UNA PIEZA EN EL ROMPECABEZAS ANTICORRUPCIÓN

Una nueva Secretaría de Integridad Pública sería muy positiva, pero solo apenas un primer paso 

Hace unos días, el Presidente Arévalo anunció una iniciativa para crear una Secretaría de Integridad Pública en sustitución de la Comisión Nacional contra la Corrupción. La propuesta de ley busca fortalecer la transparencia y la coordinación de las políticas anticorrupción desde la Presidencia. La iniciativa merece una valoración positiva: es un gesto político relevante, un reconocimiento de que la corrupción sigue siendo un problema central para el desarrollo y una señal de que el Ejecutivo quiere relanzar el tema.

Sin embargo, si algo enseñan la experiencia internacional y la literatura especializada, es que una nueva secretaría, por sí sola, difícilmente transformará la realidad. Por ejemplo, el reciente libro “La corrupción bajo una nueva lupa” (de Carroll Ríos, David Casasola y José Gálvez), ofrece un enfoque claro: la corrupción no es solo un asunto moral o de voluntad política, sino un fenómeno sistémico que responde a incentivos, estructuras institucionales y niveles de impunidad. Su combate exige un conjunto de medidas más amplio y sostenido.

Entre las lecciones más importantes que aporta el libro destacan cuatro. La primera es la profesionalización del servicio civil: donde los cargos públicos siguen siendo botín partidario, la corrupción florece. Guatemala necesita un sistema meritocrático que premie la capacidad y reduzca la dependencia de padrinos políticos. La segunda es la digitalización de la gestión pública y de las contrataciones: plataformas abiertas y en tiempo real (como las que ya funcionan en Chile o México) reducen la discrecionalidad y permiten la fiscalización ciudadana en cada etapa del gasto.

La tercera es la reducción de la discrecionalidad política en la asignación de recursos (especialmente en los fondos y transferencias donde hay espacios propicios para el clientelismo), adoptando una distribución con criterios técnicos, transparencia total y auditorías externas. La cuarta es el fortalecimiento de la justicia: el factor disuasivo central no es la severidad de las penas, sino la certeza de castigo. Si las investigaciones no prosperan en tribunales independientes y eficaces, la corrupción seguirá siendo un negocio rentable.

A estas dimensiones se suma un aspecto crucial: el papel de las entidades fiscalizadoras superiores. En Guatemala, la Contraloría General de Cuentas debería ser el verdadero freno institucional contra el despilfarro y la captura de recursos públicos. Hoy, sin embargo, la CGC carga con la percepción de ser un ente burocrático, lento y politizado. Transformarla en una institución independiente, profesional y tecnológicamente avanzada es quizás la reforma más urgente del sistema anticorrupción. Eso implica mejorar la forma en que el Contralor es electo; que las auditorías se realicen en tiempo real; y que los hallazgos se traduzcan en procesos judiciales y en información accesible a la ciudadanía. 

Una Secretaría de Integridad puede llegar a ser una pieza positiva en este rompecabezas, pero no debemos sobrestimar su alcance. Si queremos pasar de los gestos a los resultados, la prioridad está en reformar los sistemas que generan los incentivos equivocados y en fortalecer las instituciones que pueden sancionar efectivamente. Celebramos la intención presidencial, pero recordemos que la verdadera lucha contra la corrupción también requiere reformas estructurales. Una secretaría puede coordinar, pero el corazón de la integridad pública está en la profesionalización, la digitalización, la justicia independiente y, sobre todo, en una Contraloría independiente, profesional y con dientes de acero.

EL PROCESO PRESUPUESTARIO

EL SEGUIMIENTO DEL PRESUPUESTO ESTATAL DEBE SER UNA TAREA CONSTANTE DEL CONGRESO… Y DE LA CIUDADANÍA

Aunque la opinión pública suele centrarse en el momento clave de la aprobación (o improbación) que el Congreso hace cada noviembre del proyecto de presupuesto que le presenta el Ejecutivo, en realidad el proceso presupuestario consta de varias etapas que comienzan con la planificación, pasan por la aprobación, y desembocan en las cruciales etapas de evaluación y liquidación. La evaluación debe realizarse a lo largo de todo el ejercicio fiscal para verificar si los resultados programados se están alcanzando y para introducir correctivos oportunamente. Esta etapa (a cargo de cada entidad ejecutora, de la Contraloría de Cuentas y del propio Congreso) requiere de especialistas en cada materia -sea salud, educación, infraestructura, etcétera-.

Por su parte, en la etapa de liquidación y rendición de cuentas deben transparentarse los resultados alcanzados por todas las instituciones durante un ejercicio fiscal. En marzo de cada año el Ejecutivo presenta al Congreso la Liquidación Presupuestaria y, en mayo, la Contraloría le presenta un informe sobre dicha liquidación. Es importante para la ciudadanía contar con información oportuna, accesible y transparente sobre los gastos de las entidades en el año para que toda persona interesada realice una auditoría social (a nivel central y local) y pueda saber si las autoridades hicieron buen uso de los recursos públicos. Pero es crucial que el Congreso mantenga una constante vigilancia todas las etapas presupuestarias, como parte de sus responsabilidades habituales.

Entre las acciones clave que el Congreso debe realizar durante el proceso presupuestario destaca, en primer lugar, el velar porque en el proyecto de presupuesto no se sobreestimen los ingresos tributarios y que se mantenga el déficit fiscal en un nivel que no ponga en riesgo la estabilidad macroeconómica del país. También es importante vigilar que no se financie gasto corriente (de funcionamiento) con endeudamiento público, tal como lo limita el artículo 61 de la Ley Orgánica del Presupuesto. También sería importante exigir que permanentemente se cuente con información fidedigna sobre el número y costo de los empleados públicos que laboran en el Estado, así como que exista información sistemática del gasto de las municipalidades y de otras entidades del Estado.

Otras tareas clave del Congreso durante el proceso presupuestario incluyen velar porque la Contraloría ejerza eficientemente sus funciones en la supervisión del Presupuesto; es decir, que cumpla con los plazos establecidos para rendir sus informes, que verifique el desarrollo y capacidades del recurso humano de la Contraloría y que esta cuente con los recursos necesarios para realizar evaluaciones de campo y enfocarse en el cumplimiento de metas y no solo en los procesos administrativos y financieros. En especial, el Congreso debe aprobar (o improbar) el informe de liquidación del Ejecutivo, con base en el dictamen que emita su Comisión de Finanzas y Moneda luego de verificar que el contenido de dicho informe cumple con todos los requisitos de ley. El proceso presupuestario es, pues, un asunto tan técnico, como relevantemente político.

CORRUPCIÓN, DE NUEVO

NO SE COMBATE CON BIENINTENCIONADOS ESFUERZOS AISLADOS, SINO CON UNA INSTITUCIONALIDAD FUERTE Y EFECTIVA

En el más reciente Índice de Percepción de Corrupción, la mayoría de países obtiene muy malas calificaciones. El índice, que califica de 0 a 100 puntos, mide los niveles percibidos de soborno en el sector público mediante el acopio de encuestas independientes de todo el mundo. Guatemala obtuvo una puntuación de 25 sobre 100, quedando en el puesto 150 de 180 países, habiendo declinado 8 puntos en los últimos 10 años, y bajado una casilla en comparación con el año previo.

