Cómo Exportar Más (y Mejor)

INFRAESTRUCTURA, EDUCACIÓN, APERTURA COMERCIAL Y GOBERNANZA SON LOS FACTORES CLAVE

La semana pasada algunos lectores de esta columna expresaron cierta sorpresa por el hecho de que el crecimiento económico de Guatemala se basa en un modelo centrado en el consumo y no en uno basado en las exportaciones. Las economías basadas en las exportaciones lo son porque, o bien descansan en uno o dos bienes primarios -minerales o commodities agrícolas-, o bien en una base exportadora diversificada y sofisticada. En ausencia de un commodity dominante, ¿qué le falta a nuestro país para poder fortalecer su base exportadora?

Para los países en desarrollo es fundamental integrarse al mundo con un comercio más multifacético, pues este está asociado a una producción nacional menos volátil y un crecimiento más rápido a largo plazo. Una investigación reciente del FMI, basada en la experiencia de 201 países, encontró que ciertas políticas públicas -como la buena gobernanza y la educación- ayudan a fomentar, eficientar y diversificar las exportaciones más que las políticas industriales.

Esto es significativo porque desafía la creencia de que las políticas industriales -destinadas a favorecer con incentivos y ayudas a ciertas industrias específicas- ofrecían un atajo para ampliar las exportaciones. A la larga, las medidas de política industrial pueden ser menos efectivas o incluso dañinas, al afectar la capacidad fiscal del país y erosionar el potencial del multilateralismo comercial, amén de que no existe evidencia estadística de su efectividad en un número significativo de países. En cambio, las estrategias basadas en políticas más amplias son menos controversiales y apoyan más la diversificación y la sofisticación de las exportaciones.

El estudio del FMI muestra un vínculo claro de unas exportaciones más diversificadas y complejas con cuatro factores de la economía que ayudan a respaldarlas. El primero es una política de apertura comercial que reduzca las barreras al intercambio de bienes y servicios y facilite el comercio exterior. El segundo es una eficiente infraestructura física acorte la distancia geográfica y mejore la conectividad entre los países, incluyendo una mejor logística de transporte -vial y portuaria- para acortar efectivamente la distancia reduciendo los tiempos de tránsito de las mercancías, complementada con mayor inversión en tecnologías de la comunicación -como la banda ancha- que apoyan la economía digital. El tercero es un mejor nivel educativo de la población y, con él, una mayor capacidad productiva de los trabajadores que potencie su adaptabilidad a las nuevas realidades tecnológicas y mejore su productividad (y, con ella, su nivel de vida). Y el cuarto es la gobernanza del aparato estatal para brindar las reglas claras, la certeza jurídica y la eficiencia tramitológica que requiere un sector exportador pujante.

Mejorar esas áreas pasa por reformar y fortalecer las instituciones básicas del Estado (sistemas de infraestructura, educación, seguridad y justicia). Sin tales reformas será imposible crear las condiciones necesarias para impulsar unas exportaciones más complejas y de mayor valor agregado.

¿SOMOS UNA ECONOMÍA EN DESARROLLO?

MÁS QUE EL “MODELO DE DESARROLLO”, LO QUE IMPORTA SON LAS CONDICIONES INSTITUCIONALES Y DE GOBERNANZA

Las “economías en vías de desarrollo” o “emergentes” son muy disímiles unas de otras. Las definiciones existentes para categorizar estos países, basadas principalmente en el nivel de ingreso per cápita, no reflejan esas complejas diferencias: Guatemala está, según el Banco Mundial, en la misma categoría -de ingresos medios- que economías tan diferentes a la nuestra como las de Moldavia o Jamaica. Ante ello ha surgido recientemente un enfoque que busca clasificar las economías emergentes en tres categorías, en función del modelo de desarrollo que adoptan.

La primera incluye a las economías enfocadas principalmente a la exportación de manufacturas y -eventualmente- productos tecnológicos, tal el caso de los Tigres Asiáticos y, también ahora, de otros países como Bangladesh y Vietnam. Una segunda categoría incluiría aquellas economías que descansan principalmente en los servicios como base de su crecimiento: por ejemplo, India, Indonesia y Kenia. Y un tercer grupo incluiría las economías que crecen principalmente con base en sus exportaciones de productos primarios: Rusia, Chile y Sudáfrica caen en esta categoría.

