Otra Vez la Ley de Compras

Una queja recurrente (especialmente de los alcaldes) es que la Ley de Contrataciones impide operar en situaciones de emergencia; pero el problema de fondo NO es la Ley de contrataciones

Durante la pandemia ha sido evidente la lentitud y dificultad para realizar con eficiencia las adquisiciones públicas, tanto a nivel gubernamental central como municipal. Contrario a la creencia generalizada, el origen de esas ineficiencias no radica en la Ley de Contrataciones, sino en otros factores más determinantes, entre los que destacan tres: la falta de capacidades del funcionariado, la ineptitud de la Contraloría de Cuentas y el precario proceso de presupuestación.

En efecto, los procedimientos que legalmente deben cumplir las compras estatales para asegurar la transparencia y buen uso de los recursos requieren de funcionarios capaces, probos y bien entrenados que puedan cumplir con la normativa vigente (normativa que, dicho sea de paso, no es sustancialmente distinta que la existente en otros países en materia de adquisiciones). La escasez de ese tipo de funcionarios en la administración pública nacional conlleva una incapacidad estructural de cumplir con los procedimientos legales para efectuar compras. El problema no es, entonces, la Ley de Contrataciones, sino la calidad del Servicio Civil.

 Adicionalmente, los empleados públicos encargados de las compras se sienten temerosos e inseguros porque la interpretaciones y actuaciones de los auditores de la Contraloría de Cuentas suelen ser arbitrarias, inconsistentes y abusivas, lo que impide tener certeza y contar con precedentes estables que guíen los procesos de compras y contrataciones públicas. El problema no es, por tanto, la Ley de Contrataciones, sino la incompetencia y veleidad de la Contraloría.

 Por otro lado, una queja recurrente (especialmente de los alcaldes) es que la Ley de Contrataciones impide operar en situaciones de emergencia. Dicha queja no se sustenta técnicamente por dos razones. Primero, porque durante la actual crisis las instituciones públicas han tenido la posibilidad de realizar contrataciones sin tener que agotar los procesos de ley, debido a la vigencia del estado de excepción que permite que prácticamente toda compra se haga de forma directa. Y segundo, porque el marco legal permite –y la prudencia aconseja- presupuestar con anticipación recursos para atender gastos extraordinarios o emergentes. En todo caso, aquí el problema tampoco es la Ley de Contrataciones, sino la inadecuada presupuestación que refleja la impericia para cumplir con las leyes y normas presupuestarias. 

El objetivo de las diversas propuestas para reformar la Ley de Contrataciones pareciera ser el de eliminar trabas y requisitos para realizar adquisiciones por parte de las entidades públicas; sin embargo, esa no es la razón de ser de dicha ley, sino que su propósito es el de evitar la discrecionalidad, la opacidad y el desperdicio de recursos en esos procesos aunque eso, por desgracia, implique -aquí y en cualquier país civilizado- que los burócratas deban cumplir una serie de requisitos y pasos, a veces molestos, pero necesarios.

También es cierto que a nivel internacional es práctica común que las leyes de contrataciones públicas estén en un proceso constante de ajuste y revisión para adaptarlas a las cambiantes condiciones del mercado, pero tal proceso debe ser gradual, técnico y prudente. Por desgracia, la mayor parte de las reformas a la Ley de Contrataciones que el Congreso está considerando van el sentido contrario y contienen retrocesos graves en materia de resguardo de la calidad del gasto público y de la transparencia. En este caso, la prisa por aprobar tales reformas puede ser muy mala consejera.

¿Es Momento de Repensar el Estado?

 La pandemia ha evidenciado la debilidad del Estado, pero también nos está demostrando que algunas pocas instituciones sí funcionan y son valiosas

“En tiempo de desolación, nunca hacer mudanza”, aconsejó Ignacio de Loyola a sus discípulos, “…mas estar firme y constante en los propósitos y determinación en que estaba el día antecedente a la tal desolación”. De manera que, actuando con prudencia ignaciana, una vez superado el período de tribulación que hoy vivimos, bien convendría aprender las lecciones que nos deja la pandemia y perseverar en el esfuerzo de reformar la débil institucionalidad que impide la modernización del Estado guatemalteco.