Los países ricos tienden a tener menos corrupción, lo cual es lógico si se comprende que la corrupción y la pobreza se refuerzan mutuamente: el uso de cargos públicos para beneficio privado es una práctica que favorece a unos pocos al tiempo que impone costos a grandes sectores de la sociedad. Existen, además, numerosos estudios que demuestran la perversa correlación que existe mayores niveles de corrupción y menores niveles de desarrollo humano. El cáncer de la corrupción es tan perverso que puede provocar el colapso mismo del Estado -tal como recientemente ha sucedido en Afganistán o en Líbano-.

Pero, siendo un fenómeno complejo y fultifacético, la corrupción no se puede combatir con buenas intenciones ni con esfuerzos aislados. No es cierto lo que afirma el Presidente de México -y que mucha gente cree- que los pueblos son intrínsecamente honestos y que la corrupción ocurre “desde arriba, no de abajo hacia arriba”. Es doloroso reconocer que nuestras sociedades -la mexicana, pero también la guatemalteca- son muy permisivas hacia la corrupción (“es normal”, dijo un nuestro ex Presidente). Por eso AMLO prefiere soluciones basadas en medidas discrecionales y en sus propios actos heroicos, en vez de basarse en reglas e instituciones fuertes.

Tampoco es eficiente combatir la corrupción, como lo intentó en años recientes la CICIG en Guatemala, a pura persecución penal. Eso fue como querer combatir un cáncer extirpando los tumores a machetazos. Esos enfoques que no se basan en una institucionalidad fuerte equivalen, como dijo Denise Dresser, a encender fuegos artificiales para proporcionar iluminación en lugar de construir una red eléctrica.

Combatir la corrupción se trata, en efecto, de un esfuerzo nacional para construir un sistema institucionalizado, con un enfoque preventivo, para la fiscalización y control de los recursos públicos. Esto conlleva implementar mecanismos transparentes y eficaces para las compras, un marco adecuado de probidad de los funcionarios (incluyendo declaraciones de conflictos de interés), una red coordinada de Unidades de Aditoría Interna en todas las dependencias gubernamentales y, ante todo, una Contraloría de Cuentas proba, eficaz y bien gobernada para fiscalizar el gasto público, además de jueces y fiscales probos e independientes para cuando los casos, por excepción, trasciendan al ámbito penal. Solo así, por medio de una institucionalidad fuerte, será posible generar el cambio cultural necesario para sacarnos permanentemente del fondo de la lista de los países con mayor percepción de corrupción.

OPACIDAD EN LOS GOBIERNOS LOCALES

DEBE MEJORARSE LA FISCALIZACIÓN DEL GASTO DE LAS MUNICIPALIDADES Y CONSEJOS DE DESARROLLO

Al sumar los recursos financieros que, provenientes del presupuesto estatal, reciben anualmente las municipalidades y los consejos departamentales de desarrollo, esos gobiernos locales resultaron ejecutando el año anterior cerca de Q12 millardos, que representan case el 14 por ciento del total de ingresos tributarios. Por eso es muy preocupante que muchas municipalidades y consejos de desarrollo (aunque también otras entidades, como la propia Universidad de San Carlos) parecen obviar el proceso de rendición de cuentas -indispensable no solo para que la Contraloría de Cuentas desempeñe adecuadamente su labor fiscalizadora, sino también para que la ciudadanía contribuyente sepa en qué y cómo se están gastando los impuestos-.

Aunque el escrutinio sobre el gasto público suele focalizarse en el gobierno central, la mejora en la calidad del gasto pasa por mejorar la fiscalización de los gastos a cargo de los gobiernos locales que, conviene recordarlo, reciben importantes aportes financieros del presupuesto estatal -derivados de mandatos constitucionales o legales- que no solo merman y hacen muy rígido el margen de maniobra presupuestal del gobierno central, sino que son gastados por la municipalidades y los consejos en rubros que casi nunca están alineados con las políticas de Estado de largo plazo.

Además, el propio presupuesto estatal aprobado por el Congreso advierte que existen riesgos fiscales asociados a las deudas adquiridas por las municipalidades (incluyendo un alto componente de cuentas por pagar a proveedores o contratistas), lo que genera la amenaza de que el gobierno central tenga que salir en “rescate” de las municipalidades en el eventual caso de que estas presenten alguna dificultad financiera, poniendo presión sobre los recursos del gobierno central, con el costo de oportunidad que tendría esa situación.

Por todo ello resulta imprescindible que en la ejecución del presupuesto se preste especial atención al seguimiento y fiscalización del gasto de los gobiernos locales (y también al de otras instituciones descentralizadas y autónomas que ejecutan parte del presupuesto), para lo cual es necesario que las entidades a cargo del control del gasto público (los despachos superiores, las unidades de auditoría interna, la Contraloría y el propio Congreso de la República) velen porque las instituciones que manejan recursos del erario nacional cumplan con la obligatoriedad de mantener actualizada la información que deben proporcionar, utilizando los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que para el efecto tienen a su disposición (como el SIAF, el SICOIN y GUATENÓMINAS).

Los gobiernos locales juegan un papel crucial para el bienestar y desarrollo de sus poblaciones pues, al estar más cerca de la gente, pueden tener una comprensión inmediata de las fortalezas, las necesidades y los problemas de sus comunidades. Pero, por muy autónomas que sean las municipalidades, no son estados independientes: tienen la obligación de ser transparentes, rendir cuentas y estar debidamente fiscalizados por las autoridades correspondientes.

Gasto Público de Baja Calidad

ANTES DE AUMENTAR EL PRESUPUESTO, URGE MEJORAR LA EFICIENCIA DEL GASTO GUBERNAMENTAL

Para la mayoría de políticos, la solución a los principales problemas nacionales no radica en mejorar la calidad de las políticas públicas, sino que prefieren la salida simplona de aumentar los gastos del gobierno, independientemente de su eficacia. Ahora que el presupuesto del Estado para 2022 está por aprobarse, no les caería mal reflexionar sobre el sinsentido de continuar vertiendo recursos financieros sobre un aparato estatal cuyas cañerías están plagadas de las fugas causadas por la ineficiencia y el desperdicio.

La calidad del gasto público en Guatemala no solo es muy baja, sino que se ve agravada por una serie de factores; por ejemplo, los compromisos financieros no explícitos derivados de las clases pasivas del Estado, que revelan una creciente brecha entre ingresos y gastos que está comprometiendo cada vez más la sanidad de las finanzas públicas. Esta situación empeora a medida que el renglón de remuneraciones ha aumentado a una velocidad mucho mayor que la de los ingresos tributarios, por lo que, en los últimos años, la prioridad en el gasto ha sido el funcionamiento (especialmente el incremento sostenido de la planilla de los servidores públicos), en detrimento de la inversión. Ello demanda una corrección estructural que implica, como mínimo, revisar integralmente la legislación del servicio civil y de las clases pasivas, así como regular los descontrolados pactos colectivos de condiciones de trabajo en el sector público.

