MÁS ALLÁ DEL CORTO PLAZO

CONVIENE TRASCENDER DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS URGENTES, HACIA LAS IMPORTANTES

Las preocupaciones más acuicantes de la coyuntura económica son la inflación descontrolada y la amenaza de una crisis alimentaria, en el marco de una desaceleración de la producción y del empleo en todo el mundo. Sin embargo, nunca es aconsejable olvidar que, más allá de las preocupaciones de corto plazo, las políticas públicas deben atender los asuntos de más largo alcance. El último reporte del Fondo Monetario Internacional -FMI- sobre la economía guatemalteca (publicado el mes pasado) reconoce que nuestra economía fue notablemente resistente durante la pandemia y que las perspectivas a corto plazo son favorables, pero subraya que persisten importantes brechas sociales y de infraestructura de larga data.

En ese sentido, el desafío más grande para las políticas públicas es cómo provocar un incremento –sostenido a largo plazo- en la tasa de crecimiento económico, tomando en cuenta que Guatemala está rezagada en varios aspectos cuando se compara con otros países de similar nivel de ingresos y de similar calificación de riesgo-país. Según el informe del FMI son tres los objetivos a alcanzar para enfrentar exitosamente dicho desafío: aprovechar el dividendo demográfico (dado que se espera que la población en edad de trabajar crezca un 1.9 por ciento anual hasta 2035), mitigar la emigración y, sobre todo, aumentar la productividad (y, con ella. el crecimiento potencial).

Para alcanzar esos objetivos hay que, primero, cobrar conciencia de que Guatemala se compara mal en relación con otros países similares en materia de educación (los indicadores de aprendizaje según la escolaridad son muy bajos), gobernabilidad (debido a debido los débiles indicadores de Estado de derecho, de control de la corrupción, y de homicidios), infraestructura (con carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos muy precarios) y costos laborales formales (con un salario mínimo relativo al PIB entre los más altos de los países de ingresos medios, y una regulación aún incompleta del empleo a tiempo parcial). Todos estos factores se relacionan con un clima de negocios incierto y con baja productividad sistémica.

Las soluciones a estos rezagos implican acciones concretas, incluyendo reformas institucionales clave. Por una parte, hay que abordar las debilidades estructurales en el mercado laboral (por ejemplo, habilitando en el IGSS la formalización del trabajo a tiempo parcial). Es esencial también -para elevar la productividad y el potencial económico- mejorar el clima de negocios y la gobernanza (incluyendo mejoras institucionales en el sistema judicial, en el propio Organismo Legislativo y, por ende, en el sistema electoral). También es necesario profundizar la simplificación de trámites burocráticos. El sistema educativo y magisterial también debe ser fortalecido profundamente. Y, por supuesto, la forma en que se planifica, construye, supervisa y mantiene la infraestructura pública debe ser objeto de una reforma de fondo. Trascender de las políticas de corto plazo (las urgentes) hacia las de largo plazo (las importantes) no es políticamente sencillo, pero es crucial para el futuro del país.

LA TORMENTA POST PANDEMIA

MÁS GRAVE QUE EL ALZA EN EL PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES, SE VISLUMBRA UNA CRISIS ALIMENTARIA

Si bien es cierto que la economía guatemalteca -en comparación con otros países- sufrió menos y se repuso más rápidamente de la recesión de 2020, también lo es que, inevitablemente, las pérdidas de dicha crisis en términos de producción y empleo han dejado cicatrices permanentes, no solo por el impacto duradero sobre los trabajadores que perdieron sus empleos por la crisis, sino porque es probable que sus secuelas induzcan a que la recuperación económica esté más sesgada hacia la generación de empleos informales que, por su naturaleza, son menos productivos que los formales, lo cual puede significar una merma en la productividad global de la economía.

Además del impacto y complejos reacomodos en el mercado laboral, la pandemia también ha causado daños económicos duraderos por otra vía: el daño que ocasionará la ausencia (por más de dos años) de los alumnos en las escuelas, la cual casi seguramente ocasionará una reducción en la capacidad productiva del capital humano del país. Para minimizar los daños a largo plazo, es necesario tomar acciones urgentes. En lo laboral, deben aplicarse políticas que ayuden a las personas a adaptarse a los cambiantes mercados (como programas de búsqueda de empleo o de capacitación en nuevas habilidades y la creación de un seguro de desempleo en el IGSS). Y respecto a la educación, además de retornar cuanto antes a las aulas, deben evaluarse rápidamente los retrocesos en el aprendizaje e implementar medidas para nivelar a los estudiantes (como dar tutorías adicionales o alargar el año escolar).

Lo más grave es que el estallido de la guerra en Ucrania complica -y mucho- el oscuro panorama económico, pues ha disparado un severo incremento en los precios de los granos básicos y de los combustibles que amenaza con afectar la recuperación económica y con generar una crisis alimentaria global. Para conjurar estas amenazas, la política macroeconómica debe dilucidar un par de difíciles dilemas. El primero es cómo combinar la política monetaria con la fiscal para contener lo más posible la inflación, pero sin ralentizar excesivamente la actividad económica. El segundo es cómo enfrentar el impacto socioeconómico de los elevados precios de los combustibles y -especialmente- de los alimentos, sin agravar la precariedad de las finanzas públicas.

Tomando en cuenta que todo esto está sucediendo en un entorno en que las condiciones financieras mundiales se tornan cada vez más astringentes (lo que encarecerá el costo del financiamiento al gobierno y a las empresas), resulta inevitable empezar cuanto antes una racionalización del gasto público. No hay duda de que esta crisis hace necesario aplicar compensadores sociales (que pueden incluir subsidios y transferencias para proteger a las familias más vulnerables), pero también está claro que tales medidas deben estar bien focalizadas y eficientemente diseñadas. Ante la creciente amenaza de una crisis alimentaria, los escasos recursos fiscales no deben seguir desperdiciándose en transferencias para el descontrolado gasto de las municipalidades ni en subsidios improvisados para los comercializadores de combustible. El tiempo apremia.

Cómo Exportar Más (y Mejor)

INFRAESTRUCTURA, EDUCACIÓN, APERTURA COMERCIAL Y GOBERNANZA SON LOS FACTORES CLAVE

La semana pasada algunos lectores de esta columna expresaron cierta sorpresa por el hecho de que el crecimiento económico de Guatemala se basa en un modelo centrado en el consumo y no en uno basado en las exportaciones. Las economías basadas en las exportaciones lo son porque, o bien descansan en uno o dos bienes primarios -minerales o commodities agrícolas-, o bien en una base exportadora diversificada y sofisticada. En ausencia de un commodity dominante, ¿qué le falta a nuestro país para poder fortalecer su base exportadora?

Para los países en desarrollo es fundamental integrarse al mundo con un comercio más multifacético, pues este está asociado a una producción nacional menos volátil y un crecimiento más rápido a largo plazo. Una investigación reciente del FMI, basada en la experiencia de 201 países, encontró que ciertas políticas públicas -como la buena gobernanza y la educación- ayudan a fomentar, eficientar y diversificar las exportaciones más que las políticas industriales.

Esto es significativo porque desafía la creencia de que las políticas industriales -destinadas a favorecer con incentivos y ayudas a ciertas industrias específicas- ofrecían un atajo para ampliar las exportaciones. A la larga, las medidas de política industrial pueden ser menos efectivas o incluso dañinas, al afectar la capacidad fiscal del país y erosionar el potencial del multilateralismo comercial, amén de que no existe evidencia estadística de su efectividad en un número significativo de países. En cambio, las estrategias basadas en políticas más amplias son menos controversiales y apoyan más la diversificación y la sofisticación de las exportaciones.

El estudio del FMI muestra un vínculo claro de unas exportaciones más diversificadas y complejas con cuatro factores de la economía que ayudan a respaldarlas. El primero es una política de apertura comercial que reduzca las barreras al intercambio de bienes y servicios y facilite el comercio exterior. El segundo es una eficiente infraestructura física acorte la distancia geográfica y mejore la conectividad entre los países, incluyendo una mejor logística de transporte -vial y portuaria- para acortar efectivamente la distancia reduciendo los tiempos de tránsito de las mercancías, complementada con mayor inversión en tecnologías de la comunicación -como la banda ancha- que apoyan la economía digital. El tercero es un mejor nivel educativo de la población y, con él, una mayor capacidad productiva de los trabajadores que potencie su adaptabilidad a las nuevas realidades tecnológicas y mejore su productividad (y, con ella, su nivel de vida). Y el cuarto es la gobernanza del aparato estatal para brindar las reglas claras, la certeza jurídica y la eficiencia tramitológica que requiere un sector exportador pujante.

