¿GOBERNABILIDAD… A CUALQUIER PRECIO?

Los acuerdos que entrañó la aprobación del Presupuesto 2026 podrían terminar saliendo muy caros

En algunos círculos políticos se afirma que la reciente aprobación del Presupuesto 2026 demuestra que el Gobierno “aseguró gobernabilidad”. El argumento es sencillo: el próximo año se celebrarán una serie de elecciones cruciales —Tribunal Supremo Electoral, Corte de Constitucionalidad, Fiscal General, Contralor General, Rector de la USAC, Superintendente de Bancos y Presidente del Banco de Guatemala— y el Ejecutivo necesita mantener una relación funcional con un Congreso atomizado. Para ello, dicen, había que “aceitar” la maquinaria. Pero la pregunta de fondo es otra, más incómoda: ¿a qué costo se está comprando esa gobernabilidad? ¿El fin justifica los medios?

La pieza clave para construir la mayoría legislativa fue asignar un monto extraordinario a los Consejos de Desarrollo. No es una práctica nueva: distintos gobiernos han utilizado históricamente el presupuesto para comprar voluntades congresionales. Pero el fenómeno se ha exacerbado. Cada año se destinan más recursos a un sistema que todos saben que no está diseñado —ni capacitado— para ejecutar inversiones públicas de manera transparente, eficiente y alineada con objetivos de Estado.

Que los Consejos de Desarrollo reciban más de Q16 millardos en 2026 debería encender todas las alarmas. Numerosos análisis independientes coinciden: su opacidad es estructural; su diseño favorece la discrecionalidad; sus procesos son vulnerables a corrupción o, en el escenario “optimista”, a obras de bajísima calidad. Incluso si —siendo benevolentes— asumimos que nadie se roba nada, lo más probable es que una porción enorme de esos recursos se desperdicie en gasto de baja calidad.

Es un precio demasiado alto a paga a cambio de una gobernabilidad incierta. Porque, además, nada garantiza que los compromisos políticos adquiridos ahora se cumplan mañana. La dinámica del Congreso guatemalteco es famosa por su volatilidad: quienes votan hoy a favor pueden votar mañana en contra. Existe un riesgo real de que terminemos “sin la mica y sin la montera”: sin la estabilidad prometida y sin inversión pública de calidad.

No se trata de negar la importancia de la estabilidad política. Un país sin gobernabilidad no avanza. Pero confundir gobernabilidad con clientelismo fiscal es un error que erosiona instituciones, incentiva el chantaje anual y crea un precedente peligroso: cada Presupuesto se vuelve una subasta creciente de favores, con costos que recaen sobre los contribuyentes y las generaciones futuras.

Con recursos de esta magnitud, el país podría financiar mecanismos modernos y transparentes de inversión pública: fondos específicos para infraestructura estratégica, nutrición, electrificación rural y proyectos con alto retorno social. Alternativas existen; faltan voluntad y visión. La disyuntiva no es entre gobernabilidad o austeridad. Es entre estabilidad sostenible —la que se construye fortaleciendo instituciones— y la estabilidad precaria que depende de comprar voluntades políticas. Esta última es pan para hoy y hambre para mañana.

La apuesta actual, por bien intencionada que sea, abre la puerta a un ciclo de dependencia y extorsión legislativa. Si cada año hay que pagar más para asegurar lo mínimo, el sistema entero se degrada. En vez de institucionalizar la gobernabilidad, se institucionaliza el precio de la gobernabilidad. Guatemala necesita estabilidad, sí. Pero no una estabilidad hipotecada en Q16 millardos de mala inversión. Los medios importan. Y, a veces, el costo de “comprar gobernabilidad” es tan alto que el país termina perdiendo precisamente aquello que pretendía asegurar.

UN ÁRBITRO TÉCNICO PARA EL CONGRESO

Sin un análisis fiscal independiente, el Congreso legisla en la oscuridad y compromete el futuro

En el Congreso se legisla demasiado a ciegas: se aprueban leyes, ampliaciones y transferencias millonarias sin que exista un análisis técnico independiente que mida su impacto sobre la sostenibilidad fiscal del país. Las consecuencias son graves: compromisos ocultos, déficits crecientes y decisiones clientelares que hipotecan el futuro. En los últimos años, el Legislativo ha multiplicado los decretos que asignan fondos a entidades y programas sin respaldo técnico ni evaluación del gasto. Los ejemplos abundan: aportes extraordinarios a Consejos de Desarrollo, transferencias a municipalidades sin planes de ejecución y subsidios de dudoso impacto económico. Cada quetzal aprobado así, es un paso más hacia la opacidad y la pérdida de disciplina fiscal.

A diferencia de tal precariedad, el Congreso de los Estados Unidos -por ejemplo- cuenta desde 1974 con la Congressional Budget Office (CBO), una oficina técnica y no partidista creada precisamente para evitar que la política destruya la aritmética. La CBO estima el costo real de cada ley que se discute, proyecta los ingresos y gastos del gobierno a diez años y analiza el efecto de las decisiones legislativas sobre el déficit y la deuda. Su credibilidad es tal que ningún partido se atreve a ignorar sus cálculos. No dicta política. sino pone sobre la mesa los números; pero eso basta para ordenar el debate. Si una propuesta tiene un impacto fiscal insostenible, la CBO lo advierte y los legisladores deben ajustarla o justificar su costo. Su transparencia e independencia técnica son el mejor antídoto contra el populismo presupuestario. 

El contraste con Guatemala es evidente. Aquí, ninguna comisión de trabajo del Congreso tiene ese rol técnico, ni el personal especializado, ni los modelos de proyección y de información completa. No existe la práctica obligatoria de acompañar cada iniciativa con un estudio de impacto fiscal. En la práctica, los diputados deciden sobre miles de millones de quetzales sin saber cuánto cuestan sus decisiones ni cómo se financiarán.

Esa debilidad institucional amenaza nuestra estabilidad macroeconómica. Lo que empezó como excepciones “temporales” —asignaciones extraordinarias, fondos discrecionales, ampliaciones de última hora— se ha vuelto la norma. Los recursos públicos se reparten según afinidades políticas, no conforme a prioridades nacionales. Y mientras tanto, la deuda pública crece y los incentivos para gastar sin control se multiplican.

El Congreso necesita su propio órgano técnico de análisis fiscal: una oficina independiente, integrada por economistas y especialistas en finanzas públicas, con mandato legal y autonomía suficiente para emitir análisis imparciales sobre toda iniciativa que implique gasto, exoneraciones o deuda. Su creación requeriría una reforma institucional seria, pero sería una de las más trascendentes en décadas. Esa oficina —una suerte de CBO guatemalteca— debería tener tres virtudes: independencia frente a los partidos, estabilidad presupuestaria y transparencia metodológica. Sus informes deberían ser públicos, con supuestos claros y cálculos replicables, a fin de ganarse la confianza ciudadana y convertirse en árbitro creíble entre el entusiasmo político y la prudencia fiscal.

Modernizar la forma en que el Congreso analiza, aprueba y fiscaliza el presupuesto es una necesidad urgente. Sin una brújula técnica que ponga límites al desorden, el país seguirá condenado a repetir el ciclo de improvisación y despilfarro que cada año erosiona la estabilidad conquistada con tanto esfuerzo. No se puede seguir legislando sin saber cuánto cuesta hacerlo.

NO HAY GASTO MÁGICO SIN INSTITUCIONES FUERTES

Intentar acelerar obras sin reformar el Estado es como inyectarle aire a un globo pinchado

La semana pasada participé en un programa radial de opinión en el que discutimos la situación del gasto del gobierno, incluyendo su transparencia, velocidad y calidad de ejecución. En la entrevista insistí en la idea de que incrementar el gasto público en infraestructura solo impulsará el desarrollo si el aparato estatal está a la altura del desafío. Los datos lo confirman: aunque al primer semestre de 2025 el gobierno alcanzó una ejecución presupuestaria superior a la de los dos gobiernos anteriores en el mismo periodo, ese aumento no se tradujo en inversión real: solo se ejecutó el 30.1% del gasto de inversión. La inversión pública no despega mientras el gasto de funcionamiento absorbe más del 70% del gasto ejecutado.

