BLINDAR LOS AHORROS FISCALES

QUE LOS PROYECTOS SEAN BIEN FOCALIZADOS, BIEN EJECUTADOS Y BIEN FISCALIZADOS

El desempeño de las finanzas públicas en 2021 fue sobresaliente.  Los ingresos aumentaron casi un 30 por ciento, mientras que los gastos, que se habían disparado en 2020, se redujeron casi un 4 por ciento. Ello permitió que el déficit (que en 2020 se había elevado a un nivel insostenible, equivalente a casi un 5 por ciento del PIB) retornara rápidamente a niveles sostenibles. En un año aún lleno de incertidumbres, el Ministerio de Finanzas actuó precautoriamente y emitió deuda pública a lo largo del año para cubrir un déficit cuyo saldo -hasta las últimas semanas- era incierto; de manera que, aprovechando las condiciones aún favorables en los mercados financieros, se emitieron bonos por un monto que, al final de cuentas, resultó muy superior al déficit mismo. Esto implicó una acumulación de recursos en caja por más de Q6 millardos.

Algunos ven esos recursos extraordinarios, que fueron obtenidos en condiciones financieras favorables (que hoy ya no existen), como un ahorro innecesario; pero también pueden ser vistos como una oportunidad histórica, considerando especialmente la ingente necesidad de amentar la inversión en infraestructura pública como elemento indispensable para el desarrollo económico. Los recursos extraordinarios en la caja del gobierno pueden ser claves para aumentar la extensión y calidad de la precaria red vial del país.

Pero para que esta inversión sea efectiva, esos recursos deben estar blindados con mecanismos de control adecuados e, idealmente, una gobernanza especial para su gestión. Sería un auténtico pecado desperdiciar esta oportunidad tirando el dinero al disfuncional sistema que hoy tiene a su cargo la infraestructura en el gobierno central u otorgándoselo a los gobiernos locales para que hagan “recapeos” sin control. Se necesita, por el contrario, focalizar la inversión en proyectos rentables e implementar procesos de licitación transparentes y asegurar procesos robustos de gestión de contratos para la ejecución de los proyectos.

Ya existe una serie de proyectos debidamente evaluados y con estudios de respaldo en los que debería focalizarse este esfuerzo, que se enmarcan en una visión de largo plazo que busca la conectividad de frontera a frontera (México-El Salvador) y de puerto a puerto (Barrios-Quetzal), y que incluyen las ampliaciones al Anillo C-50 (Nor-oriente) y la autopista CA-9 (Zacapa); también algunos proyectos del Programa de Oportunidades Económicas de la USAID (como la el tramo RN-05 de San Juan Sacatepéquez a Chinautla o la CITO 180 de Retalhuleu a Quetzaltenango), o algún proyecto clave ya evaluado para mejorar la movilidad a través de la capital (como el Puente Belice II). Se sabe que en el Congreso se está analizando una iniciativa dirigida precisamente a usar los ahorros del gobierno para destinarlos a infraestructura. Los congresistas tienen en sus manos esta oportunidad: ojalá la aprovechen para aprobar una ley que blinde esos ahorros extraordinarios, dirigiéndolos a proyectos bien focalizados, bien ejecutados y bien fiscalizados.

¿IGNORANCIA O IRRESPONSABILIDAD?

LA IMPRUDENTE PROPUESTA DE REGALAR MILES DE MILLONES DE QUETZALES DEL ERARIO

Hace pocos días, se presentó en el Congreso una iniciativa de Ley Bono de la Esperanza para entregar transferencias de dinero a familias en pobreza y pobreza extrema. Para el efecto, se propone un Bono Salud de Q200 mensuales para todos los alumnos de preprimaria, primaria y básicos; otro Bono Educación de Q200 a esos mismos alumnos; y, un Bono de Nutrición de Q400 mensuales a los menores de cinco años en pobreza. Incluso si las intenciones de la iniciativa fueran nobles, tiene tres defectos fundamentales.

El primero es el gigantesco daño que causaría a las finanzas públicas. Los recursos para dichas transferencias provendrían del presupuesto del Estado por un monto no menor al 7.5 por ciento de los ingresos corrientes. Eso, como mínimo, significaría un Q5 millardos de gasto adicional. Pero si tomamos en cuenta el número de alumnos inscritos en preprimaria, primaria y básicos (2.9 millones) y todos los niños de cero a cinco años en situación de pobreza (unos 1.33 millones), el gasto mensual por tales bonos sería de Q1.7 millardos, cifra que aumentará cada año -junto con la población-. Eso sumaría casi Q18 millardos anuales, cifra equivalente al 17 por ciento del total del presupuesto del Estado aprobado para 2022. El déficit fiscal que esto generaría, aunado al ya previsto en el presupuesto, haría que el desequilibrio de las finanzas públicas superara el 5.4 por ciento del PIB, creando un desajuste que podría generar una crisis macroeconómica que, al final de cuentas, dañaría mucho más a las familias pobres que -supuestamente- son a las que se quiere ayudar con esas transferencias.

El segundo defecto es que este tipo de leyes que asignan un fin específico a los ingresos estatales le agregaría aún más rigidez al presupuesto, del cual ya el 83 por ciento está comprometido (por mandatos constitucionales y legales) para gastos específicos. Si el tal Bono se aprobase, el monto a gastar el año próximo sería superior a los presupuestos de todos los ministerios, de forma individual, con excepción del Ministerio de Educación. El tercer defecto es que el Estado no ha sido capaz de asegurar que las transferencias de efectivo estén bien gastadas y cumplan con los objetivos que supuestamente persiguen: no existe información estadística y líneas basales que permitan evaluar este tipo de gasto (ni siquiera se cuenta con bases de datos auditables de sus beneficiarios). Impulsar esa ley en estas condiciones equivale a un despilfarro de recursos que solo generará una mayor pérdida de confianza de la ciudadanía en el Estado que, de nuevo, dañará más a los más pobres.

El único beneficio posible de este tipo de iniciativas son las efímeras simpatías electorales que generan entre algunos sectores de la población necesitada (populismo, que le dicen). Por lo demás, sus efectos económicos y políticos son tan perversos que ni siquiera deberían de considerarse para una discusión seria en el Congreso. Lo que realmente preocupa es que existan personas que, sea por ignorancia o por irresponsabilidad, aún crean en la viabilidad de tales propuestas.

Para Atraer Inversiones

ES CRUCIAL QUE EXISTA ESTABILIDAD MACROECONÓMICA Y UN BUEN ENTORNO POLÍTICO-INSTITUCIONAL

 Para que la economía guatemalteca se reactive -luego de esta crisis, que es la peor que hemos sufrido en ochenta años- se necesita que se reactive el consumo de las familias, cosa que, afortunadamente, está ocurriendo gradualmente a medida que las remesas familiares fluyen y la actividad comercial retorna a su nueva normalidad. Sin embargo, para que dicha reactivación sea sostenible y vigorosa, es necesario que la inversión (en infraestructura, maquinaria y equipo) aumente rápidamente.

 Desde hace años, nuestro país tiene un notorio rezago -comparado con los demás países de la Región- en cuanto a generar inversión local y atraer inversión extranjera, lo cual plantea un enorme desafío en una etapa post pandemia hambrienta de nuevas fuentes de producción y empleos. En particular, la inversión extranjera no solo puede tener un impacto macroeconómico importante (en términos de generar crecimiento), sino que a nivel microeconómico tiene el potencial de aumentar la productividad, generar innovación, abrir rutas comerciales con el exterior y mejorar la calidad del mercado de trabajo.

 En ese contexto es bienvenido el esfuerzo público-privado anunciado en días recientes de impulsar un programa de atracción de inversiones, basado en un estudio de la renombrada consultora McKinsey. Para que el programa tenga éxito, las autoridades a cargo deberán tener presente que no todas las inversiones dependen de los mismos factores. Algunos inversionistas buscarán los recursos naturales o humanos que el país pueda ofrecer en condiciones competitivas respecto de sus vecinos, otros buscarán explotar el potencial del mercado doméstico y otros buscarán aprovechar las ventajas estratégicas y de eficiencia que Guatemala les pueda significar. Pero independientemente de su motivación, el inversionista necesita contar con ciertas condiciones que lo convenzan de arriesgarse a incursionar en nuestro país.

