LA TARDANZA PUEDE SALIR CARA

Modernizar la ley contra el lavado ya no es opcional. Retrasarla tendría costos mayores

En Guatemala solemos cometer un error recurrente en materia legislativa: esperar demasiado tiempo para corregir un problema y, cuando finalmente decidimos hacerlo, pretender resolverlo repentina, indolora y definitivamente. Muchas veces, en ese intento, terminamos entrampando las reformas hasta volverlas políticamente inviables. Algo de eso está ocurriendo con la discusión de la Iniciativa 6593, la nueva Ley Integral para combatir el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo.

El país ya cuenta desde hace años con una legislación en esta materia. Y conviene reconocerlo: esa ley, con todas sus limitaciones, permitió a Guatemala mantener niveles razonables de cumplimiento frente a los estándares internacionales del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI). Pero el mundo cambió. Las modalidades del crimen financiero evolucionaron, los estándares internacionales se endurecieron y el marco legal guatemalteco empezó a quedarse rezagado.

Por esa razón, desde hace más de cinco años se han presentado distintas iniciativas orientadas a modernizar esta legislación. El problema es que el tema nunca recibió la prioridad política necesaria. Ahora el tiempo empieza a agotarse. En 2027 Guatemala será objeto de una nueva evaluación internacional por parte de GAFI y llegar tarde tendría costos importantes para el país. No se trata únicamente de evitar una mala nota burocrática. Una evaluación negativa podría afectar la reputación internacional de Guatemala, aumentar costos de cumplimiento para bancos y empresas y deteriorar la relación del sistema financiero nacional con mercados y corresponsales internacionales. En un mundo crecientemente vigilante frente al lavado de dinero, la reputación regulatoria también es un activo económico.

 La Iniciativa 6593, aunque perfectible, representa un avance respecto de la legislación vigente. El dictamen favorable de la Comisión de Economía le introdujo mejoras relevantes para fortalecer la certeza jurídica y hacer más proporcionales algunas obligaciones. Y varias de las enmiendas consensuadas posteriormente también contribuyen a perfeccionar el texto. Ese proceso gradual de mejora institucional debería verse como algo normal. La ley vigente mejora con la iniciativa; la iniciativa mejora con el dictamen; y el dictamen mejora con las enmiendas. Pretender que una legislación compleja nazca impecable es desconocer cómo funcionan los procesos democráticos y regulatorios modernos.

Por supuesto, todavía existen aspectos que merecen ajustes adicionales. Uno de ellos es el relacionado con el registro de accionistas y beneficiarios finales. El combate al lavado de dinero exige transparencia razonable, pero también prudencia institucional. La información societaria sensible no debería convertirse en un repositorio masivo, vulnerable o sujeto a accesos indiscriminados. La experiencia comparada muestra que incluso países con alta capacidad institucional han empezado a privilegiar modelos más proporcionales y respetuosos de la privacidad y del debido proceso. Ese tipo de mejoras puede seguir perfeccionándose posteriormente. Pero lo que no parece aconsejable es paralizar nuevamente toda la reforma por la aspiración de alcanzar una versión ideal que probablemente nunca llegará.

Claro que la nueva ley tendrá costos de cumplimiento para diversos actores económicos. Pero la pregunta correcta es si esos costos son menores o mayores que los beneficios de evitar sanciones, preservar la credibilidad del sistema financiero y mantener a Guatemala integrada a la economía internacional. Y la respuesta parece bastante evidente.

¿GOBERNABILIDAD… A CUALQUIER PRECIO?

Los acuerdos que entrañó la aprobación del Presupuesto 2026 podrían terminar saliendo muy caros

En algunos círculos políticos se afirma que la reciente aprobación del Presupuesto 2026 demuestra que el Gobierno “aseguró gobernabilidad”. El argumento es sencillo: el próximo año se celebrarán una serie de elecciones cruciales —Tribunal Supremo Electoral, Corte de Constitucionalidad, Fiscal General, Contralor General, Rector de la USAC, Superintendente de Bancos y Presidente del Banco de Guatemala— y el Ejecutivo necesita mantener una relación funcional con un Congreso atomizado. Para ello, dicen, había que “aceitar” la maquinaria. Pero la pregunta de fondo es otra, más incómoda: ¿a qué costo se está comprando esa gobernabilidad? ¿El fin justifica los medios?

La pieza clave para construir la mayoría legislativa fue asignar un monto extraordinario a los Consejos de Desarrollo. No es una práctica nueva: distintos gobiernos han utilizado históricamente el presupuesto para comprar voluntades congresionales. Pero el fenómeno se ha exacerbado. Cada año se destinan más recursos a un sistema que todos saben que no está diseñado —ni capacitado— para ejecutar inversiones públicas de manera transparente, eficiente y alineada con objetivos de Estado.

Que los Consejos de Desarrollo reciban más de Q16 millardos en 2026 debería encender todas las alarmas. Numerosos análisis independientes coinciden: su opacidad es estructural; su diseño favorece la discrecionalidad; sus procesos son vulnerables a corrupción o, en el escenario “optimista”, a obras de bajísima calidad. Incluso si —siendo benevolentes— asumimos que nadie se roba nada, lo más probable es que una porción enorme de esos recursos se desperdicie en gasto de baja calidad.

Es un precio demasiado alto a paga a cambio de una gobernabilidad incierta. Porque, además, nada garantiza que los compromisos políticos adquiridos ahora se cumplan mañana. La dinámica del Congreso guatemalteco es famosa por su volatilidad: quienes votan hoy a favor pueden votar mañana en contra. Existe un riesgo real de que terminemos “sin la mica y sin la montera”: sin la estabilidad prometida y sin inversión pública de calidad.

No se trata de negar la importancia de la estabilidad política. Un país sin gobernabilidad no avanza. Pero confundir gobernabilidad con clientelismo fiscal es un error que erosiona instituciones, incentiva el chantaje anual y crea un precedente peligroso: cada Presupuesto se vuelve una subasta creciente de favores, con costos que recaen sobre los contribuyentes y las generaciones futuras.

Con recursos de esta magnitud, el país podría financiar mecanismos modernos y transparentes de inversión pública: fondos específicos para infraestructura estratégica, nutrición, electrificación rural y proyectos con alto retorno social. Alternativas existen; faltan voluntad y visión. La disyuntiva no es entre gobernabilidad o austeridad. Es entre estabilidad sostenible —la que se construye fortaleciendo instituciones— y la estabilidad precaria que depende de comprar voluntades políticas. Esta última es pan para hoy y hambre para mañana.

La apuesta actual, por bien intencionada que sea, abre la puerta a un ciclo de dependencia y extorsión legislativa. Si cada año hay que pagar más para asegurar lo mínimo, el sistema entero se degrada. En vez de institucionalizar la gobernabilidad, se institucionaliza el precio de la gobernabilidad. Guatemala necesita estabilidad, sí. Pero no una estabilidad hipotecada en Q16 millardos de mala inversión. Los medios importan. Y, a veces, el costo de “comprar gobernabilidad” es tan alto que el país termina perdiendo precisamente aquello que pretendía asegurar.

UN ÁRBITRO TÉCNICO PARA EL CONGRESO

Sin un análisis fiscal independiente, el Congreso legisla en la oscuridad y compromete el futuro

En el Congreso se legisla demasiado a ciegas: se aprueban leyes, ampliaciones y transferencias millonarias sin que exista un análisis técnico independiente que mida su impacto sobre la sostenibilidad fiscal del país. Las consecuencias son graves: compromisos ocultos, déficits crecientes y decisiones clientelares que hipotecan el futuro. En los últimos años, el Legislativo ha multiplicado los decretos que asignan fondos a entidades y programas sin respaldo técnico ni evaluación del gasto. Los ejemplos abundan: aportes extraordinarios a Consejos de Desarrollo, transferencias a municipalidades sin planes de ejecución y subsidios de dudoso impacto económico. Cada quetzal aprobado así, es un paso más hacia la opacidad y la pérdida de disciplina fiscal.

