LA ENERGÍA DE LAS INSTITUCIONES

Asegurar electricidad suficiente y competitiva depende de la calidad de las instituciones que regulan, coordinan y atraen inversión

Hace unos días participé en un foro organizado por la Comisión Nacional de Energía Eléctrica con motivo de su aniversario. La actividad reunió a autoridades, empresarios, especialistas y representantes municipales para reflexionar sobre el futuro energético del país. La conversación comenzó con la geopolítica, la incertidumbre económica y las tensiones en los mercados energéticos que ocupan cada vez más espacio en el debate público. También se vieron las implicaciones que sobre el crecimiento y los costos para Guatemala ante una eventual escasez de energía. Mi intervención fue sobre una tercera dimensión igualmente importante: la institucional.

A partir de dos realidades innegables –que el mundo seguirá siendo incierto y que la demanda de energía en Guatemala crecerá en los próximos años-, la pregunta clave es si contamos con las instituciones necesarias para responder exitosamente a esos desafíos. La experiencia internacional deja una lección clara: los países rara vez se estancan por falta de recursos naturales; lo hacen porque permiten que la infraestructura estratégica se convierta en un cuello de botella para la inversión y la productividad.

La energía eléctrica es quizás el ejemplo más evidente. Aunque representa una proporción relativamente pequeña del producto interno bruto, prácticamente todas las actividades económicas dependen de ella. Sin energía suficiente, confiable y competitiva, la inversión pierde atractivo, la productividad se resiente y el crecimiento se vuelve más difícil. Por ello resulta preocupante que la demanda eléctrica crezca más rápido que la expansión de ciertas áreas críticas de la infraestructura. El problema no es solo técnico ni financiero; es, en buena medida, institucional.

Guatemala dispone de una ventaja que muchas veces damos por sentada: las reformas impulsadas en los años noventa permitieron ampliar significativamente la cobertura eléctrica, atraer inversión privada, diversificar la matriz energética y consolidar un esquema de regulación técnica relativamente sólido. No es un sistema perfecto, pero sus resultados comparativos han sido positivos. Por eso el primer objetivo debe ser preservar aquello que ha funcionado: competencia, reglas claras, regulación técnica y participación privada.

Pero eso no basta. Los desafíos actuales exigen fortalecer la coordinación entre el Gobierno Central, las municipalidades, las comunidades y los inversionistas; agilizar la resolución de conflictos relacionados con servidumbres y derechos de paso; mejorar la planificación de largo plazo; y, reforzar las capacidades técnicas de las instituciones del sector. La propia Constitución ofrece una guía que sigue teniendo plena vigencia: su artículo 129 declara de urgencia nacional la electrificación del país y reconoce un modelo de colaboración entre los estamentos estatales y la empresa privada. No plantea una disyuntiva entre mercado o Estado sino una alianza entre ambos.

La inversión eléctrica requiere horizontes de veinte o treinta años. Ningún inversionista compromete recursos de esa magnitud si percibe incertidumbre respecto de las reglas del juego. El capital puede convivir con el riesgo; lo que no tolera es la imprevisibilidad. Afortunadamente, Guatemala todavía tiene margen para actuar. Contamos con recursos renovables abundantes, experiencia acumulada y un sector privado con capacidad de inversión. La tarea no consiste en reinventar el modelo, sino en modernizarlo y prepararlo para las próximas décadas. Porque la mejor política energética no es la que reacciona ante una crisis, sino la que evita que esta ocurra.

PROPIEDAD, INSTITUCIONES Y DESARROLLO REAL

Los derechos de propiedad solo rinden si están protegidos por un marco institucional efectivo

En el reciente evento organizado por el Observatorio de Derechos de Propiedad, tuvimos el privilegio de dialogar con el economista peruano Hernando De Soto, fundador del Instituto para la Libertad y la Democracia, y con Lorenzo Montanari, director ejecutivo de la Property Rights Alliance. Del encuentro pueden derivarse importantes lecciones en torno a un tema central para el desarrollo del país y el ordenamiento del Estado: la relación entre los derechos de propiedad y el fortalecimiento institucional. De Soto ha recordado durante décadas que muchos países en desarrollo están llenos de activos que no “existen” legalmente: viviendas, parcelas, talleres, negocios familiares sin títulos formales. Son —en sus palabras— capitales muertos, riquezas que no pueden servir de garantía, que no se pueden vender ni invertir y que, por tanto, permanecen improductivas.

