La política es el arte de lo posible; es decir, el conjunto de acciones que se emprenden en procura de una vida mejor para todos, la coordinación de esfuerzos para la construcción del bien común. A pesar de que muchos ciudadanos (no sólo en Guatemala sino en todo el mundo) están desencantados de ella –porque en los últimos tiempos ha mostrado sus aspectos malignos: escándalos, corrupción, enfrentamientos, descalificaciones mutuas-, hay que tener presente que la política es un medio indispensable para construir el bien común.

Hace algunos días, el propio Papa Francisco sostuvo ante un grupo de jóvenes que para los cristianos es un deber, una obligación, involucrarse en la política por muy fangosa y sucia que parezca, porque es desde adentro de ese ámbito donde se puede trabajar por el bien común. Pero participar en política no necesariamente implica meterse a un partido político. Un buen ciudadano puede participar en varios niveles: generando y procesando información; planteando y resolviendo consultas; y, tomando y exigiendo decisiones.

En efecto, si bien todos los ciudadanos pueden (y deben) participar por medio del voto para elegir a sus gobernantes, su involucramiento en la política incluye otros medios, como la formación de las orientaciones políticas y de las opciones legislativas que, según ellos, favorezcan mayormente el bien común, así como mediante el cumplimiento de sus deberes civiles ordinarios y la cooperación con los demás ciudadanos según el ámbito de competencia de cada quien.

Pero, ¿queda todavía espacio para la ética en la política de hoy? ¿Es posible ser a la vez honesto y político? ¿Pueden tenerse principios morales o religiosos y meterse en ese mundo de negociaciones, pactos e intereses? Para responder afirmativamente a estas preguntas es crucial entender que la política no es sólo el arte del acuerdo, sino el arte de deliberar sobre cómo tenemos que vivir juntos, como conglomerado social; y para que ese arte fluya es imperativo que se rija por principios éticos y que persiga objetivos trascendentes.

El objetivo último de procurar el bien común tiene que estar sustentado en valores éticos fundamentales inscritos en la naturaleza del ser humano. Con esos valores y esos objetivos la política se convierte en una vocación para servir a los demás. Sin ellos, puede seguirse deformando hasta convertirse en un instrumento para corromper y controlar a la sociedad en favor de grupos de interés y devenir, como lo demuestra la historia, en un totalitarismo abierto o encubierto. Es necesario que, para rehabilitar la política, los ciudadanos le pierdan el miedo (o el asco) y la vinculen con la ética, con el bien común y con la moral personal.