 Esas condiciones -además de los incentivos específicos que el programa ofrezca para cada sector o actividad específica- implican, fundamentalmente, un entorno macroeconómico y un ambiente político-institucional propicios para la inversión. Entre las condiciones económicas más relevantes, Guatemala ofrece una reconocida reputación de estabilidad (ahora amenazada por los crecientes desequilibrios fiscales), un buen tamaño y potencial de crecimiento del mercado interno, y abundantes recursos naturales. Sin embargo, el país carece de una oferta laboral con variados niveles de calificación y de polos urbanos de desarrollo; además, carece también de la necesaria infraestructura (transporte y comunicaciones) y de capacidades tecnológico-innovadoras a nivel local.

 En cuanto a las condiciones político institucionales, la inversión extranjera no solo requiere que el país esté abierto al comercio internacional -como sí lo está Guatemala-, sino que principalmente demanda que exista estabilidad en las reglas de juego, que se protejan los derechos del inversionista, que exista un sistema jurídico confiable para resolver disputas mercantiles, y que los trámites y relaciones con el Estado se realicen con fluidez y eficiencia. Es evidente que en estos últimos aspectos nuestro país dista mucho de ser un destino atractivo para los inversionistas. Es por ello que, independientemente de las estrategias focalizadas que contenga el reciente plan de atracción de inversiones, la inversión (local y extranjera) solo va a producirse al ritmo deseado si esas estrategias van acompañadas simultáneamente de un retorno a la disciplina fiscal (para evitar que se pierda la preciada estabilidad macroeconómica) y de las reformas institucionales profundas que requiere un Estado funcional.

¿Gasto Público para Reactivar la Economía?

 EXISTE UN RIESGO REAL DE QUE LOS RECURSOS PRESUPUESTADOS PARA REACTIVACIÓN SE PIERDAN EN LA INEFICIENCIA Y LA CORRUPCIÓN

 Aunque se espera una recuperación de la actividad económica en 2021, esta será gradual. Por ello, el gobierno seguirá buscando apoyar la reactivación mediante la expansión del gasto público, lo cual inevitablemente agravará el enorme déficit fiscal incurrido durante la pandemia y elevará la deuda pública a niveles alarmantes. En el proyecto de presupuesto para 2021 se contempla un apartado específico de reactivación económica que incluye recursos extraordinarios por más de Q4.5 millardos, la mayoría para infraestructura pública.

 Si bien se trata de un monto significativo, su magnitud no supera el 0.7% del PIB, lo cual evidencia claramente que la reactivación económica no es la que ocasiona el elevado déficit fiscal previsto para 2021, cercano al 5% del PIB (de hecho, los recursos para reactivación son menores que los Q3.9 millardos que se propone de aumento a los salarios de los burócratas). Lo que preocupa de lo presupuestado para reactivación no es el monto propuesto, sino el altísimo riesgo de que esos recursos terminen diluyéndose en el desperdicio que suelen ocasionar la sempiterna ineficiencia y la generalizada corrupción en el gasto gubernamental.

 Un estudio reciente del Fondo Monetario Internacional estima que, en los países en desarrollo, alrededor de un 40 por ciento de los fondos destinados a inversión pública se pierden en la maraña de procesos burocráticos del aparato estatal -y, casi seguramente, ese porcentaje es aún más elevado en Guatemala-. Mientras no se reforme la gobernanza y los procesos de la obra pública en nuestro país (empezando porque el Congreso apruebe la ley que regula la infraestructura vial), existe una elevada probabilidad de que se pierda la mitad de los Q4.5 millardos presupuestados para la reactivación económica en 2021.

 Por lo tanto, resulta muy recomendable que esos recursos extraordinarios se blinden. Una vía de blindaje podría ser la creación de vehículos financieros de propósito especial enfocados a gastos prioritarios de inversión, que podrían tomar la forma de fondos específicos, diseñados con una gobernanza transparente y efectiva. El destino de esos fondos blindados debería estar orientado a la salud pública (tomando en cuenta que el combate a la pandemia continuará demandado más y mejores servicios sanitarios), la nutrición infantil (que es una justificadísima inversión de largo plazo en el capital humano del país) y la infraestructura (incluyendo el capital semilla de una nueva institucionalidad que debe crearse para la construcción de infraestructura vial).

 Sin embargo, a fin de cuentas, no es el gasto gubernamental el que va a reactivar la economía de forma sostenible: es mucho más importante que la inversión privada y el consumo de los hogares recuperen su rol central como motores del crecimiento. Una forma en que el Estado puede coadyuvar a esa recuperación es mediante el establecimiento de fondos de garantía que hagan fluir el financiamiento hacia el sector productivo. Actualmente existen abundantes recursos líquidos en el sistema financiero, que permanecen retenidos debido a la incertidumbre y los riesgos inherentes a la recesión prevaleciente. Los fondos de garantía han sido exitosos alrededor del mundo para desencadenar el crédito en circunstancias como las actuales. Más que pretender empujar la economía a puro gasto gubernamental (con las ineficiencia y peligros que ello entraña) el Estado debe implementar soluciones más efectivas para apoyar los emprendimientos e intercambios privados. Ahora que está por aprobarse el presupuesto para 2021, el Congreso tiene una oportunidad de hacerlo.

Hay que Sustentar la Reactivación

La transición entre la reapertura de actividades y la reactivación económica no va a ser un proceso sencillo

El confinamiento impuesto a causa del Covid-19 ha ocasionado shocks de oferta y de demanda sobre todos los sectores de la actividad económica. Para moderar esos efectos el gobierno se endeudó por más de Q20 millardos para lanzar salvavidas financieros a los afectados mediante sus programas de emergencia, entre los que se incluyen las transferencias de efectivo, el reparto de alimentos, el apoyo económico a empleados suspendidos, la posposición del pago de impuestos o contribuciones, y la concesión de préstamos de emergencia a empresas.

Aunque, desafortunadamente, la ejecución de la mayoría de estos programas ha sido muy lenta, algunos de esos programas de emergencia, si lograran rediseñarse adecuadamente, podrían ser de utilidad para apoyar la reactivación de la economía. De todos ellos, los programas de concesión de préstamos pueden tener un mejor potencial para la reactivación. Para el efecto, no solo deben ser reestructurados (quizá reconvirtiéndolos en fondos de garantía u otros vehículos financieros de propósito especial) sino que deben blindarse mediante un buen diseño de gobernanza para asegurar que los recursos monetarios lleguen a los destinos que más contribuyan a la reactivación.

Para algunos sectores económicos, el apoyo financiero les ayudará a salir a flote de la crisis generada por la pandemia. Para otros sectores -aquellos que ya enfrentaban problemas antes de la pandemia- el apoyo gubernamental debe servirles para reestructurare y adaptarse al cambio tecnológico estructural. No hay que olvidar que la crisis del Covid-19 está, por una parte, acelerando y profundizando ciertas tendencias económicas pre existentes -como el aumento de las compras en línea- y, por otra, cambiando muchos otros patrones de consumo -viajes, entretenimiento, turismo, etcétera-.

La transición entre la reapertura de actividades y la reactivación económica no va a ser un proceso sencillo. Hasta ahora, las políticas públicas y privadas se han centrado en el alivio inmediato de los efectos de la pandemia. Pero para que la recuperación económica sea robusta, es menester diseñar y aplicar nuevas políticas y acciones. Los recursos fiscales abundantes (fondeados con endeudamiento público) con que contará el gobierno este año y el próximo deben blindarse para no ser desperdiciados en los programas opacos y fracasados del pasado (como el Fopavi o los “bonos familia”, por ejemplo). Al contrario, esos fondos deben reencauzarse hacia nuevos programas que viabilicen y promuevan la actividad empresarial generadora de empleos.

