PACTOS COLECTIVOS

ES NECESARIO REGLAMENTAR LOS PROCESOS DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL GOBIERNO

La negociación colectiva es una institución noble que, mediante el diálogo, busca que empleadores y sindicatos acuerden condiciones de trabajo adecuadas, incluyendo salarios, horarios, capacitación, seguridad y salud ocupacional, e igualdad de trato. Esas condiciones se plasman en pactos colectivo que propician que imperen condiciones armoniosas y productivas de beneficio tanto para trabajadores como para patronos. Por desgracia, desde hace años, estos nobles propósitos se han tergiversado y desnaturalizado en los pactos colectivos firmados entre el gobierno guatemalteco y sus sindicatos.

Los pactos, negociados de forma desordenada y desinstitucionalizada, aunados a la anarquía con la que funciona el servicio civil, están generando un grave problema para las finanzas públicas. La masa salarial del Estado ha estado creciendo incontrolablemente, sin que exista mejora alguna en la calidad de los servicios públicos. Esto se debe en buena medida a los pactos colectivos: entre 1998 y 2019, la participación del Ministerio de Educación en la masa salarial del gobierno pasó de un 29.7 por ciento, a un 44.5. Esos pactos se han suscrito sin contar con las fuentes de financiamiento para cubrir los gastos que generan. Para 2022, el presupuesto del Ministerio de Educación tendrá un incremento de Q2.4 millardos respecto a 2021, y su principal destino será el pago de salarios, con la aberración adicional de que una parte del gasto será financiado con deuda. Este problema no es exclusivo del Ministerio de Educación, ya que en otros ministerios (como el de Salud) sucede algo similar.

Es necesario detener la sangría financiera y el desorden institucional que están causando los pactos colectivos en el gobierno y evitar que los mismos se utilicen como freno a la movilidad laboral o para modificar las normas generales de administración del recurso humano al margen de una carrera en el servicio civil. La negociación colectiva debe hacerse respetando la capacidad financiera del Estado y no según la disponibilidad de cada ministerio que comprometa las finanzas futuras.  Debe hacerse entre los sindicatos y el Estado, representado por el Ministerio de Finanzas, el Ministerio de Trabajo y la ONSEC. Los sindicatos deben disponer de la información sobre la disponibilidad real de recursos financieros para este fin a nivel nacional, para ajustar el conjunto de sus solicitudes. Además, las condiciones en los pactos deben incluir incentivos que respondan a criterios medibles de desempeño, a fin de alinear los presupuestos a un enfoque por resultados.

Para incorporar estas correcciones a la negociación colectiva en el Estado no es necesario modificar ninguna ley: es suficiente con que se emita un acuerdo gubernativo que regule tales disposiciones e imponga orden y cordura en la administración pública. Si no se corrigen pronto, las crecientes distorsiones que los pactos colectivos están causando seguirán constituyendo un creciente riesgo para la sostenibilidad de las finanzas pública y el Estado seguirá convirtiéndose en un rehén de los poderosos sindicatos estatales y de sus irrealizables demandas.

PRESUPUESTO 2022: LO BUENO, LO MALO Y LO FEO

EL PRESUPUESTO ES, CADA VEZ, UNA HERRAMIENTA MENOS ÚTIL PARA IMPULSAR EL DESARROLLO DEL PAÍS

El Congreso aprobó el Presupuesto del Estado para 2022, luego de una discusión parlamentaria muy superficial y centrada en repartir clientelarmente el erario. Lo bueno es que, por fin, luego de tres años sin presupuesto, el año próximo al menos tendremos un presupuesto contra el cual se pueda contrastar y fiscalizar el desempeño financiero del Estado, el gobierno podrá contar con una guía para operar con más transparencia la ejecución del gasto, y los mercados tendrán más certeza. En sí mismo, eso es ya un avance.

Lo malo es que, lejos de corregir los errores de la iniciativa que le envió el Ejecutivo, el Congreso le agregó más defectos. Así, el déficit fiscal aprobado para 2022 será significativamente superior al que se registrará este año, aspecto que envía un pésimo mensaje a los mercados financieros, ya preocupados por el innecesariamente creciente endeudamiento público del país. La Comisión de Finanzas Públicas del Congreso, excusándose en un aumento de los ingresos tributarios del que no especificó las fuentes, incluyó aumentos injustificados -como el aumento de sueldos para el magisterio o para el dudoso programa de seguro médico escolar-, elevó sin mayor vergüenza el presupuesto del propio Congreso, y no solo avaló, sino que exacerbó la pésima práctica de regalarle dinero a dedo a muchas ONGs para que hagan caridad privada con el dinero de los contribuyentes.

Encima de esto, varias normas de ejecución incluidas en el presupuesto aprobado tergiversan e, incluso, violan otras leyes -especialmente la Ley Orgánica del Presupuesto- con disposiciones tan inapropiadas y peligrosas como las que explícitamente permiten que el gobierno se endeude para financiar gastos de funcionamiento, o las que fomentan la opacidad y el despilfarro al eximir a ciertas entidades la obligación de reintegrar los recursos no ejecutados al fondo común.