Mejorar esas áreas pasa por reformar y fortalecer las instituciones básicas del Estado (sistemas de infraestructura, educación, seguridad y justicia). Sin tales reformas será imposible crear las condiciones necesarias para impulsar unas exportaciones más complejas y de mayor valor agregado.

Una Ley Engañosa

LA RECIENTE REFORMA A LA LEY DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR ES ENGAÑOSA Y -POTENCIALMENTE- PERVERSA

La semana pasada el Congreso logró aprobar las reformas a la Ley de Alimentación Escolar, una de las muy pocas leyes aprobadas este año. El evento fue celebrado con gran autobombo por bancadas de diferente signo ideológico como un gran logro legislativo en pro del combate a la desnutrición y el fomento a la escolaridad. También lo celebraron diversos analistas y ONGs entusiasmados con los loables objetivos de la reforma. Lamento decepcionarlos, pero creo que se fueron con la finta: la ley aprobada no combate la desnutrición, difícilmente fomente la educación y probablemente tenga consecuencias perversas. Me explico.

La ley aprobada simplemente aumenta la cantidad de recursos fiscales que debe destinarse a comprar alimentos para ser repartidos a los alumnos y amplía la cobertura de dicho reparto a alumnos de secundaria, lo cual no asegura que se cumpla ninguno de los objetivos que justificaron su aprobación. En primer lugar, la ley no contribuirá a combatir la desnutrición crónica infantil porque es conocido que las intervenciones más importantes en materia de nutrición deben realizarse antes de la edad en la que los niños se integran al sistema educativo, amén de que hasta ahora los actuales programas de alimentación escolar nunca han formado parte de una política integral de combate a la desnutrición.

En segundo lugar, dado que la reforma se aprobó sin que se hayan conocido los resultados del informe anual de la Comisión Interinstitucional que debe evaluar el impacto de la alimentación escolar, y estando en medio de una pandemia que mantiene a los niños alejados de los centros educativos, resulta imposible saber si el reparto de alimentos -de la forma en que se ha estado haciendo hasta ahora- tiene algún efecto en la asistencia de los alumnos y en su desempeño escolar. En tercer lugar, es sabido que el reparto de alimentos en las escuelas ha sido utilizado como herramienta de proselitismo político y, en el peor de los casos, como fuente de negocios oscuros en la adquisición de los mismos.

En cuarto lugar, la ley fue aprobada con un desdén imperdonable respecto de sus consecuencias fiscales, como si el reparto de los escasos recursos financieros del Estado se tratara de organizar una piñata. Las reformas aprobadas implicarán un aumento en el gasto gubernamental de entre quinientos y mil millones de quetzales cada año, sin que nada asegure que tales recursos se gastarán eficiente y transparentemente. La ley se aprobó también sin especificar la fuente financiera de los recursos y, presumiblemente, violando el principio de Unidad Presupuestaria consagrado en el artículo 237 constitucional. De buenas intenciones está empedrado el camino al infierno, y la recientemente aprobada reforma a la Ley de Alimentación Escolar es un ejemplo de ello pues resulta engañosa y potencialmente perversa, por muy aplaudida y mayoritariamente bien acogida que haya sido su aprobación. Como dijo Jean Cocteau: no debe confundirse la verdad, con la opinión de la mayoría.

PARA DESENCADENAR EL CRECIMIENTO

 EL APORTE DE LA PRODUCTIVIDAD AL CRECIMIENTO ECONÓMICO HA SIDO CASI INEXISTENTE

 El potencial de crecimiento de cualquier economía está dado por sus factores de producción: tierra, trabajo, capital (maquinaria e infraestructura) y productividad (eficiencia con la que se combinan aquellos factores). En Guatemala, las dos terceras partes del crecimiento de la economía en los últimos treinta años se explica por el factor trabajo (debido al rápido crecimiento de la población en edad de trabajar), mientras que la otra tercera parte se explica por el factor capital; el aporte de la productividad al crecimiento económico ha sido casi inexistente.

 Aunque en el futuro cercano la contribución de la mano de obra seguirá siendo importante, es muy probable que a mediano plazo el crecimiento de la población en edad de trabajar disminuya drásticamente. Un aumento de la inversión en capital podría compensar esta caída, pero inevitablemente existirán rendimientos decrecientes sobre la acumulación de capital. Por ello, el crecimiento sostenible a largo plazo solo puede provenir de un aumento de la productividad, que resultará esencial para alcanzar la prosperidad, reducir la pobreza y crear empleos formales y bien remunerados. La pregunta fundamental de cara al futuro es, pues, ¿cómo logramos aumentar la productividad de nuestra economía?

 Un reciente estudio del Banco Mundial (“Desatando el Potencial de Crecimiento de América Central”) proporciona algunas respuestas. La incapacidad del país de generar un crecimiento sostenido de la productividad revela la necesidad de aplicar reformas no solo para fomentar las inversiones innovadoras que mejoren la productividad, sino que hagan que esa mejora sea sostenida, para lo cual se requiere de acciones en cuatro áreas que se complementan mutuamente y en las cuales nuestro país muestra enormes rezagos: la educación, la infraestructura, la eficiencia de los mercados y la calidad de las instituciones.

 El estudio del Banco Mundial identifica varias áreas clave en las que las reformas institucionales y de políticas públicas pueden ayudar a impulsar la productividad y el crecimiento a largo plazo. Las más relevantes para Guatemala son: la reducción de barreras al comercio regional (incluyendo con México); la inversión en capital humano (especialmente de la calidad de la educación); la reducción de rigideces en el mercado laboral (que requiere viabilizar el trabajo a tiempo parcial); el aumento masivo de la inversión en infraestructura (física y digital); la mejora del clima de negocios (que implica mejorar la seguridad física y el acceso a servicios financieros para la pequeña empresa); la creación de un ambiente propicio para la innovación; y, la mejora en la certeza jurídica, los derechos de propiedad y la transparencia (lo que implica reformas al sistema judicial, a la efectividad del gobierno y a las instituciones encargadas de combatir la corrupción). Ahí hay elementos para una agenda de largo plazo que nos saque del laberinto cortoplacista en el que parece que estamos perdidos.

Enfocarse y Priorizar

¿CUÁN DIFÍCIL ES ENFOCARSE EN LO IMPORTANTE Y PRIORIZAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?

La semana pasada se señaló en este espacio que las instituciones son un factor esencial del crecimiento económico y, consecuentemente, que los esfuerzos para reformarlas y fortalecerlas deberían ser centrales en la estrategia de desarrollo nacional. También se destacó, sin embargo, que los resultados de tales esfuerzos solo llegan a verse en el mediano plazo, razón por la cual la reforma institucional no suele estar entre las prioridades de los líderes políticos del país. Por otra parte, también la semana pasada el gabinete económico presentó -¡por fin!- un plan para la reactivación económica, compuesto por más de sesenta medidas que, ojalá, puedan implementarse rápidamente, aunque casi seguramente se toparán con la sempiterna incapacidad de ejecución del aparato estatal (que se ha hecho aún más evidente durante la pandemia).

Por ello, en tanto los poderes del Estado se animan a emprender las necesarias reformas institucionales, y en tanto la maquinaria gubernamental logra afinarse para impulsar las múltiples acciones de reactivación anunciadas, quizá algo más pragmático y racional sería centrarse en gestionar un conjunto más acotado y manejable de prioridades qué sí puedan hacer una diferencia positiva en las posibilidades de progreso del país.

Una de las primeras lecciones que aprenden los estudiantes novicios de economía es que las necesidades (personales, empresariales o gubernamentales) son infinitas, mientras que los recursos disponibles para satisfacerlas son finitos. De ahí surge la exigencia de que esos recursos escasos (el oikos) deban gestionarse con prudencia y disciplina (el nomos). Para nadie es un secreto que los recursos (financieros, humanos e institucionales) de los que dispone un Estado como el guatemalteco son extremadamente escasos, por lo que debería caer de su peso que es imposible para cualquier gobierno resolver todos los problemas del país al mismo tiempo.