Algunas empresas pueden necesitar financiamiento (por eso serán importantes los fondos de garantía), mientras que otras se beneficiarían más de cambios regulatorios que faciliten los negocios; por ejemplo, serán útiles los programas de capacitación laboral para adaptarse a las nuevas tendencias productivas y tecnológicas post crisis. Pero, por encima de todo, el esfuerzo de reactivación debe incluir medidas para reestructurar y fortalecer las principales instituciones del Estado (es decir, los sistemas de servicio civil, de salud pública, de estadística, electoral, de justicia, etcétera) necesarias para que florezcan los negocios. La pandemia ha reforzado la necesidad de las reformas. Nos estamos jugando el futuro, no solo en términos de producción y competitividad, sino también en cuanto al bienestar de las personas y de la sociedad en general. Es ahora cuando los líderes políticos y empresariales deben tener la visión y la iniciativa para que Guatemala pueda salir de esta crisis más fortalecida y mejor preparada para un futuro desafiante.

Presupuesto 2021: una Oportunidad para la Recuperación Económica

El fortalecimiento de la sanidad pública resulta crucial para minimizar costos de una eventual segunda oleada de contagios

Como cada año, el proceso de elaboración del Presupuesto del Estado para el año próximo está ya en marcha, pero esta vez las circunstancias demandan un reenfoque profundo. Cuando finalmente concluyan las etapas de mitigación de la pandemia y de reapertura de la economía, el país tendrá una oportunidad de relanzar la economía. El presupuesto debe convertirse en la herramienta central para dirigir las políticas públicas que aprovechen esa oportunidad única. El relanzamiento exitoso de la economía nacional dependerá en gran medida de que las prioridades del presupuesto se focalicen en cinco temas cruciales.

El primero es mejorar las redes de protección social. El desempleo ocasionado por la pandemia, así como la reducción en los flujos de remesas familiares al país, conllevarán una reducción en los ingresos de un segmento considerable de la población, que desafortunadamente se concentra en los grupos económicamente más vulnerables. Si bien durante la etapa crítica se aplicaron paquetes temporales de transferencias de efectivo y de bolsas de alimentos, es necesario que estos programas se restructuren con un carácter permanente, pero que estén mejor focalizados y diseñados para estabilizar automáticamente los ingresos de las personas en caso de crisis o catástrofes futuras.

Una segunda prioridad debe ser los sistemas sanitarios y de atención y prevención de desastres. La pandemia ha puesto de manifiesto que la salud pública es estratégica para preservar el funcionamiento de la economía y el desarrollo de las relaciones sociales, especialmente cuando se trata de una emergencia nacional ocasionada por epidemias o desastres naturales. El fortalecimiento de la sanidad pública resulta crucial para minimizar costos de una eventual segunda oleada de contagios, así como para reducir expectativas pesimistas de los agentes económicos y reducir el “confinamiento voluntario” que deprime la demanda agregada de la economía. Ello requiere invertir en infraestructura, equipamiento y recurso humano en salud.

Tercero, debe priorizarse la inversión en infraestructura física, tanto en sistemas de salud que protejan a las personas y minimicen los riesgos de epidemias en el futuro como en la infraestructura vial y tecnológica que requerirá la actividad productiva en la nueva normalidad. Al respecto, es esencial mejorar la eficiencia de la inversión pública para evitar que los fondos destinados a obras públicas de infraestructura se pierdan por ineficiencia o corrupción.

Una cuarta prioridad será la generación de empleos, algo en lo que el presupuesto estatal puede contribuir decididamente, no solo directamente a través del gasto público en actividades creadoras de puestos de trabajo, sino que -más importante- de manera indirecta a través de la transmisión de señales certeras que impulsen a los agentes económicos a invertir y consumir con más confianza respecto al rumbo futuro de la economía. Y, por último, el presupuesto debe formularse priorizando la sostenibilidad fiscal, lo que implica que el Presupuesto del Estado para 2021 debe esbozar la ruta del retorno gradual a los indicadores de solidez fiscal (déficits y endeudamiento moderados) de las décadas previas a la crisis. Esto es especialmente importante dada la reputación de prudencia y de solvencia que se le reconoce a Guatemala en los mercados financieros internacionales, la cual es menester preservar para mantener abiertos los canales de financiamiento internacional que tanto el sector público como el privado necesitarán durante la reactivación económica.

Territorio Inexplorado

Hasta ahora se han aprobado varias medidas que van en la dirección correcta, pero que son insuficientes

La crisis generada por el covid-19 no tiene precedentes. Alrededor del mundo los gobiernos están transitando un territorio inexplorado mientras combaten el vertiginoso contagio del coronavirus y, simultáneamente, intentan reducir su impacto económico. Sin una vacuna, ni medicamento alguno que aplaquen la enfermedad, la única medida sanitaria a la mano es el distanciamiento social forzoso. El gran dilema de política pública es que dicha medida propina un golpe brutal a la actividad económica y al empleo: a mayor distanciamiento social, menor actividad económica y más desempleo.

En medio de la incertidumbre, existen al menos cuatro certezas a las cuales hay que adaptarse. Primero: la recesión económica es inevitable. Los sectores más afectados están siendo el de restaurantes y hoteles, el de transporte y logística, el de producción y distribución de bienes de consumo y el de educación. Pero casi ningún otro sector se librará de una crisis que, por el lado de la oferta, genera quiebras, despidos, impago de deudas e interrupción de la cadena de suministros; y, por el lado de la demanda, suscita un aumento en los ahorros (pues los consumidores, por precaución, reducen sus gastos) y una posposición de las inversiones, todo lo cual deprime la economía.

Segunda certeza: la crisis es global. A los efectos internos derivados del distanciamiento social hay que añadirles la caída de nuestras exportaciones hacia otros países, la reducción de las remesas familiares provenientes de Estados Unidos y la marcada volatilidad en los mercados financieros internacionales. Tercera certeza: la magnitud del impacto económico será enorme. Se espera que, en términos de crecimiento económico mundial, la recesión actual será mucho más grave que la vivida en la crisis financiera mundial de 2008.

Y cuarta certeza: la crisis será temporal -seguramente durará menos de un año-. El aislamiento social no puede mantenerse por más de tres o cuatro meses (la gente, si no tiene dinero, no podrá estar alejada de su trabajo) y, tarde o temprano, la tasa de contagios caerá; luego vendrá, sin duda, la ansiada recuperación económica. Por eso, el momento para actuar es ahora, tanto para salvar vidas, como para salvar los medios de vida (empleos formales e informales). Los objetivos de la política económica deben ser, pues, priorizar el gasto en salud (incluyendo la compra de pruebas médicas que permitan optimizar las acciones de sanidad pública) y, a la vez, aplanar la curva de desempleo y mantener con vida el aparato productivo para cuando llegue la (inevitable) recuperación.

El mayor esfuerzo se centra en el gasto fiscal. Durante décadas, Guatemala ha mantenido una política fiscal disciplinada y una buena reputación en los mercados financieros internacionales, lo cual otorga un importante espacio fiscal que debe ser aprovechado en esta emergencia. Hasta ahora se han aprobado varias medidas que van en la dirección correcta, pero que son insuficientes: las líneas de crédito a la pequeña y mediana empresa deben ampliarse y agilizarse, lo mismo que las transferencias dinerarias a cuentapropistas y personas vulnerables; el seguro social debe estar a la altura del desafío y ampliar su cobertura durante la emergencia. Hay que usar y fortalecer los mecanismos estatales que ya existen, en vez de inventar el agua azucarada. Debe actuarse pronto, pero debe actuarse bien y con transparencia. No es preciso entrar en pánico; esta crisis también pasará.

Catástrofe Fiscal a la Vista

Las implicaciones de la sentencia de la CC son de tal magnitud que ameritan un análisis profundo de su interpretación, su aplicación y sus consecuencias

Con la resolución de la Corte de Constitucionalidad -CC-, emitida a finales del año pasado y en la que se resuelve que el aporte que por mandato constitucional le corresponde recibir a la Universidad de San Carlos -USAC- debe calcularse con base en la totalidad de ingresos tributarios del gobierno, la Asociación de Estudiantes Universitarios se anotó una pírrica victoria: consiguieron aumentar significativamente los dineros que recibirá la USAC (y, claro, la propia AEU) a costa de provocar una previsible catástrofe fiscal sin precedentes, en la que los más perjudicados serán, como siempre, los guatemaltecos más pobres.