 

Porque si algo ha puesto en evidencia esta crisis económica y sanitaria es la enorme deficiencia de la mayoría de instituciones y la incapacidad del Estado de proveer los bienes públicos esenciales para el funcionamiento de cualquier economía y sociedad civilizadas. Muchas son las consecuencias de la ausencia de instituciones eficientes durante la pandemia: la falta de cifras creíbles para toma de decisiones empresariales y gubernamentales; el retraso en la provisión de ayuda a la población y a los empresarios más afectados; la ineficiencia y corrupción en la adquisición de suministros para combatir la crisis sanitaria; la escasez de cuadros técnicos que impriman un mínimo de agilidad a la administración pública; o la casi nula credibilidad de las cortes de justicia para dirimir conflictos y cimentar la paz social.

 

A raíz de la pandemia, la sociedad ha cobrado conciencia de lo oneroso que resulta la precariedad estructural del sistema de salud pública. Asimismo, la opinión pública se ha dado cuenta de que el gobierno puede seguir operando igual que antes, con la mitad de las oficinas estatales cerradas; que puede funcionar igual con menos ministerios y menos secretarías; que el hacinamiento de la población penitenciaria es una amenaza a la salud y seguridad públicas; que los barrios marginales -con sus estrechos callejones, escasez de agua y poca salubridad- representan un peligro sanitario no solo para sus habitantes sino para todo el país; y, que la flexibilidad de horarios y condiciones laborales es una exigencia del mundo moderno.

 

Pero también la pandemia nos está demostrando que algunas pocas instituciones sí funcionan y son valiosas. La histórica disciplina macroeconómica de Guatemala -reconocida por los mercados internacionales- ha mantenido abiertas las ventanillas de crédito interna y externamente. La estabilidad de precios ha sido un alivio invaluable en medio de la peor recesión económica de las últimas décadas. Las políticas monetarias y fiscales ortodoxas sí reditúan en una crisis como la actual. Muchos lustros de disciplina fiscal han permitido que el presupuesto estatal pueda inflarse rápidamente para aplicar medidas anti crisis, pero es menester retornar el déficit fiscal -gradual pero consistentemente- a sus niveles tradicionalmente bajos. Esas (pocas) instituciones que sí funcionan, hay que preservarlas y consolidarlas.

 

Cuando la crisis pase, no deberíamos regresar a la normalidad. No, al menos, a esa normalidad de instituciones débiles que impiden al Estado cumplir con sus obligaciones mínimas de proveer servicios básicos de seguridad, justicia, infraestructura, salud y educación primarias. Los programas de recuperación económica y social post-pandemia deberían aspirar a generar un desarrollo económico mucho más acelerado que el que teníamos antes, así como a mejorar sosteniblemente la calidad de vida de todos los guatemaltecos. Para ello es indispensable, desde ya, emprender con determinación -sin prisa, pero sin pausa- la reforma institucional del estado. Sin ella, a lo más que podremos aspirar es a retornar a nuestra mediocre normalidad pre pandémica.

El Rol Clave de las Estadísticas

El sistema estadístico nacional ha sido menospreciado desde siempre: mientras menos accesibles y más opacas sean las estadísticas, mejor les va a quienes medran ilegítimamente de erario público

 La pandemia ha puesto en evidencia cuán importante es contar con estadísticas confiables y oportunas para tomar decisiones, no solo (evidentemente) en el campo de la salud para decidir las medidas de política pública necesarias para enfrentar la crisis, sino también en el campo de las cifras demográficas, de facturación de negocios, de ingresos de las familias, de empleo o de pobreza necesarias para tomar decisiones empresariales y de política económica. Sin estadísticas confiables, vivimos en un mundo donde el gobierno da palos de ciego en sus políticas económicas y sociales; donde los inversionistas desperdician su dinero sin saber dónde enfocarse; y, donde los ciudadanos divagan sin saber por qué ni por cuánto reclamarles a sus dirigentes políticos.

 Por desgracia, el sistema estadístico nacional ha sido menospreciado desde siempre, sin que los líderes gubernamentales, empresariales y académicos logren valorar el rol clave de las estadísticas para el buen funcionamiento de la política, la economía y la sociedad. Incluso pareciera que a muchos, que medran del desorden en el aparato estatal, no les conviene que existan datos confiables que revelen cuántos empleados públicos hay y dónde están sus plazas, o dónde están las familias más pobres que deben recibir su transferencia dineraria, o cómo se relacionan las cifras de empleo con las tributarias, o cómo se cruzan los datos demográficos con los del padrón electoral, o  cuáles son y dónde están las empresas que más venden al gobierno. Mientras menos accesibles y más opacas sean las estadísticas, mejor les va a quienes medran ilegítimamente de erario público y peor les va a quienes -desde el ámbito público y el privado- quieren hacer las cosas correctamente.