Otro gallo le cantaría a Guatemala si los gobiernos, en vez de pretender satisfacer todas las demandas sociales simultáneamente (lo cual es imposible, especialmente con un aparato público famélico y disfuncional), se enfocaran en proveer los cuatro servicios públicos esenciales que necesitan la economía y la sociedad para operar con un mínimo de eficiencia. Primero, la atención primaria en salud y la nutrición infantil, aspectos cuyo fortalecimiento es fundamental en la lucha contra la pandemia en los próximos meses. Segundo, la educación primaria, que es esencial para proveer oportunidades para todos y aumentar la productividad sistémica. Tercero, la seguridad ciudadana y la impartición de justicia, sin las cuales continuará imperando la incertidumbre jurídica y el caos social. Y, cuarto, la infraestructura física que provea las comunicaciones y la energía que se requieren para que los intercambios económicos y sociales fluyan con abundancia.

Enfocarse en esos pocos temas, priorizar los recursos hacia su atención y perseverar en no desviarse de esas prioridades siempre ha sido un desafío para cualquier gobierno. Un sistema político desnaturalizado y una persistente miopía de sus líderes hacen muy difícil superar tal desafío. Tampoco ayuda que la opinión pública carezca de una agenda estratégica y que las élites tengan múltiples objetivos dispersos. Si eso no cambia -y si continuamos como sociedad sin enfocarnos en resolver esos cuatro temas esenciales- el gasto gubernamental (financiado con recursos provenientes de los impuestos actuales y del endeudamiento público que deberá pagarse con impuestos en el futuro) seguirá siendo, esencialmente, un desperdicio.

Hay que Invertir en Capital Humano

El Estado gasta poco, y mal, en las que deberían ser las prioridades de sus políticas púbicas: atención primaria en salud, nutrición infantil, educación primaria. Mucho del presupuesto gubernamental de gastos se desperdicia en objetivos secundarios y superfluos. Urge corregir y re-priorizar el presupuesto; y los partidos políticos deberían tener tal cosa como una oferta central de su campaña electoral

A los economistas nos gusta hacer el símil entre el capital físico (equipo, planta, maquinaria e infraestructura) de un país y su capital humano (es decir, la cantidad, calidad, grado de formación y productividad de las personas involucradas en un proceso productivo). Formalmente, el concepto de capital humano fue desarrollado por Theodore Schultz y Gary Becker, quienes lo consideraron como cualquier otro tipo de capital, que si se invierte en él puede traer múltiples beneficios para la sociedad. En efecto, el crecimiento económico de los países se puede explicar considerando el capital humano como un factor clave de la producción, pues invirtiendo en él se puede aumentar la productividad sistémica, impulsar el progreso tecnológico y, además, obtener múltiples beneficios en otras áreas como el progreso cultural y el bienestar y la paz social.

Lo que no ha sido tan fácil es medirlo. Por eso es bienvenida la medición del Índice de Capital Humano -ICH- que el Banco Mundial publicó a finales del año pasado para 157 países y que mide la cantidad de capital humano que un niño nacido hoy puede esperar acumular a los 18 años. El ICH compuesto por cinco indicadores: la probabilidad de supervivencia hasta los cinco años, los años de escolaridad esperados de un niño, los puntajes de las pruebas estandarizadas (calidad del aprendizaje), la tasa de supervivencia de adultos (jóvenes que sobrevivirán hasta los 60 años), y la proporción de niños no atrofiados (por desnutrición).

La calificación de Guatemala, como en tantos otros índices, es desalentadora. Con cifras para 2017, nuestro país se ubica -con un puntaje de 0.46 sobre 1- en el puesto 104 (de 157 países) y ocupa el penúltimo lugar del continente americano (solo detrás, claro está, de Haití). Todos nuestros vecinos ocupan mejores posiciones: Honduras en el puesto 103, El Salvador en el 97 y México en el 64. El ICH de Guatemala no solo es inferior al promedio de Latinoamérica, sino también al del grupo de países de similar nivel de ingresos. Lo que es peor, entre 2012 y 2017 el valor de nuestro ICH apenas aumentó de 0.44 a 0.46.

Si el país lograra duplicar su calificación en el ICH podría, en el largo plazo, duplicar su PIB per cápita. Por ende, la mejora del capital humano debería ser una prioridad en las políticas del gobierno y ocupar un lugar central en los planes de gobierno que los partidos políticos presentarán en la campaña electoral. Por desgracia, es poco probable que tal cosa ocurra debido a que la inversión en capital humano (con todo y lo esencial que es para el desarrollo del país) es una política que tarda mucho tiempo en producir frutos, lo que la hace políticamente poco atractiva a corto plazo.

Quizá la vergüenza de vernos tan mal calificados en el ICH pueda, aunque sea por orgullo nacional, ayudar a crear conciencia y aumentar la presión para que se adopten políticas públicas de mejora del capital humano, lo cual implica un esfuerzo de priorizar el gasto público hacia los rubros que aumenten las inversiones en las personas (educación de calidad, atención primaria en salud, combate a la desnutrición) en vez de desperdiciarlo en gastos superfluos e ineficientes.

Pedir al Magisterio Algo a Cambio

Quien quiera buscar un joven guatemalteco con bajo nivel educativo, puede buscarlo en las escuelas. Meter más dinero al sistema educativo sin pedir nada a cambio es hacer más de lo mismo.

La calidad de la educación en el país está por los suelos. Los resultados de las pruebas Pisa muestran las terribles debilidades del sistema educativo: el 90 por ciento de los alumnos de la edad de quince años tienen un bajo desempeño y no alcanzan el nivel mínimo de conocimientos y habilidades, ni en lectura, ni en matemática, ni ciencias. Las calificaciones de Guatemala son las más bajas del Continente (junto a República Dominicana). El reporte –publicado el año pasado- también establece que nuestro país tiene el cuarto nivel más alto de repitencia entre todos los países evaluados: antes de llegar a primero básico, el 36 por ciento de los estudiantes ya han repetido por lo menos un grado. Quien quiera buscar un joven guatemalteco con bajo nivel educativo, debe buscarlo en las escuelas.

El magisterio nacional no puede estar satisfecho con los resultados de su trabajo. Y sus dirigentes sindicales deberían ser menos soberbios al celebrar la firma de un pacto colectivo cuyas prebendas y beneficios pocos de ellos merecen. Ese pacto colectivo nos costará a los contribuyentes más de Q4 millardos, que serán repartidos a todos los maestros –independientemente de su desempeño-, sin que a cambio se obtenga una mejora en la calidad educativa. Mucho dinero a cambio de nada.

No es gastando más dinero como se va a mejorar la calidad educativa, porque el problema de las aulas no es esencialmente financiero, sino político: los maestros son nombrados con base en normas clientelistas y no por mérito; el sindicato de maestros extorsiona a los gobernantes con su apoyo político e impide que los maestros incapaces y faltistas (que no deben ser la mayoría, pero sí muchos) sean sustituidos por educadores capaces y cumplidores, mientras que los líderes políticos prefieren tomarse fotos con el líder sindical o inaugurar escuelas sin ocuparse de lo que pasa adentro de ellas.

Limitarse a meter más dinero al sistema educativo sin pedir nada a cambio es hacer más de lo mismo. A cambio del pacto colectivo debería exigírsele a los maestros y al Ministerio de Educación que apliquen medidas efectivas, de bajo costo, para mejorar la calidad de la enseñanza: llevar controles (y publicar reportes) de asistencia-ausentismo de los maestros; realizar mediciones sistémicas de la calidad educativa y vincular a ellas los incentivos salariales; introducir mejoras a los enfoque pedagógicos; introducir contratos de corto plazo con los maestros y vincularlos con el desempeño de los alumnos en exámenes estandarizados.

Reformar el sistema educativo, renovar las escuelas y mejorar la calidad de la enseñanza deben ser prioridades de Estado. Eso conlleva premiar a los buenos maestros y penalizar a los malos. Solo así le logrará que más niños asistan a la escuela y que más jóvenes completen su educación secundaria (sin repitencia), lo cual les permitirá adquirir capacidades para desempeñarse en la vida, alejarse de la delincuencia, mejorar sus hábitos de salud y, en el futuro, obtener buenos empleos, lograr mayores ingresos y mejorar su calidad de vida.

Sin Capital Humano No Hay Desarrollo

La baja calificación de Guatemala en materia de capital humano refleja los paupérrimos indicadores en nutrición y calidad educativa

El capital humano (concepto difuso que se refiere al conjunto de conocimientos, capacidades y salud que las personas acumulan a lo largo de su vida) ha sido un factor clave para lograr el desarrollo económico y la reducción de la pobreza en muchos países, pero, por desgracia, no tanto en el caso de Guatemala. Nuestra incapacidad de invertir en la nutrición, la salud y la educación de nuestros niños ha puesto en peligro de estancamiento la productividad sistémica y el crecimiento del PIB per cápita del país.