A diferencia de tal precariedad, el Congreso de los Estados Unidos -por ejemplo- cuenta desde 1974 con la Congressional Budget Office (CBO), una oficina técnica y no partidista creada precisamente para evitar que la política destruya la aritmética. La CBO estima el costo real de cada ley que se discute, proyecta los ingresos y gastos del gobierno a diez años y analiza el efecto de las decisiones legislativas sobre el déficit y la deuda. Su credibilidad es tal que ningún partido se atreve a ignorar sus cálculos. No dicta política. sino pone sobre la mesa los números; pero eso basta para ordenar el debate. Si una propuesta tiene un impacto fiscal insostenible, la CBO lo advierte y los legisladores deben ajustarla o justificar su costo. Su transparencia e independencia técnica son el mejor antídoto contra el populismo presupuestario. 

El contraste con Guatemala es evidente. Aquí, ninguna comisión de trabajo del Congreso tiene ese rol técnico, ni el personal especializado, ni los modelos de proyección y de información completa. No existe la práctica obligatoria de acompañar cada iniciativa con un estudio de impacto fiscal. En la práctica, los diputados deciden sobre miles de millones de quetzales sin saber cuánto cuestan sus decisiones ni cómo se financiarán.

Esa debilidad institucional amenaza nuestra estabilidad macroeconómica. Lo que empezó como excepciones “temporales” —asignaciones extraordinarias, fondos discrecionales, ampliaciones de última hora— se ha vuelto la norma. Los recursos públicos se reparten según afinidades políticas, no conforme a prioridades nacionales. Y mientras tanto, la deuda pública crece y los incentivos para gastar sin control se multiplican.

El Congreso necesita su propio órgano técnico de análisis fiscal: una oficina independiente, integrada por economistas y especialistas en finanzas públicas, con mandato legal y autonomía suficiente para emitir análisis imparciales sobre toda iniciativa que implique gasto, exoneraciones o deuda. Su creación requeriría una reforma institucional seria, pero sería una de las más trascendentes en décadas. Esa oficina —una suerte de CBO guatemalteca— debería tener tres virtudes: independencia frente a los partidos, estabilidad presupuestaria y transparencia metodológica. Sus informes deberían ser públicos, con supuestos claros y cálculos replicables, a fin de ganarse la confianza ciudadana y convertirse en árbitro creíble entre el entusiasmo político y la prudencia fiscal.

Modernizar la forma en que el Congreso analiza, aprueba y fiscaliza el presupuesto es una necesidad urgente. Sin una brújula técnica que ponga límites al desorden, el país seguirá condenado a repetir el ciclo de improvisación y despilfarro que cada año erosiona la estabilidad conquistada con tanto esfuerzo. No se puede seguir legislando sin saber cuánto cuesta hacerlo.

POCA AMBICIÓN EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA 2025

TANTO EN EL CONGRESO COMO EN EL EJECUTIVO PARECEN DECANTARSE POR OBTENER VICTORIAS FÁCILES

La semana pasada se revelaron las que podrían ser las agendas prioritarias del Congreso y del Ejecutivo para 2025. En el Legislativo trascendió que, por ahora, las principales bancadas acordaron una agenda mínima que incluye la Ley de Alianzas Público-Privadas, la Ley de Cooperativas, una ley de incendios forestales, y las reformas a le Ley de Tarjetas de Crédito. Además, el presidente del Congreso agregó algunas iniciativas cuya inclusión en la agenda está avanzando: una ley de medicamentos, una ley para la portabilidad numérica de los teléfonos celulares, la Ley de Cine, una ley contra la violencia en el sistema educativo, una ley para sancionar la trata de personas en el sistema penitenciario y una ley de acceso a la tecnología educativa. 

Aunque esta agenda incluye alguna ley interesante, la misma dista mucho de ser ambiciosa. Las iniciativas incluidas parecen buscar “quick wins” políticos que signifiquen (o aparenten) logros legislativos a la vista de los votantes; pero no deja de decepcionar que no se estén considerando reformas orientadas a mejorar la eficiencia del Estado y de sus instituciones. La ausencia de propuestas para reformar el sistema de justicia, el sistema de control del gasto público, el sistema de servicio civil, el proceso presupuestario o el propio sistema electoral deja un vacío en la agenda legislativa y muestra una falta de conciencia sobre las transformaciones estructurales que el país necesita.

Por su parte, el Ejecutivo también hizo públicas sus prioridades de política pública al incluir en su informe anual al Congreso un capítulo que describe “la futura cosecha” que pretende impulsar en 2025. En educación, prioriza el mantenimiento de la infraestructura escolar, la contratación de docentes y el programa de alimentación escolar. En salud, ampliar la cobertura de servicios y aplicar un modelo eficiente de abastecimiento de medicamentos. Ofrece profundizar la iniciativa "Mano a Mano" (empleo temporal, vivienda, distribución de alimentos) y fortalecer la agricultura familiar, así como mantener las transferencias monetarias condicionadas.

En política económica ofrece fortalecer la estabilidad macroeconómica y mejorar la calificación de riesgo-país, al tiempo que se optimiza el gasto público. Asimismo, prioriza el fortalecimiento de la seguridad ciudadana y la modernización del sistema penitenciario. Busca mejorar la eficiencia en la administración pública mediante plataformas tecnológicas e impulsar medidas ambientales centradas en la gestión del agua y la conservación de cuencas. Y en el campo internacional se enfoca en la protección a los migrantes.

Así, también en el caso del Ejecutivo se vislumbra una agenda relativamente poco ambiciosa. En particular, brillan por su ausencia dos cuestiones cruciales en las prioridades de políticas públicas que deberían ser los “buques insignia” del gobierno para 2025: el combate a la desnutrición infantil y una estrategia integral de lucha contra la corrupción. La desnutrición infantil es el elefante en la cristalería del que nadie quiere hablar y que ha sido injustificadamente ninguneado durante décadas por los distintos gobiernos; eso debería cambiar radicalmente. Y el combate a la corrupción es la bandera con la que el actual gobierno hizo campaña y, presumiblemente, la razón por la cual los votantes lo eligieron para gobernar. Los avances en este campo son aún muy pocos. Se necesita una política integral de fomento a la transparencia que no se base solo en la buena voluntad y la ética de los funcionarios públicos, ni solo en la veleidosa apuesta de la persecución penal.

 

LOS PELIGROS DEL PRESUPUESTO

 En vez de ser herramienta de política económica se ha convertido en un bolsón para repartir favores

En el Congreso hay una inusual ansiedad por aprobar el Presupuesto del Estado para 2025. En medio de las prisas, el proyecto que envió el Ejecutivo (que ya tenía varias falencias importantes) sufrió un preocupante deterioro en el proceso de dictaminación a cargo de la Comisión de Finanzas. Esa ansiedad se puede explicar por el interés de muchos diputados de beneficiarse del masivo reparto de recursos hacia las municipalidades, consejos de desarrollo y otros destinos clientelares. Si ya el proyecto original del Ejecutivo entrañaba peligros, ahora se le agregaron otros peores.

En efecto, el proyecto enviado por el Ejecutivo incluía un techo de gasto y un déficit fiscal que significan un desvío respecto de la senda de sostenibilidad fiscal que el país había mantenido en los últimos lustros, lo que, a mediano plazo, amenaza la preciada estabilidad económica del país; y, pese al sustancial incremento en los gastos, estos reflejan una continuidad inercial en el destino de los recursos, sin que se aprecien novedades significativas en cuanto a proyectos o servicios públicos  que -salvo un leve incremento en la inversión pública- lo diferencien de la estructura de gastos observada en presupuestos anteriores.

Además, el proyecto no cumplía con preceptos legales básicos, particularmente en cuanto a la prohibición de usar recursos de deuda pública para financiar gastos de funcionamiento. Por su parte, las normas presupuestarias incluidas en el proyecto son prácticamente las mismas de presupuestos anteriores, que en poco han contribuido a combatir la corrupción o a mejorar la calidad de la ejecución presupuestaria.

Lejos de corregir estas falencias, el dictamen emitido la semana pasada por la Comisión de Finanzas opta por aumentar aún más el gasto (y el consiguiente déficit fiscal) y por hacerlo aún más opaco. Peor aún, el temerario aumento del techo de gasto se perpetra a través de una figura exótica, un “plan extraordinario para mantenimiento y rehabilitación de puentes y carreteras” por Q3.5 millardos: un plan improvisado del que no existe ningún desglose, no se identifica ningún proyecto y no forma parte de los planes habituales del Ministerio de Comunicaciones.