El fallo de la CC se traduce, en la práctica, en un significativo aumento del monto de recursos a ser trasladados a la USAC: de un aporte Q1,562.3 millones que se le asignó en 2019, se elevaría (con el dictamen de la CC de que sea el 5% de los ingresos tributarios totales) a Q3,201.4 millones; es decir, un aumento de Q1,639.1 millones para 2019 y el cálculo deberá replicarse en años subsiguientes. Pero, además, como la CC indicó que el ajuste debe extenderse otros aportes constitucionales similares, ello implicaría aumentar los aportes al deporte federado y no federado (3% de los ingresos), al Organismo Judicial -OJ- (2%), a las municipalidades (10%) y a la propia CC (5% del presupuesto del OJ). Así, el monto de recursos que el Estado debe dar a estas entidades rondaría los Q14,000 millones, un aumento de más de Q6,000 millones sobre lo presupuestado originalmente.

Los reacomodos presupuestarios que se derivan del fallo de la CC provocarán un desequilibrio severo en las finanzas del Estado que solo podrá solventarse de dos maneras: una, reduciendo (por el equivalente a más del 1.2% del PIB) los gastos prioritarios que hoy se destinan educación primaria, atención en salud, inversión en infraestructura, seguridad ciudadana, etcétera; otra, cubrir con endeudamiento la brecha generada por el aumento en los aportes constitucionales, lo que conllevaría un incremento del déficit fiscal hasta llevarlo a más del 4.5% del PIB, nivel que no solo es insostenible, sino macroeconómicamente muy peligroso.

Las  implicaciones de la sentencia de la CC son de tal magnitud que ameritan un análisis profundo de su interpretación, su aplicación y sus consecuencias, por lo cual se hace imprescindible establecer urgentemente un diálogo entre la CC y los organismos Ejecutivo y Legislativo, a fin de encontrar la mejor manera de enfrentar este enorme desafío, dentro del ámbito jurídico y salvaguardando la viabilidad financiera del Estado, a fin de no poner en riesgo el gasto social, la gobernabilidad democrática y la estabilidad económica del país.

Este intríngulis también debe ser motivo de una profunda reflexión respecto del sentido y propósito de los aportes constitucionales a la USAC, al deporte federado y no federado, a las cortes y a las municipalidades, así como de la necesidad de que estas entidades justifiquen con  eficiencia, transparencia y rendición de cuentas (sometiéndose, sin reservas, a los mecanismos de publicidad, registro financiero, control de gestión y auditoría establecidos en el país y a las mejores prácticas a nivel internacional en estas materias) el sacrificio fiscal que para los contribuyentes guatemaltecos representan los tales situados constitucionales.

Debilidades de la Economía

Identificadas las debilidades, corresponde al país –y particularmente al gobierno entrante- combatirlas y encontrar las rutas para revertirlas.

En las horas finales de 2019 aprovecho para compartir un resumen de las nueve principales debilidades de nuestra economía, en seguimiento al análisis FODA (es decir, de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) que realizamos junto con algunos colegas, utilizando como base los reportes más recientes de las calificadoras de riesgo-país y de los organismos multilaterales que dan constante seguimiento a las condiciones económicas y de inversión en Guatemala.

(1) Los bajos niveles de desarrollo humano, que se reflejan en indicadores muy desfavorables en comparación con otros países de similar nivel de ingresos, especialmente en las áreas de desnutrición infantil, población en situación de pobreza, tasas de escolaridad y acceso a servicios básicos de saneamiento. (2) El lento ritmo de crecimiento de la producción nacional que ha significado que, en las últimas dos décadas, el crecimiento del PIB per cápita guatemalteco sea el segundo más lento en Latinoamérica -solo por delante de la devastada Venezuela-. (3) La irrisoriamente baja inversión privada y pública –especialmente en infraestructura-.

(4) La notoria debilidad de las instituciones estatales que impide la provisión de los servicios públicos básicos –seguridad, justicia, salud y educación primarias, infraestructura-. (5) Un sistema político en continua tensión, que genera incertidumbre e impide que se logren acuerdos respecto de las políticas públicas de largo plazo. (6) La endeblez del Estado de Derecho, que perjudica el clima de negocios. (7) La persistente corrupción en la cosa pública que resta eficacia al gobierno e impone costos a la actividad económica. (8) Las percepciones de desigualdad y exclusión, que dañan el tejido social y enrarecen el clima de negocios. Y, (9) Los ingresos tributarios persistentemente bajos, que impiden el Estado movilizar recursos para la inversión social y física.

Identificadas las debilidades, corresponde al país –y particularmente al gobierno entrante- combatirlas y encontrar las rutas para revertirlas. En general, el escaso ritmo de crecimiento económico, la baja inversión y la incidencia de la pobreza están vinculadas a una muy baja productividad (es decir, la poca capacidad de producir por cada factor utilizado -trabajador, capital, tierra, tecnología- durante un periodo determinado) y esta, a su vez, está ligada a la incapacidad del Estado de proveer los bienes públicos esenciales debido a su debilidad institucional.

En el corto plazo, la economía puede reactivarse mediante medidas de política macroeconómica (fiscal y monetaria) que incentiven la demanda agregada, así como mediante acciones de reforma que inoculen confianza a los agentes económicos. Pero en el largo plazo las debilidades económicas solo pueden revertirse sostenidamente mediante una cuidadosa reforma institucional que incremente la eficacia de los organismos Ejecutivo, Legislativo y Judicial para que estén en capacidad de atender la toda la población (incluyendo especialmente a quienes hoy sufren de exclusión), reducir sustancialmente la corrupción, generar confianza al contribuyente (para que el Estado pueda movilizar más recursos hacia la inversión física y social) y mejorar así la productividad sistémica de la economía nacional.

El Presupuesto de Ubico

El presupuesto de 2020 implicaría un gasto de poco más de Q17 mil (de los quetzales de 1932) por habitante

Hace algunos días un amigo me hizo llegar un interesantísimo documento histórico, muy oportuno en la actual coyuntura de las finanzas públicas nacionales. Se trata del escuetísimo proyecto de presupuesto de gastos del Estado de uno de los primeros años del gobierno de Jorge Ubico. El escueto decreto gubernativo, de apenas 9 artículos, propone los principales rubros de gasto de la hacienda pública autorizados por Ubico para para el periodo anual 1931-1932, su segundo año de gobierno. Ese presupuesto anual del Estado ascendió a Q12.3 millones de quetzales (cifra que contrasta con los Q91 mil millones presupuestados para 2020).

Ahora bien, cabe recordar que los convulsos años comprendidos entre 1920 y 1931 fueron políticamente críticos para la economía nacional, enfrentada al desplome de las exportaciones, la destrucción de la base fiscal, y el agobio de su deuda pública. Se dice que cuando Ubico llegó al poder el saldo de la Tesorería era de US$27. Con tan difícil situación el país estaba desesperadamente buscando al caudillo mesiánico que resolviera la crisis: ecce Ubico. La crisis bancaria de 1931 y su manejo austero del presupuesto fueron las claves de su gestión.

El presupuesto de 1932, planteó gastar el 13.7% del gasto en educación, el 24.7% en seguridad ciudadana, el 12.7% en gasto social (clientelar) y agrícola, y un 5.9% en gastos de funcionamiento de los tres poderes del estado. En adición, se vio obligado a reservar el 27.6% para las contingencias del pago de la deuda pública. ¿Cómo se compara eso con el presupuesto planteado (no aprobado) para 2020? Aquí, el gasto en educación supera el 19% (principalmente por aumentos salariales a los maestros), un 6.7% se irá a seguridad ciudadana, un 33.7% al gasto social (clientelar), y un 6% para gastos de funcionamiento; el pago de la deuda pública (gracias al pago de la Deuda Ingresa en 1944) se ha reducido a un 16%. Los gastos de inversión de Ubico (en plena austeridad) ascendían a 11.4%, mientras que los presupuestados para 2020 son de 17.2%.

Por supuesto que hay un factor de inflación que debe tomarse en cuanta para hacer comparaciones válidas entre las cifras de 2032 y las de 2020. Aunque hubo poca inflación durante la dictadura ubiquista, a partir de los años 50 nuestro país empezó a sufrir episodios inflacionarios. Se estima que, de forma acumulada, la inflación superaría los 25,500%. Eso quiere decir que algo que costaba Q1 en 1932, hoy costaría más de Q24 miles. En otras palabras, el presupuesto de gasto del gobierno de Ubico en 1932 de Q12.3 millones podría comprar bienes y servicios por Q3,3023 millones en 2020, cifra infinitamente menor al presupuesto de Q91 mil millones se estaba recetando el actual Ejecutivo en su proyecto para le siguiente año.