El jueves pasado, el Banco Mundial publicó su nuevo Índice de Capital Humano -ICH- que intenta medir esta variable para 157 países, incluyendo Guatemala. El ICH combina cinco indicadores de salud y educación, incluyendo tasas de mortalidad, desnutrición y años de escolaridad que se espera sean completados por los niños, con base en los cuales se mide cuánto capital humano será capaz de acumular un infante que nazca hoy.

De los 157 países evaluados, Guatemala se ubica en el puesto 109, con un ICH que no solo es más bajo de lo que cabría esperar dado el nivel de ingresos del país, sino que es el peor de todo el continente (con excepción, claro, de Haití). En comparación, Honduras ocupa el puesto 103, El Salvador el 97, Nicaragua el 92, Panamá el 91 y Costa Rica el 57. El mejor ubicado de Latinoamérica es Chile (46), mientras que los mejor calificados del mundo son Singapur, Corea del Sur y Japón.

Aunque nuestro indicador de mortalidad infantil no está mal (en comparación con otros países de similar nivel de desarrollo), la baja calificación de Guatemala se debe a los indicadores de escolaridad y de nutrición, en los que mostramos unas brechas escandalosas. En educación, si bien un niño guatemalteco puede esperar completar 9.7 años de escolaridad, cuando este indicador se ajusta por la calidad del aprendizaje (medida mediante pruebas de conocimiento) la expectativa de años de escolaridad de un niño guatemalteco se reduce a 6.3 años. Pero lo más grave está en el indicador de nutrición: 47 por ciento de los niños guatemaltecos sufren de desnutrición, cifras subsaharianas que implica un grave riesgo de que nuestros niños sufran limitaciones físicas y cognitivas que afectarán de por vida su capacidad productiva.

Resulta, pues, urgente que las políticas públicas prioricen la mejora en la calidad educativa y la reducción de la desnutrición crónica infantil, pues de ello depende crucialmente la posibilidad de mejorar el capital humano y la capacidad de crecimiento económico del país. Los índices como el ICH no deben ser solo ejercicios académicos, sino que deben servir de herramientas que motiven al gobierno a priorizar acciones urgentes, concretas y medibles para reducir la desnutrición y mejorar la calidad educativa. Cuanto más nos tardemos, mayor será el atraso en el desarrollo económico de Guatemala.

La Desnutrición No Es un Tema (Solo) de Salud

La desnutrición crónica infantil es un problema multicausal que debe ser enfrentado con un enfoque integral (una política nacional), no con programas parciales

El Congreso está analizando la aprobación de un préstamo del Banco Mundial por US$100.0 millones, para la ejecución del proyecto “Crecer Sano (proyecto de nutrición y salud en Guatemala)”. Desde el punto de vista puramente financiero, este préstamo, cuyos desembolsos se harían de forma escalonada en el transcurso de 5 años, no entraña mayores problemas ni impactos macroeconómicos. Sin embargo, desde el punto de vista de su ejecución presenta algunas importantes debilidades que vale la pena puntualizar, ya que ilustran el por qué el Estado guatemalteco ha sido tan ineficaz en atender el gravísimo problema de la desnutrición crónica.

La principal debilidad del préstamo es que su diseño y gobernanza no parecen estar alineados con el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional –SINASAN-, ni con su correspondiente política nacional que, por ley, deben regir en este tema. El proyecto de préstamo le confiere el rol central de ejecución al Ministerio de Desarrollo Social -MIDES-, cuando este se ha caracterizado por su bajo grado de ejecución presupuestaria y su proclividad a politizar sus proyectos. Ante la desconfianza que inspira el MIDES, en el Congreso se discute la opción de otorgarle la ejecución del préstamo al Ministerio de Salud, lo cual tampoco remediaría el problema.

La desnutrición crónica es un problema multicausal que debe ser enfrentado con un enfoque integral. La desnutrición (que, por mucho, debiese ser la prioridad número uno de las políticas públicas) es no sólo una consecuencia de la pobreza, sino una causa de la misma pues torna a los niños en seres débiles física y mentalmente, limitando de por vida su capacidad productiva. Su atención involucra no solo medidas en el área de salud (que solamente atienden los síntomas del problema), sino principalmente temas de educación alimenticia (especialmente la ausencia de proteína animal en la cultura dietética nacional) que deben complementarse con políticas que generen capacidades y le devuelvan a la población las herramientas necesarias para lograr generar riqueza por sus propios medios, así como con políticas agrarias, comerciales y laborales. Se debe apostar por soluciones integrales y de largo plazo.

Es necesario recordar que ya existe un marco legal vigente en el país, específico para el SINASAN, que establece el marco institucional y de políticas para coordinar acciones de entidades gubernamentales, no gubernamentales y organismos internacionales, en tres niveles de acción: el nivel de decisión política (con el Consejo Nacional -CONASAN-), el nivel de coordinación y planificación técnica (con la Secretaría -SESAN-) y, el nivel de ejecución (que debe ser llevado a cabo por los ministerios y organismos que tengan responsabilidades operativas. Para minimizar el riesgo de que los US$100 millones del préstamo del Banco mundial se conviertan en un nuevo desperdicio de recursos, su ejecución debería enfocarse en fortalecer este sistema de coordinación institucional, en vez de crear nuevas instancias que lo debilitan.

La USAC en la encrucijada

Las nuevas autoridades de la USAC deben priorizar la transparencia y la rendición de cuentas respecto del uso de los fondos (sufragados por todos los guatemaltecos), así como la mejora en la calidad académica de sus egresados.

La muy próxima elección de rector encuentra a la Universidad de San Carlos –USAC- en una encrucijada: el país está viviendo una compleja transición política -cuya piedra angular ha sido el combate a la corrupción-y, en esa encrucijada, la USAC está llamada a asumir, si no algún liderazgo, al menos un firme compromiso de esclarecer las múltiples críticas y sospechas que se han planteado en medios de comunicación en relación con malos manejos administrativos y financieros, que ponen en serio entredicho la credibilidad de la Carolingia.

Una forma directa de asumir ese compromiso sería reconocer que la USAC es una entidad pública que se debe a toda la sociedad (no solo a su comunidad educativa), pues se sostiene fundamentalmente con el aporte que todos los guatemaltecos –pobres y ricos, urbanos y rurales, jóvenes y viejos- hacemos mediante el pago de nuestros impuestos. Los guatemaltecos aportamos a la USAC casi Q1800 millones anuales, principalmente para que le brinde educación a más de 200 mil estudiantes que, en su mayoría, pertenecen a los estratos socioeconómicos medios de la población. Este presupuesto representa más del 3% de los ingresos tributarios del país y es más elevado que el de muchos ministerios de gobierno (como los de Agricultura, Economía o Trabajo) y mayor que el de todas las secretarías y dependencias del Ejecutivo combinadas.

El principal desafío del próximo rector (o rectora) es el de poner en orden la casa, lo cual supone, antes que nada, rendirle cuentas claras a la sociedad. Si la autonomía que constitucionalmente tiene la USAC le confiere derechos y privilegios para cumplir con sus funciones, le debería conferir también la obligación de usar de manera eficaz y transparente los recursos del erario público que se le confían anualmente. Sin una efectiva rendición de cuentas, la autonomía universitaria deviene ilegítima.

El nuevo rector (o rectora) debería volver la vista hacia las mejores prácticas en materia de transparencia de otras universidades estatales (un viajecito a la UNAM, para copiar sus sistemas de transparencia y rendición de cuentas, no le caería mal). Por ejemplo, debería persuadir al Consejo Superior Universitario de que aplique pautas de buen gobierno corporativo y cree comités independientes y especializados en los distintos temas sobre los cuales la USAC debe responder ante la ciudadanía, especialmente en materia presupuestaria, administrativa y financiera. Un comité para administrar el patrimonio universitario y el manejo de los asuntos presupuestarios, y otro comité de auditoría, conformados por personas honorables y expertas en asuntos financieros, serian esenciales.

Las nuevas autoridades deberían publicar periódica y oportunamente los estados financieros dictaminados por un auditor externo calificado, así como los estados financieros mensuales; el estado de ingresos, gastos e inversiones; y, los reportes y observaciones de auditoría interna de las diferentes instancias universitarias. También  un sistema de indicadores para medir el desempeño: su gasto anual por alumno; qué porcentaje de quienes ingresan a la universidad se gradúan; y, cuántos artículos académicos en revistas internacionales o cuántos libros publican sus profesionales.

