Comunicado ASIES 28 de agosto de 2017

Acerca de la Política Macroeconómica

Guatemala no cuenta con una política económica integral. Antes de afirmar que la política macroeconómica "está agotada", habría que evaluar si en realidad tan siquiera se han intentado aplicar las medidas convencionales en este campo.

En las últimas semanas se han publicado opiniones respecto de las políticas macroeconómicas en el país y alguna de ellas ha llegado incluso a afirmar que dicha política “se agotó”. En gran medida esas opiniones parecen centrarse en la política monetaria o en la política cambiaria, pasando por alto el resto de componentes de la política macroeconómica –que es mucho más amplia-, con lo que parecen confundir el todo con las partes.

La política macroeconómica es un conjunto de reglas y regulaciones del gobierno para controlar, influir o estimular los indicadores económicos agregados, entre los que se incluyen la tasa de crecimiento de la producción, el ingreso nacional, la oferta de dinero, la inflación, la tasa de empleo, la tasa de interés, el tipo de cambio y muchos otros. Es, pues, un conjunto de políticas (como la política fiscal, la política monetaria, la política comercial, la política de manejo de la deuda, la política industrial, y las políticas regulatorias e institucionales) que persiguen objetivos macro.

En Guatemala, la política monetaria, cambiaria y crediticia parece ser la que más atención atrae (quizá porque es la única que tiene una gobernanza específica, una ley orgánica, y una política explícita que se hace pública y a la cual se le da seguimiento sistemático) y, desde hace varios años, está centrada en propiciar las condiciones de estabilidad que más favorezcan el buen desempeños de la economía nacional y, como se indicó, es solamente una parte de la política macroeconómica. Sobre ella espero ampliar en una próxima entrega.

El resto de políticas macro, lejos de constituir un esquema agotado, son herramientas que el Estado de Guatemala no ha sabido, querido o podido utilizar y que, en la práctica, casi nunca se han aplicado. Esto incluye la política fiscal que, en teoría, debería consistir en el manejo de los gastos y de los ingresos del gobierno para propiciar el crecimiento sostenible de la economía. En realidad, nuestra política fiscal ha estado operando en “modo sobrevivencia” desde hace muchos años.

Lejos de utilizar el presupuesto como una herramienta para favorecer el crecimiento económico (lo que podría hacerse priorizando los gastos en educación, salud, seguridad e infraestructura), la política fiscal guatemalteca de los últimos quince años se ha dedicado a desperdiciar recursos en programas clientelares e ineficientes (bolsas de alimentos, transferencias de dinero arbitrariamente otorgadas, subsidios obscuros al transporte, repartición de fertilizantes, aportes sin propósito para las municipalidades o el deporte, y un largo etcétera). La política fiscal no está agotada, está desnaturalizada.

Tampoco han avanzado en los últimos años las políticas que –como una política comercial de integración centroamericana o una política de promoción de la competencia- podrían contribuir a mejorar la eficiencia de la economía y, con ello, la productividad nacional. Y, por si lo anterior fuera poco, se han producido terribles retrocesos en el funcionamiento de las instituciones que son fundamentales para el buen desempeño de los mercados y de la productividad, tal como las encargadas de administrar la justicia, de solucionar conflictos, de regular los mercados, o de garantizar los derechos de propiedad.

De manera que no es que la política macroeconómica esté agotada, sino que no ha existido o, al menos, no se ha estructurado para fortalecer el capital humano (salud y educación), brindar seguridad jurídica, propiciar la inversión, generar infraestructura ni mejorar la productividad sistémica. Esta ausencia de política macroeconómica incide en que nuestra economía no crezca y la pobreza no se reduzca.

¿Hay Acceso a los Servicios Financieros?

Para mejorar el acceso de la población a los servicios del sistema financiero (aumentar la profundización financiera) es necesario aplicar reformas legales e institucionales, tales como el fortalecimiento del Registro de Garantías Mobiliarias, una ley que regule las quiebras e insolvencias, y un marco regulatorio que incentive la operación de los burós de crédito y el acceso a la información que estos proveen¿

Uno de los aspectos que más llamó la atención durante la conferencia Centroamérica al Día (de COPADES) que tuvo lugar la semana pasada, fue que Guatemala es el país de la Región con el menor grado de penetración financiera, cuando esta se mide como el porcentaje que el crédito bancario representa respecto de la producción: el 37% en nuestro país es menor que el 42% en Nicaragua y el 44% en El Salvador, y contrasta aún más con el 58% de Costa Rica, el 60% de Honduras y, por supuesto, el 90% de Panamá.

El tema es importante porque hay una relación entre el grado de profundización financiera de un país y sus niveles de bienestar y progreso material. Así lo demuestran estudios como el del Boston Consulting Group que ha encontrado una estrecha correlación entre su indicador de inclusión financiera (el porcentaje de individuos mayores de 15 años que poseen una cuenta bancaria) y su indicador de desarrollo económico sostenible para un amplio número de países. También existe evidencia empírica de que una mayor profundización financiera contribuye a la reducción de la pobreza y de la desigualdad.