 Por ello, la reforma del sistema estadístico nacional (que implica necesariamente fortalecer el Instituto Nacional de Estadística -INE-) debiera ser una prioridad. La fortaleza de las oficinas nacionales de estadística descansa en dos pilares: la calidad técnica de la información que producen y su habilidad para resistirse a las presiones políticas a las que están expuestas. Por ejemplo, las cifras del empleo o de la actividad económica pueden manipularse para desviar las decisiones de endeudamiento e inversión y las cifras de inflación pueden manipularse para encubrir los problemas económicos, por lo que los políticos a veces se ven tentados a manipular los datos. El trabajo de la oficina de estadísticas es resistirse a esas presiones políticas y mantener los números honestos y creíbles.

 Para tal efecto es imprescindible, por un lado, que el INE tenga un presupuesto adecuado y una estructura de gobierno corporativo moderna y robusta y, por otro, que sus autoridades y técnicos puedan trabajar sin obstáculos ni presiones políticas a fin de que sus estadísticas gocen de calidad y credibilidad. Actualmente, aunque su gerente es un técnico reconocido y respetado, el INE tiene un presupuesto miserable y un gobierno corporativo débil y propenso a la politización, lo cual menoscaba la calidad y credibilidad de las estadísticas que produce. Para que es institución pueda rescatar su credibilidad es necesario goce del respaldo -político y financiero- que le permita adoptar las mejores prácticas en materia de recopilación y difusión de estadísticas, así como de la autonomía operativa y financiera necesaria para respaldar su trabajo. Un primer paso en ese sentido es cambiar la forma de elegir a sus autoridades y adquirir el mandato de adoptar estándares internacionales en materia estadística. Existe al menos una iniciativa de ley en el Congreso que apunta a reformar la Ley Orgánica del INE en ese sentido. Ojalá pudiera discutirse y aprobarse con la prontitud que las circunstancias demandan.

Tres Claves para la Reactivación

No hay soluciones mágicas. Las políticas y reformas necesarias para una reactivación sostenida no son fáciles, pero son imprescindibles

La semana anterior, fui invitado por la Escuela de Negocios de Alto Nivel de la Universidad Panamericana a participar, junto con un panel de distinguidos colegas, en conversatorio donde se nos pidió que, luego de identificar los tres problemas principales que impiden el crecimiento económico del país, sugiriésemos tres soluciones específicas para reactivar la actividad económica, empresarial y social en Guatemala. Resumo mi participación en ese foro.

Respecto de los problemas, destaco, en primer término, la falta de conciencia sobre la realidad nacional por parte de las instituciones y lideres del país; esa falta de conciencia impide priorizar las políticas públicas y esto, a su vez, conduce a un desorden gigantesco en la administración pública y a un desperdicio perenne de los escasos recursos fiscales. El segundo problema es la baja productividad sistémica de la economía nacional (que es la contracara de los elevados niveles de pobreza prevalecientes), el cual se retroalimenta con el tercer problema fundamental, cual es la aguda debilidad institucional que no solo impide al Estado proveer los servicios públicos esenciales, sino que también provoca (como lo evidencia la crisis actual del sistema judicial) una falta de certeza jurídica que obstaculiza la inversión y, por tanto, el desarrollo.

En ese contexto, sugiero tres áreas clave para que las políticas públicas -política y financieramente viables- coadyuven con la reactivación económica. La primera es blindar (de manera urgente, técnica y sólida) los enormes recursos presupuestarios con que cuenta el gobierno tras el extraordinario endeudamiento que le autorizó el Congreso. Esos Q20 millardos no solo se han ejecutado con extrema lentitud (lo que implica que quedarán recursos en caja sin utilizar), sino que es posible que vuelvan a duplicarse el año próximo (en el probable caso de que el Congreso no apruebe el proyecto de presupuesto para 2021). Estos recursos extraordinarios, aunque son una amenaza para la estabilidad fiscal -y más bien por eso mismo-, deben blindarse para evitar que se desperdicien en gasto corriente o en programas demostradamente fracasados y opacos. Para el efecto, deben crearse vehículos financieros de propósito especial enfocados a gastos prioritarios, como podrían ser un fondo específico para combatir la desnutrición, fondos de garantía para crédito empresarial, un fondo para infraestructura y fondos para fortalecer los sistemas de salud y seguridad social.