Incluso si se le calcula el gasto público per-cápita, el presupuesto en 1932 implicaría un gasto de unos Q 4 (de los de 1932) por cada guatemalteco. El presupuesto de 2020 implicaría un gasto de poco más de Q17 mil (de los quetzales de 1932) por habitante. Ciertamente, Ubico fue un gobernante extremadamente austero (se dice que su exhaustiva austeridad fue uno de las razones de su colapso), pero no puede dejar de pensarse que, seguramente, existen espacios para aplicar medidas drásticas de austeridad en nuestro despilfarrador aparato estatal.

No Hay que Espantar la Inversión

Para no espantar la inversión es necesario que el estado mantenga una serie de condiciones fundamentales que den confianza a los inversionistas.

A nivel macroeconómico, la inversión es aquella parte de la producción nacional que no es consumida ni ahorrada, por lo que se traduce en la adquisición –por parte de los particulares y del gobierno- de activos productivos, tales como maquinaria, edificios, vehículos y carreteras, que resultan esenciales para que dicha producción se sostenga y aumente en el tiempo. Cuando la inversión en un país aumenta, crece la cantidad de bienes de capital (productivos) disponible por habitante y con ello se incrementa la producción y los ingresos por persona. Fomentar la inversión debería ser, entonces, una prioridad de las políticas públicas.

Aún con mayor razón deberían los tres poderes del Estado esforzarse en atraer la inversión ahora que la incertidumbre se cierne sobre el entorno económico internacional que, ante las menores tasas de retorno, los incentivos y medidas proteccionistas aplicados por los gobiernos de algunos países industrializados, y los vaivenes de la guerra comerciales sino-estadounidense, proyecta una reducción en los flujos de inversión hacia países en desarrollo como Guatemala. De hecho, nuestro país es de los que menos inversión hace en todo el mundo, tanto por parte de los agentes económicos nacionales (empresas y gobierno, que apenas invierten menos del equivalente al 15% del PIB), como de los extranjeros (cuya inversión directa no supera el 1% del PIB).

Para no espantar la inversión es necesario que el estado mantenga una serie de condiciones fundamentales que den confianza a los inversionistas. Algunas de estas condiciones, las de carácter macroeconómico, parecen estar presentes en Guatemala: inflación bajo control, niveles relativamente bajos de pasivos en moneda extranjera, un régimen coherente de política monetaria y un déficit fiscal tolerable. Estas son condiciones que las autoridades monetarias y fiscales deben preservar. Pero hay otras condiciones, más de carácter institucional, cuya ausencia explica las razones verdaderas por las cuales nuestro país es tan poco atractivo para la inversión.

La debilidad institucional impide que exista y se respete una política pública para el tratamiento de la inversión extranjera; las escasas obras públicas que se construyen carecen de la calidad y la magnitud que el país requiere; y, el necesario marco reglamentario e institucional para regular las consultas a las comunidades indígenas brilla por su ausencia. Y en el Congreso, en vez de avanzar con la aprobación de leyes como la de estabilidad jurídica para las inversiones, la de infraestructura vial, la de insolvencias o la de arrendamiento financiero –que darían un marco de certeza económica-, tiran a la basura el primer proyecto de alianza público-privada que conoce el Pleno (en vez de corregirlo, que era lo que correspondía hacer si le habían encontrado debilidades).

Pareciera que, hoy por hoy, las prioridades en materia de apoyo a la inversión no están nada claras. Mientras tanto, los inversores no tendrán más opción que adoptar una actitud de mucha precaución y pospondrán sus decisiones hasta que exista una mayor claridad sobre las políticas respecto de la inversión que adoptará el gobierno entrante a partir de enero.

Desafíos del Presupuesto 2020 (I)

El proyecto de presupuesto del Estado para 2024 entraña una serie de desafíos, algunos de muy difícil solución, pero otros que pueden remediarse en el proceso de aprobación del Congreso

Como cada año, el Congreso está en vías de analizar, para su eventual aprobación, el proyecto de presupuesto para el ejercicio fiscal 2020 que el gobierno le presentó hace unas semanas. Este proceso es muy relevante, ya que el presupuesto de ingresos y egresos del Estado es una herramienta clave de gobierno, pues constituye un resumen explícito de la política fiscal y refleja en gran medida sus intenciones frente a los problemas económicos del país. Para el nuevo gobierno que toma posesión en enero, contar con un presupuesto debidamente aprobado que guíe su accionar financiero es de crucial importancia y, para ello, es esencial que el Congreso tome en consideración una serie de aspectos que debe sopesar cuidadosamente.

Una de las debilidades, no de este proyecto, sino de casi todos los presupuestos de los últimos años es que, debido a las asignaciones fijas (a las municipalidades, al deporte, a la universidad, etcétera) a las que obligan la Constitución y otras leyes, el presupuesto se ha vuelto extremadamente rígido: existe apenas una flexibilidad para implementar políticas públicas e inversión por parte del ejecutivo de solo un 15.6% del total del gasto, lo que implica que el 84.4% de los egresos ya se encuentra irremediablemente comprometido. A eso se debe en gran medida que la prioridad en el gasto público ha sido el rubro de funcionamiento, en detrimento de la inversión, lo que se ha convertido en un problema estructural: hace diez años el 28% del gasto se destinaban a obra pública; hoy, solo 17% del mismo se dedica a tal fin.

Además de las rigideces derivadas de mandatos constitucionales o legales, también destacan las relacionadas con la planilla de los servidores públicos: para 2020, el porcentaje del presupuesto que se destinaría a salarios sigue aumentando y ascendería a un 39% del total, sin que se pueda evaluar la calidad de dicho gasto. Esto clama porque se cumpla a cabalidad lo establecido en el Decreto 29-2016, que obliga a todas las entidades del sector público a publicar información de los empleados públicos, y porque se cuente, cuanto antes, con un inventario completo (y actualizado en tiempo real) de todos los trabajadores del Estado.

Tal vez algo de la ineficiencia que dichas rigideces acarrean, podría reducirse si se prestara más atención al destino y fiscalización del gasto de los gobiernos locales (municipalidades y consejos de desarrollo) que, por desgracia, no suele estar alineado con las políticas públicas del Estado. Es necesario también evaluar la práctica de destinar recursos públicos a ONGs para que presten servicios que –estrictamente hablando- le corresponde prestar al gobierno y, de juzgarse necesaria la prestación de tales servicios por entes ajenos al Estado, debe evaluarse la conveniencia de que estos se adquieran en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado.

Estas debilidades estructurales del presupuesto son imposibles de resolver en un solo ejercicio de presupuestación anual, pero eso no implica que deba evadirse ni postergarse la discusión de esta problemática y sus posibles soluciones. Existen, sin embargo, otras debilidades del presupuesto que sí pueden ser solucionadas por el Congreso durante el proceso de aprobación que ahora lo ocupa. A algunas de estas nos referiremos la próxima semana.

Réquiem por la Minería

El sector minero colapsó a un ritmo negativo de 16 por ciento anual entre 2016 y 2019, volviéndose irrelevante en materia de exportaciones y de recaudación fiscal

La minería en Guatemala llegó a ser el sector económico más dinámico (junto con el sector financiero) en la década de 2006 a 2015, con una tasa de crecimiento superior al 9 por ciento anual, en promedio. Las exportaciones de metales llegaron a representar más del 6 por ciento del total de las exportaciones del país, casi tanto como las de café o las de banano. Y las empresas mineras se constituyeron en los más importantes contribuyentes fiscales.