Es cierto que existen razones legítimas que explican por qué al gobierno le cuesta ejecutar su presupuesto; pero reconocerlas no significa claudicar del compromiso de mejorar la calidad y cantidad de los servicios públicos. El lento ritmo del gasto refleja la persistencia de tres lastres: corrupción enquistada en el aparato estatal, un servicio civil con escasa capacidad y sin incentivos adecuados, y funcionarios paralizados por el temor a una justicia disfuncional y politizada. La tentación de buscar “atajos” para tratar de superar esos obstáculos –como la iniciativa de “Ley de agilización de la inversión pública”— es fuerte, pero equivale a renunciar a reformar los problemas de fondo. Ese es el riesgo: sacrificar la esperanza de una transformación duradera del aparato estatal en nombre de resultados inmediatos que, sin una institucionalidad sólida, nunca llegan a realizarse o, simplemente, se dilapidan.

"No basta simplemente con hinchar el presupuesto del Estado"

Y es que no basta simplemente con hinchar el presupuesto del Estado. Aquí aplica el viejo axioma neoclásico: si la cadena productiva es defectuosa, meter más insumos solamente genera más desperdicio. En el océano de gastos que atraviesa nuestro Estado, sin controles, sin capacitación, sin incentivos y sin supervisión, el dinero se evapora o se convierte en obras incompletas, sobrevaloradas o fuera de tiempo.

Existen, empero, algunas salidas pragmáticas que podrían explorarse para acelerar el gasto y mejorar su calidad sin recurrir a atajos simplistas. A corto plazo, como lo planteamos en una columna anterior, es factible crear fondos específicos de propósito especial enfocados en temas clave (infraestructura, electrificación, nutrición) y diseñados con una gobernanza ágil, transparente y responsable. Esa arquitectura aislaría proyectos estratégicos del ruido burocrático que los retrasa o desvirtúa. También es viable acudir a convenios con actores internacionales —como el acuerdo al que llegó el gobierno con el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los EE. UU. para rescatar la actividad portuaria en la Costa Sur— que permitan apalancar capacidades externas y sistemas con resultados probados.

La clave de un gasto público más eficaz está más bien en las reformas estructurales que el país demanda desde hace años: fortalecer el servicio civil, profesionalizar la supervisión de obra pública, modernizar el sistema de contrataciones e institucionalizar la transparencia y rendición de cuentas. Estas reformas no son políticamente fáciles ni ofrecen réditos inmediatos, pero son imprescindibles y eficaces. Hoy, la administración electa por su promesa de cambio y combate a la corrupción enfrenta una encrucijada: tomar el camino fácil del atajo con fines electoreros, o apostar por una reforma con visión de Estado. De lo que decida dependerá si el gasto público deja de ser un globo pinchado y se convierte en trampolín de desarrollo real.

¿Y CUÁNTA GENTE TRABAJA AQUÍ?

 Es necesario contar con información fidedigna sobre el número de los empleados que laboran en el Estado

Aunque existe un consenso generalizado respecto a la necesidad de reformar el sistema de servicio civil en Guatemala, lo que no existe es una idea clara respecto de cuántos empleados laboran en el Estado, ni bajo qué renglón se encuentran nominalmente, ni en qué entidad prestan sus servicios físicamente, ni si existen plazas fantasmas dentro del aparato estatal: ninguna entidad ni funcionario parecen saber a ciencia cierta estos datos, que resultan esenciales para emprender cualquier reforma al sistema.

Dado que ni siquiera el presidente de la República sabe cuántos funcionarios existen, durante el gobierno de Jimmy Morales tuvieron la ocurrencia de encomendarle al INE hacer un “Censo Nacional del Recurso Humano 2017-2018”, en el que se estableció que entonces había 292,753 servidores públicos; sin embargo, el entonces presidente desaprobó ese “censo” porque dejó gran cantidad de funcionarios sin censar. En cualquier caso, dicho “censo” era un sinsentido: un censo solo proporciona información correspondiente a un momento determinado, cuando lo correcto y conveniente sería mantener actualizada dicha información de manera permanente (imaginemos lo absurdo que sería, por ejemplo, que el presidente de la General Motors tuviera que hacer un censo de sus empleados para saber el número y características del recurso humano a su cargo).

Resulta injustificable, pues, que ningún gobierno haya tenido la curiosidad -ya no digamos la capacidad- de saber cuántos burócratas hay y a qué se dedican, pese a que es uno de los rubros que más costos financieros representan para el fisco. En el proyecto de presupuesto del Estado para 2025, que se discute en estos días en el Congreso, el costo del recurso humano representa más de la cuarta parte del total del gasto gubernamental previsto para el próximo año (hablamos de ¡más de Q40 mil millones!). El gasto en salarios del gobierno ha mostrado, además, una tendencia creciente durante años, lo cual genera presión sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas. Los ministerios que más han impulsado el gasto salarial son los de educación y salud, merced a los incrementos acordados en los opacos pactos colectivos que se siguen negociando.

El recurso humano representa más de la cuarta partedel total del gasto gubernamental

La solución de esta injustificable situación no pasa por hacer “censos” de empleados públicos, sino por poner en marcha sistemas modernos de control del recurso humano en el Estado. El Ministerio de Finanzas -que es el que termina pagando la cuenta- tiene a su disposición la información financiera necesaria para empezar a poner orden. Además, se debería establecer la obligatoriedad de que todas las entidades del sector público utilicen el sistema GUATENOMINAS para procesar su nómina y que dicho sistema sea de acceso público en formato de datos abiertos. También los entes de control (unidades de auditoría interna, Contraloría y Congreso) deberían exigir que todas las entidades estatales tengan sistemas actualizados con la información de sus empleados, salarios y honorarios.

Cuenta la anécdota que, en cierta ocasión, le preguntaron al primer ministro británico Winston Churchill cuántos empleados públicos trabajaban en su gobierno, a lo que respondió -con su característico humor mordaz-: "la mitad de ellos". Si hoy le preguntasen lo mismo al presidente Arévalo, quizá tendría que responder en términos similares. Pero si se decide a impulsar sistemas modernos para registrar y controlar la plantilla de empleados públicos, quizá al final de su mandato logre dar una respuesta más concreta y, además, dejar como legado una gestión más eficiente de los recursos humanos del gobierno.

REGALAR DINERO: UNA POLÍTICA INSOSTENIBLE

DEBEN ENCONTRARSE FORMAS MÁS ORDENADAS, TÉCNICAS Y SOSTENIBLES DE ATENDER LAS DEMANDAS SOCIALES

Regalar dinero del erario público ha sido un recurso al que los políticos, no solo en Guatemala sino alrededor del mundo, suelen acudir para congraciarse con los electores en el corto plazo, pero que a largo plazo tiene consecuencias macroeconómicas muy negativas. Por ejemplo, la actual crisis inflacionaria a nivel mundial se debe, aunque sea en parte, a los gigantescos paquetes de estímulo fiscal -que incluyeron generosas transferencias no condicionadas de dinero a los ciudadanos- que los gobiernos de los países industrializados aplicaron para paliar los efectos de la pandemia.

En Guatemala existe una longeva inclinación de la clase política a regalar los dineros públicos con fines electoreros. Ejemplos como el bono a los ancianos que diseñó el entonces diputado Baldizón, o el de los comedores solidarios del gobierno de la UNE, o el de recientes iniciativas de ley que buscan aumentar las pensiones a los jubilados del Estado, ponen de manifiesto cómo este tipo de políticas, posiblemente bien intencionadas, imponen unos costos fiscales crecientes que pueden poner en riesgo la tan apreciada estabilidad macroeconómica del país. Solo este año, mediante la concesión de subsidios a la energía y al combustible -que son otra forma de regalar dineros públicos- han contribuido a que el rubro de transferencias al sector privado, a agosto, se haya incrementado en más de Q3 millardos (o un ¡120 por ciento!) respecto del año previo.