El nuevo rector (o rectora) debe comprender que la mejor manera de darle legitimidad y sostenibilidad a la autonomía universitaria consiste en rendirle cuentas a la población respecto del manejo de los millonarios recursos a su cargo y de los resultados académicos con ellos obtenidos. Y eso es lo que los electores deberían exigirle a sus candidatos a rector. Así darían un paso decisivo para el rescate institucional de la universidad estatal.

La Pobreza en las Estadísticas

Las estadísticas que miden la pobreza son esenciales para orientar el diseño de las políticas públicas (y también las acciones de responsabilidad social empresarial) en materia de bienestar social. Es de especial importancia que el INE esté a la altura para producir indicadores confiables y robustos en este campo.

Hace algunas semanas, la CEPAL nos sorprendió cuando en su publicación “Panorama social de América Latina" ubicó a Guatemala como el segundo país más pobre del continente, con una incidencia de pobreza de 70.5%, solo por encima de Nicaragua (74.1%), empatado con Honduras (70.5%) y por debajo de todos los demás, incluyendo Haití. Esta estimación publicada por la CEPAL se basa en el índice de pobreza multidimensional que calcula el PNUD para sus informes de desarrollo humano.

Sin pretender entrar a disquisiciones metodológicas, lo que vale la pena destacar es que dicho indicador no coincide con el índice oficial de pobreza total que calcula el Instituto Nacional de Estadística -INE-, el cual se basa en las encuestas de condiciones de vida -ENCOVI-. El dato más reciente corresponde a 2014 (desgraciadamente no hay una ENCOVI más actualizada), e indica que el 59.3% de la población se encontraba en pobreza ese año; es decir, que más de la mitad de la población tenía un consumo por debajo de Q10,218 al año. La tendencia del indicador es ascendente, según las cuatro ENCOVIs existentes (de los años 2000, 2006, 2011 y 2014), pues aumentó 2.9 puntos porcentuales, pasando de 56.4% en 2000 a 59.3% en 2014.

La diferencia entre un resultado y el otro se explica sencillamente porque las metodologías utilizadas son diferentes y no son comparables entre sí. La cifra oficial del INE, basada en las encuestas de condiciones de vida, es básicamente una medida monetaria (unidimensional) que calcula el costo más un valor de consumo no alimenticio complementario: los que tienen ingresos menores a dicho costo están por debajo de la línea de pobreza. Por su parte, el dato de la CEPAL es, en cambio, un índice multidimensional que, además del nivel de ingresos, incluye estimaciones de necesidades no satisfechas, tales como privación de vivienda, protección social o rezago escolar.

Cada metodología (y existen muchas otras que se utilizan alrededor del mundo) tiene sus ventajas y desventajas, sin que hasta ahora sea posible discernir una que sea superior a las demás, por lo que debe tenerse claro que los diferentes cálculos pueden arrojar resultados disímiles para el mismo país en el mismo periodo de tiempo; por ello, es necesario que las entidades a cargo de estas estimaciones sean muy rigurosas en cuanto a las definiciones metodológicas y, al mismo tiempo, muy humildes respecto de la exactitud de sus resultados numéricos.

También, y asociado a lo anterior, debe existir mucha prudencia para no sobrestimar ni subestimar las cifras de pobreza, pues las políticas públicas de reducción de la pobreza -esenciales para fomentar el bienestar social y generar un clima de gobernabilidad favorable a la actividad económica- deben basarse en cifras confiables. Independientemente de la diferencia de resultados y de si somos el segundo país más pobre de América (según la CEPAL) o el cuarto (según el INE), lo cierto es que los indicadores señalan un incremento de la incidencia en la última década, lo cual señala la importancia de tener estadísticas confiables para guiar las acciones gubernamentales en la materia.

Para lograrlo, es esencial que los entes oficiales encargados de calcular los indicadores de pobreza (el INE, en el caso de Guatemala) sean instituciones altamente profesionales e independientes de cualquier presión política o de grupos de interés. La iniciativa de Ley 5329, que reforma la Ley Orgánica del INE y que ya goza de dictamen favorable en el Congreso de la República, es una buena oportunidad de avanzar cuanto antes en este sentido. Ojalá se apruebe pronto.

Más Crecimiento, Más Equidad

La desigualdad económica es un tema apasionante. En países como Guatemala, su discusión no puede ni debe separarse del desafío -sin duda el más importante- de reducir la pobreza el cual, a su vez, pasa por lograr un crecimiento económico más robusto. Son temas muy delicados en cuyo debate no se vale pretender descubrir el agua azucarada. Lo que hay que hacer está ya diagnosticado desde hace años.

A lo largo del presente año algunas entidades como la Comisión Económica para América Latina -CEPAL- y la oenegé OXFAM han buscado posicionar en el debate nacional el tema de la desigualdad económica que, innegablemente, caracteriza a nuestro país. El tema, aunque para nada es novedoso, es especialmente importante pues es bien sabido que una sociedad con pobreza y desigualdad extremas es un campo fértil para la ingobernabilidad, la inestabilidad y, por consiguiente, la insostenibilidad del crecimiento económico.

Dicho esto, no deja de llamar la atención la vehemencia con que algunos de los ponentes buscan posicionar dicho desafío en la opinión pública, al extremo de afirmar que “el problema principal no es la pobreza, sino la desigualdad extrema” (¡válgame Dios!, que eso equivale a decir que no importa que todos seamos pobres, en tanto seamos iguales), o de recomendar soluciones para superar la desigualdad tan superfluamente redundantes como la de “distribuir mejor la riqueza ganada” (¡válgame de nuevo!, que eso significa que para no estar enfermo, lo recomendable es estar sano).

Lo que recomendaría a quienes estén genuinamente preocupados por la problemática de pobreza e inequidad que aqueja a Guatemala es que, en vez de pretender aparecer como descubridores del asunto y proponentes de novedosas soluciones a la misma, se refieran a los estudios técnicos que, desde hace muchas décadas, se han realizado por parte de expertos y organismos internacionales serios y que plantean respuestas de política pública realistas y viables que, por desgracia, los distintos gobiernos han sido incapaces de aplicar para reducir decididamente la pobreza y, complementariamente, la inequidad.

Viene a mi mente, en particular, el excelente estudio titulado “Más crecimiento, más equidad (Prioridades de desarrollo en Guatemala)”, que el Banco Interamericano de Desarrollo publicó hace casi diez años y que contiene una de los más claros diagnósticos y propuestas de política que se hayan visto en los últimos años. Dicho estudio empieza reconociendo que no es posible reducir la pobreza sin crecimiento económico, e identifica al bajo nivel de inversión privada como el problema básico que restringe tal crecimiento y, a partir de allí, señala las tres áreas clave en las que debiese centrarse la acción del Estado.

Un área es la calidad del capital humano, que debe mejorarse particularmente en materia de educación y salud. Otra área clave es la inversión en infraestructura, que debe aumentar cuantitativa y cualitativamente, particularmente la relativa a carreteras y provisión de agua potable. Y la tercera es la de las instituciones, que se constituyen en la condición indispensable para fortalecer el estado de derecho y reducir la criminalidad, sin lo cual es imposible la inversión, el intercambio y una actividad económica más pujante.

Ese estudio del BID anticipaba desde hace años que el Estado guatemalteco no lograría aplicar políticas enfocadas en estas áreas prioritarias si no mejora su recaudación de impuestos y, al mismo tiempo, para que estos sean sostenibles, implementa medidas que le aseguren a los contribuyentes que el gasto público se concentra en los sectores clave (educación, salud, seguridad e infraestructura) y se ejecuta con eficiencia y sin corrupción, lo que requiere de serias reformas en la institucionalidad del Estado en cuanto a la ejecución presupuestaria y su rendición de cuentas. Y todo lo anterior no podrá lograrse sin un sistema político reformado e institucionalizado, que logre generar y mantener consensos duraderos en materia de orientaciones de política. Esas deberían ser las prioridades.

Trabajo y Producción

Para que hayan más y mejores puestos de trabajo es necesario que haya más y mejor producción, lo cual sólo es posible mediante un incremento sostenido de la productividad. En efecto, la clave de nuestro dilema económico es la productividad.

El Día del Trabajo resulta propicio para aquilatar el aporte del trabajo a la producción pues, junto con el capital y la productividad (que es la forma en que se combinan trabajo y capital) constituyen los factores esenciales de la ecuación que define las posibilidades de producción de cualquier economía; es decir que las posibilidades de que la economía crezca -y que, así, mejoren las condiciones de vida de la población- dependen crucialmente de esos tres factores, cuyo desempeño se refuerza mutuamente.