El dictamen emitido por la Comisión la semana pasada opta por aumentar aún más el gasto

Por otro lado, y por si lo anterior fuera poco, la Comisión realizó una serie de readecuaciones (quitándole recursos a varias entidades y proyectos) para aumentar la asignación de los Consejos de Desarrollo por ¡más de Q5 millardos!, asignación extraordinaria que no cuenta con un desglose del destino y para cuya ejecución “ se faculta” a la Contraloría de Cuentas a que la fiscalice, lo cual (por ser una obligación inherente del ente fiscalizador) resulta innecesario y absurdo, sino que distrae del hecho de que es el propio Congreso quien ha fallado reiteradamente en su papel de velar porque la Contraloría cumpla sus obligaciones legales y constitucionales.

Con esta asignación extraordinaria, los Consejos suman fondos frescos por casi Q10 millardos (sin contar lo que no se gasten este año y que, por virtud de otra ocurrente ley aprobada hace pocos días, no estarán obligados a devolver al fondo común a fin de año). Si a eso sumamos los más de Q13 millardos asignados a las municipalidades, nos topamos con un multimillonario bolsón de recursos destinados a rubros que no solo no responden a ninguna política de Estado, sino que tradicionalmente han sido gastados de manera opaca e ineficiente.

Quienes esperábamos que el Presupuesto del Estado para 2025 iba a ser mejor que los de años anteriores (o que, al menos, sería fiscalmente prudente), tenemos derecho a sentirnos profundamente defraudados.

REGALAR DINERO PÚBLICO: EL RECURSO FÁCIL

 Es peligrosa la proliferación de iniciativas sin un análisis de su impacto financiero y macroeconómico

Bien sea por escasez de propuestas de política pública, o bien por falta de voluntad política para impulsar las pocas iniciativas que al respecto existen, han proliferado una serie de propuestas legislativas que pueden calificarse de populistas.  La iniciativa de condonar la deuda de las empresas municipales con el INDE, por ejemplo, no solo distorsionaría las señales e incentivos del mercado eléctrico, sino que le costaría al Estado más de Q3 millardos. O la iniciativa de derogar el Impuesto de Solidaridad, que implicaría una merma de ingresos fiscales de más de Q7 millardos anuales. Y qué decir del aumento a las pensiones de los jubilados del Estado, aprobado recientemente entre el regocijo de los diputados, que no repararon demasiado en el hecho de que el fisco tendrá que erogar unos Q6 millardos anuales adicionales por dicho aumento.

La característica común de esas iniciativas es que los dictámenes que las respaldan no incluyeron ningún estudio de su impacto sobre las finanzas públicas y sobre la macroeconomía del país. Ese tipo de estudios, que debería ser obligatorio para cualquier iniciativa que afecte el erario, es una práctica parlamentaria común en otros países más desarrollados, pero no es habitual en Guatemala.

Las políticas que se basan en regalar comida, herramientas o dinero a los ciudadanos, tienden a ser insostenibles y a causar problemas económicos e institucionales: generalmente implican un aumento significativo en el gasto sin un incremento proporcional en los ingresos, lo que acrecienta el déficit fiscal; pueden causar distorsiones en los mercados financieros, en las tasas de interés y, eventualmente, en la estabilidad de precios; generan desincentivos al trabajo y al emprendimiento; y, casi siempre, producen distorsiones en el mecanismo de precios y un debilitamiento institucional. Las políticas de regalar bienes o dinero sin condiciones y sin un marco de sostenibilidad o mejora de las condiciones productivas, pueden generar una dependencia que perpetúa la pobreza y la desigualdad, a la vez que se merma la capacidad del Estado para implementar políticas estructurales que promuevan el desarrollo económico y social. Aunque pueden tener efectos positivos inmediatos en términos de popularidad o bienestar, a mediano plazo suelen ser perjudiciales para la estabilidad económica e institucional.

La reciente proliferación de este tipo de iniciativas tiene qué ver con la creencia (entre un número creciente de diputados y, cada vez más, en la opinión pública) de que el gobierno cuenta con amplios y abundantes recursos que pueden (y hasta deben) gastarse sin mayores contemplaciones. Pero los más de Q25 millardos que hoy tiene el gobierno “guardados” en su caja fiscal no son ahorros (como erróneamente se cree), sino deuda que el gobierno ha adquirido y que tarde o temprano gastará. Pero debe hacerlo con sabiduría y visión de largo plazo, no con base en ocurrencias populistas.

Ciertamente es inevitable que en el estamento político se prefieran las políticas de gasto fácil que, aunque insostenibles a mediano plazo, dan réditos electoreros en el corto plazo. Una forma de refrenar esa natural tendencia de los políticos de turno es mediante reglas y procedimientos, de observancia obligatoria en el proceso legislativo, que obliguen a acompañar cualquier dictamen de ley que genere gasto público de un análisis de su viabilidad fiscal y de su impacto macroeconómico. De lo contrario, la política fiscal seguirá siendo conducida por las ocurrencias parlamentarias del momento y no por una visión de estado que debería emanar del Ejecutivo.

UNA AGENDA LEGISLATIVA PARA EL DESARROLLO

 EXISTE UNA HOJA DE RUTA QUE DEBERÍA SER TOMADA EN CUENTA, INDEPENDIENTEMENTE DE IDEOLOGÍAS

Los acontecimientos recientes que culminaron en la aprobación por el Congreso de una multimillonaria ampliación del Presupuesto del Estado para 2024, demuestran que no solo es posible alcanzar mayorías parlamentarias -incluso en un legislativo profundamente fragmentado-, sino también que es necesario que el Ejecutivo se involucre en lograr los acuerdos parlamentarios imprescindibles para viabilizar tanto la agenda de gobierno como la gobernabilidad misma del país. En ese contexto, se presenta la ocasión para que en ambos organismos del Estado se impulse una agenda legislativa con visión de largo plazo, que trascienda los modestos alcances del tipo de leyes que se han venido aprobando en las últimas legislaturas: insustanciales y cosméticas -en el mejor de los casos- o peligrosamente populistas e irresponsables -en muchos otros- en cuanto al manejo sostenible de los recursos del erario.

¿Por dónde empezar a diseñar una agenda legislativa para el desarrollo del país? El último reporte del Fondo Monetario Internacional -FMI- sobre la economía nacional, publicado hace pocos días, da luces sobre cómo avanzar en una serie de reformas pro-crecimiento que incluye la aprobación de una legislación sólida en varias áreas, entre las que sobresalen, además de la ley de competencia, varias regulaciones que propicien la inversión, tanto estatal como privada: una ley de infraestructura vial, una de regulación de puertos, otra que permita la modernización de los aeropuertos (especialmente La Aurora), una que viabilice las Alianzas Público-Privadas y otra que modernice las Zonas Francas, aspectos todos esenciales para el crecimiento económico.Asimismo, el FMI recomienda mejorar la seguridad jurídica, en línea con los mejores estándares internacionales, lo que implica cambiar las prácticas internas y las estructuras del proceso legislativo -reformando la Ley Orgánica del Congreso-, así como mejorar la competitividad mediante regulaciones y políticas a favor del mercado laboral formal. El FMI también sugiere mejorar la eficiencia y la transparentar del gobierno, lo que implican reformar el Servicio Civil, así como los procesos de compras y contrataciones. Asimismo, recomienda fortalecer la gobernanza mediante un plan nacional anticorrupción y una estrategia para combatir la impunidad, aspectos que deberían incluir reformas profundas al sistema de control del gasto público -incluyendo la hasta hoy anodina Contraloría de Cuentas-.

Además de las recomendaciones del FMI, el Congreso debería incorporar en su agenda económica la creación de vehículos financieros que blinden los ingentes recursos financieros que, inevitablemente luego de la ampliación presupuestaria recientemente aprobada, quedarán como “ahorros” en la caja de gobierno al final del año, los cuales podrían tomar la forma de fondos específicos -manejados de forma eficiente y con absoluta transparencia- destinados a combatir la desnutrición, expandir la infraestructura vial o modernizar el sistema aeroportuario.

