Una Herramienta Contra la Corrupción

Existe un grupo importante de proyectos de ley que se encuentran en discusión en el Congreso. Entre ellas hay una más importantes que otras: unas más necesarias para combatir la corrupción, pero técnicamente muy complejas; otras menos efectivas, pero técnica y políticamente más viables. Hay una que es, al mismo tiempo, muy efectiva para disminuir la corrupción, y relativamente sencilla desde el punto de vista técnico y político: la Ley Orgánica del Presupuesto. Es urgente que se aprueben las reformas que han sido planteadas a dicha ley.

La Ley Orgánica del Presupuesto indica que los presupuestos de ingresos y gastos del gobierno que cada año elabora el Ejecutivo (y que deben ser aprobados por el Congreso) constituyen “la expresión anual de los planes del Estado, elaborados en el marco de la estrategia de desarrollo económico social, en aquellos aspectos que exigen por parte del sector público captar y asignar los recursos conducentes para su normal funcionamiento y para el cumplimiento de los programas y proyectos de inversión”. El presupuesto es, pues, la herramienta central de la política fiscal del país, la que no sólo se refiere al gasto, los ingresos y la deuda, sino que también –y cada vez con mayor relevancia- a la transparencia y calidad del gasto, a fin de que la ciudadanía, en una sociedad democrática, participe de las decisiones, acciones y resultados de las políticas públicas.

Para el efecto, se necesita de un adecuado proceso presupuestario para combatir los severos problemas de corrupción que afectan la ejecución del presupuesto y debilitan la institucionalidad pública. La transparencia y calidad del gasto público requieren de normas presupuestarias claras y efectivas que minimicen la discrecionalidad y el desperdicio de recursos. En este sentido, es necesario actualizar la Ley Orgánica del Presupuesto, pues ella define cómo se lleva a cabo el proceso presupuestario, así como las reglas y procedimientos que lo conforman.

Este proceso consta de varias etapas que se refuerzan mutuamente, entre las que destacan: la formulación del anteproyecto de presupuesto (que coordina el Ministerio de Finanzas, pero en al que participan todas las entidades públicas); la discusión y aprobación en el Congreso, quien finalmente aprueba (o imprueba) el presupuesto; el ejercicio (ejecución) presupuestario, en el que las entidades públicas aplican los recursos del presupuesto, y en la que deben prevalecer sistemas de acceso a la información sobre el gasto y sistemas de transparencia y rendición de cuentas; y, el control y evaluación, a cargo de órganos de control interno (las Unidades de Auditoría Interna de cada entidad) y del órgano de control externo (la Contraloría General de Cuentas).

Aunque en años recientes ha habido algunos avances en materia de normas del proceso presupuestario (que se han incorporado a los presupuestos anuales, pero no a la Ley Orgánica del Presupuesto), sigue habiendo graves deficiencias. La última evaluación del Fondo Monetario Internacional sobre el país señaló que existen rigideces presupuestarias y debilidades en los sistemas internos que han provocado, entre otros efectos, el aumento de una injustificable deuda flotante. Por otra parte, el recientemente publicado Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria arrojó para Guatemala una calificación de 44 sobre 100, que refleja cero avances en el último lustro y nos ubica a la cola de los países calificados.

En marzo pasado, el Presidente entregó al Congreso varias iniciativas de ley que buscan mejorar la calidad y transparencia del gasto, entre las cuales se incluyen reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto. Hasta ahora, su discusión y proceso de aprobación ha avanzado poco. Sin embargo, el tiempo apremia y las reformas a dicha ley deben convertirse en una prioridad de la agenda legislativa. El Congreso tiene en sus manos una oportunidad única para mejorar la gestión del gasto público, lo cual implica, por una parte, consolidar los avances logrados e impedir cualquier retroceso o debilitamiento de lo que ya se ha logrado en las leyes anuales del presupuesto y, por otra, conseguir avances nuevos.  Estas reformas deberían lograrse antes de iniciar la discusión del proyecto de Presupuesto para 2013.

Resultan, pues, urgentes las reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto, a efecto de que las normas de ejecución presupuestaria anuales sean incorporadas a la ley orgánica, en especial aquellas relacionadas con la transparencia y eficiencia del gasto público y con la administración del financiamiento externo y la deuda pública; así como las que se relacionan con el establecimiento de reglas fiscales, el cumplimiento obligatorio de todas las entidades de utilizar los sistemas electrónicos de gestión de los recursos públicos y las que evitan que se genere la ilegítima deuda flotante.