Todo eso cambió a partir de 2015. La caída de los precios internacionales de los metales preciosos le asestó un fuerte golpe al sector, pero más fuerte fue el golpe por el cierre de las grandes minas en el país. La mina de oro Marlin (de la empresa canadiense Goldcorp) inició ese año su proceso de cierre, que culminó en 2017. Este último año, la actividad de la mina de plata El Escobal (de la también canadiense Tahoe Resources) fue obligada por la Corte de Constitucionalidad -CC-a suspender operaciones debido a que las autoridades incumplieron el requisito de consultar a las comunidades indígenas conforme lo establece el Convenio 169 de la OIT. Antes, en 2016, la CC había suspendido las labores de la mina de oro Tambor (de la estadounidense KPA).

El sector minero colapsó a un ritmo negativo de 16 por ciento anual entre 2016 y 2019, volviéndose irrelevante en materia de exportaciones y de recaudación fiscal. El tiro de gracia al sector se lo dio el mes pasado una nueva sentencia de la CC suspendiendo las operaciones de la mina de níquel Fénix (del suizo Grupo Solway) por las mismas razones: incumplimiento de los requisitos de consulta a las comunidades indígenas. Las sentencias de la CC suspendiendo la actividad minera tienen un motivo en común: la inexistencia de un marco legal e institucional que regule y conduzca apropiadamente las consultas comunitarias que exige el Convenio 169.

La experiencia en Sudamérica contrasta con la nuestra. Aunque no exenta de conflictividad (especialmente ambiental) la actividad minera aporta más del 10 por ciento del PIB en Chile, Perú, Paraguay y Ecuador, y más del 5 por ciento en Bolivia, Uruguay, México y Colombia, indistintamente de si en esos países gobierna la izquierda o la derecha. La diferencia con nosotros es que en esos países existe un marco regulatorio (en varios de ellos están legisladas las consultas comunitarias) e institucional que busca conciliar los intereses del país, los de las empresas mineras y los de las comunidades.

La desidia de nuestras autoridades y legisladores en cuanto a proveer un marco legal e institucional para la minería ha provocado tal desorden e incertidumbre que pone en serias dudas el futuro del sector. La minería es un negocio de largo plazo: la exploración toma diez años, el desarrollo del proyecto otros cinco y la construcción otros tantos. La falta de autoridad y de regulación impide a las empresas decentes realizar razonablemente un esfuerzo de tal magnitud, lo que deja la puerta abierta a las empresas con menores estándares técnicos, ambientales, laborales y sociales. Si no se hacen las reformas del caso, serán estas empresas de quinta categoría las que se harán cargo de la minería en el país, en perjuicio del Estado, el medio ambiente y las comunidades.

Remesas Bajo Amenaza

La caída de las remesas deprimiría el ingreso disponible y el consumo de los hogares

No es que Donald Trump la tenga contra Guatemala. El recurso del garrote y la zanahoria lo ha empleado desde el día uno de su mandato para coaccionar a otros países -amigos o enemigos, ricos o pobres por igual- a acceder a sus deseos. Las amenazas y medidas contra la migración de guatemaltecos han sido numerosas: la construcción de un muro; la cancelación del Estatus Temporal de Protección (TPS) y de la Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (DACA); la suspensión de visas por lotería; la separación de menores de edad de sus padres; la ley que le obliga a informar a su Congreso sobre funcionarios del Triángulo del Norte involucrados en corrupción y narcotráfico; y, más recientemente, la amenaza de gravar las remesas, imponer aranceles y prohibir el ingreso de cualquier guatemalteco si no se firmaba el acuerdo para hacer de Guatemala un “tercer país seguro”.

Todas esas acciones representan un riesgo para nuestro país. Las remesas familiares que reciben los guatemaltecos equivalen al 12 por ciento del PIB y benefician a más de 1.5 millones de hogares, convirtiéndose en una fuente crucial de ingresos y el sustento del consumo privado, principal motor de nuestro crecimiento económico. Una caída abrupta del flujo de remesas acarrearía consecuencias muy negativas para la economía nacional. El año pasado, el Fondo Monetario Internacional –FMI- realizó un cálculo de los efectos que se derivarían de una caída pronunciada en el flujo de remesas hacia Guatemala, que ocurriría si el gobierno estadounidense tiene éxito en obstaculizar el envío de remesas, en aumentar el número de deportados y en impedir el ingreso de nuevos migrantes. Según el FMI el impacto sería sustancial, permanente y negativo sobre la producción y el bienestar.

La caída de las remesas deprimiría el ingreso disponible y el consumo de los hogares; la menor demanda doméstica haría que las empresas redujeran sus inversiones. Si, por ejemplo, las remesas disminuyen en una tercera parte, la producción nacional sería menor en un 1 por ciento en los primeros 5 años, y en un 2 por ciento en el largo plazo, mientras que el consumo doméstico caería en más de 8 por ciento. Con menos divisas disponibles, sería necesario reducir la factura de importaciones y aumentar los ingresos por exportaciones, lo cual implicaría una rápida e importante depreciación del quetzal (de un 12 por ciento, que lo llevaría a unos Q8.80 por dólar) que, a su vez, elevaría la inflación importada. Y la prima de riesgo-país se elevaría, ocasionando un aumento de las tasas de interés domésticas que encarecerían el costo del crédito.

Aunque este escenario calamitoso todavía es improbable, no es imposible y subraya la importancia para el país de mantener relaciones positivas con los Estados Unidos. El horizonte se vislumbra complicado, con la lluvia de recursos legales que –tanto en Guatemala como en Estados Unidos- caerá sobre el convenio de Tercer País Seguro y sobre las demás medidas anti migratorias. Las tensiones migratorias entre ambos países persistirán, por lo que nuestro gobierno (el saliente y el entrante) debería cuanto antes aprender a negociar con dignidad y no solo hacer lo que nos dicen que hagamos –bajo amenazas- sin lograr nada a cambio.

Hay que Invertir en Capital Humano

El Estado gasta poco, y mal, en las que deberían ser las prioridades de sus políticas púbicas: atención primaria en salud, nutrición infantil, educación primaria. Mucho del presupuesto gubernamental de gastos se desperdicia en objetivos secundarios y superfluos. Urge corregir y re-priorizar el presupuesto; y los partidos políticos deberían tener tal cosa como una oferta central de su campaña electoral

A los economistas nos gusta hacer el símil entre el capital físico (equipo, planta, maquinaria e infraestructura) de un país y su capital humano (es decir, la cantidad, calidad, grado de formación y productividad de las personas involucradas en un proceso productivo). Formalmente, el concepto de capital humano fue desarrollado por Theodore Schultz y Gary Becker, quienes lo consideraron como cualquier otro tipo de capital, que si se invierte en él puede traer múltiples beneficios para la sociedad. En efecto, el crecimiento económico de los países se puede explicar considerando el capital humano como un factor clave de la producción, pues invirtiendo en él se puede aumentar la productividad sistémica, impulsar el progreso tecnológico y, además, obtener múltiples beneficios en otras áreas como el progreso cultural y el bienestar y la paz social.

Lo que no ha sido tan fácil es medirlo. Por eso es bienvenida la medición del Índice de Capital Humano -ICH- que el Banco Mundial publicó a finales del año pasado para 157 países y que mide la cantidad de capital humano que un niño nacido hoy puede esperar acumular a los 18 años. El ICH compuesto por cinco indicadores: la probabilidad de supervivencia hasta los cinco años, los años de escolaridad esperados de un niño, los puntajes de las pruebas estandarizadas (calidad del aprendizaje), la tasa de supervivencia de adultos (jóvenes que sobrevivirán hasta los 60 años), y la proporción de niños no atrofiados (por desnutrición).

La calificación de Guatemala, como en tantos otros índices, es desalentadora. Con cifras para 2017, nuestro país se ubica -con un puntaje de 0.46 sobre 1- en el puesto 104 (de 157 países) y ocupa el penúltimo lugar del continente americano (solo detrás, claro está, de Haití). Todos nuestros vecinos ocupan mejores posiciones: Honduras en el puesto 103, El Salvador en el 97 y México en el 64. El ICH de Guatemala no solo es inferior al promedio de Latinoamérica, sino también al del grupo de países de similar nivel de ingresos. Lo que es peor, entre 2012 y 2017 el valor de nuestro ICH apenas aumentó de 0.44 a 0.46.