Por otro lado, es imprescindible que en la ejecución del presupuesto se preste especial atención al seguimiento y fiscalización del gasto de los gobiernos locales y de otras instituciones descentralizadas y autónomas que, en su conjunto, ejecutan más de la tercera parte del presupuesto total. También es necesario que se cumpla con mantener actualizada la información que las instituciones -públicas y privadas- que manejan recursos del erario nacional están obligadas a proporcionar. En este sentido, aunque resulte doloroso, es menester evaluar la conveniencia de continuar destinando recursos públicos a ONGs para que presten servicios que, en realidad, le corresponde prestar al Estado; solo si se llega a la conclusión de que -temporalmente- es imprescindible que sean entidades privadas las que presten tales servicios, entonces estos deberían adquirirse en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado (en vez de seguir regalando dinero público para que la ONGs hagan caridad privada).

De igual importancia resulta que el Congreso de la República fiscalice la liquidación que anualmente le presenta el Ministerio de Finanzas, así como el informe de la Contraloría de Cuentas, por lo que, como parte de sus responsabilidades, los legisladores deben vigilar que se cumplan las etapas del proceso y analizar el contenido del referido informe de auditoría de la liquidación del Presupuesto, para así proceder a aprobarlo -o improbarlo- oportunamente. Si no se hace algo urgentemente por mejorar la calidad del gasto público, será en vano seguir aumentando el presupuesto estatal año con año.

Enorme Retroceso

 LAS RECIÉN APROBADAS REFORMAS A LA LEY DE COMPRAS CARECEN DE CUALQUIER FUNDAMENTO TÉCNICO

Para congraciarse con un grupo de alcaldes, el Congreso recién reformó la Ley de Contrataciones del Estado. Según la exposición de motivos del Decreto 4-2021, la justificación fue la necesidad de agilizar los procesos de adquisición (especialmente en las municipalidades). Sin embargo, lo único que se aprobó fue un desproporcionado aumento de los montos límite para comprar sin licitación, lo que implica que la mayor parte de procesos quedarán ahora fuera de los controles previstos en la ley, lo que abre las puertas a la discrecionalidad y a la opacidad. El Decreto 4-2021 es un auténtico retroceso en materia de transparencia y calidad del gasto público.

Con la reforma aprobada, el límite máximo para que las entidades públicas puedan realizar compras “de baja cuantía” se eleva en 400 por ciento (de Q25 mil a Q75 mil), y para realizar compras “directas”, en 222 por ciento (de Q90 mil a Q175 mil). Dado que la inflación acumulada en los cinco años transcurridos desde la última reforma la Ley de Contrataciones no supera el 25%, resulta evidente que los nuevos porcentajes aprobados por el Congreso carecen de cualquier fundamento técnico.

Si hasta ahora las municipalidades adquirían más del 50 por ciento de sus suministros y servicios fuera de los mecanismos de cotización y licitación, con esta reforma adquirirán así más del 90 por ciento de ellos. Lo que espanta es que en las compras de baja cuantía y en a compras directas se pierde la mayoría de mecanismos de control de la calidad y transparencia del gasto público: no hay competencia entre oferentes, no hay bases de oferta, no hay registro de proveedores, no se suscriben contratos para resguardar al Estado en caso de incumplimiento, ni existe la prohibición de realizar compras fraccionadas. El decreto aprobado contiene retrocesos graves en materia de resguardo de la calidad del gasto público y transparencia, con lo que la Ley de Contrataciones solamente servirá para las grandes licitaciones y el contrato abierto.

Las verdaderas causas de la ineficiencia en las compras y contrataciones de las municipalidades (y de las demás dependencias públicas) tiene menos que ver con la Ley de Contrataciones que con otros tres aspectos clave: primero, la incapacidad de los funcionarios de planificar su presupuesto (debido a la incorrecta aplicación de la Ley Orgánica del Presupuesto); segundo, su incapacidad de llevar a cabo procesos ordenados y transparentes de adquisiciones (debido a la baja calidad del servicio civil); y, tercero, la incertidumbre y temor de los funcionarios de incurrir en multas (muchas veces arbitrarias) por parte de la Contraloría (debido a la enorme debilidad institucional de dicha ente). El Presidente aún está a tiempo de vetar el Decreto 4-2021; esperemos que sus asesores en materia de Finanzas Públicas le den el consejo más adecuado.

UNA ESTRATEGIA DE REACTIVACIÓN

 EL CES PODRÍA JUGAR UN ROL FUNDAMENTAL PARA IMPULSARLA

 La semana pasada el Banco Interamericano de Desarrollo -BID- publicó un informe económico sobre Centroamérica en el que aborda cómo enfrentar, desde las políticas públicas, los problemas de desigualdad y descontento social generados por la pandemia. El informe del BID enfatiza, para el caso de Guatemala, la necesidad de implementar una estrategia de reactivación económica que mejore la dinámica socioeconómica en el mediano plazo. Resulta muy oportuno, entonces, que el Consejo Económico y Social de Guatemala -CES- haya publicado (también hace pocos días) una propuesta de Plan de Reactivación Económica y Social -PRES-.

 La propuesta del CES, además de oportuna, tiene la virtud de complementar una serie de políticas puntuales que ya han sido discutidas y recomendadas en otros foros (como una política nacional de competitividad, medidas para el desarrollo rural, acciones para mejorar la conectividad, o políticas de empleo digno y de descentralización) con un planteamiento de componentes estructurales (que incluyen un sistema nacional de información, la reforma del servicio civil, la mejora en la transparencia y calidad del gasto público, y la sostenibilidad de las finanzas públicas) sin los cuales cualquier intento de reactivar la economía tendría resultados efímeros.

 Si bien el planteamiento del CES es un buen punto de partida para estructurar la estrategia de reactivación que el país necesita, también lo es que dicho PRES está planteado aún en términos muy generales que requieren de un esfuerzo adicional de priorización y de definición de detalles al nivel medidas de política pública más concretas: es necesario explicitar y priorizar las reformas de fortalecimiento institucional que permitan revertir la enorme ineficiencia del Estado para ejecutar sus funciones de una manera medianamente eficiente. El propio informe del BID hace hincapié en el imperativo de fortalecer la institucionalidad y la rendición de cuentas de las instituciones públicas y reformar su marco regulatorio, a fin de generar un clima favorable para hacer negocios y reducir los obstáculos que impiden la inversión, la competencia y la adecuada provisión de bienes públicos esenciales, lo que contribuiría a disminuir los niveles de pobreza y de insatisfacción social existentes.

 Para que los componentes del plan propuesto por el CES sean viables, deben incluir explícitamente propuestas de reforma institucional: un sistema nacional de información requiere reformar el INE; el sistema de servicio civil implica reformar la ONSEC; mejorar la calidad del gasto requiere reformar la Contraloría de Cuentas; las políticas económicas, de conectividad, de descentralización o de empleo necesitan de un marco de certeza jurídica que implica reformar los sistemas judicial y de partidos políticos. El desafío que tiene ante sí el CES es no solo el de concitar, en torno a su PRES, un diálogo que incluya la reforma funcional del Estado, sino que conducirlo en el entorno de confrontación y desconfianza que hoy enrarece el clima de gobernabilidad. Por su conformación y mandato, quizá sea el CES uno de los pocos entes que quedan en el país con posibilidades de liderar tal esfuerzo.