Lo feo es que, incluso si se hubiesen corregido estos errores, los presupuestos gubernamentales (no solo el recién aprobado) exhiben serios problemas estructurales de muy difícil solución y que, paulatinamente, hacen que el Estado sea cada vez menos capaz de proveer los servicios públicos esenciales. El gasto de funcionamiento -particularmente la masa salarial- crece incansablemente en detrimento de la inversión pública. Los situados para las municipalidades y Consejos de Desarrollo no solo siguen aumentando, sino que son cada vez más opacos y menos alineados con las políticas públicas de largo plazo. Se normaliza la incapacidad del Estado al delegarle a ONGs la provisión de servicios que deberían ser proveídos o contratados por el gobierno. Los agujeros negros de las clases pasivas o de la deuda con el IGSS, siguen aumentando a pasos agigantados. Además, persiste una desconexión absoluta entre los objetivos de desarrollo de largo plazo y la asignación de los recursos fiscales

Si a todo lo anterior le agregamos la perenne inoperancia de la Contraloría de Cuentas, nos encontramos con un escenario en el que el presupuesto gubernamental se convierte, año con año, en una herramienta cada vez menos útil.

Débil Institucionalidad Fiscal en el Congreso

SE NECESITA UN ENTE TÉCNICO E IDEPENDIENTE QUE ANALICE PERMANENTEMENTE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL DEL PAÍS

El Presupuesto del Estado es la herramienta más importante de la política económica y el Congreso juega un rol fundamental no solo en su aprobación, sino también en su seguimiento y fiscalización. El Congreso debería vigilar permanentemente que el presupuesto no sobreestime los ingresos tributarios, que el déficit fiscal no ponga en riesgo la estabilidad macroeconómica, que no se financie gasto corriente con deuda, que se cuente con información fidedigna y sistemática del número de empleados públicos y del gasto de las municipalidades y de otras entidades.

El Congreso debería vigilar que la Contraloría de Cuentas ejerza eficientemente sus funciones y, al mismo tiempo, también cumplir con sus propias obligaciones de analizar y aprobar (o improbar) el informe anual de liquidación presupuestaria que le presenta el Ejecutivo, velando porque el mismo cumpla con las especificaciones de ley. Además, el Congreso debería evaluar el impacto que sobre la sostenibilidad fiscal tenga cualquier iniciativa de ley que implique el uso de recursos públicos. Para cumplir con estas responsabilidades, el Congreso únicamente descansa en el trabajo de la Comisión de Finanzas Públicas que, evidentemente, se ve desbordada con la complejidad de tales tareas. En la práctica, el respaldo técnico de la referida Comisión es casi nulo.

Para corregir las evidentes debilidades del Congreso en materia fiscal, es necesario que cuente con una institucionalidad capaz de realizar los análisis y emitir las recomendaciones para que las decisiones legislativas no pongan en riesgo las finanzas el Estado. Para el efecto, valdría la pena replicar el establecimiento en Guatemala de una entidad similar, por ejemplo, a la Oficina de Presupuesto del Congreso de los Estados Unidos. Este tipo de entes técnicos -común en muchos parlamentos- se encarga de proporcionar la información, análisis y estimaciones objetivas, no partidistas y oportunas, relacionadas con las decisiones que el Legislativo debe tomar en materia fiscal. En los Estados Unidos, dicha oficina está establecida por la ley del presupuesto como la entidad independiente encargada de asesorar a las comisiones de trabajo del Congreso en materia fiscal y de producir sistemáticamente estimaciones y cálculos sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas.

El establecimiento en Guatemala de una oficina como esa requeriría de un delicado diseño institucional que la preserve del -inevitable- riesgo de que los partidos políticos le resten independencia y tecnicidad, pero su creación, por muy complicada que resulte políticamente, significaría un enorme avance en materia de diseño y ejecución del presupuesto (y de toda la política fiscal), que contrastaría con las precarias y artesanales formas con que actualmente el Congreso desempeña sus funciones presupuestarias. Si no se moderniza y tecnifica la forma en que analiza, aprueba y fiscaliza el Presupuesto del Estado, continuaremos presenciando el reparto desordenado y arbitrario que, año con año, se escenifica en el Congreso con los escasos recursos del erario nacional.

SOLUCIONES BARATAS PARA LOS PRECIOS CAROS

LO QUE SE NECESITA ES UNA ADECUADA POLÍTICA MONETARIA, EN VEZ DE MEDIDAS CASUÍSTICAS DISTORSIONANTES

Los precios de la gasolina, el gas y los energéticos en general, junto con los de muchos productos primarios, están subiendo en todo el mundo. Los índices de inflación en la mayoría de países están mostrando niveles mucho más altos que los vistos en la anterior década. Solo en Guatemala, extrañamente, el Índice de Precios al Consumidor -IPC- se mantiene en calma, como si el alza en los precios de los energéticos no afectara (aún) el costo de vida en el país. Pero si el IPC está tranquilo, los consumidores no lo están, pues el sordo clamor por el creciente costo de la gasolina y del gas propano se está haciendo sentir con mayor intensidad. Los políticos ven en ese clamor una oportunidad de lucirse con propuestas de solución instantánea al problema de los precios altos. Lo malo es que esas propuestas, aunque sean bien intencionadas, pueden generar efectos secundarios que terminarían dañando al consumidor incluso más que el alza de precios. Antes de pretender aplicar remedios que podrían salir más caros que la enfermedad, es importante entender la naturaleza del fenómeno.