El diseño y aprobación de una agenda como esta puede parecer una tarea técnicamente compleja y políticamente espinosa. Pero hay por dónde empezar: existen diversas propuestas al respecto que están durmiendo el sueño de los justos en las comisiones legislativas, o que están esperando su oportunidad en los programas de distintos tanques de pensamiento y organizaciones de la sociedad civil. Queda en manos del estamento político demostrar que es posible alcanzar acuerdos sobre temas estratégicos y no solo sobre asuntos coyunturales que conllevan el reparto de los escasos fondos públicos.

MEDIDAS ECONÓMICAS ELECTORERAS

INFLACIÓN Y ELECCIONES: INOPORTUNA COMBINACIÓN

La economía, en Guatemala y en el resto del mundo, está inmersa en una crisis inflacionaria que, inevitablemente, impacta sobre el poder adquisitivo de la población -y, especialmente, de los más pobres-. Este ambiente de carestía no podía ser más inoportuno: coincide con un año electoral y un estamento político proclive a ofrecer propuestas “ingeniosas” o “heterodoxas” para combatir los efectos de la inflación y paliar el descontento que la inflación provoca en sus potenciales electores.

La inflación y las elecciones son una mala combinación, no tanto por las disparatadas ofertas electorales que surjan en la campaña electoral, sino por el riesgo de que muchas de esas ocurrencias se conviertan ya mismo en políticas públicas. De hecho, entre las pocas leyes que se han aprobado en el Congreso este año destacan la ampliación del aporte social de la tarifa eléctrica (subsidio que le costará al fisco Q197 millones) y el subsidio a los consumidores de gas propano (que costará otros Q150 millones); además, en días recientes un candidato presidencial presentó -a través de su bancada en el Congreso- una iniciativa para derogar los impuestos a los combustibles. Todas estas iniciativas se han propuesto bajo el argumento de que servirán para reducir el impacto que la inflación mundial está teniendo sobre los bolsillos de los guatemaltecos.

Por muy bien intencionadas que sean, esas medidas son puramente electoreras, no están respaldadas por ningún estudio técnico y, en la práctica, no solo no resuelven el problema de fondo (la inflación importada) sino que causarán más daño que bien a la economía de los hogares guatemaltecos. En primer lugar, porque generan una distorsión en el mecanismo de precios que impide que las fuerzas del mercado actúen para volver a equilibrar la oferta y la demanda de los bienes cuyos precios se elevaron, y ello causa ineficiencias que a la postre reducen el bienestar general. En segundo lugar, porque tienen un costo fiscal que pagamos todos los contribuyentes, incluyendo aquellos a quienes supuestamente se quiere beneficiar con esas medidas populistas. En tercer lugar, porque establece un peligroso precedente para que, cada vez que suba el precio de un producto sensible, el gobierno intervenga para compensar a quienes lo consumen. Y, por último, porque ese tipo de medidas es asimétrico: nadie va a aceptar que cuando el precio de un producto sensible baje, entonces se suban los impuestos sobre su consumo.

Los políticos deberían comprender que ya existen los mecanismos institucionales idóneos para combatir la inflación: la política monetaria a cargo del banco central y la política fiscal a cargo del Ministerio de Finanzas Públicas. Y todos deberíamos aceptar que, como lo enseña la experiencia no solo en Guatemala sino en todo el mundo, el insidioso mal de la inflación (que afecta más a los más pobres) requiere de la dolorosa, pero efectiva, medicina que combina una restricción de las condiciones monetarias y una austeridad en el gasto público. Pero, por desgracia, se trata de una medicina que sabe demasiado amarga como para tragarla en pleno proceso electoral, cuando es más fácil recetar placebos populistas.

¿GASTAR MÁS O GASTAR MEJOR?

 UNA NUEVA LEY DE ADQUISICIONES ES DEMASIADO TRASCENDENTAL COMO PARA APROBARLA A LA CARRERA

 Los funcionarios suelen quejarse de los obstáculos que la Ley de Contrataciones del Estado les impone y que, según ellos, ocasionan retrasos e impiden una ejecución ágil del presupuesto. Por ejemplo, el hecho de que el Ministerio de Comunicaciones llevara al mes de agosto un porcentaje de ejecución inferior al 40 por ciento se le achaca a los trámites y requisitos que establece la referida ley. En contraste, las entidades públicas y de la sociedad civil involucradas en vigilar la transparencia y efectividad del gasto público ven ahí, en esos mismos trámites y requisitos, la primera línea de defensa contra el desperdicio y la corrupción. Este dilema entre la búsqueda de una mayor agilidad y la búsqueda de una mayor transparencia y efectividad en la ejecución del presupuesto plantea el desafío de tener un marco regulatorio que equilibre ambos objetivos.

 Precisamente ese es el dilema que se presenta con la iniciativa de Ley de Adquisiciones del Estado que el Congreso empezó a aprobar la semana pasada en un proceso -hay que decirlo- extraordinariamente acelerado. Dicha iniciativa contiene varias reformas que apuntan a mejorar la agilidad de las contrataciones públicas, entre las que se incluyen los refuerzos al Registro General de Adquisiciones del Estado; la inclusión de un proceso de enajenación de bienes; y, el ajuste de procesos, como el de la subasta electrónica inversa. Sin embargo, también contiene algunas amenazas a la transparencia y la calidad del gasto público, entre las que destacan el aumento injustificado de los montos de las modalidades de adquisición, la eliminación de los certificados de disponibilidad presupuestaria y, especialmente, la posibilidad de que las municipalidades hagan compras directas mediante una nueva excepción para “emergencias”.

 Este relajamiento para las compras municipales pereciera evidenciar una tendencia de los últimos meses: el año paso se aprobaron reformas a la Ley de Contrataciones que favorecían a las alcaldías (y que tuvo que ser vetada); este año se aprobaron ampliaciones presupuestaria dirigidas a muchas alcaldías; se aprobó que los Consejos de Desarrollo ejecuten en 2023 lo que no ejecutaron en 2022; en el proyecto de Presupuesto para 2023 hay un incremento significativo para las municipalidades… y, ahora, esta nueva ley. Este patrón resulta preocupante especialmente si tomamos en cuenta que el gasto asignado a las municipalidades y Consejos ocupa más del 11 por ciento del presupuesto del Estado (que ya excede los Q112 mil millones).

 Por ello es aconsejable que la aprobación en el Congreso de una nueva ley de adquisiciones tenga el respaldo técnico y la discusión necesarios para que se logre el debido equilibrio entre agilidad y transparencia en el gasto. La aprobación exprés del dictamen favorable por parte de la Comisión de Finanzas no envía ninguna buena señal. Un buen proceso legislativo se nutre a través de la discusión y el debate de los diferentes actores en la sociedad. Por el contrario, la experiencia demuestra que la aprobación “a la carrera” solo resulta en leyes plagadas de errores que luego deben ser “archivadas” o vetadas.

LOS DÉFICITS FISCALES SÍ IMPORTAN

ES ENORME LA TENTACIÓN DE AUMENTAR EL DÉFICIT FISCAL EN UN AÑO ELECTORAL

Después del enorme aumento del déficit fiscal que sufrió Guatemala en 2020 a raíz del gasto gubernamental extraordinario para combatir los efectos del confinamiento disparado por la pandemia, parece ser que en los círculos políticos e, incluso, en algunos círculos académicos se debilitó el tradicional respeto y temor -que solía ser generalizado- respecto de lo pernicioso que son los déficits fiscales. En el marco de la discusión de un nuevo proyecto de presupuesto del Estado para 2023, cunde sigilosa en los corrillos parlamentarios la peligrosa idea de que “un poquito más de déficit fiscal, no importa”. Aparentemente, las lecciones de la historia tienden a olvidarse.