La economía guatemalteca ha crecido en este siglo a una tasa anual promedio de 3.5%; este ritmo, aunque positivo, es mucho menor que el que han mostrado muchísimos otros países en vías de desarrollo. Casi las tres cuartas partes de ese magro crecimiento provienen del aumento (vegetativo, debido al crecimiento poblacional) del factor trabajo, mientras que menos del cinco por ciento del crecimiento se debe a la mejora en la productividad, lo cual es trágico pues, sin una mayor productividad, el crecimiento económico está condenado a continuar por debajo que el de los países que están logrando exitosamente sacar de la pobreza a sus ciudadanos.

El ya magro crecimiento de nuestra economía -debido a su baja productividad- se ve, además, amenazado por una serie de tendencias que, de confirmarse, podrían dañar nuestra capacidad productiva. Por ejemplo, el proteccionismo que parece caracterizar la visión económica de Donald Trump, que está rompiendo con décadas de apertura económica en el mundo industrializado y que para Guatemala es de particular preocupación pues más de una tercera parte de nuestras exportaciones se destina hacia los Estados Unidos.

Otra tendencia, inevitable, que va a afectar el desempeño de nuestra economía es la reducción en la tasa de crecimiento poblacional (que, según estimaciones oficiales, caería de 2% anual actualmente, a 1.6% en los próximos cinco años). Esto implica un menor crecimiento de la fuerza de trabajo, que es nuestro principal motor de crecimiento, lo que significa que, si no mejora la productividad, el crecimiento económico de Guatemala será aún más débil en los años venideros.

Para contrarrestar estas amenazas resulta indispensable que se adopte cuanto antes una serie de políticas públicas que procuren mejorar la productividad de nuestro aparato productivo y, al mismo tiempo, propicien un aumento en la oferta de empleos de buena calidad (y, por ende, de digna remuneración). Ello implica la necesidad de aumentar las destrezas laborales a través de mejoras en la educación y la capacitación laboral, así como lograr que dichas destrezas respondan a lo que demandan las empresas (que suelen quejarse de la escasez de mano de obra calificada).

También es necesario subirse a la ola de digitalización y automatización, que acelera dramáticamente la productividad, favoreciendo la investigación y el desarrollo tecnológico pero, a la vez, ayudando a los trabajadores a adquirir los conocimientos necesarios para adaptarse a esos cambios y a acceder a nuevos tipos de empleos más productivos. Y, por supuesto, también se requiere del fortalecimiento de los fundamentos macroeconómicos y, crucialmente, de incrementar la inversión en capital físico e infraestructura que favorezcan la productividad y la competitividad.

El desafío que enfrentamos demanda acciones no solo del gobierno, sino también de las empresas y de los individuos; sólo un liderazgo concertado, focalizado en ciertas prioridades, hará posible configurar una agenda que atienda las amenazas que enfrenta nuestra economía y lograr, mediante una mejora de la productividad, asegurar el crecimiento del país en el largo plazo.

¿Por Qué Guatemala Tiene Bajas Calificaciones?

Un muy reciente documento de Standard & Poor's explica claramente por qué el desempeño económico de Guatemala obtiene siempre malas calificaciones: los problemas centrales están en la debilidad de las instituciones políticas y gubernamentales, así como del capital humano. Y para solucionarlos no existen atajos ni soluciones mágicas.

En la casi totalidad de los múltiples índices que evalúan el desempeño económico y social (desde el Índice de Desarrollo Humano hasta el recientemente publicado Índice de Competitividad Global, pasando por las calificaciones de riesgo soberano), las calificaciones de Guatemala son muy bajas en relación con otros países comparables. Las razones de ello son múltiples, pero un estudio publicado hace pocos días por la calificadora Standard & Poor’s (¿Por qué tienen calificaciones bajas los países de Centroamérica?, por Joydeep Mukherji) proporciona algunas explicaciones al respecto.

Ese estudio señala que los países centroamericanos no han logrado construir economías modernas basadas en sólidos pilares políticos, sociales e institucionales debido, fundamentalmente, a problemas internos asociados a un marco institucional débil, a la corrupción generalizada, a los inadecuados servicios públicos, a la poca coordinación entre el sector público y el privado, y a la falta de proyectos de largo plazo. La falla medular está en la debilidad de las instituciones políticas y gubernamentales.

La mala calificación de los países de la Región es un reflejo, en gran medida, de “las aún débiles instituciones públicas, pesos y contrapesos no efectivos, corrupción, y servicios públicos inadecuados. La débil capacidad dentro del sector público para diseñar e implementar proyectos es un obstáculo para el crecimiento económico. Un cambio en el gobierno por lo general ha significado un cambio en los puestos clave en el servicio civil y en las compañías del sector público, lo que genera retrasos y trabajo de mala calidad”.

Para el caso particular de Guatemala, el citado estudio reconoce que existen importantes fortalezas en el campo macroeconómico, incluso con mejores indicadores que los otros países de la Región, los cuales se manifiestan en un déficit externo muy pequeño, un déficit fiscal sostenidamente bajo, una política monetaria autónoma y estable, y un nivel de deuda pública bajo y manejable.

Sin embargo, también señala una serie de aspectos negativos que determinan la baja calificación del riesgo soberano guatemalteco. Entre ellas destacan: la debilidad del sector público (con sus limitados recursos y capacidad de ejecución) que impiden la formulación de políticas de largo plazo; la ausencia de partidos políticos fuertes, con una clase política fragmentada y estructurada en torno a cacicazgos, lo que dificulta la aprobación de reformas clave que podrían acelerar el crecimiento económico; y, la insuficiente recaudación tributaria (reflejo tanto de la corrupción existente como de la perenne oposición política ante las reformas fiscales), lo cual impide aumentar el gasto público en servicios básicos o infraestructura necesarios para generar gobernabilidad y crecimiento económico.

El referido diagnóstico esboza claramente los elementos de una agenda mínima priorizada de reformas que el país demanda con urgencia: una reforma profunda del sistema de partidos políticos; el fortalecimiento institucional en áreas clave para la efectividad del gobierno (servicio civil, contraloría); una reforma fiscal integral; y la mejora sustancial en la provisión de servicios públicos básicos (salud, educación, seguridad y justicia). Esta agenda es, fundamentalmente, la misma que han sugerido una miríada de estudios de expertos e instituciones internacionales desde hace años. Pero los liderazgos nacionales insisten en evadirla con la ilusión de encontrar mágicos atajos que no requieran de tanto esfuerzo, decisión política y perseverancia.

La Ilusión de Crecer al 6%

Todos quisiéramos que la economía guatemalteca creciera más y generara mayor bienestar para todos. Pero eso no se logra con sólo desearlo. Hay un trabajo profundo que debió emprenderse desde hace mucho tiempo, pero que -por querer buscar atajos, o por descuidar los temas importantes en beneficio de los urgentes- nunca se ha logrado.

Desde los Acuerdos de Paz, pasando por diversas propuestas para acelerar el crecimiento económico, se ha planteado la deseable meta de que la economía guatemalteca –medida por su Producto Interno Bruto, PIB- crezca a una tasa anual de 6%, a fin de reducir efectivamente la pobreza. Por desgracia, en la práctica, el PIB ha crecido solamente a un ritmo del 3.5% -en promedio- durante los últimos 15 años (similar a los anteriores 15 años) y parece poco probable que eso pueda cambiar en el corto plazo.

Nuestra economía se asemeja a una carabela impulsada por una enorme vela central y cuatro velas secundarias. La vela del mástil mayor es la del consumo privado: más del 85% del PIB es impulsado por el consumo de los hogares que, a su vez, crece por el aumento vegetativo de la población. Ello explica por qué el crecimiento de la economía se ubica normalmente en torno a ese 3.5%. Las velas secundarias que empujan al PIB son, en su orden, las exportaciones, la inversión en bienes de capital y el consumo del gobierno. Sólo cuando un viento favorable hincha estas velas secundarias es que el PIB logra crecer más allá del 3.5%.

Por ejemplo, en 2014 el barco del PIB creció encima de su tendencia, a 4.2%, debido a que los vientos provenientes del exterior soplaron sobre la vela de las exportaciones, que aumentaron casi 8% en términos reales. En 2015 la carabela también avanzó a una velocidad (4.1%) superior a su crecimiento vegetativo, esta vez impulsada por el viento que infló la vela mayor del consumo y la de la inversión física; en ambos casos, los vientos volvieron a provenir del exterior debido a la reducción de los precios de los productos primarios y de los bienes de capital en los mercados internacionales, lo que a los guatemaltecos comprar más bienes de consumo y más maquinaria y equipo.