La más reciente de estas medidas fue la aprobación del Decreto 51-2022, Ley Temporal de Desarrollo Integral (o ley de veteranos), que implica la entrega de Q36 mil por beneficiario, a entregarse en cuotas de a mil mensuales durante tres años. Con base en los 266 mil veteranos que dijeron que había en febrero de este año, el costo anual sería de Q3.2 millardos, por lo que en los tres años habrá un gasto de ¡Q9.6 millardos! Se trata de una cifra gigantesca equivalente a más de lo que en un año gasta el Ministerio de Salud Pública. Lo más paradójico es que la creencia de que con esos dineros se aseguran miles de votos para quienes apoyaron la medida, es un antiguo mito urbano que no se sustenta en la práctica. Además, seguramente deben existir otros mecanismos más ordenados, institucionales y fiscalmente responsables para compensar a los ex trabajadores del Ejército.

En todo caso, puesto que este tipo de iniciativas va a seguir surgiendo en el futuro, quizá lo más conveniente sea encontrar una forma ordenada, civilizada y técnicamente adecuada para abordarlas. En otros países existe una instancia netamente técnica en el Congreso que analiza el impacto fiscal de cualquier iniciativa de ley que involucre recursos públicos y que asesora a todas las comisiones de trabajo del Legislativo sobre la viabilidad fiscal y macroeconómica de las iniciativas de ley. Si no se adopta acá algo parecido para poner orden al respecto, será inevitable que en el futuro no lejano todos terminemos pagando el pato, ya sea porque habrá que pagar más impuestos para financiar estas ocurrencias, o porque caeremos en una crisis fiscal como la que sufren países vecinos.

¿GASTAR MÁS O GASTAR MEJOR?

 UNA NUEVA LEY DE ADQUISICIONES ES DEMASIADO TRASCENDENTAL COMO PARA APROBARLA A LA CARRERA

 Los funcionarios suelen quejarse de los obstáculos que la Ley de Contrataciones del Estado les impone y que, según ellos, ocasionan retrasos e impiden una ejecución ágil del presupuesto. Por ejemplo, el hecho de que el Ministerio de Comunicaciones llevara al mes de agosto un porcentaje de ejecución inferior al 40 por ciento se le achaca a los trámites y requisitos que establece la referida ley. En contraste, las entidades públicas y de la sociedad civil involucradas en vigilar la transparencia y efectividad del gasto público ven ahí, en esos mismos trámites y requisitos, la primera línea de defensa contra el desperdicio y la corrupción. Este dilema entre la búsqueda de una mayor agilidad y la búsqueda de una mayor transparencia y efectividad en la ejecución del presupuesto plantea el desafío de tener un marco regulatorio que equilibre ambos objetivos.

 Precisamente ese es el dilema que se presenta con la iniciativa de Ley de Adquisiciones del Estado que el Congreso empezó a aprobar la semana pasada en un proceso -hay que decirlo- extraordinariamente acelerado. Dicha iniciativa contiene varias reformas que apuntan a mejorar la agilidad de las contrataciones públicas, entre las que se incluyen los refuerzos al Registro General de Adquisiciones del Estado; la inclusión de un proceso de enajenación de bienes; y, el ajuste de procesos, como el de la subasta electrónica inversa. Sin embargo, también contiene algunas amenazas a la transparencia y la calidad del gasto público, entre las que destacan el aumento injustificado de los montos de las modalidades de adquisición, la eliminación de los certificados de disponibilidad presupuestaria y, especialmente, la posibilidad de que las municipalidades hagan compras directas mediante una nueva excepción para “emergencias”.

 Este relajamiento para las compras municipales pereciera evidenciar una tendencia de los últimos meses: el año paso se aprobaron reformas a la Ley de Contrataciones que favorecían a las alcaldías (y que tuvo que ser vetada); este año se aprobaron ampliaciones presupuestaria dirigidas a muchas alcaldías; se aprobó que los Consejos de Desarrollo ejecuten en 2023 lo que no ejecutaron en 2022; en el proyecto de Presupuesto para 2023 hay un incremento significativo para las municipalidades… y, ahora, esta nueva ley. Este patrón resulta preocupante especialmente si tomamos en cuenta que el gasto asignado a las municipalidades y Consejos ocupa más del 11 por ciento del presupuesto del Estado (que ya excede los Q112 mil millones).

 Por ello es aconsejable que la aprobación en el Congreso de una nueva ley de adquisiciones tenga el respaldo técnico y la discusión necesarios para que se logre el debido equilibrio entre agilidad y transparencia en el gasto. La aprobación exprés del dictamen favorable por parte de la Comisión de Finanzas no envía ninguna buena señal. Un buen proceso legislativo se nutre a través de la discusión y el debate de los diferentes actores en la sociedad. Por el contrario, la experiencia demuestra que la aprobación “a la carrera” solo resulta en leyes plagadas de errores que luego deben ser “archivadas” o vetadas.

EVALUACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA

UNA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA DEBE SER LA BASE PARA LA REFORMA ISNTITUCIONAL QUE EL PAÍS NECESITA

Es innegable que la situación de la inversión pública (especialmente en cuanto a la infraestructura física) es crítica y está empeorando. Cada vez se invierte menos: en 2011 la inversión real directa representaba algo más del 12 por ciento del presupuesto total de gastos del Estado, mientras que diez años más tarde apenas alcanzaba el 4 por ciento. Pero la crisis no solo es de cantidad, sino que también -y sobre todo- lo es de calidad de la obra pública y de la manera en que esta se planifica, se ejecuta y se le mantiene. La cantidad y la calidad de la infraestructura en Guatemala se ubican por debajo de las de casi todos los países latinoamericanos.

En ese contexto, resulta evidente la necesidad de mejorar la inversión pública en todas sus fases (planificación, asignación, ejecución y mantenimiento), así como de reformar su marco regulatorio e institucional. Estudios recientes sobre gobernanza de la infraestructura confirman que, en promedio, los países pierden más de un tercio de los recursos gastados en inversión pública debido a ineficiencia, lo que aconseja fortalecer la institucionalidad a fin sacarle mayor provecho económico y social a la inversión pública. Para Guatemala, aumentar la cantidad y calidad de la infraestructura pública es una condición indispensable para impulsar el crecimiento y el empleo (la inversión en infraestructura puede impulsar el crecimiento al aumentar la productividad y tiene un multiplicador fiscal más alto que otro tipo de gasto, lo que implica un mayor impulso a la demanda agregada).

Pero la inversión pública no podrá acelerarse ni mejorar en calidad si carecemos de instituciones eficaces y de una experticia adecuada que permitan, por un lado, priorizar proyectos y realizar evaluaciones realistas de sus costos y beneficios económicos y, por otro, que tales proyectos puedan ser examinados y aprobados rápidamente sin la interferencia de intereses especiales que buscan beneficiarse de su influencia política, de la búsqueda de rentas o de la corrupción. El desafío de mejorar la cantidad y calidad de la infraestructura pública se complica aún más en nuestro país por la mencionada tendencia del presupuesto a dedicar cada vez más recursos fiscales -de por sí escasos- a gastos de funcionamiento (especialmente pago de salarios y compra de insumos) en detrimento de la inversión, al tiempo que la solución alternativa de las alianzas público-privadas permanece paralizada.

Por eso resulta muy positiva la disposición de las autoridades del Ministerio de Finanzas (según el muy positivo reporte preliminar que dejó el personal del Fondo Monetario Internacional) a que el país participe en el programa de Evaluación de la Gestión de la Inversión Pública (PIMA, por sus siglas en inglés), que dicho organismo financiero viene realizando en muchos países a fin de establecer un diagnóstico estandarizado de su marco de inversiones. El diagnóstico que surja del PIMA (que ojalá se haga con carácter de urgencia) debe ser la base sobre la cual se diseñen y ejecuten las reformas institucionales que son indispensables para superar en inmenso atraso que tenemos en materia de infraestructura.