MOMENTO DE SER PROACTIVOS

 NO HAY QUE ESPERAR A QUE LA AGENDA NOS LA IMPONGAN DESDE EL NORTE

 Normalmente, para los gobernantes estadounidenses los países latinoamericanos no pasan de ser su patio trasero. Sin embargo, ante las crecientes amenazas que el narcotráfico, el terrorismo y la migración ilegal masiva les representan, el Triángulo Norte de Centroamérica ha ido posicionándose como una prioridad estratégica para las principales agencias gubernamentales de ese país. Ahora, con el ascenso al poder de Joe Biden (muy familiarizado con los avatares de esta región), también pasaremos a ser una de las prioridades de la Casa Blanca.

 Desde antes de las elecciones del pasado noviembre ya había Biden revelado un plan para hacer frente a los desafíos del Triángulo Norte, bajo la lógica de que para detener la migración ilegal y neutralizar el narcoterrorismo es menester atacar la raíz de tales amenazas a la seguridad nacional de los Estados Unidos. Así, el Plan Biden plantea una estrategia de cuatro años que requerirá unos cuatro millardos de dólares del presupuesto de ese país -a ser complementados con recursos de los países centroamericanos- para combatir la pobreza y la violencia en esta región.

 Dicho plan privilegia el impulso de reformas institucionales para combatir la corrupción y la participación de la inversión privada para generar empleos. Un reciente informe de la USAID sobre la migración aconseja políticas de creación de empleos en áreas urbanas, de inclusión financiera, de facilitación de acceso a la vivienda, de reducción de la conflictividad agraria y de neutralización de las pandillas extorsionistas. Ahora bien, estos planteamientos no entran a detallar qué reformas y medidas puntuales deben impulsarse para lograr los objetivos trazados. Esas reformas y medidas deberían, idealmente, ser generadas desde los propios países centroamericanos.

 De ahí la necesidad de ser proactivos, visionarios y osados: nuestro país necesita impulsar reformas y políticas en los sistemas judicial, de servicio civil, de control del gasto público y de partidos políticos (este último, fuente y origen del acelerado deterioro institucional de los últimos años) que, en gran medida, se alinean con el interés de los Estados Unidos de reducir las amenazas que nuestro país entraña para su seguridad nacional. Bien haría nuestro gobierno en priorizar la preparación de una propuesta de medidas y reformas a ser impulsadas en los próximos años. Pero deben ser políticas y reformas integrales y de alcance nacional (no superficiales y locales, como las que se plantearon en tiempos de Obama).

 El evidente interés del nuevo gobierno estadounidense en cambiar la realidad socioeconómica de Guatemala, El Salvador y Honduras puede convertirse en una oportunidad para estos países de tomar las riendas de las políticas y reformas que sienten las bases de un desarrollo sostenido y, de paso, que atiendan las preocupaciones estadounidenses respecto de la región. De no hacerlo, es probable que el gigante del Norte ejerza su musculatura para imponer soluciones diseñadas desde allá.

Las Crisis Engendran Oportunidades

 PARA ADAPTARSE CON ÉXITO AL MUNDO POST PANDEMIA SE REQUIEREN MEJORES INSTITUCIONES

 La pandemia de covid-19 trastocó profundamente la sociedad y hundió la economía, no solamente en Guatemala sino en casi todo el mundo. El deseo de encontrar una nueva normalidad para nuestras interacciones sociales y de recuperar el crecimiento económico se topará con cambios acelerados en el escenario político internacional y en las tendencias que definen los intercambios comerciales y culturales: la revolución digital se ha acelerado a una velocidad inusitada, al tiempo que actividades como el turismo y los viajes han debido adaptarse a unas condiciones históricamente adversas. Mientras que la globalización se ha desacelerado, los populismos parecen proliferar.

 Ante este escenario de incertidumbre sin precedentes, nuestra pequeña economía y nuestra frágil república deben enfrentar una serie de desafíos que se vislumbran muy complicados. Empezando por la anhelada vacuna, cuya aplicación masiva debería convertirse en la política prioritaria del gobierno en los próximos meses, ya que una exitosa campaña de vacunación contra el covid-19 podría convertirse en un paso decisivo para abatir las expectativas negativas que han lastrado el consumo y la inversión durante la pandemia.

 Otro desafío clave es generar un ambiente de certeza jurídica indispensable para que las inversiones (y el empleo) florezcan y se multipliquen, a fin de que la economía incremente su productividad mientras se adapta a las nuevas condiciones post pandémicas. Ello implicará también lograr una mejora en las capacidades del Estado para proveer los servicios públicos esenciales y recuperar, al mismo tiempo, la sostenibilidad fiscal que hoy está bajo amenaza por los desequilibrios presupuestarios que, aunque ya existían solapados antes de la pandemia, se evidenciaron y recrudecieron a raíz de esta.

 Todo esto significa que Guatemala debe adoptar las reformas que le permitan adaptarse al nuevo mundo post pandemia. Para que haya inversión y empleo se necesita certeza jurídica, y para que esta exista es indispensable transformar el desastroso sistema de justicia que hoy tenemos. Para que el Estado provea de forma eficaz los servicios públicos esenciales (salud, educación, seguridad, infraestructura) es necesario cambiar los sistemas de partidos políticos, de servicio civil, de infraestructura pública y de control del gasto estatal. Y todas estas reformas deben hacerse de forma ordenada y técnica, preservando la estabilidad macroeconómica que tanto esfuerzo costó alcanzar.

 La cuestión crucial en 2021 será si los guatemaltecos podremos aprovechar la oportunidad que esta crisis nos presenta para impulsar ordenadamente los cambios institucionales que el país necesita o si, por el contrario, la incertidumbre y la miopía nos harán caer presas de la tibieza, el temor y la inacción. Se trata de una ocasión única que, ojalá, los líderes del país (especialmente los políticos) sean capaces de asumir con lucidez y valentía.

Modificar el Presupuesto

 ES NECESARIO SALVAGUARDAR LA SOSTENIBILIDAD FISCAL Y EVITAR EL DESPERDICIO DE RECURSOS

 El Congreso decidió no enviar, para su sanción, el Presupuesto del Estado que había aprobado la semana previa. Incluso si ese archivo (que algunos califican de anómalo) no se hubiese producido (o si se revirtiera), el Ejecutivo posiblemente lo vetaría, por lo que cuando se inicie el ejercicio fiscal 2021 quedará vigente el presupuesto del año previo. Dado que este último tuvo un carácter extraordinario -debido a la pandemia- resulta imprescindible readecuarlo, para cuyo efecto el Ejecutivo deberá enviar un proyecto de ley que incluya modificaciones en al menos tres áreas.

 Modificaciones para salvaguardar la sostenibilidad fiscal y evitar que la creciente deuda pública provoque una crisis. Es necesario reducir el techo de gasto en función de los ingresos esperados, a efecto de que el déficit fiscal en 2021 no exceda de un 4% del PIB; esto cual no debería ser muy complicado si se toma en cuenta que los Q11 millardos que, de forma extraordinaria, le prestó el banco central al gobierno en 2020 para atender la crisis, ya n pueden existir en 2021. Además, es importante incluir en las reformas la obligación de reducir gradualmente el déficit a un máximo del 2% del PIB en un plazo de 3 años.