Por desgracia, esos vientos favorables han cesado en 2016 y continuarán ausentes en 2017. Las exportaciones están deprimidas y los precios de los productos primarios están subiendo en los mercados internacionales. Nuestra carabela continuará avanzando, pero lo hará sólo con sus propias fuerzas sustentadas en el consumo privado (y este, a su vez, en el crecimiento poblacional y en las remesas familiares). Eso explica por qué el Banco de Guatemala redujo recientemente su proyección de crecimiento económico.

Para alcanzar el sueño de crecer a tasas de 6% debemos dejar de depender de los impredecibles vientos externos. Y eso solo se logra generando internamente tres elementos clave: la acumulación de bienes de capital (infraestructura y maquinaria), la eficiencia en el uso de los factores de producción (productividad del trabajo) y la innovación. Decirlo es fácil, pero lograrlo requiere de un esfuerzo sistemático, continuo y políticamente complejo.

Si bien ese esfuerzo requiere de medidas gubernamentales de largo plazo (en educación, salud, seguridad e infraestructura), en el corto plazo podría empezarse afrontando los retos que afectan más las decisiones de inversión y generación de empleo en Guatemala. Los cinco retos más apremiantes (según el World Economc Forum) que deberían ocupar un lugar prioritario en una agenda de políticas públicas son: la criminalidad; la corrupción; la mano de obra poco capacitada; la ineficiencia y excesiva burocracia gubernamental; y, la escasa e inadecuada infraestructura pública.

Mientras no se atiendan estos temas de fondo, pensar en que, por designio de los dioses marinos, soplarán vientos favorables que impulsen nuestra nave económica hacia tasas de crecimiento del 6%, será solamente una vana ilusión.

La Clave es Priorizar

Hay tanto por hacer, y las demandas ciudadanas son tan amplias, que resulta imprescindible priorizar las políticas gubernamentales. Lo mejor sería priorizar la reforma política-institucional y la focalización del gasto público.

Se acabó la Semana Santa (tradicional parteaguas en el año político guatemalteco); las élites del país deberían aprovechar la ocasión para impulsar los cambios profundos que la ciudadanía está reclamando desde hace casi un año. Para hacerlo es esencial priorizar las acciones a emprender.

Lo primero es reconocer que el obstáculo más inmediato a vencer es el propio sistema político, principal fuente de la corrupción, la ineficiencia y el deterioro institucional que nos aquejan. Por eso, las prioridades de gobierno deben incluir un componente de comunicación que envíe señales precisas a la ciudadanía, de manera que esta perciba que sus demandas de cambio institucional están siendo atendidas.

Para ello conviene centrar los esfuerzos en, al menos, cuatro áreas clave. Una es la reforma del servicio civil, pero en un esfuerzo liderado por la nueva política, no por los políticos tradicionales que solo buscan hacer cambios cosméticos que no transformen el ineficiente sistema actual. Esta reforma debe empezar por hacer un inventario de todas las plazas del Estado y por el control electrónico de todos los pagos de planilla.

Segundo, una política de transparencia total y lucha frontal contra la corrupción que incorpore medidas de impacto, tales como la reforma aduanera o la apertura de un observatorio anti-corrupción donde la ciudadanía, con el apoyo de la comunidad internacional, pueda denunciar y ver reflejadas sus demandas. Tercero, una real y profunda reforma de la Ley Electoral que incluya los temas clave que fueron ignorados en las reformas que actualmente discute el Congreso: otorgarle un verdadero rol supremo al TSE, el voto secreto en las asambleas partidarias, el rediseño de los distritos electorales y la posibilidad de elegir a los diputados en listados abiertos. Cuarto, aprovechar el clima de indignación ciudadana para mantener la presión de la opinión pública –y exigir la rendición de cuentas- sobre el centro visible del sistema vigente: el Congreso de la República.

Simultáneamente,  la coyuntura obliga a atender la problemática fiscal. Los recursos financieros son escasos; ello demanda un esfuerzo serio (y visible) de austeridad y focalización del gasto en áreas clave como nutrición, salud, educación primaria, infraestructura vial y seguridad ciudadana,  especialmente si ya cuentan con programas específicos. Esto implica necesariamente la decisión de restarle prioridad (y recursos) a programas que no son eficaces (como los de fertilizantes, bolsas, o fondo de vivienda). Ello requiere de valentía política, pero puede dar réditos importantes si se comunica adecuadamente.

Solo una vez puestas en marcha estas medidas, se estará en posibilidades de proponer reformas que permitan aumentar la recaudación fiscal y expandir los programas de gobierno a otras áreas.

La Imposibilidad de Crecer Más

La calificadora Standard & Poor’s decidió mantener la calificación de Guatemala en BB, con perspectiva estable

La debilidad de la economía, los elevados niveles de pobreza y la fragmentación del sistema político –que ha sido incapaz de aplicar las políticas y de acopiar los recursos necesarios para acelerar el crecimiento económico- son las tres principales razones por las cuales Guatemala no logra mejorar sus prestaciones ante los ojos de productores, analistas e inversionistas internacionales. Eso al menos es lo que indica la calificadora Standard & Poor’s –S&P-, que en su más reciente evaluación del país (publicada hace algunos días) decidió mantenernos la calificación de BB, con perspectiva estable.

Según S&P, la imposibilidad de crecer más rápidamente a la economía nacional, es decir, los factores que constriñen su potencial productivo, tienen que ver con la escasísima inversión pública en infraestructura (que resta efectividad a la producción y distribución de bienes), la baja calidad del capital humano (que hace ineficientes los procesos productivos) y los elevados niveles de criminalidad (que inhiben la inversión y el intercambio económico).

Estos tres grandes obstáculos al desarrollo podrían superarse si el Estado fuera capaz de acopiar más recursos financieros y de utilizarlos con eficiencia y probidad. Sin embargo, la calificadora hace hincapié en que la disfuncionalidad existente en el sistema político no permite que se generen los consensos necesarios para fortalecer la base tributaria y para mejorar la capacidad, transparencia y efectividad de ejecutar el gasto público en las áreas prioritarias (infraestructura, salud, educación y seguridad).

Como en el caso de otras evaluaciones del país, la reciente calificación de S&P reconoce que la estabilidad de la política monetaria, aunada al nivel moderado y manejable que presentan tanto el déficit externo (balanza de pagos) del país como la deuda pública (interna y externa), son factores que reducen los riesgos económicos y minimizan el peligro de que las debilidades económicas estructurales degeneren en crisis financieras o de gobernabilidad.

Sin embargo, esas fortalezas en materia de estabilidad macroeconómica son claramente insuficientes para generar, por sí mismas, un mayor crecimiento de la producción. Los expertos de S&P enfatizan que las posibilidades de crecimiento a largo plazo de Guatemala dependen de la habilidad del gobierno y del sector privado de alcanzar un consenso sobre las medidas necesarias para aumentar los ingresos tributarios (cuyo nivel actual, inferior al 12% del PIB, es uno de los más bajos de los países a los que califica S&P) y su uso responsable.

En tanto se mantenga esa precariedad en los ingresos gubernamentales (y en su utilización), no será posible proveer los servicios públicos básicos y la infraestructura física que la población demanda, sin incurrir en elevados déficit fiscales. La calificadora reconoce que una mejora en los ingresos del Estado podría darse no sólo con una reforma tributaria, sino también mediante una reforma organizacional que fortalezca a la Superintendencia de Administración Tributaria, en virtud de que han sido las debilidades administrativas de este ente las que más han impedido que se hayan producido los resultados que se esperaban luego de la reforma fiscal aprobada en 2012.

Afortunadamente, ante la inminencia del proceso electoral de 2015, S&P no atisba ningún acrecentamiento de los riesgos políticos o económicos. Debe destacarse la confianza de la calificadora en que durante la contienda electoral no correrá peligro el consenso existente (a lo largo del espectro político y empresarial) en cuanto a mantener la disciplina macroeconómica en aras de mantener la estabilidad alcanzada en los últimos lustros y que ha sido respetada por todos los gobiernos, independientemente de su tinte ideológico (si tal cosa existe).

Pero a pesar de la referida tradición de estabilidad económica, Guatemala sigue siendo percibida como un país vulnerable a los vaivenes de la economía de los Estados Unidos de América y a otros shocks externos. Pero más importante que eso, es que somos vulnerables a nuestra propia incapacidad de ponernos de acuerdo sobre el rol fundamental que tiene el Estado para combatir de manera efectiva a los verdaderos enemigos del desarrollo nacional: la falta de seguridad, de salud, de educación y de infraestructura.