REFRENAR EL GASTO PÚBLICO

SE LE HA PERDIDO EL RESPETO AL DÉFICIT FISCAL. LAS CONSECUENCIAS PUEDEN SER CATASTRÓFICAS

El impacto fiscal de dos leyes recién aprobadas en el Congreso (la ley de apoyo a los consumidores de combustibles y la ley de infraestructura estratégica) es inmenso. El presupuesto de gastos aprobado en noviembre -que ye era históricamente elevado- se verá aumentado de Q101.4 millardos a Q105.4 millardos, con lo que el déficit fiscal previsto para 2022 aumentará de un preocupante nivel superior al 2.9% del PIB a un francamente alarmante 3.4% del PIB. Los analistas e instituciones financieras internacionales han advertido que cualquier porcentaje superior al 2% es, para Guatemala, una amenaza para la sostenibilidad fiscal y la estabilidad de nuestra economía.

A raíz de la pandemia, los políticos alrededor del mundo (y en Guatemala también) parecen haberle perdido el miedo a los desequilibrios fiscales, olvidando las lecciones de la historia. Es de simple sentido común y de elemental prudencia que se le pongan límites a esta aparentemente irrefrenable tendencia a gastar más de lo que los ingresos fiscales aconsejan. Una forma de evitar que la sostenida expansión del gasto fiscal provoque desequilibrios macroeconómicos -que ha probado ser exitosa en muchos países- es el uso de las llamadas reglas de responsabilidad fiscal (o reglas macrofiscales), que establece límites cuantitativos a ciertas variables para dar seguimiento y limitar los indicadores fiscales.

El más importante es el indicador del déficit fiscal. Un déficit superior al 2% del PIB sólo podría justificarse ante demandas ingentes de carácter estructural o social (como el caso de alguna necesidad impostergable de invertir -transparentemente- en infraestructura o atención social que, en todo caso, debería ser un incremento temporal, en tanto se ponen en marcha los esfuerzos para incrementar la recaudación fiscal. Otro límite clave es el del ahorro corriente (ingresos corrientes menos gastos corrientes). Entre las reglas fiscales que se utilizan en distintos países también destacan las reglas de gasto, que ponen límites razonables al gasto primario o al gasto corriente en términos absolutos, a sus tasas de crecimiento o a sus tasas como porcentaje del PIB; y, por otro lado, las reglas de ingreso que se vinculan a la determinación de techos o pisos a los ingresos fiscales

Dada la predisposición de la clase política a gastar a manos llenas, es conveniente empezar a aplicar este tipo de reglas, dándoles una naturaleza legislativa que limite, por ejemplo, la diferencia entre ingresos y gastos corrientes, de manera que su resultado (superávit de la cuenta corriente) no sea menor al equivalente al 3% del PIB (como se contempló en los principios del Pacto Fiscal de 2001). Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo  subraya que las reglas fiscales han contribuido a reducir la probabilidad de crisis fiscales y su prociclicalidad, siempre que su aplicación no perjudique la inversión pública. Sería una gran muestra de madurez política y visión de Estado que el Congreso empezara a considerar la adopción de este tipo de reglas de autocontrol, para compensar los potenciales perjuicios de la juerga de gastos que nos heredó la pandemia.

BLINDAR LOS AHORROS FISCALES

QUE LOS PROYECTOS SEAN BIEN FOCALIZADOS, BIEN EJECUTADOS Y BIEN FISCALIZADOS

El desempeño de las finanzas públicas en 2021 fue sobresaliente.  Los ingresos aumentaron casi un 30 por ciento, mientras que los gastos, que se habían disparado en 2020, se redujeron casi un 4 por ciento. Ello permitió que el déficit (que en 2020 se había elevado a un nivel insostenible, equivalente a casi un 5 por ciento del PIB) retornara rápidamente a niveles sostenibles. En un año aún lleno de incertidumbres, el Ministerio de Finanzas actuó precautoriamente y emitió deuda pública a lo largo del año para cubrir un déficit cuyo saldo -hasta las últimas semanas- era incierto; de manera que, aprovechando las condiciones aún favorables en los mercados financieros, se emitieron bonos por un monto que, al final de cuentas, resultó muy superior al déficit mismo. Esto implicó una acumulación de recursos en caja por más de Q6 millardos.

Algunos ven esos recursos extraordinarios, que fueron obtenidos en condiciones financieras favorables (que hoy ya no existen), como un ahorro innecesario; pero también pueden ser vistos como una oportunidad histórica, considerando especialmente la ingente necesidad de amentar la inversión en infraestructura pública como elemento indispensable para el desarrollo económico. Los recursos extraordinarios en la caja del gobierno pueden ser claves para aumentar la extensión y calidad de la precaria red vial del país.

Pero para que esta inversión sea efectiva, esos recursos deben estar blindados con mecanismos de control adecuados e, idealmente, una gobernanza especial para su gestión. Sería un auténtico pecado desperdiciar esta oportunidad tirando el dinero al disfuncional sistema que hoy tiene a su cargo la infraestructura en el gobierno central u otorgándoselo a los gobiernos locales para que hagan “recapeos” sin control. Se necesita, por el contrario, focalizar la inversión en proyectos rentables e implementar procesos de licitación transparentes y asegurar procesos robustos de gestión de contratos para la ejecución de los proyectos.

Ya existe una serie de proyectos debidamente evaluados y con estudios de respaldo en los que debería focalizarse este esfuerzo, que se enmarcan en una visión de largo plazo que busca la conectividad de frontera a frontera (México-El Salvador) y de puerto a puerto (Barrios-Quetzal), y que incluyen las ampliaciones al Anillo C-50 (Nor-oriente) y la autopista CA-9 (Zacapa); también algunos proyectos del Programa de Oportunidades Económicas de la USAID (como la el tramo RN-05 de San Juan Sacatepéquez a Chinautla o la CITO 180 de Retalhuleu a Quetzaltenango), o algún proyecto clave ya evaluado para mejorar la movilidad a través de la capital (como el Puente Belice II). Se sabe que en el Congreso se está analizando una iniciativa dirigida precisamente a usar los ahorros del gobierno para destinarlos a infraestructura. Los congresistas tienen en sus manos esta oportunidad: ojalá la aprovechen para aprobar una ley que blinde esos ahorros extraordinarios, dirigiéndolos a proyectos bien focalizados, bien ejecutados y bien fiscalizados.

CORRUPCIÓN, DE NUEVO

NO SE COMBATE CON BIENINTENCIONADOS ESFUERZOS AISLADOS, SINO CON UNA INSTITUCIONALIDAD FUERTE Y EFECTIVA

En el más reciente Índice de Percepción de Corrupción, la mayoría de países obtiene muy malas calificaciones. El índice, que califica de 0 a 100 puntos, mide los niveles percibidos de soborno en el sector público mediante el acopio de encuestas independientes de todo el mundo. Guatemala obtuvo una puntuación de 25 sobre 100, quedando en el puesto 150 de 180 países, habiendo declinado 8 puntos en los últimos 10 años, y bajado una casilla en comparación con el año previo.

Los países ricos tienden a tener menos corrupción, lo cual es lógico si se comprende que la corrupción y la pobreza se refuerzan mutuamente: el uso de cargos públicos para beneficio privado es una práctica que favorece a unos pocos al tiempo que impone costos a grandes sectores de la sociedad. Existen, además, numerosos estudios que demuestran la perversa correlación que existe mayores niveles de corrupción y menores niveles de desarrollo humano. El cáncer de la corrupción es tan perverso que puede provocar el colapso mismo del Estado -tal como recientemente ha sucedido en Afganistán o en Líbano-.

Pero, siendo un fenómeno complejo y fultifacético, la corrupción no se puede combatir con buenas intenciones ni con esfuerzos aislados. No es cierto lo que afirma el Presidente de México -y que mucha gente cree- que los pueblos son intrínsecamente honestos y que la corrupción ocurre “desde arriba, no de abajo hacia arriba”. Es doloroso reconocer que nuestras sociedades -la mexicana, pero también la guatemalteca- son muy permisivas hacia la corrupción (“es normal”, dijo un nuestro ex Presidente). Por eso AMLO prefiere soluciones basadas en medidas discrecionales y en sus propios actos heroicos, en vez de basarse en reglas e instituciones fuertes.