 Modificaciones para mejorar la calidad de gasto y minimizar el desperdicio de recursos. Esto requiere blindar los fondos destinados a la reactivación económica (creando, por ejemplo, fondos específicos para nutrición, salud, riego e infraestructura, con una gobernanza y reglas específicas, creando fondos de garantía y prohibiendo las transferencias de tales partidas a otros fines). Además, que los proyectos de infraestructura vial, previo a recibir desembolsos, cuenten con estudios de factibilidad y de impacto socio-económico. Asimismo, revisar los posibles excesos de los pactos colectivos firmados con sindicatos de empleados públicos y regular la futura firma de los mismos sujetándolos a la opinión del Ministerio de Finanzas respecto de su viabilidad financiera. Asimismo, prohibir tajantemente que se utilicen recursos obtenidos de la deuda púbica para financiar gastos corrientes.

 Y modificaciones para mejorar la transparencia y domar la desbocada corrupción. Entre estas, deben limitarse al mínimo legal los recursos destinados a los Codedes, y que estos, las municipalidades y demás entidades autónomas que reciben fondos públicos se sometan a los mecanismos de control y rendición de cuentas (el SIAF y el SICOIN). También retomar los candados para las transferencias de efectivo y obligar a que se verifiquen las bases de datos de los programas sociales. Asimismo, eliminar recursos destinados a ONGs que no los hayan recibido en años anteriores.

 Estas modificaciones serían las mínimas para adecuar de una mejor manera el presupuesto para 2021, pero no resuelven los problemas estructurales de rigidez y opacidad. Para ello, será necesario emprender reformas institucionales cruciales, tales como las del Servicio Civil y del sistema de control del gasto (que incluye a la Contraloría de Cuentas). Este es el reto de largo plazo.

Agujeros Negros

 LA CLAVE ESTÁ EN LA DEBILIDAD DE LA CONTRALORÍA Y DEL SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS

 El presupuesto del Estado -que ha estado en el centro del descontento popular en la última semana- tiene múltiples problemas, muchos de los cuales son estructurales, es decir, no son problemas exclusivos del presupuesto para 2021, sino que vienen arrastrándose -y agravándose- año con año. Uno de los más severos es la existencia de oscuros agujeros de gasto como, por ejemplo, las transferencias a las municipalidades (que se llevarán más de Q6.8 millardos en 2021), las transferencias a los Consejos de Desarrollo (más de Q3.8 millardos), los pagos a las clases civiles del Estado (Q5.7 millardos) o la transferencia a la universidad estatal (Q2.1 millardos)

 Un primer y serio inconveniente con estos agujeros negros, que sumados absorben la quinta parte del total del presupuesto anual del Estado, es que se trata de gastos cuyo destino no está alineado con (y, a veces, hasta es contrario a) los lineamientos de desarrollo del Estado, por lo que su efectividad, en términos de aporte a los objetivos prioritarios de desarrollo del país, es muy limitada. En particular, los millonarios aportes a las municipalidades y a los Consejos de Desarrollo implican inevitablemente que recursos fiscales que debiesen orientarse a combatir a la desnutrición, fortalecer la salud pública, mejorar la educación primaria o a modernizar la infraestructura vial, se desvían a gastos superfluos, mal planificados y de bajo impacto socioeconómico.

 Un segundo y también serio inconveniente es que dichos agujeros negros suelen ejecutarse con escasa rendición de cuentas y mucho menor trasparencia que la que se observa en los gastos del gobierno central, lo que los hace más proclives a la corrupción. Es bien sabido que la ejecución de estos recursos en muchas municipalidades se presta compras y contrataciones viciadas para favorecer a empresas vinculadas con las autoridades ediles. También se sabe que las asignaciones presupuestarias para los Consejos de Desarrollo suelen negociarse mediante tráfico de influencias que involucra a gobernadores departamentales y diputados distritales interesados en participar de las compras y contrataciones que de ellas se derivan.

 Así, no es de extrañar que una de las modificaciones más grandes que la Comisión de Finanzas del Congreso realizó al proyecto de presupuesto que envió el Ejecutivo fue la de incrementar por varios cientos de millones la partida destinada a los Consejos Departamentales de Desarrollo, a los cuales, además, liberó de ciertos candados y controles que permitían un mínimo control de tales gastos. En alguna medida, la manera precipitada, imprudente y temeraria en que se dictaminó, discutió y aprobó el Presupuesto del Estado para 2021 la semana pasada, está asociada con la forma en que se presupuestan estos multimillonarios agujeros negros de gasto por parte de las municipalidades y Consejos de Desarrollo.

 Sería equivocado culpar de esta situación al sistema de descentralización que nos rige (que sigue siendo una buena idea, aunque con el tiempo haya sido desnaturalizado y corrompido); tampoco tienen la culpa las reglas que rigen la formulación del presupuesto (la Ley Orgánica del Presupuesto es buena, aunque se viole constantemente). Los principales culpables son otros: por un lado, un sistema de control del gasto público en el que la Contraloría de Cuentas destaca por su incompetencia y que ha permitido el continuo deterioro de la calidad y transparencia del gasto público; y, por otro -y en el centro de todos los problemas-, un sistema político autodiseñado para medrar con el erario público. En materia de combate a la corrupción la principal reforma no es la del presupuesto, sino la de los órganos de control y la del sistema de partidos políticos.

Otra Vez la Ley de Compras

Una queja recurrente (especialmente de los alcaldes) es que la Ley de Contrataciones impide operar en situaciones de emergencia; pero el problema de fondo NO es la Ley de contrataciones

Durante la pandemia ha sido evidente la lentitud y dificultad para realizar con eficiencia las adquisiciones públicas, tanto a nivel gubernamental central como municipal. Contrario a la creencia generalizada, el origen de esas ineficiencias no radica en la Ley de Contrataciones, sino en otros factores más determinantes, entre los que destacan tres: la falta de capacidades del funcionariado, la ineptitud de la Contraloría de Cuentas y el precario proceso de presupuestación.

En efecto, los procedimientos que legalmente deben cumplir las compras estatales para asegurar la transparencia y buen uso de los recursos requieren de funcionarios capaces, probos y bien entrenados que puedan cumplir con la normativa vigente (normativa que, dicho sea de paso, no es sustancialmente distinta que la existente en otros países en materia de adquisiciones). La escasez de ese tipo de funcionarios en la administración pública nacional conlleva una incapacidad estructural de cumplir con los procedimientos legales para efectuar compras. El problema no es, entonces, la Ley de Contrataciones, sino la calidad del Servicio Civil.

 Adicionalmente, los empleados públicos encargados de las compras se sienten temerosos e inseguros porque la interpretaciones y actuaciones de los auditores de la Contraloría de Cuentas suelen ser arbitrarias, inconsistentes y abusivas, lo que impide tener certeza y contar con precedentes estables que guíen los procesos de compras y contrataciones públicas. El problema no es, por tanto, la Ley de Contrataciones, sino la incompetencia y veleidad de la Contraloría.