La economía mundial está en un inusual periodo de insuficiencia de oferta que provoca escasez de casi todo, desde madera hasta microprocesadores, al tiempo que la demanda se está expandiendo rápidamente, pues los consumidores están incrementando sus gastos luego de haberlos tenidos contenidos durante la recesión provocada por la pandemia. Poca oferta y mucha demanda implican, irremediablemente, precios más altos. Hay cuellos de botella en las cadenas mundiales de distribución y los costos de transporte marítimo se han más que duplicado. El fenómeno de precios altos es, evidentemente, de alcance mundial y -en la medida en que la oferta eventualmente responda a la demanda- temporal.

Por eso, medidas aparentemente baratas, como la de exonerar de impuestos a determinados productos con la intención de reducir su precio, no solo están mal enfocadas, sino que pueden tener efectos secundarios adversos porque distorsionan la función del mecanismo de precios como regulador de la oferta y la demanda y minan las precarias finanzas públicas del país. Para aplicar las medidas correctas es importante evaluar, con prudencia y sapiencia, la magnitud y temporalidad de las alzas de precios. Para eso está la política monetaria, que es la mejor alternativa para combatir la amenaza de la inflación, en vez de las medidas casuísticas distorsionantes que se han propuesto.

En la medida que esta amenaza se siga materializando, el banco central deberá aplicar las medidas de restricción monetaria que sean necesarias. Para ello necesita dos herramientas cruciales. Por un lado, un buen IPC que sea confiable y lo guíe en su toma de decisiones. Y, por otro, independencia respecto del gobierno central y de las interferencias políticas que, casi seguramente, presionarán para que no se incrementen las tasas de interés (especialmente ahora que el déficit fiscal y la deuda pública rebasaron sus niveles históricos). Sin esas dos herramientas, el alza de precios sí que podría salirse de control.

Gasto Público de Baja Calidad

ANTES DE AUMENTAR EL PRESUPUESTO, URGE MEJORAR LA EFICIENCIA DEL GASTO GUBERNAMENTAL

Para la mayoría de políticos, la solución a los principales problemas nacionales no radica en mejorar la calidad de las políticas públicas, sino que prefieren la salida simplona de aumentar los gastos del gobierno, independientemente de su eficacia. Ahora que el presupuesto del Estado para 2022 está por aprobarse, no les caería mal reflexionar sobre el sinsentido de continuar vertiendo recursos financieros sobre un aparato estatal cuyas cañerías están plagadas de las fugas causadas por la ineficiencia y el desperdicio.

La calidad del gasto público en Guatemala no solo es muy baja, sino que se ve agravada por una serie de factores; por ejemplo, los compromisos financieros no explícitos derivados de las clases pasivas del Estado, que revelan una creciente brecha entre ingresos y gastos que está comprometiendo cada vez más la sanidad de las finanzas públicas. Esta situación empeora a medida que el renglón de remuneraciones ha aumentado a una velocidad mucho mayor que la de los ingresos tributarios, por lo que, en los últimos años, la prioridad en el gasto ha sido el funcionamiento (especialmente el incremento sostenido de la planilla de los servidores públicos), en detrimento de la inversión. Ello demanda una corrección estructural que implica, como mínimo, revisar integralmente la legislación del servicio civil y de las clases pasivas, así como regular los descontrolados pactos colectivos de condiciones de trabajo en el sector público.

Por otro lado, es imprescindible que en la ejecución del presupuesto se preste especial atención al seguimiento y fiscalización del gasto de los gobiernos locales y de otras instituciones descentralizadas y autónomas que, en su conjunto, ejecutan más de la tercera parte del presupuesto total. También es necesario que se cumpla con mantener actualizada la información que las instituciones -públicas y privadas- que manejan recursos del erario nacional están obligadas a proporcionar. En este sentido, aunque resulte doloroso, es menester evaluar la conveniencia de continuar destinando recursos públicos a ONGs para que presten servicios que, en realidad, le corresponde prestar al Estado; solo si se llega a la conclusión de que -temporalmente- es imprescindible que sean entidades privadas las que presten tales servicios, entonces estos deberían adquirirse en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado (en vez de seguir regalando dinero público para que la ONGs hagan caridad privada).

De igual importancia resulta que el Congreso de la República fiscalice la liquidación que anualmente le presenta el Ministerio de Finanzas, así como el informe de la Contraloría de Cuentas, por lo que, como parte de sus responsabilidades, los legisladores deben vigilar que se cumplan las etapas del proceso y analizar el contenido del referido informe de auditoría de la liquidación del Presupuesto, para así proceder a aprobarlo -o improbarlo- oportunamente. Si no se hace algo urgentemente por mejorar la calidad del gasto público, será en vano seguir aumentando el presupuesto estatal año con año.