Tampoco es eficiente combatir la corrupción, como lo intentó en años recientes la CICIG en Guatemala, a pura persecución penal. Eso fue como querer combatir un cáncer extirpando los tumores a machetazos. Esos enfoques que no se basan en una institucionalidad fuerte equivalen, como dijo Denise Dresser, a encender fuegos artificiales para proporcionar iluminación en lugar de construir una red eléctrica.

Combatir la corrupción se trata, en efecto, de un esfuerzo nacional para construir un sistema institucionalizado, con un enfoque preventivo, para la fiscalización y control de los recursos públicos. Esto conlleva implementar mecanismos transparentes y eficaces para las compras, un marco adecuado de probidad de los funcionarios (incluyendo declaraciones de conflictos de interés), una red coordinada de Unidades de Aditoría Interna en todas las dependencias gubernamentales y, ante todo, una Contraloría de Cuentas proba, eficaz y bien gobernada para fiscalizar el gasto público, además de jueces y fiscales probos e independientes para cuando los casos, por excepción, trasciendan al ámbito penal. Solo así, por medio de una institucionalidad fuerte, será posible generar el cambio cultural necesario para sacarnos permanentemente del fondo de la lista de los países con mayor percepción de corrupción.

UN TESORO EN RIESGO

OLEADAS DE POLÍTICAS POPULISTAS ESTÁN PONIENDO EN PELIGRO LA ESTABILIDAD A LARGO PLAZO

La pandemia ha traído consigo un resurgimiento del gran gasto gubernamental y una paulatina pérdida de respeto por la disciplina macroeconómica. En su afán por revertir la caída en la producción provocada por los confinamientos, mantener funcionales los servicios de salud, preservar los empleos e ingresos de los ciudadanos, y evitar el descontento generalizado y la ingobernabilidad, los gobiernos alrededor del mundo se involucraron en un aumento del gasto público sin precedentes. Como resultado, tanto el estamento político como la ciudadanía están cada vez menos comprometidos con la estabilidad macroeconómica que, hasta hace apenas un lustro, se tenían en grande aprecio.

En muchos países, y particularmente en Latinoamérica, la pandemia ha exacerbado los ya crecientes sentimientos de insatisfacción ciudadana. Según el más reciente Latinobarómetro, la mayoría de ciudadanos piensa que el acceso a la salud, la educación y la justicia es desigual; los problemas económicos y el desempleo encabecen la lista de preocupaciones públicas; el descontento se está agravando. Y los populistas han aprovechado este resentimiento para desacreditar las instituciones y vandalizarlas. Las instituciones que generan la disciplina fiscal y monetaria están siendo socavadas. Los populistas persuaden a los votantes de que el sistema les está fallando y una de sus herramientas preferidas es aumentar el gasto público a manos llenas, arbitraria e irresponsablemente. Un ejemplo reciente es la nueva Presidenta de Honduras que, en su toma de posesión, ofreció regalar la energía eléctrica a “los pobres”, siempre que la paguen “los ricos”.

En Guatemala el peligro de caer en la tentación del gasto público irresponsable está a la orden del día. En el Congreso existen varias iniciativas preocupantes. Una iniciativa (Bono de la Esperanza) -promovida por una ex candidata presidencial- pretende regalar dinero al público por Q18 millardos al año. Otra (Programa del Servicio Cívico Ambiental) -promovida por un ex presidente del Congreso- busca resarcir a ex combatientes militares pro casi Q16 millardos en tres años. En esa línea, recientemente se aprobó un aumento -sin estudios que lo soporten- al bono al adulto mayor. Y a eso agreguemos la ocurrencia de un ex candidato presidencial (al estilo hondureño) de dar gratis el servicio eléctrico a “los pobres”.

Por muy bien intencionadas que puedan ser esas propuestas, el problema que tienen es que generan un despilfarro del erario e insostenibilidad fiscal. Una lección clara de esta pandemia es que los estímulos fiscales desmedidos impulsan la inflación y la inestabilidad económica. El más claro ejemplo de esto es la sorprendentemente elevada inflación que está sufriendo el propio Estados Unidos: el país industrializado que más ha derrochado, es el que está teniendo la mayor inflación. La estabilidad macroeconómica de la que goza Guatemala es un tesoro que costó mucho obtener y que, muchas veces, no se aprecia… hasta que se pierde. Quienes tenemos la suerte de haberlo heredado debemos esforzarnos por protegerlo.

OPACIDAD EN LOS GOBIERNOS LOCALES

DEBE MEJORARSE LA FISCALIZACIÓN DEL GASTO DE LAS MUNICIPALIDADES Y CONSEJOS DE DESARROLLO

Al sumar los recursos financieros que, provenientes del presupuesto estatal, reciben anualmente las municipalidades y los consejos departamentales de desarrollo, esos gobiernos locales resultaron ejecutando el año anterior cerca de Q12 millardos, que representan case el 14 por ciento del total de ingresos tributarios. Por eso es muy preocupante que muchas municipalidades y consejos de desarrollo (aunque también otras entidades, como la propia Universidad de San Carlos) parecen obviar el proceso de rendición de cuentas -indispensable no solo para que la Contraloría de Cuentas desempeñe adecuadamente su labor fiscalizadora, sino también para que la ciudadanía contribuyente sepa en qué y cómo se están gastando los impuestos-.

Aunque el escrutinio sobre el gasto público suele focalizarse en el gobierno central, la mejora en la calidad del gasto pasa por mejorar la fiscalización de los gastos a cargo de los gobiernos locales que, conviene recordarlo, reciben importantes aportes financieros del presupuesto estatal -derivados de mandatos constitucionales o legales- que no solo merman y hacen muy rígido el margen de maniobra presupuestal del gobierno central, sino que son gastados por la municipalidades y los consejos en rubros que casi nunca están alineados con las políticas de Estado de largo plazo.

Además, el propio presupuesto estatal aprobado por el Congreso advierte que existen riesgos fiscales asociados a las deudas adquiridas por las municipalidades (incluyendo un alto componente de cuentas por pagar a proveedores o contratistas), lo que genera la amenaza de que el gobierno central tenga que salir en “rescate” de las municipalidades en el eventual caso de que estas presenten alguna dificultad financiera, poniendo presión sobre los recursos del gobierno central, con el costo de oportunidad que tendría esa situación.

Por todo ello resulta imprescindible que en la ejecución del presupuesto se preste especial atención al seguimiento y fiscalización del gasto de los gobiernos locales (y también al de otras instituciones descentralizadas y autónomas que ejecutan parte del presupuesto), para lo cual es necesario que las entidades a cargo del control del gasto público (los despachos superiores, las unidades de auditoría interna, la Contraloría y el propio Congreso de la República) velen porque las instituciones que manejan recursos del erario nacional cumplan con la obligatoriedad de mantener actualizada la información que deben proporcionar, utilizando los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que para el efecto tienen a su disposición (como el SIAF, el SICOIN y GUATENÓMINAS).

Los gobiernos locales juegan un papel crucial para el bienestar y desarrollo de sus poblaciones pues, al estar más cerca de la gente, pueden tener una comprensión inmediata de las fortalezas, las necesidades y los problemas de sus comunidades. Pero, por muy autónomas que sean las municipalidades, no son estados independientes: tienen la obligación de ser transparentes, rendir cuentas y estar debidamente fiscalizados por las autoridades correspondientes.

¿IGNORANCIA O IRRESPONSABILIDAD?

LA IMPRUDENTE PROPUESTA DE REGALAR MILES DE MILLONES DE QUETZALES DEL ERARIO

Hace pocos días, se presentó en el Congreso una iniciativa de Ley Bono de la Esperanza para entregar transferencias de dinero a familias en pobreza y pobreza extrema. Para el efecto, se propone un Bono Salud de Q200 mensuales para todos los alumnos de preprimaria, primaria y básicos; otro Bono Educación de Q200 a esos mismos alumnos; y, un Bono de Nutrición de Q400 mensuales a los menores de cinco años en pobreza. Incluso si las intenciones de la iniciativa fueran nobles, tiene tres defectos fundamentales.