Montanari presentó el Índice Internacional de Derechos de Propiedad 2025, en el que Guatemala aparece rezagada en casi todos sus componentes: entorno legal, derechos de propiedad física, protección de la propiedad intelectual y capacidad del Estado para hacer cumplir la ley. Ese rezago no es una simple estadística: se traduce en menor inversión, baja productividad y escasa movilidad social. Los países con instituciones sólidas que garantizan la propiedad tienden a registrar también mayor innovación, menor desigualdad y más oportunidades reales de progreso para sus ciudadanos

Los derechos de propiedad son herramientas esenciales para el desarrollo económico. Saber que lo que uno posee está protegido permite asumir riesgos, emprender, e innovar. En cambio, la incertidumbre sobre la tenencia, la lentitud judicial o la arbitrariedad administrativa generan desconfianza, informalidad y pobreza. Desde una óptica liberal, la propiedad es el punto de partida de la responsabilidad individual y del dinamismo productivo.  Su protección requiere de instituciones capaces de hacer operativa la ley. No se trata de aprobar más normas, sino de lograr que los registros funcionen, los jueces resuelvan con rapidez y las reglas no cambien según el capricho político.

En este contexto, el fortalecimiento institucional resulta clave. El Ejecutivo debe modernizar los registros, digitalizar trámites y reducir burocracia para facilitar la formalización y la transabilidad de los activos. El Organismo Judicial necesita tribunales especializados, independientes y ágiles que garanticen la certeza jurídica. Y el Legislativo debe aprobar un marco estable y previsible que resista la tentación populista de debilitar la propiedad privada.

En la práctica, Guatemala podría avanzar mediante la formalización de activos con programas que combinen titulación, interoperabilidad de registros y acceso al crédito; mediante la medición del desempeño institucional: tiempos registrales, eficacia judicial y capacidad del sistema para convertir títulos en capital transable; y, mediante la promoción de la transabilidad real de los bienes, porque solo cuando la propiedad puede usarse, venderse o servir de colateral se convierte en motor de desarrollo.

El desafío no es solo técnico; es político e institucional. La protección de los derechos de propiedad debe ser una política de Estado, pues donde hay certeza jurídica florecen la inversión, el ahorro y la innovación. Guatemala tiene una gran reserva de capital dormido que solo despertará si el Estado garantiza derechos de propiedad claros, defendibles y transables. La prosperidad no surge de decretos, sino de la certeza de saberse dueño de lo propio y de poder usarlo para construir futuro.

ELECCIÓN DE CORTES: SABOR A POCO

 El sistema de comisiones postuladoras muestra que el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones

El desarrollo del país no solo depende de políticas económicas acertadas, inversiones extranjeras o infraestructuras modernas. Un pilar fundamental para el progreso es un sistema de justicia eficiente, compuesto por jueces probos, calificados e independientes que garantice la seguridad jurídica, clave para atraer inversiones y fomentar el emprendimiento. Las empresas y los inversionistas necesitan saber que sus derechos serán respetados, que los contratos se cumplirán y que, en caso de conflicto, podrán recurrir a un tribunal justo. En ausencia de jueces independientes, el temor a decisiones arbitrarias o corruptas ahuyenta el capital y limita el crecimiento económico. Un país donde los contratos no se respetan o la corrupción prevalece no puede sostener una economía robusta y sostenible.

En ese sentido, el recientemente concluido proceso de elección de magistrados de las cortes Suprema y de apelaciones ha dejado una sensación extraña, en la que se mezcla un cierto alivio con una profunda insatisfacción. Alivio, porque esta vez, al menos, se logró cumplir con el mandato de renovar las cortes en los plazos constitucionales y evitar el fiasco de hace cinco años cuando se produjo una aberrante e ilegal prórroga del mandato de los magistrados. Insatisfacción, porque el sistema de elección, basado en las cada vez más fallidas comisiones de postulación, dejó sembradas muchas dudas sobre la capacidad, probidad e independencia de los jueces electos.

Quizá sea momento de reflexionar sobre el error de origen del sistema de comisiones de postulación: la elección de magistrados no puede dejar de ser un proceso eminentemente político. Los redactores de la Constitución Política, al contrario, creyeron que se podía “despolitizar” dicha elección y se inventaron al sistema de comisiones postuladoras. Aunque al principio pareció funcionar, el resultado ha ido de mal a peor a lo largo de los años. En vez de despolitizar la elección, se politizaron y contaminaron profundamente la academia y el gremio. La proliferación de universidades y de egresados es proporcional a la caída en su calidad. Los mejores abogados del foro nacional ni siquiera se plantean postularse. Muchos de quienes resultan electos son representantes de grupos de interés (algunos muy oscuros) y hasta se incluyen parientes de políticos influyentes. Y, lo peor de todo, nadie rinde cuentas a la sociedad de los resultados de tan tortuosa elección.