La profundización financiera es multidimensional y, para el caso de Guatemala, no todas son malas noticias. Nuestro país es uno de los que ofrece mayor acceso físico a la infraestructura financiera. Según estudios del Fondo Monetario Internacional, el número de agencias bancarias ha crecido de 18.8 por cada cien mil habitantes en 2004, a 37 en 2014 (el promedio de Latinoamérica ese año fue de 24); además, el número de cajeros automáticos en Guatemala (si bien concentrados en las áreas urbanas del país) fue de 36 por cada cien mil habitantes, superior a los 25 cajeros en promedio latinoamericano, también en 2014.

Lo que hace falta es que ese acceso físico con el que hoy contamos se traduzca en un mayor uso efectivo de los servicios financieros por parte de la población de todos los niveles de ingreso: solo el 60% de las pequeñas y medianas empresas del país maneja cuentas bancarias (el promedio en Latinoamérica es de 92%). Si bien el relativo rezago de la penetración financiera en el país refleja una serie de factores estructurales (bajo nivel de ingreso per cápita, falta de educación financiera, prevalencia del sector informal y débil estado de derecho), mucho puede hacerse desde el gobierno para promover el acceso a los servicios financieros mediante el desarrollo de un marco legal, regulatorio e institucional apropiado y de un ambiente donde la información financiera fluya efectivamente.

Ya se ha avanzado, desde el ámbito regulatorio, en el diseño de una estrategia nacional para la inclusión financiera, la regulación de las microfinanzas y la emisión de normas para las transacciones con dinero móvil, pero aún resta mucho por avanzar en el campo legislativo e institucional. Es importante, por ejemplo, un marco legal (es decir, las leyes y su correcta aplicación) que proteja los derechos de propiedad y los derechos de los acreedores (sin lo cual se desincentiva el crédito y se alienta a los deudores a no pagar).

Otra reforma pendiente es la que fortalezca el (hasta ahora ineficiente) registro de garantías mobiliarias, ya que estas (que incluyen maquinaria y equipo) pueden hacer más accesible el crédito a las pequeñas empresas. También hace falta una ley de insolvencias que permita la salida ordenada del mercado y otorgue oportunidades de recuperación a las empresas en quiebra y a sus acreedores. Finalmente, un ambiente que propicie el flujo de información del mercado crediticio (especialmente mediante al funcionamiento de burós de crédito) resulta fundamental para propiciar una mayor inclusión financiera en el país.

¿Es Viable un Pacto de País?

La lucha contra la impunidad sigue avanzando, y eso está muy bien. Pero si, al mismo tiempo, no hacemos reformas institucionales profunda, el esfuerzo habrá sido en vano. Se necesita urgentemente que los guatemaltecos abracemos una agenda mínima de coyuntura y que surjan los liderazgos que la impulsen

Guatemala está viviendo una compleja transición que, esperemos, nos lleve de un Estado donde imperaba la impunidad y la corrupción, a uno donde impere la ley. Pero, al mismo tiempo, la transición conlleva evidentes incertidumbres que, entre otros efectos, se manifiesta en una parálisis del gasto público y de la inversión privada. Resulta evidente la ausencia de una ruta priorizada para el país, así como el vacío de liderazgos a todo nivel. Sabemos qué queremos destruir, pero no qué queremos construir. En ese contexto, han surgido diversas mesas de diálogo entre ciudadanos notables que, desarticuladamente –hasta ahora-, buscan impulsar algún acuerdo de país.

En los últimos veinte años ha habido diversos intentos de impulsar políticas de Estado a través de procesos conducentes a un gran pacto o acuerdo nacional, con escaso grado de éxito (como los Acuerdos de Paz, el Pacto Fiscal, la Agenda Nacional Compartida o el Plan Visión de País). El factor común de estos esfuerzos es que ninguno ha logrado manifestarse en una agenda de políticas de estado que haya sido implementada exitosamente.

Hoy sigue siendo válida la idea de convocar a un acuerdo de nación que promueva la concertación de intereses específicos. La construcción de un pacto requiere que se identifiquen con precisión tres elementos clave: una agenda de consenso, los impulsores-facilitadores del proceso, y sus ejecutores. Definir el primer elemento (la agenda) no debería ser muy complejo si se enfoca en aquellos temas en los que ya se percibe consenso entre diversas fuerzas sociales del país y en los que existen propuestas avanzadas.

Dicha agenda de coyuntura debe incluir reformas institucionales tan cruciales como la del sistema electoral, la del sector justicia, la del servicio civil y la de los sistemas de compras del gobierno y de fiscalización del gasto público. También debería incluir algunos temas básicos de la política social que focalicen las políticas públicas –y la mejora de la calidad del gasto gubernamental- en los temas de nutrición, salud, educación, e infraestructura y vivienda.