El primero es el gigantesco daño que causaría a las finanzas públicas. Los recursos para dichas transferencias provendrían del presupuesto del Estado por un monto no menor al 7.5 por ciento de los ingresos corrientes. Eso, como mínimo, significaría un Q5 millardos de gasto adicional. Pero si tomamos en cuenta el número de alumnos inscritos en preprimaria, primaria y básicos (2.9 millones) y todos los niños de cero a cinco años en situación de pobreza (unos 1.33 millones), el gasto mensual por tales bonos sería de Q1.7 millardos, cifra que aumentará cada año -junto con la población-. Eso sumaría casi Q18 millardos anuales, cifra equivalente al 17 por ciento del total del presupuesto del Estado aprobado para 2022. El déficit fiscal que esto generaría, aunado al ya previsto en el presupuesto, haría que el desequilibrio de las finanzas públicas superara el 5.4 por ciento del PIB, creando un desajuste que podría generar una crisis macroeconómica que, al final de cuentas, dañaría mucho más a las familias pobres que -supuestamente- son a las que se quiere ayudar con esas transferencias.

El segundo defecto es que este tipo de leyes que asignan un fin específico a los ingresos estatales le agregaría aún más rigidez al presupuesto, del cual ya el 83 por ciento está comprometido (por mandatos constitucionales y legales) para gastos específicos. Si el tal Bono se aprobase, el monto a gastar el año próximo sería superior a los presupuestos de todos los ministerios, de forma individual, con excepción del Ministerio de Educación. El tercer defecto es que el Estado no ha sido capaz de asegurar que las transferencias de efectivo estén bien gastadas y cumplan con los objetivos que supuestamente persiguen: no existe información estadística y líneas basales que permitan evaluar este tipo de gasto (ni siquiera se cuenta con bases de datos auditables de sus beneficiarios). Impulsar esa ley en estas condiciones equivale a un despilfarro de recursos que solo generará una mayor pérdida de confianza de la ciudadanía en el Estado que, de nuevo, dañará más a los más pobres.

El único beneficio posible de este tipo de iniciativas son las efímeras simpatías electorales que generan entre algunos sectores de la población necesitada (populismo, que le dicen). Por lo demás, sus efectos económicos y políticos son tan perversos que ni siquiera deberían de considerarse para una discusión seria en el Congreso. Lo que realmente preocupa es que existan personas que, sea por ignorancia o por irresponsabilidad, aún crean en la viabilidad de tales propuestas.

¿QUÉ PAÍS QUEREMOS?

ELEMENTOS PARA UN EVENTUAL DIÁLOGO NACIONAL SOBRE LAS ACCIONES QUE EL PAÍS REQUIERE

La semana pasada el Consejo Económico y Social -CES- hizo público su informe “Guatemala: ¿Qué país queremos?”, que es el resultado de un ejercicio de diálogo social que, durante varios meses, logró identificar una serie de propuestas (planteadas desde la perspectiva de los objetivos de desarrollo sostenible) cuya intención última es nutrir con elementos que estructuren un eventual diálogo nacional amplio sobre las acciones de política pública que el país requiere.

Esos elementos se concretan en acciones ordenadas en cuatro ámbitos fundamentales. El primero se refiere a las reformas institucionales del Estado que propicien certeza jurídica en un verdadero estado de derecho. El segundo es el ámbito económico, en el que se esbozan acciones para aumentar la productividad sistémica y el ritmo de crecimiento de la producción, a fin de generar mayores niveles de prosperidad y bienestar. El tercero trata sobre los aspectos ambientales y urbanos (incluyendo los flujos de personas y mercancías) que permitan la sostenibilidad del desarrollo. Y el cuarto es el ámbito social, donde se plantean acciones para fortalecer el tejido social, tomando en cuenta aspectos socioculturales que construyan una cultura de paz.

El impulso de estas acciones, evidentemente, no es tarea sencilla y requiere de un diálogo efectivo y profundo. Eso quedó claro en el panel de comentaristas que, con la participación de José Alejandro Arévalo y Richard Aitkenhead (dos destacados vecinos de estas páginas de elPeriódico), resaltó los hallazgos y desafíos derivados del informe. Los panelistas valoraron positivamente que en el ejercicio de diálogo que produjo el informe se hayan identificado y acordado los principales aspectos en los que Guatemala necesita mejorar y que, sobre eso, se hayan estructurado propuestas en los cuatro ámbitos identificados. Señalaron, sin embargo, que los desafíos para implementarlas son enormes e incluyen, por un lado, lograr una perseverancia que, por desgracia, no caracteriza a las políticas públicas en el país y, por otro, vencer la resistencia al cambio que tiende a prevalecer en el país.

Cualquier diálogo en torno a esta agenda debe también priorizar las medidas más importantes, como podrían ser la necesaria restructuración del sistema electoral y de partidos políticos -cuya desnaturalización se asocia a la ineficiencia en el uso de los recursos fiscales- o combate a la desnutrición -que es un fenómeno multidimensional cuyas raíces yacen en la falta de oportunidades de educación, de empleo y de inversión-. El esfuerzo del CES es loable, pero el ejercicio de diálogo que implica debe ser armonizado con otros esfuerzos en marcha, como el programa Guatemala No Se Detiene, o el propio ejercicio de diálogo al que convocó hace poco la Presidencia de la República. El reto no es sencillo, pero no puede posponerse. El tiempo para un diálogo en torno a una agenda de nación se agota en la medida en que nos quedemos cada día más rezagados respecto a otros países que, no hace mucho, solían tener los mismos indicadores de bienestar y progreso que nosotros.

Débil Institucionalidad Fiscal en el Congreso

SE NECESITA UN ENTE TÉCNICO E IDEPENDIENTE QUE ANALICE PERMANENTEMENTE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL DEL PAÍS

El Presupuesto del Estado es la herramienta más importante de la política económica y el Congreso juega un rol fundamental no solo en su aprobación, sino también en su seguimiento y fiscalización. El Congreso debería vigilar permanentemente que el presupuesto no sobreestime los ingresos tributarios, que el déficit fiscal no ponga en riesgo la estabilidad macroeconómica, que no se financie gasto corriente con deuda, que se cuente con información fidedigna y sistemática del número de empleados públicos y del gasto de las municipalidades y de otras entidades.

El Congreso debería vigilar que la Contraloría de Cuentas ejerza eficientemente sus funciones y, al mismo tiempo, también cumplir con sus propias obligaciones de analizar y aprobar (o improbar) el informe anual de liquidación presupuestaria que le presenta el Ejecutivo, velando porque el mismo cumpla con las especificaciones de ley. Además, el Congreso debería evaluar el impacto que sobre la sostenibilidad fiscal tenga cualquier iniciativa de ley que implique el uso de recursos públicos. Para cumplir con estas responsabilidades, el Congreso únicamente descansa en el trabajo de la Comisión de Finanzas Públicas que, evidentemente, se ve desbordada con la complejidad de tales tareas. En la práctica, el respaldo técnico de la referida Comisión es casi nulo.

Para corregir las evidentes debilidades del Congreso en materia fiscal, es necesario que cuente con una institucionalidad capaz de realizar los análisis y emitir las recomendaciones para que las decisiones legislativas no pongan en riesgo las finanzas el Estado. Para el efecto, valdría la pena replicar el establecimiento en Guatemala de una entidad similar, por ejemplo, a la Oficina de Presupuesto del Congreso de los Estados Unidos. Este tipo de entes técnicos -común en muchos parlamentos- se encarga de proporcionar la información, análisis y estimaciones objetivas, no partidistas y oportunas, relacionadas con las decisiones que el Legislativo debe tomar en materia fiscal. En los Estados Unidos, dicha oficina está establecida por la ley del presupuesto como la entidad independiente encargada de asesorar a las comisiones de trabajo del Congreso en materia fiscal y de producir sistemáticamente estimaciones y cálculos sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas.