La solución pasa por una reforma desde lo político

Reconozcamos que en cualquier democracia liberal la elección de magistrados es un acto político que debe estar a cargo de los políticos electos por el pueblo, a quien deben rendir cuenta de sus decisiones. La solución a nuestro disfuncional sistema de comisiones de postulación pasa por una reforma desde lo político que debe incluir como mínimo: que los magistrados no sean electos “en masa”, sino uno por uno, escalonadamente en el tiempo, de manera que el foco y escrutinio de la opinión pública no se disipe como ahora; que se devuelva a los políticos electos por el pueblo la responsabilidad de elegir con consciencia y transparencia a los magistrados; que el plazo de las magistraturas sea más amplio (y también escalonado en el tiempo) para afianzar su independencia respecto de sus electores; que el mandato de los altos magistrados sea eminentemente jurisdiccional y no administrativo para evitar “tentaciones” indebidas. Sin esas reformas jamás tendremos un sistema judicial independiente, que no es solo un requisito para el correcto funcionamiento de la democracia, sino una condición indispensable para el desarrollo económico y social de la nación.

UNA AGENDA LEGISLATIVA PARA EL DESARROLLO

 EXISTE UNA HOJA DE RUTA QUE DEBERÍA SER TOMADA EN CUENTA, INDEPENDIENTEMENTE DE IDEOLOGÍAS

Los acontecimientos recientes que culminaron en la aprobación por el Congreso de una multimillonaria ampliación del Presupuesto del Estado para 2024, demuestran que no solo es posible alcanzar mayorías parlamentarias -incluso en un legislativo profundamente fragmentado-, sino también que es necesario que el Ejecutivo se involucre en lograr los acuerdos parlamentarios imprescindibles para viabilizar tanto la agenda de gobierno como la gobernabilidad misma del país. En ese contexto, se presenta la ocasión para que en ambos organismos del Estado se impulse una agenda legislativa con visión de largo plazo, que trascienda los modestos alcances del tipo de leyes que se han venido aprobando en las últimas legislaturas: insustanciales y cosméticas -en el mejor de los casos- o peligrosamente populistas e irresponsables -en muchos otros- en cuanto al manejo sostenible de los recursos del erario.

¿Por dónde empezar a diseñar una agenda legislativa para el desarrollo del país? El último reporte del Fondo Monetario Internacional -FMI- sobre la economía nacional, publicado hace pocos días, da luces sobre cómo avanzar en una serie de reformas pro-crecimiento que incluye la aprobación de una legislación sólida en varias áreas, entre las que sobresalen, además de la ley de competencia, varias regulaciones que propicien la inversión, tanto estatal como privada: una ley de infraestructura vial, una de regulación de puertos, otra que permita la modernización de los aeropuertos (especialmente La Aurora), una que viabilice las Alianzas Público-Privadas y otra que modernice las Zonas Francas, aspectos todos esenciales para el crecimiento económico.Asimismo, el FMI recomienda mejorar la seguridad jurídica, en línea con los mejores estándares internacionales, lo que implica cambiar las prácticas internas y las estructuras del proceso legislativo -reformando la Ley Orgánica del Congreso-, así como mejorar la competitividad mediante regulaciones y políticas a favor del mercado laboral formal. El FMI también sugiere mejorar la eficiencia y la transparentar del gobierno, lo que implican reformar el Servicio Civil, así como los procesos de compras y contrataciones. Asimismo, recomienda fortalecer la gobernanza mediante un plan nacional anticorrupción y una estrategia para combatir la impunidad, aspectos que deberían incluir reformas profundas al sistema de control del gasto público -incluyendo la hasta hoy anodina Contraloría de Cuentas-.

Además de las recomendaciones del FMI, el Congreso debería incorporar en su agenda económica la creación de vehículos financieros que blinden los ingentes recursos financieros que, inevitablemente luego de la ampliación presupuestaria recientemente aprobada, quedarán como “ahorros” en la caja de gobierno al final del año, los cuales podrían tomar la forma de fondos específicos -manejados de forma eficiente y con absoluta transparencia- destinados a combatir la desnutrición, expandir la infraestructura vial o modernizar el sistema aeroportuario.