El segundo elemento del pacto nacional (los impulsores-facilitadores) resulta fundamental para estructurar e impulsar esa agenda consensuada. Lo ideal sería que las distintas mesas de diálogo que han empezado a conformarse se unan en torno a un proyecto de agenda de coyuntura como el esbozado arriba, de manera que las fuerzas impulsoras-facilitadoras pueden incluir a las iglesias, la academia, alguna especie de ciudadanos notables (con reconocimiento y legitimidad social) y, especialmente, la comunidad internacional, la cual ha estado apoyando firmemente la depuración (mediante la persecución penal) del sistema corrupto que nos agobiaba, pero que ha descuidado la necesaria reconstrucción institucional indispensable para un futuro viable como país.

El tercer elemento (los ejecutores) del pacto de país es, quizá, el más difícil de conformar: el gobierno central, los partidos políticos en el Congreso, el sector empresarial y la sociedad civil organizada deberían ser los actores centrales en este tipo de pactos. Desafortunadamente, los partidos políticos han perdido completamente su capacidad de representar al ciudadano y de liderar el debate público. Por ello, el esfuerzo de la sociedad civil, del sector privado y de la comunidad internacional debe redoblarse para posibilitar que el sector político recobre el rumbo y se una constructivamente al esfuerzo de lograr un pacto de nación que nos saque del atolladero. De lo contrario, la destrucción del antiguo régimen solo habrá dado lugar a un vacío de consecuencias inimaginables.

Fomento al Emprendimiento

El principal apoyo que el gobierno puede darle a los emprendedores, es el de propiciar un “campo de juego” adecuado para la innovación y los negocios: certeza jurídica, infraestructura, educación y salud. Y que trate de molestar lo menos posible.

El pasado fin de semana se llevó a cabo la cumbre de emprendimiento Innovate 2017, en la que tuve el honor de participar como moderador de un panel sobre “el fomento del emprendimiento en Centroamérica”. Los panelistas fueron Boris Lemus (de Guatemala), Félix Maradiaga (Nicaragua), Diana Martínez (Honduras), Sebastián Mendoza (Panamá) y Mario Valle (El Salvador), todos ellos líderes de emprendimiento y de apoyo a emprendedores en sus países.

El fomento del emprendimiento es un tema que necesariamente dirige la atención hacia el rol del Estado. Los economistas tendemos a creer que el Estado juega un papel clave en la promoción de la innovación y el emprendimiento, por medio de intervenciones directas (como la creación de fondos para financiar emprendimientos, o la introducción de deducciones o privilegios tributarios para los emprendedores), o indirectas (invirtiendo en bienes públicos como la investigación, la infraestructura o la capacitación).

La clave es reconocer hasta dónde debe intervenir el Estado y hasta dónde debe dejarse a los emprendedores privados asumir sus riesgos y organizarse para enfrentar los riesgos inherentes a la creación de nuevas empresas. Conviene reconocer que a veces los gobiernos, por muy bien intencionado que sea su apoyo hacia el emprendimiento, acaban por desperdiciar sus recursos en vanos esfuerzos por intentar que se replique un Valle del Silicón en sus países; ciertamente los emprendedores fracasan con frecuencia, pero sus inversionistas saben que deben detenerse cuando su propio dinero se agota. En contraste, los gobiernos pueden seguir tirando el dinero de los contribuyentes.

Una forma de minimizar el riesgo de que los gobiernos apliquen políticas públicas de fomento al emprendimiento que resulten, a la larga, contraproducentes, es identificar cuáles son los cuellos de botella que más afectan a los potenciales emprendedores. En el panel surgió que los principales obstáculos al emprendimiento en la región centroamericana se relacionan con la calidad de la mano de obra, la inseguridad física y jurídica, la falta de mentores que acompañen los emprendimientos, la escasez de proyectos de escala, y la falta de financiamiento.

Los panelistas concluyeron, a partir de su experiencia en sus propios países y su conocimiento de experiencias diversas en la región, que la mejor forma en que el Estado puede fomentar el emprendimiento es a través de la provisión de los servicios básicos que habilitan la innovación, la apertura y la gestión de negocios nuevos: inversión en capital humano (educación y salud), generación de infraestructura de comunicaciones, y oferta de instituciones públicas eficientes que velen por que exista certeza jurídica y seguridad ciudadana. Un Estado bien administrado es una parte vital para un sistema de innovación y emprendimiento exitoso. En ese contexto, los programas de fomento más específicos (como los fondos de financiamiento o los centros de entrenamiento para emprendedores) resultan solo complementarios y secundarios.

Aunque ahora es frecuente idealizar a los emprendedores (como si todos fuesen genios tipo Bill Gates o Mark Zuckerberg), en la práctica son atrevidos seres que arriesgan su patrimonio, su estabilidad familiar y su propia salud en la persecución de un sueño de negocios (más de la mitad de los emprendimientos no logran sobrevivir a su primer año de operaciones). No cualquiera está llamando a ser emprendedor.  Es de justicia que el Estado les brinde apoyo y respeto a estas personas que ponen sus vidas en la línea de fuego para construir, de la nada, algo útil y productivo para la sociedad.