Si bien es cierto que el uso del déficit fiscal como una herramienta anticíclica (para moderar los efectos recesivos de crisis mayores y específicas como, por ejemplo, lo fue la generada por la pandemia en 2020) está justificado, también lo es que la historia demuestra que esas expansiones del gasto gubernamental no solo son insostenibles a mediano plazo (una vez superada la crisis, el déficit debería volver a reducirse), sino que pueden resultar muy peligrosas si se mantienen en el tiempo. La historia, en todo el mundo, demuestra que aplicar una política fiscal expansiva (que implica sostenidos y elevados déficits fiscales) cuando no existe una recesión severa, va a resultar siempre en un aumento del costo del crédito y en fuertes presiones inflacionarias.

A raíz de los gigantescos estímulos fiscales que se dieron alrededor del mundo durante el primer año de la pandemia, se han realizado diversos análisis sobre el impacto de dichos gastos sobre la inflación. Un estudio reciente del Fondo Monetario Internacional -FMI- confirma que la expansión fiscal contribuyó decisivamente a las tensiones de precios al alza que hoy afectan a todo el mundo. Incluso si nos centramos en la inflación hasta febrero de 2022, que no incluye las perturbaciones asociadas con la guerra en Ucrania, resulta que los países con un gran estímulo fiscal experimentaron estallidos de inflación más fuertes. Los déficits fiscales elevados siempre han sido, y siguen siendo, muy peligrosos.

Por esa razón es que, en el caso de Guatemala, resulta loable y meritorio que el enorme déficit fiscal en que se incurrió en 2020 -justificado por la pandemia- haya sido corregido rápida y efectivamente en 2021, lo cual fue motivo de elogios por parte de las calificadoras de riesgo-país y del propio FMI. Pero, por esa misma razón, es de crucial importancia que la meritoria corrección del déficit lograda el año anterior no se revierta en 2022 ni, especialmente, en 2023 que, además, es un año electoral. El proyecto de presupuesto para el próximo año (recientemente presentado por el Ejecutivo al Congreso para su discusión y aprobación) muestra, en general, cifras macroeconómicas razonables, con un déficit fiscal que apunta a mantenerse en límites tolerables. Ojalá que en el organismo legislativo no caigan en la tentación de trastocar esas cifras bajo la falsa premisa de que “un poquito más de déficit, no importa”.

EL DESBOCADO COSTO DE LA BUROCRACIA

ES DIFÍCIL POLÍTICAMENTE, PERO EN COSTA RICA SE LOGRÓ -INCLUSO BAJO PRESIÓN- UNA REFORMA EFECTIVA

El costo fiscal de los salarios pagados a los trabajadores públicos en Guatemala es cada año más oneroso. Para 2022, el porcentaje del presupuesto destinado a remuneraciones supera el 38 por ciento. Buena parte del incesante aumento de la masa salarial se debe a incrementos de sueldo que no tienen relación con mejoras en los resultados. En los últimos años la masa salarial ha crecido, en promedio, 10 por ciento anualmente, en parte por la suscripción desordenada de diversos pactos colectivos. La situación es tan grave que ni siquiera se sabe con exactitud el número de empleados públicos que laboran en el Estado, ni bajo qué renglón se encuentran ni en qué entidad prestan sus servicios. La creciente planilla de empleados públicos requiere de una profunda corrección estructural que, evidentemente, entraña enormes obstáculos políticos.

En Costa Rica, una situación similar fue una de las causas que llevaron al vecino país a una gigantesca crisis presupuestaria que estuvo a punto de generar una catástrofe macroeconómica. Afortunadamente para los ticos, en el minuto noventa del partido lograron acuerdos políticos en su Asamblea Legislativa que han permitido iniciar un estricto programa de ajuste fiscal que incluye una reforma estructural del manejo de la planilla de empleados públicos. Una pieza fundamental para lograr dicho programa fue la Ley Marco de Empleo Público aprobada en marzo por la Asamblea Legislativa, luego de años de compleja discusión técnico-política.

La ley tica es un buen ejemplo de cómo regular las relaciones entre la administración pública y sus empleados, bajo un régimen coherente, transparente y moderno. Establece un sistema que, bajo la rectoría del Ministerio de Planificación, coordina a todas las autoridades relacionadas con el servicio civil, obligando a todo ente estatal a integrarse a un registro centralizado de información estadística cualitativa y cuantitativa. Regula, además, la suscripción de pactos colectivos, establece límites para la creación de nuevas plazas laborales y obliga a evaluar permanentemente la eficiencia de la burocracia.

El proceso legislativo en Costa Rica suele ser lento y tortuoso; ahora más con una Asamblea fragmentada y polarizada. Pero las discusiones incluyen opiniones de expertos técnicos y los acuerdos políticos giran en torno a aspectos conceptuales e ideológicos (no en torno a negocios sucios o a tráfico de influencias). La Ley Marco de Empleo Público se aprobó con muchas premuras y aprietos (pues urgía incluirla en un imprescindible convenio financiero con el Fondo Monetario Internacional), pero ello no significó que el texto (en temas de forma y de fondo) fuera improvisado o careciera de calidad legislativa. Al contrario, a pesar de las prisas políticas por aprobar la ley, esta estuvo respaldad por un proceso legislativo profesional y políticamente maduro. Ojalá algún día en Guatemala pudiésemos tener una reforma como esa al desbocado empleo público. Y ojalá las leyes que nuestro Congreso aprueba de emergencia no fuesen totalmente improvisadas.

EL PROCESO PRESUPUESTARIO

EL SEGUIMIENTO DEL PRESUPUESTO ESTATAL DEBE SER UNA TAREA CONSTANTE DEL CONGRESO… Y DE LA CIUDADANÍA

Aunque la opinión pública suele centrarse en el momento clave de la aprobación (o improbación) que el Congreso hace cada noviembre del proyecto de presupuesto que le presenta el Ejecutivo, en realidad el proceso presupuestario consta de varias etapas que comienzan con la planificación, pasan por la aprobación, y desembocan en las cruciales etapas de evaluación y liquidación. La evaluación debe realizarse a lo largo de todo el ejercicio fiscal para verificar si los resultados programados se están alcanzando y para introducir correctivos oportunamente. Esta etapa (a cargo de cada entidad ejecutora, de la Contraloría de Cuentas y del propio Congreso) requiere de especialistas en cada materia -sea salud, educación, infraestructura, etcétera-.

Por su parte, en la etapa de liquidación y rendición de cuentas deben transparentarse los resultados alcanzados por todas las instituciones durante un ejercicio fiscal. En marzo de cada año el Ejecutivo presenta al Congreso la Liquidación Presupuestaria y, en mayo, la Contraloría le presenta un informe sobre dicha liquidación. Es importante para la ciudadanía contar con información oportuna, accesible y transparente sobre los gastos de las entidades en el año para que toda persona interesada realice una auditoría social (a nivel central y local) y pueda saber si las autoridades hicieron buen uso de los recursos públicos. Pero es crucial que el Congreso mantenga una constante vigilancia todas las etapas presupuestarias, como parte de sus responsabilidades habituales.

Entre las acciones clave que el Congreso debe realizar durante el proceso presupuestario destaca, en primer lugar, el velar porque en el proyecto de presupuesto no se sobreestimen los ingresos tributarios y que se mantenga el déficit fiscal en un nivel que no ponga en riesgo la estabilidad macroeconómica del país. También es importante vigilar que no se financie gasto corriente (de funcionamiento) con endeudamiento público, tal como lo limita el artículo 61 de la Ley Orgánica del Presupuesto. También sería importante exigir que permanentemente se cuente con información fidedigna sobre el número y costo de los empleados públicos que laboran en el Estado, así como que exista información sistemática del gasto de las municipalidades y de otras entidades del Estado.

Otras tareas clave del Congreso durante el proceso presupuestario incluyen velar porque la Contraloría ejerza eficientemente sus funciones en la supervisión del Presupuesto; es decir, que cumpla con los plazos establecidos para rendir sus informes, que verifique el desarrollo y capacidades del recurso humano de la Contraloría y que esta cuente con los recursos necesarios para realizar evaluaciones de campo y enfocarse en el cumplimiento de metas y no solo en los procesos administrativos y financieros. En especial, el Congreso debe aprobar (o improbar) el informe de liquidación del Ejecutivo, con base en el dictamen que emita su Comisión de Finanzas y Moneda luego de verificar que el contenido de dicho informe cumple con todos los requisitos de ley. El proceso presupuestario es, pues, un asunto tan técnico, como relevantemente político.