El diseño y aprobación de una agenda como esta puede parecer una tarea técnicamente compleja y políticamente espinosa. Pero hay por dónde empezar: existen diversas propuestas al respecto que están durmiendo el sueño de los justos en las comisiones legislativas, o que están esperando su oportunidad en los programas de distintos tanques de pensamiento y organizaciones de la sociedad civil. Queda en manos del estamento político demostrar que es posible alcanzar acuerdos sobre temas estratégicos y no solo sobre asuntos coyunturales que conllevan el reparto de los escasos fondos públicos.

INFRAESTRUCTURA PÚBLICA: LOS DESAFÍOS POR DELANTE

El Ejecutivo y el Congreso tienen ante sí el desafío de impulsar los cambios administrativos y regulatorios que mejoren tanto la efectividad, como la transparencia en la ejecución de la obra pública

Hace algunas semanas fui parte de un panel de discusión, organizado por la USAID, sobre la importancia de la infraestructura vial en el país. El propósito del diálogo fue reunir a miembros de la sociedad civil, empresarios y diputados para discutir sobre la legislación que puede contribuir a acelerar la ejecución de infraestructura vial al ritmo que necesita Guatemala para reducir las brechas existentes, partiendo del entendido de que una infraestructura vial eficiente y funcional es fundamental para el desarrollo económico y social del país, y es crucial que se aborde de manera integral a través de una legislación que ordene todas las disposiciones existentes que están dispersas y se incluyan los cambios que permitirían al país acoplarse a las mejores prácticas internacionales.

Hoy, que hay nuevas autoridades a cargo del Ministerio correspondiente tratando de mantener un mínimo de ejecución de obra pública y, simultáneamente, tener que “limpiar la casa” de las prácticas opacas e ineficientes del pasado reciente, resulta oportuno -y hasta urgente- repasar algunas de las reflexiones y propuestas que se esbozaron en el referido diálogo, especialmente de cara a los estragos que la época lluviosa (que ya está manifestándose con fuerza) empieza a ocasionar en la frágil red vial del país.

En este contexto, el Ejecutivo y el Congreso tienen ante sí el desafío de impulsar los cambios administrativos y regulatorios que mejoren tanto la efectividad, como la transparencia en la ejecución de la obra pública, aspectos fundamentales para el desarrollo económico del país y el bienestar de sus habitantes. La transparencia garantiza que los fondos públicos se utilicen como corresponde, lo que reduce el riesgo de corrupción y mala gestión. Cuando el proceso es abierto y responsable, genera confianza pública en las instituciones gubernamentales y fomenta un sentido de pertenencia entre los ciudadanos. La eficiencia en la contratación, por su parte, significa que los proyectos se completan a tiempo y dentro del presupuesto, lo que es esencial para un país como el nuestro, donde el uso eficiente de los limitados fondos disponibles permitiría la construcción de más carreteras, escuelas y hospitales, lo que tendría un efecto multiplicador en la economía al crear empleos, mejorar el acceso a los mercados y mejorar los resultados educativos y de salud.

Una buena forma de abordar los desafíos es identificar y priorizar las principales dificultades que enfrenta la infraestructura vial de Guatemala en la actualidad. Apenas en noviembre pasado el Fondo Monetario Internacional -FMI- publicó su Evaluación de la Gestión de la Inversión Pública -PIMA, por sus siglas en inglés-, que presenta un profundo análisis sobre la infraestructura pública en el país y donde se revisan concienzudamente quince dimensiones que miden el diseño y eficacia de las instituciones. En dicho estudio se identifican seis aspectos de nuestro sistema en los que existen grandes debilidades que es preciso abordar:

•       La falta de planificación de proyectos y su nula priorización;
• La falta de continuidad en los proyectos de inversión existentes y la proliferación de nuevos proyectos improvisados;
• La insuficiencia de recursos para mantenimiento y el desorden operativo de las entidades a cargo de realizarlo;
• La baja competitividad en los procesos de contratación de obra pública y la ausencia de entes independientes para su supervisión;
• La ausencia de seguimiento de la vida de los proyectos al nivel central; y,
• La falta de información sobre los costos de los proyectos, sus modificaciones, sobrecostos y percances.

Superar estas falencias requiere, inevitablemente, de reformas regulatoria que incluyan una legislación moderna y adaptada a la realidad actual de la infraestructura vial puede ofrecer. Es inexcusable que, a estas alturas, los líderes políticos del país no hayan logrado acordar las reformas mínimas que se necesitan, especialmente tomando en cuenta que han existido recursos financieros que claramente se han desaprovechado.