La Encrucijada de la Violencia

En las últimas semanas las noticias en materia de combate al crimen organizado y la violencia han sido positivas. Se han desarticulado más de 70 bandas criminales y, más importante aún, el número de homicidios (que es el indicador más fiable de violencia armada) ha continuado reduciéndose. Estos avances, aunque puedan parecer pequeños ante la magnitud del problema y en comparación a lo mucho que aún queda por avanzar, significan una bocanada de esperanza para un país que, conforme lo revelan diversas encuestas y estudios, se siente asfixiado por la violencia y la criminalidad.

Uno de estos estudios, titulado “Guatemala en la Encrucijada” y publicado hace algunos meses por el Secretariado de la Declaración de Ginebra, presenta un análisis muy completo, pero devastador, de la situación de violencia en el país hasta 2009.

La Declaración de Ginebra sobre Violencia Armada y Desarrollo es una iniciativa adoptada por 108 países que busca encontrar respuestas a la interrelación entre violencia armada y desarrollo. El estudio es muy significativo pues Guatemala, además de ser uno de los 14 países miembros del grupo central (dirigente) de la Declaración de Ginebra, es un importante caso de estudio por la forma perniciosa en que ha mutado la violencia luego del conflicto armado interno, y por los elevados costos que la misma impone  y que en 2005 superaban los 24 millardos de dólares (7.5% del Producto Interno Bruto).

Los costos que el crimen y la violencia armada tienen sobre el desarrollo se generan por diversos factores:  efectos fiscales por aumentos en gastos policiales; pérdidas de capital por la destrucción de infraestructura o propiedad privada; fuga de capitales  y depreciación de inversiones; deterioro del capital humano por enfermedades, desplazamientos y años de vida perdidos; aumento en los costos de transacción y pérdida de la confianza inversionista; aumento en los gastos en seguridad privada; y, gastos médicos derivados de la violencia.

Esos costos estuvieron aumentando durante varios años, ya que entre 1986 y 2008 los homicidios aumentaron en un 192% y la tasa de homicidios por habitantes durante ese mismo periodo también creció notablemente: 19.18 por cada 100 mil habitantes en 1986, a 35 en 2008. Por lo tanto, resulta muy alentador que en lo que va de 2012 se haya reducido en un 15.6% la cantidad de muertes violentas en comparación con el primer semestre del año pasado (una disminución de 453 homicidios). Estas mejoras confirman una tendencia a la baja en los indicadores de homicidios y de lesiones que empezó a registrarse desde el año pasado.

Ahora bien, los desafíos para lograr que las mejoras observadas hasta hoy se consoliden y permanezcan son monumentales. El estudio de la Declaración de Ginebra sugiere que el gobierno y la sociedad deben actuar en programas integrales que involucren cuatro elementos: las instituciones, los instrumentos, los perpetradores (delincuentes activos o potenciales) y las personas (víctimas o personas en riesgo).

Lo anterior conlleva el reto de aplicar políticas de combate a la delincuencia que rindan resultados visibles e inmediatos y, simultáneamente, políticas institucionales que aseguren la sostenibilidad de las mejoras. Entre las primeras destaca, por ejemplo, la rehabilitación del 110, el número telefónico de emergencia que, en cualquier sociedad civilizada, es el hilo de comunicación que permite a la ciudadanía sentirse protegida y conectada con sus fuerzas de seguridad. Y entre las segundas pueden mencionarse aquellas que dan cumplimento a la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad: emitir la Política Nacional de Seguridad y su Agenda Estratégica, la institucionalización del Sistema Nacional de Inteligencia, la instauración de la Comisión de Asesoramiento, o el establecimiento de un sistema de carrera profesional en las fuerzas de seguridad.

Este fortalecimiento institucional es fundamental para que el Estado guatemalteco esté en capacidad de combatir la impunidad con la que operan las maras, el narcotráfico, los poderes ocultos y los grupos clandestinos, y volver a reclamar para sí, como corresponde, el monopolio legítimo del uso de la fuerza para ejercer control en todo el territorio nacional y propiciar así el desarrollo integral y el bienestar de la población.

Soluciones Sin Problemas

Tal como se siente un paciente cuando el médico, sin haberlo auscultado, ni haber hecho un diagnóstico mínimo, ni haberle explicado el porqué fisiológico de sus síntomas, le receta una serie de medicinas e intervenciones quirúrgicas... exactamente así me siento, como ciudadano guatemalteco, ante la propuesta de reformas constitucionales que planteó el Ejecutivo. Ojalá que cuando la presenten al Congreso, la exposición de motivos (inexistente hasta hoy) nos convenza de su conveniencia porque, si hay que hacer reformas  constitucionales, éstas deben focalizarse en los temas prioritarios, y hacerse sin prisas ni improvisaciones ...