Si el país lograra duplicar su calificación en el ICH podría, en el largo plazo, duplicar su PIB per cápita. Por ende, la mejora del capital humano debería ser una prioridad en las políticas del gobierno y ocupar un lugar central en los planes de gobierno que los partidos políticos presentarán en la campaña electoral. Por desgracia, es poco probable que tal cosa ocurra debido a que la inversión en capital humano (con todo y lo esencial que es para el desarrollo del país) es una política que tarda mucho tiempo en producir frutos, lo que la hace políticamente poco atractiva a corto plazo.

Quizá la vergüenza de vernos tan mal calificados en el ICH pueda, aunque sea por orgullo nacional, ayudar a crear conciencia y aumentar la presión para que se adopten políticas públicas de mejora del capital humano, lo cual implica un esfuerzo de priorizar el gasto público hacia los rubros que aumenten las inversiones en las personas (educación de calidad, atención primaria en salud, combate a la desnutrición) en vez de desperdiciarlo en gastos superfluos e ineficientes.

Riesgos Para la Economía

Los desafíos del entrono para la economía guatemalteca son muchos y muy complejos. Lo interesante es que, para el corto plazo, existen espacios para tomar medidas que aceleren el crecimiento económico en 2019

Un equipo técnico del Fondo Monetario Internacional -FMI- visitó hace pocos días nuestro país para evaluar el despeño de la economía. Este año, el personal del FMI encontró que, pese a la solidez del marco macroeconómico de Guatemala (merced a sus políticas fiscal y monetaria ortodoxas), el crecimiento de la producción en 2018 apenas registrará una tasa anual de 3 por ciento debido a la pérdida de dinamismo sufrida por algunos importantes rubros de exportación, a la escasísima inversión en infraestructura y al desplome de la actividad minera. Y la cosa a penas si mejorará en un 2019 sujeto a las tensiones del sistema político y a los desafíos del entorno económico mundial.

La declaración oficial de los técnicos del FMI destaca la presencia de riesgos importantes para la economía nacional, tanto en el frente internacional como a nivel doméstico. En el frente externo, la escalada de la guerra comercial iniciada por los Estados Unidos contra sus principales proveedores (particularmente China) pueden afectar el comercio mundial y, con él, nuestro desempeño exportador; y, simultáneamente, las políticas antimigratorias del gobierno estadounidense pueden mermar los flujos de remesas familiares sobre los que descansa gran parte del consumo de los hogares guatemaltecos. Por su parte, en el frente doméstico destacan los riesgos de un año electoral que se anuncia políticamente fragmentado y lleno de incertidumbres.

En ese escenario, el principal desafío a mediano plazo para Guatemala continúa siendo el de colocar al desarrollo económico y a la reducción de la pobreza como las prioridades de la política pública, a través de acelerar el crecimiento de la producción, aumentar la productividad sistémica y mejorar la cohesión social. Para ello, el FMI vuelve a insistir en la necesidad de reformar las instituciones del Estado y mejorar el enfoque, cantidad y calidad de los servicios públicos de salud, educación e infraestructura vial y sanitaria, lo cual pasa por una reforma fiscal integral que logre mejorar la ejecución y provisión de tales servicios públicos esenciales. Pero eso -el propio FMI lo reconoce- será para el mediano plazo.

Lo interesante es que para el corto plazo el equipo técnico del Fondo reconoce que existe espacio para tomar medidas que aceleren el crecimiento económico en 2019. Por el lado fiscal, la expansión del gasto (incluyendo infraestructura) prevista en el presupuesto del Estado recientemente aprobado es visto como una oportunidad para la recuperación económica (lo que convierte a Guatemala en un caso excepcional pues el FMI suele, al contrario, recetar austeridad a los gobiernos).

Y por el lado monetario también sorprende que la opinión de los técnicos fondomonetaristas sea que la baja inflación esperada proporciona un espacio para la “acomodación monetaria”, es decir, un relajamiento de dicha política. De manera que, aunque los riesgos internos y externos están allí presentes, las autoridades fiscales y monetarias del país tienen en sus manos la posibilidad de tomar medidas prontas que ayuden a revertir la desaceleración económica que estamos viviendo.

Puentes, Corrupción e Instituciones

Cuando las instituciones de control del gasto público no funcionan, el combate a la corrupción solo puede venir (como última instancia) del ámbito penal; pero ello resulta casi siempre insuficiente. Así pasó, hace algunos años, en Italia

La semana pasada colapsó el puente Morandi en Génova, Italia, con la cauda de 38 fallecidos. Los dedos acusadores contra los posibles responsables de la tragedia apuntan a diversas direcciones: unos dicen que fue culpa del deterioro propio de las estructuras de concreto reforzado con acero (que alrededor del mundo han estado demostrando que son más vulnerables de que lo que se creyó cuando empezaron a construirse a mediados del siglo pasado); otros, que los responsables son las autoridades y empresas encargadas del mantenimiento de los puentes; y, otros, que fue culpa de la corrupción que afectó la calidad de la construcción desde su inicio en 1967.

Este hecho, inevitablemente, evoca similitudes (y despierta alarmas) con casos más cercanos a nosotros, como el del puente Belice (que ojalá sea reparado pronta, eficaz y oportunamente) o los muchos otros puentes y demás infraestructura vial del país que colapsan cada invierno con la caída de las lluvias habituales. Y las similitudes con Italia no quedan en eso.

A inicios de los años noventa se desarrolló allí el proceso conocido como Manos Limpias (en italiano Mani Pulite), llevado a cabo por el poder judicial italiano para combatir la arraigada corrupción, involucrando una intrincada red de los principales partidos políticos del momento y de diversos grupos empresariales, y ocasionando una enorme convulsión en la vida política italiana, que acabó con el Partido Socialista Italiano y con la carrera política de su Primer Ministro Bettino Craxi (quien murió en Túnez, prófugo de la justicia).

Manos Limpias surgió en el momento cúspide de la corrupción gubernamental italiana, en la que una perversa simbiosis entre la clase política y las contrataciones del Estado pervirtieron a las administraciones públicas, lo cual se manifestó en la desnaturalización y total inoperancia de las instituciones encargadas del control y la supervisión del gasto gubernamental. La degeneración de ese sistema de controles y prevención ocasionó un vacío que llevó a los jueces a asumir (por la vía penal) un rol de suplencia de lo que las instituciones de control (por la vía administrativa) no pudieron hacer en materia de combate a la corrupción.

Dos lecciones se derivan para Guatemala de ese episodio de la política italiana (que se describe lúcidamente en el ensayo “Aspectos de la Corrupción en Italia”, por Giovanni Salvi; Estudios Públicos No. 56, 1994). La primera es que resulta simplemente natural que en un Estado de derecho la persecución penal surja, como última ratio, cuando las instituciones de prevención y control (el sistema de contrataciones públicas, las auditorías internas y la Contraloría de Cuentas) han fracasado. Y la segunda -y más importante aún-, que el rescate y reconstrucción de dichos sistemas de prevención y control es absolutamente crucial (tanto o más que la persecución penal) para combatir efectivamente el cáncer de la corrupción. Y esa es una reforma esencial que tenemos aún pendiente de iniciar.

Economía: Prepararse para el Chubasco

Algunos riesgos se ciernen sobre el panorama económico internacional y el panorama electoral nacional, que pueden afectar el desempeño de nuestra economía, que ya se encuentra desacelerada. Es momento de plantear una estrategia de política económica

El desempeño de la economía guatemalteca en los últimos cuarenta años ha sido mediocre si se le compara con el de otros países de similar tamaño e ingresos. Las principales causas de tal mediocridad son los bajos niveles de inversión y de productividad que se derivan de un ambiente de negocios turbio y de una institucionalidad pública débil e incapaz de proveer a la sociedad de los bienes públicos que son esenciales para que una economía sea funcional. Como resultado, el ingreso per cápita del país ha estado estancado por décadas. En adición a estos problemas estructurales, ahora resulta que la economía está más desacelerada de lo habitual. El Banco de Guatemala ha revisado a la baja su predicción de crecimiento económico para 2018.