A Reponerse del Golpe

Debemos tomar nota de las razones que impulsaron a Fitch a reducir la calificación de Guatemala

No sorprendió, pero dolió. La calificación de riesgo-país que otorga a Guatemala la agencia Fitch Ratings fue degradada de BB+ a BB, lo cual envía un mensaje negativo a los mercados sobre  las contingencias a considerar por parte de cualquier inversionista. Lo anterior podría acarrear consecuencias sobre el costo deuda pública (bonos), los flujos de inversión hacia el país, el costo del crédito (por ejemplo, para vivienda), la viabilidad de las iniciativas de participación público-privadas, la reputación e imagen internacional del país y, por ende, sobre el desempeño económico futuro.

Cuando por primera vez calificó al país, Fitch le asignó en julio de 2006 la nota de BB+ (apenas un escalón por debajo del “grado de inversión” que anhelan los países en vías de desarrollo), y lo sostuvo allí en los siguientes siete años, incluso en medio del fragor de la crisis internacional de 2008-2010, por lo que esta degradación es la primera que sufre el país por parte de esa agencia.

Si bien la nueva calificación nos aleja otro escalón del grado de inversión, y es una escala menor que la que aún nos asigna otra de las tres calificadoras (Moody’s) y que la obtenida por países vecinos como Costa Rica, cabe indicar que aún es igual a la que nos ha mantenido la otra calificadora (Standard & Poor’s) y un escalón superior a la que ostentan países como El Salvador.

Pero de lo que debemos tomar nota es de las razones que impulsaron a Fitch a reducir la calificación de Guatemala, en seguimiento de lo que ya había advertido el año pasado en su anterior ejercicio de evaluación del país, cuando redujo la perspectiva del país de “estable “ a “negativa”. El razonamiento expresado por Fitch respecto de su decisión señala dos debilidades clave: por un lado, el país ha sido incapaz de mejorar sustancialmente sus perspectivas de crecimiento económico y, por el otro, no ha podido ampliar su base de ingresos tributarios ni mejorar su flexibilidad fiscal. Estos dos aspectos han erosionado en los últimos años la posición relativa de Guatemala en la categoría de países con calificación BB.

La calificación, según Fitch, también se ve afectada por una débil gobernabilidad y por los bajos indicadores de desarrollo humano, así como por la fragmentación del sistema político y una legislatura dividida y lenta que ha frenado la agenda de políticas y de reformas.

Afortunadamente, la situación del país aún conserva importantes aspectos positivos que Fitch no duda en reconocer y sobre los cuales –para reponerse del duro golpe de la degradación- debemos trabajar en fortalecerlos y construir sobre ellos. En particular, el hecho de que Guatemala aún mantenga (pese a la reducción) una calificación relativamente aceptable –mejor que las de El Salvador u Honduras- se debe a la tradición (de un cuarto de siglo) de mantener déficit fiscales relativamente moderados y una notable estabilidad macroeconómica y financiera. La base de estas fortalezas yace en las políticas fiscal y monetaria que tanto el Ministerio de Finanzas como el Banco de Guatemala, respectivamente, han impulsado responsablemente desde hace dos décadas.

De cara al futuro, el primer paso es consolidar esas fortalezas y transmitir un mensaje de confianza a la comunidad financiera sobre la estabilidad y viabilidad económica del país. En ese sentido resulta atinada la decisión presidencial de confirmar a Dorval Carías como sucesor de María Castro en la cartera de Finanzas Públicas, pues se trata de un tecnócrata de carrera consciente de la crucial importancia de conservar la disciplina fiscal.

Pero el principal reto es el de impulsar, sobre la base de la referida estabilidad macroeconómica, las políticas coherentes que mejoren la eficacia del Estado y favorezcan el crecimiento económico sostenible. Esas políticas no son otras que las de aumentar la inversión en capital humano (salud y educación) y en capital físico, fundamentado en un gobierno subsidiario y compacto: pequeño pero fuerte y eficiente.

Este es el desafío nacional más trascendente: que todos los liderazgos involucrados (en los estamentos económicos, políticos y sociales) sean capaces de hacer las concesiones que cualquier diálogo civilizado demanda, a fin de arribar a los consensos que se requieren parar impulsar consistentemente tales políticas.

La Economía No Es Como Solía Ser

Los estudiantes de Economía escogen esta disciplina porque aspiran a solucionar problemas de la vida real. ¿Es eso lo que se enseña actualmente en la academia?

Hace algunos días se difundió con rapidez una Iniciativa Internacional de Estudiantes por el Pluralismo en la Economía, suscrita por 65 grupos de estudiantes universitarios de 30 países, que expresaban mediante una carta abierta su desencanto con la forma en que se enseña la ciencia económica. Ese desencanto se suma a los de muchas personas del mundo de los negocios y de las finanzas que no se explican la incapacidad de los economistas de advertir sobre la crisis mundial de hace un quinquenio.

Algunas quejas de los estudiantes tienen que ver con sus sospechas de que el material de enseñanza refleja únicamente el pensamiento occidental. Lo anterior está relacionado con otras críticas mucho más radicales que cuestionan ya no sólo los enfoques tradicionales de enseñanza, sino que también (y especialmente) el sistema capitalista en el que se sustenta la mayor parte de la ciencia económica. Así, afuera de la profesión abundan los ataques contra –por ejemplo- los conceptos de cómo funcionan el mercado y los precios, o contra el valor informativo y práctico de las cuentas macroeconómicas (como el PIB).

Muchas de estas críticas y ataques están desenfocados porque caen fuera del ámbito de competencia de la ciencia económica. Por ello, lo primero que convendría aclarar es la naturaleza científica de la Economía. La definición estándar que se enseña desde hace mucho tiempo indica que es la ciencia que estudia el comportamiento humano como una relación entre fines y medios que, siendo escasos, tienen usos alternativos.

Claro está que no se trata de una ciencia “dura” (como podría serlo, por ejemplo, la Física). Una ciencia es una disciplina de pensamiento que hace hincapié en proponer hipótesis básicas y luego realiza experimentos controlados para comprobar la validez de las hipótesis. Los economistas no pueden hacer experimentos controlados en el laboratorio, sino que usan evidencia histórica y estadística para simular tales experimentos. La Economía es una ciencia en algunos aspectos y no en otros; pero lo mismo puede decirse de casi cualquier otra ciencia.

Si bien se trata de una disciplina relativamente joven que aún está en proceso de consolidar sus leyes e identificar las relaciones que la definen, a lo largo de su existencia ha generado un acervo de conocimiento (la oferta y la demanda, el análisis marginal, la importancia de la productividad, la ventaja comparativa, los rendimientos decrecientes, etcétera) alrededor del cual existe un aceptable nivel de consenso, que ha sido (y aún es) de utilidad para entender el comportamiento en sociedad y la manera en que éste puede ser utilizado para el bien común.

Ciertamente la disciplina de la Economía tiene muchas falencias, como el exagerado uso de los modelos matemáticos, o la propensión a la contaminación ideológica, o el privilegio excesivo que la academia (especialmente la dominante anglosajona) otorga a la investigación (cuantitativa) sobre la docencia, o el hecho de que en dicha investigación se ignora flagrantemente el análisis económico aplicado a los países con mayores niveles de pobreza.

El enfoque y la enseñanza de la Economía deben evolucionar con las circunstancias. Los estudiantes de Economía de hoy (y los que alguna vez lo fuimos) escogen esta disciplina porque tienen la expectativa de comprender, y quizá de solucionar, problemas económicos de la vida real: la pobreza, la inequidad, las crisis financieras, o la inflación. Es natural que se frustren cuando el pensum los obliga a memorizar modelos basados en el comportamiento de un agente económico que en teoría toma decisiones racionales. Lo importante es que la Economía no se empeñe en enseñar paradigmas metodológicos, sino en descubrir cómo las leyes esenciales y las relaciones básicas de la vida económica pueden usarse pragmáticamente para atender problemas del mundo real.

Todo el mundo, y especialmente los países pobres, se beneficiarían si hubiese más economistas tratando de descifrar los desafíos de la escasez. Con más y mejor investigación técnica, pragmática en vez de ideológica, sería más fácil diseñar políticas públicas basadas en evidencia objetiva –y no en los caprichos de los políticos-. La ciencia económica debe estar, pues, más dispuesta a abrirse al pragmatismo y a aventurarse fuera de sus torres de marfil.