El establecimiento en Guatemala de una oficina como esa requeriría de un delicado diseño institucional que la preserve del -inevitable- riesgo de que los partidos políticos le resten independencia y tecnicidad, pero su creación, por muy complicada que resulte políticamente, significaría un enorme avance en materia de diseño y ejecución del presupuesto (y de toda la política fiscal), que contrastaría con las precarias y artesanales formas con que actualmente el Congreso desempeña sus funciones presupuestarias. Si no se moderniza y tecnifica la forma en que analiza, aprueba y fiscaliza el Presupuesto del Estado, continuaremos presenciando el reparto desordenado y arbitrario que, año con año, se escenifica en el Congreso con los escasos recursos del erario nacional.

Gasto Público de Baja Calidad

ANTES DE AUMENTAR EL PRESUPUESTO, URGE MEJORAR LA EFICIENCIA DEL GASTO GUBERNAMENTAL

Para la mayoría de políticos, la solución a los principales problemas nacionales no radica en mejorar la calidad de las políticas públicas, sino que prefieren la salida simplona de aumentar los gastos del gobierno, independientemente de su eficacia. Ahora que el presupuesto del Estado para 2022 está por aprobarse, no les caería mal reflexionar sobre el sinsentido de continuar vertiendo recursos financieros sobre un aparato estatal cuyas cañerías están plagadas de las fugas causadas por la ineficiencia y el desperdicio.

La calidad del gasto público en Guatemala no solo es muy baja, sino que se ve agravada por una serie de factores; por ejemplo, los compromisos financieros no explícitos derivados de las clases pasivas del Estado, que revelan una creciente brecha entre ingresos y gastos que está comprometiendo cada vez más la sanidad de las finanzas públicas. Esta situación empeora a medida que el renglón de remuneraciones ha aumentado a una velocidad mucho mayor que la de los ingresos tributarios, por lo que, en los últimos años, la prioridad en el gasto ha sido el funcionamiento (especialmente el incremento sostenido de la planilla de los servidores públicos), en detrimento de la inversión. Ello demanda una corrección estructural que implica, como mínimo, revisar integralmente la legislación del servicio civil y de las clases pasivas, así como regular los descontrolados pactos colectivos de condiciones de trabajo en el sector público.

Por otro lado, es imprescindible que en la ejecución del presupuesto se preste especial atención al seguimiento y fiscalización del gasto de los gobiernos locales y de otras instituciones descentralizadas y autónomas que, en su conjunto, ejecutan más de la tercera parte del presupuesto total. También es necesario que se cumpla con mantener actualizada la información que las instituciones -públicas y privadas- que manejan recursos del erario nacional están obligadas a proporcionar. En este sentido, aunque resulte doloroso, es menester evaluar la conveniencia de continuar destinando recursos públicos a ONGs para que presten servicios que, en realidad, le corresponde prestar al Estado; solo si se llega a la conclusión de que -temporalmente- es imprescindible que sean entidades privadas las que presten tales servicios, entonces estos deberían adquirirse en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado (en vez de seguir regalando dinero público para que la ONGs hagan caridad privada).

De igual importancia resulta que el Congreso de la República fiscalice la liquidación que anualmente le presenta el Ministerio de Finanzas, así como el informe de la Contraloría de Cuentas, por lo que, como parte de sus responsabilidades, los legisladores deben vigilar que se cumplan las etapas del proceso y analizar el contenido del referido informe de auditoría de la liquidación del Presupuesto, para así proceder a aprobarlo -o improbarlo- oportunamente. Si no se hace algo urgentemente por mejorar la calidad del gasto público, será en vano seguir aumentando el presupuesto estatal año con año.

Colapso en Cámara Lenta

MÁS QUE DINERO ADICIONAL, LA INFRAESTRUCTURA PÚBLICA NECESITA UNA PROFUNDA REFORMA INSTITUCIONAL

Recientemente Guatemala cayó al puesto 132 (entre 141 países) en el índice que mide la calidad de sus carreteras, evidenciando el colapso en cámara lenta que, desde hace años, está sufriendo el sistema de infraestructura pública y que lo está convirtiendo en uno de los obstáculos más graves que impide el crecimiento económico del país. Las carreteras que no existen y debieron construirse hace mucho tiempo, y las que se han construido pero colapsan a los pocos meses, imponen una carga pesada de ineficiencia productiva y subdesarrollo económico.

Este deterioro ha sido sostenido: en 1997 el gobierno destinabas un 34.5 por ciento de su presupuesto a obras de infraestructura; en contraste, el porcentaje correspondiente en el proyecto de presupuesto para 2022 es apenas de 17.6; es decir, que la proporción del gasto público que se destina a inversión es hoy la mitad que hace veinticinco años. Pero el problema no es solo de la cantidad de recursos que se destinan a infraestructura, sino del deficiente, opaco y disfuncional sistema de inversión pública en el país. No se trata de echar más dinero en una caja negra que simplemente no funciona, pues hacerlo seguiría dando como resultado una infraestructura cara y de mala calidad con beneficios limitados para las personas y la economía, especialmente porque se trata de proyectos que son grandes, de largo plazo y complejos, que configuran un terreno fértil para la corrupción, la ineficiencia y los sobrecostos.

Lo que en realidad se necesita es una sólida gobernanza de la infraestructura pública para reducir todo ese desperdicio: el gobierno debe gastar el dinero de los contribuyentes sabiamente en los proyectos correctos, para lo cual se necesitan, por encima de todo, instituciones y marcos sólidos para planificar, asignar e implementar una infraestructura pública de calidad. Una institucionalidad sólida es indispensable para controlar la corrupción en los proyectos de infraestructura, para mitigar y gestionar los riesgos fiscales asociados, para integrar la planificación y la presupuestación, y para adoptar prácticas sólidas en todo el ciclo de inversión pública, incluyendo las etapas de evaluación y selección de proyectos.

Por desgracia, la reforma institucional del sistema de infraestructura pública tiene poca viabilidad política, pues un sistema con sólida gobernanza significaría el final de los negocios turbios que sustentan el modo de vida de muchos de los involucrados. Pero, aunque se trata de una reforma difícil, no es imposible. Existen casos exitosos (como Chile y Corea del Sur) que lograron desarrollar sistemas de infraestructura con una gobernanza efectiva y transparente. El colapso en cámara lenta de nuestra infraestructura vial nos va a llevar, tarde o temprano, a plantearnos como país la ingente necesidad de reformas el sistema sabiendo que, si se hace correctamente, la inversión pública puede convertirse en la clave para impulsar un crecimiento económico más sostenido, mejorar la vida de los guatemaltecos, conectar mercados y mejorar la resiliencia del país ante desastres naturales y pandemias futuras.

Una Ley Engañosa

LA RECIENTE REFORMA A LA LEY DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR ES ENGAÑOSA Y -POTENCIALMENTE- PERVERSA

La semana pasada el Congreso logró aprobar las reformas a la Ley de Alimentación Escolar, una de las muy pocas leyes aprobadas este año. El evento fue celebrado con gran autobombo por bancadas de diferente signo ideológico como un gran logro legislativo en pro del combate a la desnutrición y el fomento a la escolaridad. También lo celebraron diversos analistas y ONGs entusiasmados con los loables objetivos de la reforma. Lamento decepcionarlos, pero creo que se fueron con la finta: la ley aprobada no combate la desnutrición, difícilmente fomente la educación y probablemente tenga consecuencias perversas. Me explico.

La ley aprobada simplemente aumenta la cantidad de recursos fiscales que debe destinarse a comprar alimentos para ser repartidos a los alumnos y amplía la cobertura de dicho reparto a alumnos de secundaria, lo cual no asegura que se cumpla ninguno de los objetivos que justificaron su aprobación. En primer lugar, la ley no contribuirá a combatir la desnutrición crónica infantil porque es conocido que las intervenciones más importantes en materia de nutrición deben realizarse antes de la edad en la que los niños se integran al sistema educativo, amén de que hasta ahora los actuales programas de alimentación escolar nunca han formado parte de una política integral de combate a la desnutrición.