 Por otro lado, una queja recurrente (especialmente de los alcaldes) es que la Ley de Contrataciones impide operar en situaciones de emergencia. Dicha queja no se sustenta técnicamente por dos razones. Primero, porque durante la actual crisis las instituciones públicas han tenido la posibilidad de realizar contrataciones sin tener que agotar los procesos de ley, debido a la vigencia del estado de excepción que permite que prácticamente toda compra se haga de forma directa. Y segundo, porque el marco legal permite –y la prudencia aconseja- presupuestar con anticipación recursos para atender gastos extraordinarios o emergentes. En todo caso, aquí el problema tampoco es la Ley de Contrataciones, sino la inadecuada presupuestación que refleja la impericia para cumplir con las leyes y normas presupuestarias. 

El objetivo de las diversas propuestas para reformar la Ley de Contrataciones pareciera ser el de eliminar trabas y requisitos para realizar adquisiciones por parte de las entidades públicas; sin embargo, esa no es la razón de ser de dicha ley, sino que su propósito es el de evitar la discrecionalidad, la opacidad y el desperdicio de recursos en esos procesos aunque eso, por desgracia, implique -aquí y en cualquier país civilizado- que los burócratas deban cumplir una serie de requisitos y pasos, a veces molestos, pero necesarios.

También es cierto que a nivel internacional es práctica común que las leyes de contrataciones públicas estén en un proceso constante de ajuste y revisión para adaptarlas a las cambiantes condiciones del mercado, pero tal proceso debe ser gradual, técnico y prudente. Por desgracia, la mayor parte de las reformas a la Ley de Contrataciones que el Congreso está considerando van el sentido contrario y contienen retrocesos graves en materia de resguardo de la calidad del gasto público y de la transparencia. En este caso, la prisa por aprobar tales reformas puede ser muy mala consejera.

Hay que Sustentar la Reactivación

La transición entre la reapertura de actividades y la reactivación económica no va a ser un proceso sencillo

El confinamiento impuesto a causa del Covid-19 ha ocasionado shocks de oferta y de demanda sobre todos los sectores de la actividad económica. Para moderar esos efectos el gobierno se endeudó por más de Q20 millardos para lanzar salvavidas financieros a los afectados mediante sus programas de emergencia, entre los que se incluyen las transferencias de efectivo, el reparto de alimentos, el apoyo económico a empleados suspendidos, la posposición del pago de impuestos o contribuciones, y la concesión de préstamos de emergencia a empresas.

Aunque, desafortunadamente, la ejecución de la mayoría de estos programas ha sido muy lenta, algunos de esos programas de emergencia, si lograran rediseñarse adecuadamente, podrían ser de utilidad para apoyar la reactivación de la economía. De todos ellos, los programas de concesión de préstamos pueden tener un mejor potencial para la reactivación. Para el efecto, no solo deben ser reestructurados (quizá reconvirtiéndolos en fondos de garantía u otros vehículos financieros de propósito especial) sino que deben blindarse mediante un buen diseño de gobernanza para asegurar que los recursos monetarios lleguen a los destinos que más contribuyan a la reactivación.

Para algunos sectores económicos, el apoyo financiero les ayudará a salir a flote de la crisis generada por la pandemia. Para otros sectores -aquellos que ya enfrentaban problemas antes de la pandemia- el apoyo gubernamental debe servirles para reestructurare y adaptarse al cambio tecnológico estructural. No hay que olvidar que la crisis del Covid-19 está, por una parte, acelerando y profundizando ciertas tendencias económicas pre existentes -como el aumento de las compras en línea- y, por otra, cambiando muchos otros patrones de consumo -viajes, entretenimiento, turismo, etcétera-.

La transición entre la reapertura de actividades y la reactivación económica no va a ser un proceso sencillo. Hasta ahora, las políticas públicas y privadas se han centrado en el alivio inmediato de los efectos de la pandemia. Pero para que la recuperación económica sea robusta, es menester diseñar y aplicar nuevas políticas y acciones. Los recursos fiscales abundantes (fondeados con endeudamiento público) con que contará el gobierno este año y el próximo deben blindarse para no ser desperdiciados en los programas opacos y fracasados del pasado (como el Fopavi o los “bonos familia”, por ejemplo). Al contrario, esos fondos deben reencauzarse hacia nuevos programas que viabilicen y promuevan la actividad empresarial generadora de empleos.

Algunas empresas pueden necesitar financiamiento (por eso serán importantes los fondos de garantía), mientras que otras se beneficiarían más de cambios regulatorios que faciliten los negocios; por ejemplo, serán útiles los programas de capacitación laboral para adaptarse a las nuevas tendencias productivas y tecnológicas post crisis. Pero, por encima de todo, el esfuerzo de reactivación debe incluir medidas para reestructurar y fortalecer las principales instituciones del Estado (es decir, los sistemas de servicio civil, de salud pública, de estadística, electoral, de justicia, etcétera) necesarias para que florezcan los negocios. La pandemia ha reforzado la necesidad de las reformas. Nos estamos jugando el futuro, no solo en términos de producción y competitividad, sino también en cuanto al bienestar de las personas y de la sociedad en general. Es ahora cuando los líderes políticos y empresariales deben tener la visión y la iniciativa para que Guatemala pueda salir de esta crisis más fortalecida y mejor preparada para un futuro desafiante.

Las Tres Emergencias

Emergencia sanitaria, emergencia humanitaria y emergencia económica. De los diez programas anti crisis lanzados por el gobierno, siete son de ayuda humanitaria.

La pandemia de covid-19 ha desencadenado tres emergencias que el gobierno debe enfrentar de forma simultánea. Primero, la emergencia sanitaria, que exige ampliar la oferta de servicios médicos y la capacidad de atención ante una demanda que amenaza con desbordar el sistema de salud; esto implica la ampliación inmediata del acceso a los servicios (con más camas y unidades de cuidados intensivos), más equipos médicos (de protección, respiradores, oxígeno, equipos para exámenes) y más personal capacitado (médicos y enfermeros).

Hasta ahora, el gobierno guatemalteco ha manejado bien esta primera emergencia, al decretar oportunamente las medidas de distanciamiento social obligatorias, ganándole así tiempo al virus para aumentar la capacidad hospitalaria del país, lo cual es primordial para evitar que un sistema de salud pública tan débil como el nuestro colapse ante una más que probable escalada de contagios. Evidentemente, aún queda mucho por hacer (la crisis ha puesto en evidencia la ingente necesidad de fortalecer institucionalmente el sistema de salud) pero, hasta ahora, se ha hecho lo humanamente posible con los escasos recursos disponibles.

La segunda emergencia es la humanitaria: un gran número de cuentapropistas y trabajadores informales se ha quedado sin ingresos y otro enorme grupo de empleados en sectores afectados (como los de restauración y hostelería) han quedado desempleados. El gobierno actuó rápidamente para acopiar los recursos financieros que requieren los programas de asistencia humanitaria. De los diez programas anti crisis lanzados por el gobierno, siete son de ayuda humanitaria.