¿IGNORANCIA O IRRESPONSABILIDAD?

LA IMPRUDENTE PROPUESTA DE REGALAR MILES DE MILLONES DE QUETZALES DEL ERARIO

Hace pocos días, se presentó en el Congreso una iniciativa de Ley Bono de la Esperanza para entregar transferencias de dinero a familias en pobreza y pobreza extrema. Para el efecto, se propone un Bono Salud de Q200 mensuales para todos los alumnos de preprimaria, primaria y básicos; otro Bono Educación de Q200 a esos mismos alumnos; y, un Bono de Nutrición de Q400 mensuales a los menores de cinco años en pobreza. Incluso si las intenciones de la iniciativa fueran nobles, tiene tres defectos fundamentales.

El primero es el gigantesco daño que causaría a las finanzas públicas. Los recursos para dichas transferencias provendrían del presupuesto del Estado por un monto no menor al 7.5 por ciento de los ingresos corrientes. Eso, como mínimo, significaría un Q5 millardos de gasto adicional. Pero si tomamos en cuenta el número de alumnos inscritos en preprimaria, primaria y básicos (2.9 millones) y todos los niños de cero a cinco años en situación de pobreza (unos 1.33 millones), el gasto mensual por tales bonos sería de Q1.7 millardos, cifra que aumentará cada año -junto con la población-. Eso sumaría casi Q18 millardos anuales, cifra equivalente al 17 por ciento del total del presupuesto del Estado aprobado para 2022. El déficit fiscal que esto generaría, aunado al ya previsto en el presupuesto, haría que el desequilibrio de las finanzas públicas superara el 5.4 por ciento del PIB, creando un desajuste que podría generar una crisis macroeconómica que, al final de cuentas, dañaría mucho más a las familias pobres que -supuestamente- son a las que se quiere ayudar con esas transferencias.

El segundo defecto es que este tipo de leyes que asignan un fin específico a los ingresos estatales le agregaría aún más rigidez al presupuesto, del cual ya el 83 por ciento está comprometido (por mandatos constitucionales y legales) para gastos específicos. Si el tal Bono se aprobase, el monto a gastar el año próximo sería superior a los presupuestos de todos los ministerios, de forma individual, con excepción del Ministerio de Educación. El tercer defecto es que el Estado no ha sido capaz de asegurar que las transferencias de efectivo estén bien gastadas y cumplan con los objetivos que supuestamente persiguen: no existe información estadística y líneas basales que permitan evaluar este tipo de gasto (ni siquiera se cuenta con bases de datos auditables de sus beneficiarios). Impulsar esa ley en estas condiciones equivale a un despilfarro de recursos que solo generará una mayor pérdida de confianza de la ciudadanía en el Estado que, de nuevo, dañará más a los más pobres.

El único beneficio posible de este tipo de iniciativas son las efímeras simpatías electorales que generan entre algunos sectores de la población necesitada (populismo, que le dicen). Por lo demás, sus efectos económicos y políticos son tan perversos que ni siquiera deberían de considerarse para una discusión seria en el Congreso. Lo que realmente preocupa es que existan personas que, sea por ignorancia o por irresponsabilidad, aún crean en la viabilidad de tales propuestas.

PRESUPUESTO 2022: LO BUENO, LO MALO Y LO FEO

EL PRESUPUESTO ES, CADA VEZ, UNA HERRAMIENTA MENOS ÚTIL PARA IMPULSAR EL DESARROLLO DEL PAÍS

El Congreso aprobó el Presupuesto del Estado para 2022, luego de una discusión parlamentaria muy superficial y centrada en repartir clientelarmente el erario. Lo bueno es que, por fin, luego de tres años sin presupuesto, el año próximo al menos tendremos un presupuesto contra el cual se pueda contrastar y fiscalizar el desempeño financiero del Estado, el gobierno podrá contar con una guía para operar con más transparencia la ejecución del gasto, y los mercados tendrán más certeza. En sí mismo, eso es ya un avance.

Lo malo es que, lejos de corregir los errores de la iniciativa que le envió el Ejecutivo, el Congreso le agregó más defectos. Así, el déficit fiscal aprobado para 2022 será significativamente superior al que se registrará este año, aspecto que envía un pésimo mensaje a los mercados financieros, ya preocupados por el innecesariamente creciente endeudamiento público del país. La Comisión de Finanzas Públicas del Congreso, excusándose en un aumento de los ingresos tributarios del que no especificó las fuentes, incluyó aumentos injustificados -como el aumento de sueldos para el magisterio o para el dudoso programa de seguro médico escolar-, elevó sin mayor vergüenza el presupuesto del propio Congreso, y no solo avaló, sino que exacerbó la pésima práctica de regalarle dinero a dedo a muchas ONGs para que hagan caridad privada con el dinero de los contribuyentes.

Encima de esto, varias normas de ejecución incluidas en el presupuesto aprobado tergiversan e, incluso, violan otras leyes -especialmente la Ley Orgánica del Presupuesto- con disposiciones tan inapropiadas y peligrosas como las que explícitamente permiten que el gobierno se endeude para financiar gastos de funcionamiento, o las que fomentan la opacidad y el despilfarro al eximir a ciertas entidades la obligación de reintegrar los recursos no ejecutados al fondo común.

Lo feo es que, incluso si se hubiesen corregido estos errores, los presupuestos gubernamentales (no solo el recién aprobado) exhiben serios problemas estructurales de muy difícil solución y que, paulatinamente, hacen que el Estado sea cada vez menos capaz de proveer los servicios públicos esenciales. El gasto de funcionamiento -particularmente la masa salarial- crece incansablemente en detrimento de la inversión pública. Los situados para las municipalidades y Consejos de Desarrollo no solo siguen aumentando, sino que son cada vez más opacos y menos alineados con las políticas públicas de largo plazo. Se normaliza la incapacidad del Estado al delegarle a ONGs la provisión de servicios que deberían ser proveídos o contratados por el gobierno. Los agujeros negros de las clases pasivas o de la deuda con el IGSS, siguen aumentando a pasos agigantados. Además, persiste una desconexión absoluta entre los objetivos de desarrollo de largo plazo y la asignación de los recursos fiscales

Si a todo lo anterior le agregamos la perenne inoperancia de la Contraloría de Cuentas, nos encontramos con un escenario en el que el presupuesto gubernamental se convierte, año con año, en una herramienta cada vez menos útil.

Débil Institucionalidad Fiscal en el Congreso

SE NECESITA UN ENTE TÉCNICO E IDEPENDIENTE QUE ANALICE PERMANENTEMENTE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL DEL PAÍS

El Presupuesto del Estado es la herramienta más importante de la política económica y el Congreso juega un rol fundamental no solo en su aprobación, sino también en su seguimiento y fiscalización. El Congreso debería vigilar permanentemente que el presupuesto no sobreestime los ingresos tributarios, que el déficit fiscal no ponga en riesgo la estabilidad macroeconómica, que no se financie gasto corriente con deuda, que se cuente con información fidedigna y sistemática del número de empleados públicos y del gasto de las municipalidades y de otras entidades.

El Congreso debería vigilar que la Contraloría de Cuentas ejerza eficientemente sus funciones y, al mismo tiempo, también cumplir con sus propias obligaciones de analizar y aprobar (o improbar) el informe anual de liquidación presupuestaria que le presenta el Ejecutivo, velando porque el mismo cumpla con las especificaciones de ley. Además, el Congreso debería evaluar el impacto que sobre la sostenibilidad fiscal tenga cualquier iniciativa de ley que implique el uso de recursos públicos. Para cumplir con estas responsabilidades, el Congreso únicamente descansa en el trabajo de la Comisión de Finanzas Públicas que, evidentemente, se ve desbordada con la complejidad de tales tareas. En la práctica, el respaldo técnico de la referida Comisión es casi nulo.