Según el propio FMI, si Guatemala lograra aumentar el stock de capital público en un punto del PIB, se incrementaría el crecimiento anual de la producción nacional en 0.3% a corto plazo y 0.8% a mediano plazo. A partir de ese cálculo, se colige que si en nuestro país se invirtieran (eficientemente) unos US$3 millardos anuales en infraestructura, al cabo de cuatro años el crecimiento de la economía alcanzaría el 6% anual. Esta es una cifra factible de conseguir (basta recordar que en 2020, con la excusa de la pandemia, el gobierno se recetó un incremento presupuestario de esa magnitud… que se diluyó en el mar de la ineficiencia y opacidad del gasto público ordinario).

De manera que el calamitoso estado de la infraestructura pública en Guatemala no es un problema de financiamiento o de escasez de recursos, sino que es un problema de eficiencia y diseño del marco institucional, y de falta de voluntad pública para reformarlo. La infraestructura pública no mejorará solo con cambios de autoridades, ni con buenas intenciones: hace falta mejorar el marco regulatorio e institucional vigente. En ese sentido, existen una serie de medidas necesarias: por un lado, reformas estructurales que creen nuevas y mejores instituciones para el largo plazo y, por otro, reformas incrementales (administrativas y reglamentarias) para mejorar la eficiencia de las instituciones actuales.

Las reformas estructurales que se requieren para transformar el marco institucional pasan, necesariamente, por la reinvención del actual Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, tarea que no puede hacerse de la noche a la mañana, pero que puede encontrar un punto de partida idóneo en los hallazgos del referido PIMA elaborado por el FMI. Simultáneamente, en tanto se diseña y madura dicha reforma, el Congreso debería avanzar en la adopción de la Ley General de Infraestructura Vial, iniciativa que está en discusión desde hace más de cuatro años, que permitiría:

1. Transitar a un modelo de gestión de activos mediante incentivos virtuosos e indicadores que aseguren el pago hasta que las obras estén concluidas;
2. Una institucionalidad pública técnica especializada, con un mandato, herramientas de gestión y un sistema de fiscalización y rendición de cuentas efectivo;
3. Un sistema de planeación eficiente y moderno con visión de largo plazo;
4. Reglas claras para la priorización de obras conforme a criterios técnicos;
5. Agilizar y hacer más eficientes los procedimientos de desarrollo de los proyectos; y,
6. Hacer sostenible el necesario financiamiento de la obra pública.

La aprobación de dicha ley crearía un subsistema de infraestructura vial (para cierto y determinado tipo de obras) que podría coexistir con el resto de sistemas vigentes (como el de COVIAL), en tanto estos se reforman. Complementariamente, también deberían impulsarse cambios administrativos o reglamentarios, como podría ser la reforma de las funciones de COVIAL con el objetivo de mejorar la contratación, ejecución y supervisión del mantenimiento de la red vial, así como las normas técnicas referentes a montos y plazos que aplican a COVIAL.

En cuanto a las reformas incrementales que podrían aplicarse para mejorar la eficiencia y transparencia de la infraestructura pública pueden mencionarse:

·        Crear una unidad independiente a cargo de supervisión de la obra pública (ya existe una iniciativa de ley en el Congreso);

·        Reformar la Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Ley de ANADIE);

·        Regular el seguimiento continuo de proyectos en curso, de manera que el surgimiento de nuevos proyectos no implique dejar inconclusos proyectos en marcha;

·        Reformar la Ley Orgánica del Presupuesto, para que los proyectos nuevos solo se puedan incluir en el presupuesto anual si cuentan con el visto buento técnico de SEGEPLAN y con un registro previo en Sistema Nacional de Infraestructura Pública -SNIP-;

·        Incluir en el Presupuesto del Estado de cada año un anexo con los costos de cada proyecto de infraestructura, incluyendo los de años previos y futuros;

·        Publicar obligatoriamente cada trimestre un tablero de seguimiento de los avances (físicos y financieros) de todos los proyectos en curso; y,

·        Mejorar los procedimientos para que se fomente la competencia para la contratación de obra pública.

 Los desafíos de esta reforma regulatoria e institucional demandan visión y madurez por parte de los líderes políticos del país. El sentido común y el propio interés por complacer a sus votantes deberían lograr que los políticos se pongan de acuerdo al respecto; de lo contrario, podrían ser las fuerzas de la naturaleza -mediante el copioso invierno que ya está aquí devastando la red vial- lo que los obligue a hacerlo.