En segundo lugar, dado que la reforma se aprobó sin que se hayan conocido los resultados del informe anual de la Comisión Interinstitucional que debe evaluar el impacto de la alimentación escolar, y estando en medio de una pandemia que mantiene a los niños alejados de los centros educativos, resulta imposible saber si el reparto de alimentos -de la forma en que se ha estado haciendo hasta ahora- tiene algún efecto en la asistencia de los alumnos y en su desempeño escolar. En tercer lugar, es sabido que el reparto de alimentos en las escuelas ha sido utilizado como herramienta de proselitismo político y, en el peor de los casos, como fuente de negocios oscuros en la adquisición de los mismos.

En cuarto lugar, la ley fue aprobada con un desdén imperdonable respecto de sus consecuencias fiscales, como si el reparto de los escasos recursos financieros del Estado se tratara de organizar una piñata. Las reformas aprobadas implicarán un aumento en el gasto gubernamental de entre quinientos y mil millones de quetzales cada año, sin que nada asegure que tales recursos se gastarán eficiente y transparentemente. La ley se aprobó también sin especificar la fuente financiera de los recursos y, presumiblemente, violando el principio de Unidad Presupuestaria consagrado en el artículo 237 constitucional. De buenas intenciones está empedrado el camino al infierno, y la recientemente aprobada reforma a la Ley de Alimentación Escolar es un ejemplo de ello pues resulta engañosa y potencialmente perversa, por muy aplaudida y mayoritariamente bien acogida que haya sido su aprobación. Como dijo Jean Cocteau: no debe confundirse la verdad, con la opinión de la mayoría.

PRESUPUESTO DEL ESTADO Y DÉFICIT FISCAL

EL DÉFICIT FISCAL QUE SE APRUEBE EN EL PRESUUESTO 2022 DEBE SER MENOR QUE EL DÉFICIT PREVISTO PARA 2021

Es sorprendente constatar que algunos funcionarios de alto nivel del Ministerio de Finanzas Públicas, pese a tener varios lustros laborando para la institución, aún conservan la creencia de que el proceso presupuestario consisten simplemente en definir un techo de gasto y repartirlo en función de la conveniencia política del momento. Ignoran estos funcionarios que el presupuesto del Estado es mucho más que eso: es una herramienta clave de gobierno, pues constituye la declaración explícita de hacia dónde se orienta la política fiscal y refleja sus intenciones frente a los problemas económicos del país.

Las señales que el presupuesto del Estado envía a los mercados -domésticos e internacionales- tienen un efecto trascendental sobre las condiciones que el país enfrenta para obtener recursos frescos para financiar la actividad del sector público y del sector privado. Entre esas señales, la cifra más importante es la del déficit fiscal (no la del techo de gasto). El tamaño y evolución del déficit es parte esencial de los signos vitales de la macroeconomía: cualquier anormalidad es una señal de alerta sobre posibles crisis.

En 2020 el déficit fiscal guatemalteco -a causa de la pandemia de Covid-19- se expandió a una velocidad nunca vista, hasta alcanzar el equivalente al 4.5% del PIB (el más alto en cuarenta años), nivel que los analistas locales e internacionales estiman peligroso y, por ende, debe ser reducido lo antes posible. Este año, el gobierno ha tenido un desempeño doblemente bueno. Por un lado, la recaudación de impuestos está subiendo muy rápidamente, de la mano de la recuperación de la producción nacional. Y, por otro, el nivel de gastos está muy contenido debido no solo a las dificultades que enfrenta el gobierno para ejecutar un presupuesto que no corresponde al año en curso (recordemos que quedó vigente el presupuesto de 2020), sino también a que los programas de emergencia (de apoyo a los afectados por la pandemia) que inflaron el gasto el año pasado, ya no se gastaron este año.

De seguir con ese buen desempeño, el gobierno estima que el déficit fiscal de 2021 cerrará en un monto equivalente al 2.5% del PIB. Eso sería un enorme logro de cara a la necesidad de reducir esa cifra en los próximos años. Sin embargo, al mismo tiempo, esa mejora esperada este año plantea un desafío de cara al presupuesto del Estado para 2022: el proyecto recién presentado por el Ejecutivo al Congreso plantea que el déficit fiscal el año próximo alcance un 2.8% del PIB; es decir, si el Congreso aprueba el presupuesto tal como le fue presentado, se estaría retrocediendo en el esfuerzo de reducir el desequilibrio fiscal. Por ello, es menester que el Congreso ajuste el techo presupuestario del presupuesto de 2022 a fin de que el déficit fiscal no sea mayor al que se prevé para 2021. Hay que actuar con sentido común y hacer lo prudente y lo recomendable técnicamente. Pero ya se sabe: el sentido común es el menos común de los sentidos; aún más, si cabe, en ese laberinto de intereses que es la negociación del presupuesto en el Congreso.

CRISIS Y DESCONTENTO

 LA CRISIS ECONÓMICA TIENE UN IMPACTO POLÍTICO, Y LAS DECISIONES POLÍTICAS TIENEN UN IMPACTO ECONÓMICO

Las crisis económicas suelen tener un impacto político y social negativo. La pandemia ocasionó una importante recesión en 2020 y, aunque se espera un buen crecimiento en 2021, los niveles de producción, ingresos y empleo aún quedarán por debajo de lo que habrían sido si no hubiese habido pandemia. Ello crea un ambiente de insatisfacción social que, de no ser atendido cuidadosamente con políticas públicas adecuadas, puede degenerar en un clima de descontento social, protestas e ingobernabilidad.

En prácticamente todas las regiones del mundo los disturbios sociales se están esparciendo, tanto por la frustración ciudadana con el manejo de la crisis por parte de los gobiernos, como por el percibido aumento de la desigualdad y de la corrupción, factores que tienden a aumentar las tensiones y disparidades existentes. En las últimas semanas, Guatemala está cayendo precisamente en ese tipo de escenario.

Diversos estudios señalan que, a lo largo de la historia, existe una correlación entre las crisis económicas y el deterioro de las instituciones democráticas, especialmente cuando las vulnerabilidades sociales subyacentes se agravan por la recesión. Un estudio reciente del Fondo Monetario Internacional estima que un ambiente de protestas y malestar social puede ocasionar daños importantes al desempeño económico: el PIB de un país sería un uno por ciento más bajo después de un episodio grande de disturbios sociales. El estudio también encuentra que el impacto adverso de los disturbios suele ser mayor en países con instituciones débiles y limitados espacios de políticas públicas: los países que (como Guatemala) ya tenían antes de la pandemia fundamentos institucionales débiles se verán más afectados si el descontento social se convierte en ingobernabilidad.

Decisiones como la de la Fiscal General de despedir al jefe de la FECI -independientemente de su justificación administrativa o política- pueden ocasionar reacciones sociales y diplomáticas con consecuencias económicas indeseables si se adoptan en un ambiente ya crispado a causa de la pandemia y su manejo. “En tiempos de desolación, no hacer mudanza”, aconsejaba San Ignacio –y menos en medio de la peor ola de contagios de Covid-19 que ha incrementado la percepción negativa sobre la forma en que el gobierno ha manejado la pandemia y la vacunación; y menos aun cuando el gobierno gringo ya advirtió específicamente no hacer esa mudanza-.

Ahora toca afrontar las protestas públicas con sabiduría y prudencia, tratando de anticipar las necesidades de los ciudadanos con políticas que brinden oportunidades para alcanzar prosperidad, generar empleos, agilizar la vacunación y contener el impacto a largo plazo de la crisis, lo cual quizá requiera de un amplio diálogo sobre el rol del Estado y sobre el uso transparente y eficaz de los fondos públicos. De lo contrario, la ingobernabilidad no solo obstaculizará la recuperación económica, sino que amenazará con minar nuestra ya endeble democracia liberal.