Para corregir las evidentes debilidades del Congreso en materia fiscal, es necesario que cuente con una institucionalidad capaz de realizar los análisis y emitir las recomendaciones para que las decisiones legislativas no pongan en riesgo las finanzas el Estado. Para el efecto, valdría la pena replicar el establecimiento en Guatemala de una entidad similar, por ejemplo, a la Oficina de Presupuesto del Congreso de los Estados Unidos. Este tipo de entes técnicos -común en muchos parlamentos- se encarga de proporcionar la información, análisis y estimaciones objetivas, no partidistas y oportunas, relacionadas con las decisiones que el Legislativo debe tomar en materia fiscal. En los Estados Unidos, dicha oficina está establecida por la ley del presupuesto como la entidad independiente encargada de asesorar a las comisiones de trabajo del Congreso en materia fiscal y de producir sistemáticamente estimaciones y cálculos sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas.

El establecimiento en Guatemala de una oficina como esa requeriría de un delicado diseño institucional que la preserve del -inevitable- riesgo de que los partidos políticos le resten independencia y tecnicidad, pero su creación, por muy complicada que resulte políticamente, significaría un enorme avance en materia de diseño y ejecución del presupuesto (y de toda la política fiscal), que contrastaría con las precarias y artesanales formas con que actualmente el Congreso desempeña sus funciones presupuestarias. Si no se moderniza y tecnifica la forma en que analiza, aprueba y fiscaliza el Presupuesto del Estado, continuaremos presenciando el reparto desordenado y arbitrario que, año con año, se escenifica en el Congreso con los escasos recursos del erario nacional.

Gasto Público de Baja Calidad

ANTES DE AUMENTAR EL PRESUPUESTO, URGE MEJORAR LA EFICIENCIA DEL GASTO GUBERNAMENTAL

Para la mayoría de políticos, la solución a los principales problemas nacionales no radica en mejorar la calidad de las políticas públicas, sino que prefieren la salida simplona de aumentar los gastos del gobierno, independientemente de su eficacia. Ahora que el presupuesto del Estado para 2022 está por aprobarse, no les caería mal reflexionar sobre el sinsentido de continuar vertiendo recursos financieros sobre un aparato estatal cuyas cañerías están plagadas de las fugas causadas por la ineficiencia y el desperdicio.

La calidad del gasto público en Guatemala no solo es muy baja, sino que se ve agravada por una serie de factores; por ejemplo, los compromisos financieros no explícitos derivados de las clases pasivas del Estado, que revelan una creciente brecha entre ingresos y gastos que está comprometiendo cada vez más la sanidad de las finanzas públicas. Esta situación empeora a medida que el renglón de remuneraciones ha aumentado a una velocidad mucho mayor que la de los ingresos tributarios, por lo que, en los últimos años, la prioridad en el gasto ha sido el funcionamiento (especialmente el incremento sostenido de la planilla de los servidores públicos), en detrimento de la inversión. Ello demanda una corrección estructural que implica, como mínimo, revisar integralmente la legislación del servicio civil y de las clases pasivas, así como regular los descontrolados pactos colectivos de condiciones de trabajo en el sector público.

Por otro lado, es imprescindible que en la ejecución del presupuesto se preste especial atención al seguimiento y fiscalización del gasto de los gobiernos locales y de otras instituciones descentralizadas y autónomas que, en su conjunto, ejecutan más de la tercera parte del presupuesto total. También es necesario que se cumpla con mantener actualizada la información que las instituciones -públicas y privadas- que manejan recursos del erario nacional están obligadas a proporcionar. En este sentido, aunque resulte doloroso, es menester evaluar la conveniencia de continuar destinando recursos públicos a ONGs para que presten servicios que, en realidad, le corresponde prestar al Estado; solo si se llega a la conclusión de que -temporalmente- es imprescindible que sean entidades privadas las que presten tales servicios, entonces estos deberían adquirirse en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado (en vez de seguir regalando dinero público para que la ONGs hagan caridad privada).

De igual importancia resulta que el Congreso de la República fiscalice la liquidación que anualmente le presenta el Ministerio de Finanzas, así como el informe de la Contraloría de Cuentas, por lo que, como parte de sus responsabilidades, los legisladores deben vigilar que se cumplan las etapas del proceso y analizar el contenido del referido informe de auditoría de la liquidación del Presupuesto, para así proceder a aprobarlo -o improbarlo- oportunamente. Si no se hace algo urgentemente por mejorar la calidad del gasto público, será en vano seguir aumentando el presupuesto estatal año con año.

Una Ley Engañosa

LA RECIENTE REFORMA A LA LEY DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR ES ENGAÑOSA Y -POTENCIALMENTE- PERVERSA

La semana pasada el Congreso logró aprobar las reformas a la Ley de Alimentación Escolar, una de las muy pocas leyes aprobadas este año. El evento fue celebrado con gran autobombo por bancadas de diferente signo ideológico como un gran logro legislativo en pro del combate a la desnutrición y el fomento a la escolaridad. También lo celebraron diversos analistas y ONGs entusiasmados con los loables objetivos de la reforma. Lamento decepcionarlos, pero creo que se fueron con la finta: la ley aprobada no combate la desnutrición, difícilmente fomente la educación y probablemente tenga consecuencias perversas. Me explico.

La ley aprobada simplemente aumenta la cantidad de recursos fiscales que debe destinarse a comprar alimentos para ser repartidos a los alumnos y amplía la cobertura de dicho reparto a alumnos de secundaria, lo cual no asegura que se cumpla ninguno de los objetivos que justificaron su aprobación. En primer lugar, la ley no contribuirá a combatir la desnutrición crónica infantil porque es conocido que las intervenciones más importantes en materia de nutrición deben realizarse antes de la edad en la que los niños se integran al sistema educativo, amén de que hasta ahora los actuales programas de alimentación escolar nunca han formado parte de una política integral de combate a la desnutrición.

En segundo lugar, dado que la reforma se aprobó sin que se hayan conocido los resultados del informe anual de la Comisión Interinstitucional que debe evaluar el impacto de la alimentación escolar, y estando en medio de una pandemia que mantiene a los niños alejados de los centros educativos, resulta imposible saber si el reparto de alimentos -de la forma en que se ha estado haciendo hasta ahora- tiene algún efecto en la asistencia de los alumnos y en su desempeño escolar. En tercer lugar, es sabido que el reparto de alimentos en las escuelas ha sido utilizado como herramienta de proselitismo político y, en el peor de los casos, como fuente de negocios oscuros en la adquisición de los mismos.

En cuarto lugar, la ley fue aprobada con un desdén imperdonable respecto de sus consecuencias fiscales, como si el reparto de los escasos recursos financieros del Estado se tratara de organizar una piñata. Las reformas aprobadas implicarán un aumento en el gasto gubernamental de entre quinientos y mil millones de quetzales cada año, sin que nada asegure que tales recursos se gastarán eficiente y transparentemente. La ley se aprobó también sin especificar la fuente financiera de los recursos y, presumiblemente, violando el principio de Unidad Presupuestaria consagrado en el artículo 237 constitucional. De buenas intenciones está empedrado el camino al infierno, y la recientemente aprobada reforma a la Ley de Alimentación Escolar es un ejemplo de ello pues resulta engañosa y potencialmente perversa, por muy aplaudida y mayoritariamente bien acogida que haya sido su aprobación. Como dijo Jean Cocteau: no debe confundirse la verdad, con la opinión de la mayoría.

PRESUPUESTO DEL ESTADO Y DÉFICIT FISCAL

EL DÉFICIT FISCAL QUE SE APRUEBE EN EL PRESUUESTO 2022 DEBE SER MENOR QUE EL DÉFICIT PREVISTO PARA 2021

Es sorprendente constatar que algunos funcionarios de alto nivel del Ministerio de Finanzas Públicas, pese a tener varios lustros laborando para la institución, aún conservan la creencia de que el proceso presupuestario consisten simplemente en definir un techo de gasto y repartirlo en función de la conveniencia política del momento. Ignoran estos funcionarios que el presupuesto del Estado es mucho más que eso: es una herramienta clave de gobierno, pues constituye la declaración explícita de hacia dónde se orienta la política fiscal y refleja sus intenciones frente a los problemas económicos del país.