Una segunda área clave para la reactivación debe ser la facilitación de negocios, que implica reducir e informatizar trámites administrativos, invertir en capacitación hacia nuevas tecnologías (que definirán el mercado de trabajo del futuro), flexibilizar el mercado laboral (que implica facilitar el trabajo a tiempo parcial y establecer un seguro de desempleo complementario a los programas que hoy conduce el seguro social) y modernizar los sistemas de pagos (incluyendo su digitalización y la inclusión financiera de toda la población).

Finalmente, debe iniciarse la reforma de las principales instituciones del Estado (el servicio civil, el sector justicia, los partidos políticos, el seguro social, el sistema estadístico y la Contraloría de Cuentas, por ejemplo). Estas reformas no son fáciles, pero son imprescindibles pues sin ellas ninguna otra política pública tendrá largo aliento; sin ellas será difícil lograr el clima de paz social y gobernabilidad necesarias para la adopción de nuevas tecnologías; sin ellas no habrá inversión (ni en personas ni en infraestructura); sin ellas no habrá certeza jurídica para un buen clima de negocios. La pandemia es, ciertamente una maldición; pero quizá también sea la oportunidad de acometer, por fin, las tantas veces postergadas reformas en estas áreas clave.

Hay que Sustentar la Reactivación

La transición entre la reapertura de actividades y la reactivación económica no va a ser un proceso sencillo

El confinamiento impuesto a causa del Covid-19 ha ocasionado shocks de oferta y de demanda sobre todos los sectores de la actividad económica. Para moderar esos efectos el gobierno se endeudó por más de Q20 millardos para lanzar salvavidas financieros a los afectados mediante sus programas de emergencia, entre los que se incluyen las transferencias de efectivo, el reparto de alimentos, el apoyo económico a empleados suspendidos, la posposición del pago de impuestos o contribuciones, y la concesión de préstamos de emergencia a empresas.

Aunque, desafortunadamente, la ejecución de la mayoría de estos programas ha sido muy lenta, algunos de esos programas de emergencia, si lograran rediseñarse adecuadamente, podrían ser de utilidad para apoyar la reactivación de la economía. De todos ellos, los programas de concesión de préstamos pueden tener un mejor potencial para la reactivación. Para el efecto, no solo deben ser reestructurados (quizá reconvirtiéndolos en fondos de garantía u otros vehículos financieros de propósito especial) sino que deben blindarse mediante un buen diseño de gobernanza para asegurar que los recursos monetarios lleguen a los destinos que más contribuyan a la reactivación.

Para algunos sectores económicos, el apoyo financiero les ayudará a salir a flote de la crisis generada por la pandemia. Para otros sectores -aquellos que ya enfrentaban problemas antes de la pandemia- el apoyo gubernamental debe servirles para reestructurare y adaptarse al cambio tecnológico estructural. No hay que olvidar que la crisis del Covid-19 está, por una parte, acelerando y profundizando ciertas tendencias económicas pre existentes -como el aumento de las compras en línea- y, por otra, cambiando muchos otros patrones de consumo -viajes, entretenimiento, turismo, etcétera-.

La transición entre la reapertura de actividades y la reactivación económica no va a ser un proceso sencillo. Hasta ahora, las políticas públicas y privadas se han centrado en el alivio inmediato de los efectos de la pandemia. Pero para que la recuperación económica sea robusta, es menester diseñar y aplicar nuevas políticas y acciones. Los recursos fiscales abundantes (fondeados con endeudamiento público) con que contará el gobierno este año y el próximo deben blindarse para no ser desperdiciados en los programas opacos y fracasados del pasado (como el Fopavi o los “bonos familia”, por ejemplo). Al contrario, esos fondos deben reencauzarse hacia nuevos programas que viabilicen y promuevan la actividad empresarial generadora de empleos.

Algunas empresas pueden necesitar financiamiento (por eso serán importantes los fondos de garantía), mientras que otras se beneficiarían más de cambios regulatorios que faciliten los negocios; por ejemplo, serán útiles los programas de capacitación laboral para adaptarse a las nuevas tendencias productivas y tecnológicas post crisis. Pero, por encima de todo, el esfuerzo de reactivación debe incluir medidas para reestructurar y fortalecer las principales instituciones del Estado (es decir, los sistemas de servicio civil, de salud pública, de estadística, electoral, de justicia, etcétera) necesarias para que florezcan los negocios. La pandemia ha reforzado la necesidad de las reformas. Nos estamos jugando el futuro, no solo en términos de producción y competitividad, sino también en cuanto al bienestar de las personas y de la sociedad en general. Es ahora cuando los líderes políticos y empresariales deben tener la visión y la iniciativa para que Guatemala pueda salir de esta crisis más fortalecida y mejor preparada para un futuro desafiante.