Las causas de esta desaceleración se encuentran en los bajos niveles de confianza de los consumidores y de los inversionistas (según lo muestran diversos índices) ante la aparente ausencia de una agenda priorizada de desarrollo económico, así como la caída en la producción de ciertas actividades que solían ser las más dinámicas (como la producción minera o la generación hidroeléctrica) pero que se han visto afectadas por la falta de certeza en los casos judiciales en que se han visto envueltas. A ello se agrega la ralentización que desde 2015 afecta el gasto gubernamental y la inversión pública, así como la desaceleración que han empezado a experimentar las remesas familiares (que son el combustible que activa el consumo de los hogares, principal motor histórico de la producción nacional).

Encima de esto, se avizoran nubarrones en el horizonte económico. Las tasas de interés están subiendo en los mercados internacionales, encareciendo el crédito hacia los países en vías de desarrollo. La guerra comercial de Estados Unidos con sus principales socios empezará a entorpecer los flujos comerciales y, eventualmente, la producción mundial. Los precios de nuestros productos de exportación están más bajos que los de los insumos que importamos, lo que deteriora nuestros términos de intercambio y reduce nuestro poder de compra. Y, previsiblemente, las remesas familiares seguirán desacelerándose.

A todos estos elementos se agrega la previsión de un año electoral turbulento, con lo que se configura un elevado riesgo de tormentas económicas para 2019. Las señales de alertan están claras y lo que procede es tomar las medidas económicas preventivas que aminoren los riesgos. Esto implica la adopción de un plan económico con componentes de corto plazo (política fiscal y monetaria) que generen una reactivación de la demanda agregada, y con medidas de largo plazo (reformas institucionales y estructurales) que aumenten la inversión y la productividad en nuestra economía para que el crecimiento sea más sólido. Es importante que los hacedores de la política económica empiecen cuanto antes a reparar el tejado, antes de que empiecen a caer los aguaceros.

La Economía Desacelerada

Las medidas más importantes para acelerar el crecimiento económico son de carácter estructural: reforma política del Estado, focalización del gasto público, mejora del clima de inversión. Si no aumenta la inversión (pública y, principalmente, privada), no habrá progreso posible

Desde hace tres años la economía nacional ha venido reduciendo su ritmo de crecimiento, como lo atestiguan la mayoría de indicadores. El Fondo Monetario Internacional -FMI-, en su recién publicado análisis anual sobre Guatemala, señala que el principal desafío del país es la lentitud de su crecimiento económico. Ese crecimiento no solo ha sido, por décadas, menor al de otros países de similar nivel de desarrollo, sino que se ha ralentizado en los últimos meses.

Las razones detrás de dicha desaceleración tienen que ver, según ese reporte, con un continuo debilitamiento de la confianza de los empresarios e inversionistas, un restringido gasto gubernamental, y un desplome en actividades tales como la minería o la producción hidroeléctrica (afectadas por decisiones judiciales de suspensión de actividades), todo ello en medio de un clima enrarecido por la falta de certidumbre política y jurídica.

Si bien es cierto que las remesas familiares han ayudado a sostener el consumo de los hogares (principal motor de la producción nacional), dichos ingresos también han empezado a desacelerarse. Y aunque las políticas monetaria (que ha mantenido controlada la inflación) y fiscal (que ha mantenido el déficit bajo control) han logrado mantener la estabilidad macroeconómica en medio de las tensiones políticas prevalecientes, el bajo ritmo de crecimiento económico continúa siendo el obstáculo principal que impide mejorar los indicadores sociales y de gobernabilidad del país.

El FMI ha sido explícito respecto de las recomendaciones a seguir para revertir esto. Los expertos del organismo internacional indican que, en el corto plazo, las políticas de demanda agregada pueden, por dos vías, darle un empujoncito a la alicaída economía. Por un lado, un impulso fiscal a través de un mayor gasto gubernamental, que implicaría un (moderadamente) mayor déficit fiscal. Y, por otro, una política monetaria más relajada (en tanto que la inflación continúe baja), que implicaría una eventual reducción de las tasas de interés y una depreciación del tipo de cambio.

Pero las medidas más importantes para acelerar el crecimiento económico son, según los expertos, de carácter estructural. Por un lado, para aumentar la inversión pública toca mejorar la recaudación fiscal y la calidad del gasto. Y, por otro lado, para incrementar la inversión privada (la más significativa en términos cuantitativos) toca realizar los cambios institucionales (sistema político, sector justicia, servicio civil, control del gasto) indispensables para mejorar el clima de negocios, dar certeza jurídica, proveer servicios básicos (seguridad, salud, educación, carreteras) que mejoren la productividad y, crucialmente, profundizar la lucha contra la corrupción. Sin estas reformas la tasa de inversión seguirá siendo una de las más bajas del planeta, el crecimiento económico seguirá siendo mediocre, y los indicadores sociales seguirán gestando un clima de ingobernabilidad que lastrará la prosperidad del país.

Catástrofe e Instituciones

Desde los gobiernos municipales hasta el gobierno central, la debilidad institucional puesta al desnudo por la erupción del Volcán de Fuego, es un fenómeno estructural, no de la coyuntura.

La catástrofe provocada por la erupción del Volcán de Fuego, que costó la vida de más de un centenar de guatemaltecos y damnificó a otros miles, ha servido para poner en evidencia -una vez más en este tipo de episodios- la calidad humana, la capacidad de organización en emergencias y el colosal sentido de solidaridad de la sociedad guatemalteca que se volcó en atender a los damnificados. Pero también ha puesto en evidencia la debilidad institucional y otras precariedades de un Estado disfuncional.

La debilidad institucional se hace evidente desde la etapa de prevención. Por un lado, las municipalidades son incapaces tan siquiera de tener un catastro actualizado, mucho menos de implantar un ordenamiento territorial o políticas de gestión de riesgos razonables. Y el gobierno central no logra proveer los caminos y puentes necesarios para eventuales evacuaciones, o siquiera cumplir con la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad para identificar la agenda de riesgos y aplicar su autoridad para evitar que se habiten lugares de alto peligro.

En la etapa posterior al evento, la debilidad institucional del Estado se hace aún más patente: rescatistas mal equipados, falta de protocolos de emergencia, falta de claridad respecto del manejo del presupuesto en casos de calamidad, descoordinación para recibir la ayuda internacional, falta de datos fidedignos sobre la cantidad de víctimas y de daños materiales, etcétera. Estos vacíos, afortunadamente, fueron llenados en gran medida por la espontánea y oportuna participación de la ciudadanía y de sus organizaciones y empresas.

Será más difícil llenar esos vacíos institucionales en la etapa de descombramiento y reconstrucción, que puede tornarse lenta y costosa. La enorme desconfianza que existe respecto del manejo transparente de los recursos públicos no solo estuvo a punto de descarrilar la declaratoria de estado de calamidad, sino que -en ausencia de mecanismos e instituciones confiables para planificar, ejecutar y fiscalizar el uso adecuado de los recursos- puede obstaculizar las labores de atención a las áreas y personas afectadas.

Pero todo ello no debe distraernos del hecho de que la debilidad institucional del Estado no es un síntoma de la coyuntura sino una característica estructural de Guatemala. La precariedad de las condiciones de vida de las víctimas y de las entidades estatales de prevención y manejo de desastres son, en gran medida, una consecuencia de la ausencia cada vez más sentida del Estado y de los servicios básicos que este está llamado a proveer. La manera más efectiva de evitar que estos desastres tengan un costo elevado en pérdidas humanas es mediante la construcción de instituciones estatales efectivas, no solo para para prevenir y atender adecuadamente las catástrofes, sino que, principalmente, para mejorar las condiciones de vida de la población.

La única forma de lograr tal mejora es aumentando la productividad sistémica del país, lo cual requiere de un Estado funcional y con instituciones efectivas. Así lo atestiguan los cientos de miles de guatemaltecos que han migrado a los Estados Unidos quienes, instantáneamente -al trasplantarse a un ambiente donde impera la ley, existe buena infraestructura, se cuenta con servicios públicos básicos y las empresas innovan- ven cómo su productividad aumenta dramáticamente respecto de la de quienes nos quedamos acá. Quizá, por ello, una de las mejores ayudas que los países industrializados pueden darnos ante estas emergencias es acoger de buena a gana a nuestros compatriotas trabajadores migrantes quienes, en el entorno institucional adecuado, son capaces de multiplicar sus ingresos y generar condiciones de vida digna para sus familias.