Las señales que el presupuesto del Estado envía a los mercados -domésticos e internacionales- tienen un efecto trascendental sobre las condiciones que el país enfrenta para obtener recursos frescos para financiar la actividad del sector público y del sector privado. Entre esas señales, la cifra más importante es la del déficit fiscal (no la del techo de gasto). El tamaño y evolución del déficit es parte esencial de los signos vitales de la macroeconomía: cualquier anormalidad es una señal de alerta sobre posibles crisis.

En 2020 el déficit fiscal guatemalteco -a causa de la pandemia de Covid-19- se expandió a una velocidad nunca vista, hasta alcanzar el equivalente al 4.5% del PIB (el más alto en cuarenta años), nivel que los analistas locales e internacionales estiman peligroso y, por ende, debe ser reducido lo antes posible. Este año, el gobierno ha tenido un desempeño doblemente bueno. Por un lado, la recaudación de impuestos está subiendo muy rápidamente, de la mano de la recuperación de la producción nacional. Y, por otro, el nivel de gastos está muy contenido debido no solo a las dificultades que enfrenta el gobierno para ejecutar un presupuesto que no corresponde al año en curso (recordemos que quedó vigente el presupuesto de 2020), sino también a que los programas de emergencia (de apoyo a los afectados por la pandemia) que inflaron el gasto el año pasado, ya no se gastaron este año.

De seguir con ese buen desempeño, el gobierno estima que el déficit fiscal de 2021 cerrará en un monto equivalente al 2.5% del PIB. Eso sería un enorme logro de cara a la necesidad de reducir esa cifra en los próximos años. Sin embargo, al mismo tiempo, esa mejora esperada este año plantea un desafío de cara al presupuesto del Estado para 2022: el proyecto recién presentado por el Ejecutivo al Congreso plantea que el déficit fiscal el año próximo alcance un 2.8% del PIB; es decir, si el Congreso aprueba el presupuesto tal como le fue presentado, se estaría retrocediendo en el esfuerzo de reducir el desequilibrio fiscal. Por ello, es menester que el Congreso ajuste el techo presupuestario del presupuesto de 2022 a fin de que el déficit fiscal no sea mayor al que se prevé para 2021. Hay que actuar con sentido común y hacer lo prudente y lo recomendable técnicamente. Pero ya se sabe: el sentido común es el menos común de los sentidos; aún más, si cabe, en ese laberinto de intereses que es la negociación del presupuesto en el Congreso.

MAMAR DE LA UBRE SECA DEL FISCO

REGALAR DINERO DEL FAMÉLICO ERARIO PÚBLICO ES UNA POLÍTICA SIMPLISTA Y PELIGROSA

La manifestación más visible y dañina de la bancarrota de nuestro sistema político es la crasa mediocridad y perverso simplismo de las propuestas de política pública que surgen en los distintos entes del Estado. La calidad de las iniciativas de ley y de las políticas socioeconómicas es cada vez más pobre y las consecuencias de su eventual aplicación cada vez más peligrosas. Abundan los ejemplos.

En vez de plantear reformas que fortalezcan la calidad del servicio civil, muchos ministerios (por ejemplo, el de Educación) han optado en el pasado por la salida fácil de apaciguar las presiones de los sindicatos suscribiendo pactos colectivos de condiciones de trabajo con cláusulas tan absurdas que no solo ocasionan un daño irreparable a la sostenibilidad financiera de las entidades, sino que tampoco contribuyen a mejorar la calidad de los servicios gubernamentales. 

De manera similar, ante los reclamos de distintos grupos -como los excombatientes guerrilleros o los exmilitares- los políticos recurren a la perversa solución de regalarles el escaso dinero estatal sin tan siquiera tomarse la molestia de preguntar al Ministerio de Finanzas si ello es financieramente viable. Igual ocurre con la atención a los adultos mayores: “quién va a oponerse a apoyar a los ancianos”, pensarán los políticos cuando deciden regalarles dinero del erario público de una forma tan improvisada que no solo daña permanentemente la sanidad fiscal del país, sino que contraviene y socava el concepto mismo del seguro social (cuyo fortalecimiento debería ser la solución de largo plazo al problema de los adultos mayores no atendidos).

Igualmente, cuando algún sector productivo se ve afectado por un siniestro de grandes dimensiones (como, por ejemplo, el sector turismo afectado por la pandemia, o la caficultura por fenómenos naturales), en vez de diseñar mecanismos de apoyo sectorial que han sido probadamente efectivos en otros países (como, por ejemplo, los esquemas de garantía crediticia), los políticos optan por la solución simplista, pero perversa, de proponer exenciones tributarias o de regalar fondos públicos (muchas veces a través de mecanismos ineficientes y opacos como, por ejemplo, la asignación de préstamos súper-blandos y sin condiciones a través del CHN).

Ese tipo de “soluciones” simplistas, populistas e irresponsables son tremendamente dañinas para las finanzas públicas y, en la medida que se van acumulando, se convierten en grandes cargas fiscales que, tarde o temprano, harán colapsar la estabilidad macroeconómica que tanto ha costado construir. Son, además soluciones perversas porque su supuesto objetivo es atender problemas sentidos, causas nobles y demandas justificadas de la población, lo que facilita su venta ante la opinión pública y permite esconder sus nefastas consecuencias a largo plazo. No hay que olvidar que de buenas intenciones está empedrado el camino a infierno.

Enorme Retroceso

 LAS RECIÉN APROBADAS REFORMAS A LA LEY DE COMPRAS CARECEN DE CUALQUIER FUNDAMENTO TÉCNICO

Para congraciarse con un grupo de alcaldes, el Congreso recién reformó la Ley de Contrataciones del Estado. Según la exposición de motivos del Decreto 4-2021, la justificación fue la necesidad de agilizar los procesos de adquisición (especialmente en las municipalidades). Sin embargo, lo único que se aprobó fue un desproporcionado aumento de los montos límite para comprar sin licitación, lo que implica que la mayor parte de procesos quedarán ahora fuera de los controles previstos en la ley, lo que abre las puertas a la discrecionalidad y a la opacidad. El Decreto 4-2021 es un auténtico retroceso en materia de transparencia y calidad del gasto público.

Con la reforma aprobada, el límite máximo para que las entidades públicas puedan realizar compras “de baja cuantía” se eleva en 400 por ciento (de Q25 mil a Q75 mil), y para realizar compras “directas”, en 222 por ciento (de Q90 mil a Q175 mil). Dado que la inflación acumulada en los cinco años transcurridos desde la última reforma la Ley de Contrataciones no supera el 25%, resulta evidente que los nuevos porcentajes aprobados por el Congreso carecen de cualquier fundamento técnico.

Si hasta ahora las municipalidades adquirían más del 50 por ciento de sus suministros y servicios fuera de los mecanismos de cotización y licitación, con esta reforma adquirirán así más del 90 por ciento de ellos. Lo que espanta es que en las compras de baja cuantía y en a compras directas se pierde la mayoría de mecanismos de control de la calidad y transparencia del gasto público: no hay competencia entre oferentes, no hay bases de oferta, no hay registro de proveedores, no se suscriben contratos para resguardar al Estado en caso de incumplimiento, ni existe la prohibición de realizar compras fraccionadas. El decreto aprobado contiene retrocesos graves en materia de resguardo de la calidad del gasto público y transparencia, con lo que la Ley de Contrataciones solamente servirá para las grandes licitaciones y el contrato abierto.

Las verdaderas causas de la ineficiencia en las compras y contrataciones de las municipalidades (y de las demás dependencias públicas) tiene menos que ver con la Ley de Contrataciones que con otros tres aspectos clave: primero, la incapacidad de los funcionarios de planificar su presupuesto (debido a la incorrecta aplicación de la Ley Orgánica del Presupuesto); segundo, su incapacidad de llevar a cabo procesos ordenados y transparentes de adquisiciones (debido a la baja calidad del servicio civil); y, tercero, la incertidumbre y temor de los funcionarios de incurrir en multas (muchas veces arbitrarias) por parte de la Contraloría (debido a la enorme debilidad institucional de dicha ente). El Presidente aún está a tiempo de vetar el Decreto 4-2021; esperemos que sus asesores en materia de Finanzas Públicas le den el consejo más adecuado.