§ POLÍTICAS PÚBLICAS

SOLUCIONES SIN PROBLEMAS

Algunas de las reformas constitucionales planteadas por el Ejecutivo tienen implicaciones económicas y fiscales, sobre las cuales me ha parecido interesante reflexionar. Habría sido muy útil, eso sí, si los redactores de las reformas hubiesen acompañado su propuesta de una exposición de motivos que explicase cuáles son los objetivos concretos de cada reforma. Sin esa pieza de información (por demás elemental tratándose de modificaciones a la Constitución Política de la República) uno sólo puede elucubrar sobre la idoneidad de las reformas.

Es por ello que al hacer un análisis somero de las reformas propuestas puede quedar la sensación de que se están proponiendo soluciones a problemas que no han sido previamente planteados explícitamente, por lo que surge una serie de dudas razonables: ¿Cuáles son los objetivos prioritarios de las reformas, en materia fiscal? ¿Reducir las rigideces? ¿Aumentar la transparencia? ¿Fortalecer las instituciones de control? ¿Todo lo anterior?

Otra duda que surge al ver las reformas, y que es igualmente relevante, es si esos objetivos requieren necesariamente de cambios constitucionales o si, por el contrario, podrían conseguirse mediante reformas a las leyes ordinarias. Asimismo, en términos prácticos, se pregunta uno si es razonable esperar que el Congreso actual logre superar el impasse que ha dificultado el desarrollo normal de las sesiones plenarias durante varios meses y ponerse de acuerdo tan siquiera en empezar a discutir las más de cincuenta reformas a la Carta Magna.

Entrando en materia, algunas de las reformas propuestas sobre temas fiscales y de transparencia son meritorias. Las que me parecen más trascendentes son las que buscan fortalecer a la Contraloría General de Cuentas, objetivo que es fundamental para lograr la verdadera eficiencia y transparencia del gasto público; de manera que fortalecer la independencia funcional de la Contraloría, mejorar los requisitos y forma de elegir al Contralor, y establecer un Consejo para que dé seguimiento al trabajo de la Contraloría, son todas reformas que, aunque perfectibles en la forma en que fueron planteadas, bien ameritan el esfuerzo de modificar la Constitución.

Por otro lado, se plantean reformas que establecen principios y orientaciones respecto del gasto público, como por ejemplo la que busca definir qué implica la rendición de cuentas para los funcionarios, o la que menciona que debe existir “auditoría social”, o  la que lista los principios (“moralidad”, “eficiencia”, “publicidad”, etcétera) que deben orientar las contrataciones del Estado, o la que habla de instituir un sistema de carrera de servicio civil.

También se introducen otras reformas para atacar problemas puntuales de la administración del gasto, como por ejemplo la prohibición de indemnizar a funcionarios electos, o la prohibición de delegar funciones propias del Ejecutivo a ONGs o fideicomisos. Tanto este tipo de reformas, como las comentadas en el párrafo anterior, se refieren a aspectos que conviene atender con urgencia, pero que podrían solventarse mediante reformas a las leyes ordinarias vigentes. Acudir a cambios constitucionales para atender estos aspectos es como usar cartuchos de dinamita para espantar mosquitos.

Hay, asimismo, temas importantes que debieron incorporarse en las reformas pero que no se incluyeron. Por ejemplo, existen en la Constitución varias pre-asignaciones de recursos a determinados gastos (porcentajes fijos del presupuesto para el deporte, las municipalidades, la universidad, las cortes de justicia, etcétera) que limitan la aplicación de una política fiscal óptima. Una flexibilización de estas asignaciones fortalecería sustancialmente la política fiscal. En todo caso, si políticamente resultase muy difícil tal flexibilización, al menos se debió –en aras de la transparencia- aprovechar para obligar a esas entidades a someterse periódicamente a una auditoría externa y a hacer públicos los resultados.

Resulta evidente, pues, la complejidad de una reforma constitucional, de manera que es necesario focalizarla en los temas verdaderamente trascendentales y prioritarios, en un proceso que debe hacerse con seriedad, sin prisas ni improvisaciones, y sin descuidar las reformas que pueden lograrse más eficientemente mediante cambios a leyes ordinarias.