Hasta ahora, una extrema lentitud para ejecutar esos programas ha sido la norma. De los siete programas solo uno (el reparto de 200 mil cajas de víveres) se ha ejecutado; los demás tienen una ejecución cercana a cero, incluyendo el programa más grande de todos los existentes, llamado Bono Familia, que con un gigantesco fondo de Q6 millardos se plantea otorgar transferencias de mil quetzales a dos millones de familias durante tres meses. Este programa -complementado con otros de reparto de alimentos que tampoco se han empezado a ejecutar- es la pieza crucial para evitar que el confinamiento obligatorio degenere en desesperación e ingobernabilidad. El gran desafío es ejecutarlos cuanto antes, pero con gran transparencia.

La tercera emergencia es la económica, que amenaza con la quiebra a muchas empresas gravemente golpeadas por la recesión mundial y por las medidas internas de confinamiento. Hay dos programas gubernamentales clave para enfrentarla. Uno es el Fondo para la Protección del Empleo que busca apoyar, con Q2 millardos, a trabajadores con contratos suspendidos, pero que (según las cifras disponibles el viernes) no había ejecutado ni un centavo. El otro es el Fondo de Crédito para Capital de Trabajo que, con Q3 millardos, daría créditos a empresas afectadas, pero que tampoco ha desembolsado nada.

Lo ideal hubiese sido que en el manejo del primero de los fondos mencionados participase el IGSS (que tiene la base de datos y la experticia para manejar ese tipo de programas) y que para el segundo fondo se hubiese constituido un vehículo financiero idóneo, más ágil que el anquilosado Crédito Hipotecario Nacional. Quizá aún se esté a tiempo de rediseñar -sobre la marcha- ambos programas para garantizar una mejor eficiencia y transparencia en el desembolso de esos millonarios recursos.

LA VERDADERA OFICINA ANTI-CORRUPCIÓN

El diseño de la recién creada comisión presidencial contra la corrupción no deja en claro qué estrategia se seguirá en esta lucha

El índice de percepción de corrupción en Guatemala, publicado la semana pasada, muestra un continuado deterioro. Ello es preocupante porque, como se ha dicho reiteradamente, la corrupción (ya sea real o percibida) tiene enormes consecuencias económicas y sociales. Primero, tiene un costo fiscal significativo, porque reduce los ingresos tributarios (por ejemplo, cuando los diputados aprueban exenciones o privilegios fiscales a cambio de sobornos) e incrementa artificialmente los costos en los que incurre el gobierno al adquirir bienes y construir obras mediante mecanismos ilícitos.

Además de dichos costos fiscales, la corrupción perjudica el crecimiento económico y reduce la calidad de vida de todos los ciudadanos al drenar recursos que deberían destinarse a la educación, la salud y la infraestructura (factores esenciales para una economía productiva). La pésima percepción respecto de la corrupción que impera en la sociedad guatemalteca daña, además, la confianza ciudadana en las instituciones del Estado lo que, a su vez, corroe la moral tributaria y la gobernabilidad democrática. Por eso es más que bienvenido el anuncio del presidente Giammattei de emprender acciones decididas en la lucha contra la corrupción.

Sin embargo, el diseño de la recién creada comisión presidencial contra la corrupción no deja en claro qué estrategia se seguirá en esta lucha. Es importante, en primer lugar, que se tenga claro que el enfoque de dicha comisión no puede ni debe ser el de la persecución penal ya que esta, si bien es útil cuando se emplea como último recurso, resulta absolutamente insuficiente para combatir sostenidamente la corrupción (el cáncer -ya se sabe- es mejor prevenirlo que curarlo aplicando medicinas que siempre son agresivas y generan graves efectos colaterales).

Siendo una dependencia del Ejecutivo, la referida comisión habrá de enfocarse en mejorar aspectos de la gestión (especialmente en las áreas de más riesgo: adquisición de suministros, contratación de obra púbica y administración tributaria) lo cual, de nuevo, es importante pero insuficiente. Además, como ya se aprendió de la fallida Copret que dirigió Roxana Baldetti, cuando estas comisiones las dirige el propio gobierno suelen ser vulnerables a conflictos de interés y proclives a politizar sus acciones.

Por lo tanto, la vía más adecuada -aunque, por desgracia, no la más fácil- para combatir la corrupción es la aplicación de un sistema efectivo de control del gasto: la verdadera oficina anticorrupción debería ser la Contraloría de Cuentas, en coordinación con las unidades de auditoría interna de las dependencias gubernamentales que, hasta hoy, han estado conspicua y sospechosamente ausentes en su rol de promover la integridad y la rendición de cuentas. La reforma profunda de estos entes (junto con el sistema de servicio civil y el de adquisiciones del Estado) debería ser, pues, la principal estrategia anticorrupción. Para ello se requerirá de una férrea voluntad política, de perseverancia y de un compromiso firme de fortalecerlas institucionalmente, sabiendo que puede pasar mucho tiempo antes de ver resultados palpables.

Fiscalización del Gasto Público

Existe un amplio campo para mejorar la fiscalización del gasto público, tanto con medidas administrativas como con reformas al marco legal

Si el Estado ha de cumplir con sus funciones fundamentales (proveer servicios públicos básicos de seguridad, justicia, salud, educación e infraestructura) es imprescindible que el correspondiente gasto público se efectúe con transparencia y eficiencia, lo cual, a su vez, requiere de un sistema eficaz de fiscalización y control de dicho gasto. La semana pasada fui invitado a un foro organizado por FUNDESA para discutir la situación y opciones de mejora del sistema de control del gasto gubernamental.

Un punto a resaltar es que el control del gasto público no es asunto de una sola institución, sino que requiere de un sistema coordinado de fiscalización y rendición de cuentas que, en Guatemala, debe sostenerse en tres pilares: primero, la Contraloría General de Cuentas, que es el ente fiscalizador por excelencia; segundo –un pilar hasta ahora ignorado y desperdiciado- las Unidades de Auditoría Interna –UDAIs- que debe tener todo ente estatal (o, en el caso de las instituciones autónomas, sus auditorías externas); y, tercero, el propio Congreso de la República que, además de sus roles de legislación y representación, debe cumplir un rol básico de controlar las acciones del gobierno.

En el eficaz funcionamiento de este sistema debe descansar la prevención y el combate a la corrupción que, idealmente, debería tener un énfasis preventivo, en vez de uno punitivo como el que se aplicó en nuestro país desde que la Cicig destapó el caso La Línea en 2015: debido a que la vía administrativa fue incapaz de detectar ilícitos en el gasto público, tuvieron que ser los entes de persecución penal los que se activaron para combatirlos. Para que los mecanismos penales –que deberían ser de última instancia- no se conviertan en la única alternativa para combatir la corrupción, es preciso reformar y fortalecer los sistemas preventivos de fiscalización y control del gasto gubernamental.

Existe un amplísimo margen para mejorar el sistema de control del gasto público mediante cambios administrativos profundos y reformas al marco legal vigente. En el ámbito administrativo, por ejemplo, la Contraloría debería reducir la arbitrariedad e inconsistencia de sus hallazgos adoptando estándares, uniformando criterios y estableciendo precedentes sistemáticamente. El gobierno debería elevar el estatus y el accionar de las UDAIs de cada ministerio con una visión preventiva de manejo de riesgos. Y el Congreso debería establecer procedimientos por escrito para cumplir acuciosamente y con plazos perentorios su obligación de aprobar –o improbar- la ejecución presupuestaria del gobierno.

También el marco legal debe ser fortalecido. Le Ley Orgánica de la Contraloría podría definir mejor su mandato (para obligarla a supervisar la calidad del gasto) y la forma de elección del contralor (para asegurar su profesionalidad e independencia); también podría regularse el papel central de las UDAIs. Y las disposiciones relativas a la declaración de probidad de los funcionarios públicos deberían ampliarse para incluir una declaración de intereses que permita vigilar que tales funcionarios no abusen de su cargo para beneficiar a sus familiares, empresas o socios particulares. Todas estas reformas son posibles, si tan solo existiera la anhelada “voluntad política”.

La Contraloría y la Calidad del Gasto

No solo la Contraloría, sino también el Congreso y las UDAIs, deben corregir su desempeño en el combate preventivo contra la corrupción

Hace pocos días el Congreso –con  seis meses retraso- eligió al nuevo Contralor General de Cuentas, en medio de un proceso plagado de dudas y señalamientos que en nada favorecen la credibilidad de una institución (la Contraloría) llamada a jugar un rol fundamental en el control de la gestión pública. Dicho control debe ejercerse sobre toda la administración pública; es decir, sobre todas las entidades que son parte del estado y, como tales, deben contribuir a satisfacer el bien común y las necesidades sociales.

La Contraloría debe fiscalizar la gestión y la ejecución del presupuesto de las entidades sujetas a control gubernamental. Esta labor preventiva debería ser la primera línea (y más eficaz) línea de defensa contra la corrupción y los delitos en contra del patrimonio público. Por desgracia, casi nunca ha funcionado en Guatemala. Hasta antes de 2015 la corrupción era tolerada y hasta fomentada dentro y fuera del gobierno. A partir de marzo de 2015 la CICIG y el Ministerio Público empezaron a combatirla mediante la persecución penal, algo que resultaba razonable dada la gravedad de la situación. Pero un país normal solo debería recurrir a la vía penal cuando se agotan las vías preventiva y administrativa, o cuando esta última sea incapaz de detectar ilícitos penales.

Muchos de los costos políticos, sociales y personales que ha tenido la lucha contra la corrupción por la vía penal hubieran podido evitarse si la Contraloría hubiese cumplido su función. Para darle sustento a la lucha contra la corrupción se requiere una profunda reforma del sistema de control: el mandato de la Contraloría debe ampliarse para cubrir la supervisión de la calidad del gasto gubernamental; y, la independencia y calidades del Contralor deben fortalecerse (mejorando los requisitos y procedimiento de elección). Incluso si estos cambios legales tardaran en producirse, la Contraloría debe desde ya comprometerse a cumplir los plazos que la ley le asigna para emitir sus dictámenes; a establecer protocolos para agotar eficaz y transparentemente los procesos administrativos (y no recurrir de entrada a la denuncia penal sin fundamento); a capacitar y modernizar su recurso humano; y, a establecer criterios firmes y técnicos (no arbitrarios, como ahora) para la imposición de multas.

Pero no solo la Contraloría debe corregir su desempeño en el combate preventivo contra la corrupción. También el Congreso de la República, por un lado, y las unidades de auditoría interna –UDAI- (y las auditorías externas, donde las haya) de los entes estatales, por otro, deben mejorar radicalmente su rol de fiscalización y su coordinación con la Contraloría. Por ejemplo, el Congreso debe hacer de la aprobación de la liquidación anual del Presupuesto del Estado un ejercicio de fiscalización, en vez de una mera formalidad como ha sido hasta ahora. Y las UDAI deberían tener protocolos y procedimientos estandarizados para verificar (y publicar) periódicamente la confiabilidad de estados financieros de todas las entidades gubernamentales y fiscalizar sus sistemas de evaluación de desempeño. Solo así la supervisión y fiscalización de la gestión pública se convertirá en el mecanismo clave de prevención contra la corrupción, dejando la persecución penal como un mecanismo de última instancia; como siempre debió ser.

No Es (Solo) la Ley de Contrataciones

En los países avanzados, las leyes de adquisiciones y contrataciones públicas están en constante adaptación a un entorno cambiante. Para que funcionen, se apoyan en un buen servicio civil y en un eficiente sistema de control y fiscalización del gasto público.

Recientemente el Ministro de Finanzas Públicas compareció ante la Comisión de Finanzas del Congreso, donde anunció que sus planes para el presente año incluyen trabajar en una nueva reforma a la ley de contrataciones del Estado. Ciertamente, una buena ley de contrataciones es muy importante para hacer eficientes y más transparentes los procesos de adquisición de bienes y servicios por parte de las entidades gubernamentales.

Sin embargo, no existe en el mundo una ley de contrataciones que sea perfecta ni permanente, pues este tipo de marco legal es -por su propia naturaleza- muy cambiante, ya que debe adaptarse constantemente a la evolución de las prácticas y de la tecnología en la provisión de servicios públicos, a la vez que debe evolucionar permanentemente en la medida en que los mañosos y aprovechados van encontrando cómo hacer trampas a la legislación. Es más, la existencia de una buena ley de contrataciones no es, por sí misma, el elemento más importante para mejorar la calidad del gasto público ni para eliminar las prácticas de clientelismo y corrupción que plagan las compras gubernamentales. Lo verdaderamente importante es elevar la calidad y el cumplimiento de la ley en todas las etapas del proceso de adquisiciones y de gestión del gasto público.

Estas etapas incluyen, primero, la de planificación y presupuestación del gasto, para cuya efectividad es esencial, por un lado, el cumplimiento del marco legal correspondiente, es decir, la Ley Orgánica del Presupuesto y el presupuesto anual (incluyendo sus normas presupuestarias) y, por otro, el establecimiento de prioridades del gasto en función de los objetivos de política pública del gobierno. La segunda etapa es la de la ejecución propiamente dicha de las compras y contrataciones, la cual requiere de la participación de funcionarios estatales capaces. Y la tercera etapa es la de la auditoría, control y evaluación de la calidad del gasto público por parte de las instituciones fiscalizadoras. Es en estas tres etapas donde deben centrarse las reformas.

Dedicar demasiado esfuerzo a una enésima reforma al marco de adquisiciones públicas puede ser contraproducente si, a causa de ello, se distrae la atención de las reformas verdaderamente importantes para mejorar la transparencia, eficiencia y calidad del gasto público. El proceso de planificación y presupuestación del gasto estatal es ineficiente porque no se cumplen las leyes y los reglamentos. Y estos no se cumplen porque, por un lado, el funcionariado público carece de las habilidades y calidades necesarios para priorizar y planificar y, por el otro, porque las entidades de control (unidades de auditoría interna y Contraloría General de Cuentas) incumplen con sus mandatos de vigilar y fiscalizar el gasto público.

Está bien que la ley de contrataciones se reforme y adecue periódicamente. Pero los cambios de fondo deben darse en el sistema del servicio civil y en las instituciones de control del gasto. Solo así mejorará la calidad, eficiencia y transparencia de las compras y contrataciones del Estado.