Guatemala encaja muy fácilmente en la segunda categoría. No podría pertenecer a la tercera categoría porque las exportaciones de productos primarios representan menos de la cuarta parte del total exportado por el país. De hecho, nuestras exportaciones pesan muy poco en proporción al tamaño de la economía (menos de la quinta parte del PIB) como para poder calificar como una economía exportadora. El principal motor de nuestro crecimiento es el consumo de los hogares (85 por ciento del PIB), alimentado en gran medida con el abundante combustible de las remesas familiares que envían nuestros compatriotas desde el exterior. Nuestra economía está basada, claramente, en el sector terciario (comercio y servicios) que representa alrededor del 68 por ciento del PIB.

¿Es malo este modelo de crecimiento basado en los servicios? No necesariamente. En cada una de las tres categorías pueden encontrase casos de países que han crecido rápidamente y se han desarrollado exitosamente. Eso sí, en la primera categoría suelen haber más casos de éxito, y por eso es que en la opinión pública parece prevalecer la noción de que ese es el modelo a imitar; sin embargo, muchos países subdesarrollados han tenido durante mucho tiempo la esperanza de impulsar las exportaciones para acelerar su crecimiento, pero se han visto frustrados por una mala formulación y una pobre ejecución de sus políticas económicas. De aquí que una lección a extraer es que el tipo de “modelo” de crecimiento que se adopte es menos importante que la adecuada aplicación de las políticas correctas para impulsarlo, y para ello -según lo demuestran los casos de éxito- es indispensable contar con el ambiente adecuado de certeza jurídica, paz social, políticas de largo plazo e instituciones sólidas que garanticen la provisión de servicios públicos esenciales (justicia, seguridad, educación, salud e infraestructura básicas). Esa es la (elusiva) clave del éxito.

Colapso en Cámara Lenta

MÁS QUE DINERO ADICIONAL, LA INFRAESTRUCTURA PÚBLICA NECESITA UNA PROFUNDA REFORMA INSTITUCIONAL

Recientemente Guatemala cayó al puesto 132 (entre 141 países) en el índice que mide la calidad de sus carreteras, evidenciando el colapso en cámara lenta que, desde hace años, está sufriendo el sistema de infraestructura pública y que lo está convirtiendo en uno de los obstáculos más graves que impide el crecimiento económico del país. Las carreteras que no existen y debieron construirse hace mucho tiempo, y las que se han construido pero colapsan a los pocos meses, imponen una carga pesada de ineficiencia productiva y subdesarrollo económico.

Este deterioro ha sido sostenido: en 1997 el gobierno destinabas un 34.5 por ciento de su presupuesto a obras de infraestructura; en contraste, el porcentaje correspondiente en el proyecto de presupuesto para 2022 es apenas de 17.6; es decir, que la proporción del gasto público que se destina a inversión es hoy la mitad que hace veinticinco años. Pero el problema no es solo de la cantidad de recursos que se destinan a infraestructura, sino del deficiente, opaco y disfuncional sistema de inversión pública en el país. No se trata de echar más dinero en una caja negra que simplemente no funciona, pues hacerlo seguiría dando como resultado una infraestructura cara y de mala calidad con beneficios limitados para las personas y la economía, especialmente porque se trata de proyectos que son grandes, de largo plazo y complejos, que configuran un terreno fértil para la corrupción, la ineficiencia y los sobrecostos.

Lo que en realidad se necesita es una sólida gobernanza de la infraestructura pública para reducir todo ese desperdicio: el gobierno debe gastar el dinero de los contribuyentes sabiamente en los proyectos correctos, para lo cual se necesitan, por encima de todo, instituciones y marcos sólidos para planificar, asignar e implementar una infraestructura pública de calidad. Una institucionalidad sólida es indispensable para controlar la corrupción en los proyectos de infraestructura, para mitigar y gestionar los riesgos fiscales asociados, para integrar la planificación y la presupuestación, y para adoptar prácticas sólidas en todo el ciclo de inversión pública, incluyendo las etapas de evaluación y selección de proyectos.

Por desgracia, la reforma institucional del sistema de infraestructura pública tiene poca viabilidad política, pues un sistema con sólida gobernanza significaría el final de los negocios turbios que sustentan el modo de vida de muchos de los involucrados. Pero, aunque se trata de una reforma difícil, no es imposible. Existen casos exitosos (como Chile y Corea del Sur) que lograron desarrollar sistemas de infraestructura con una gobernanza efectiva y transparente. El colapso en cámara lenta de nuestra infraestructura vial nos va a llevar, tarde o temprano, a plantearnos como país la ingente necesidad de reformas el sistema sabiendo que, si se hace correctamente, la inversión pública puede convertirse en la clave para impulsar un crecimiento económico más sostenido, mejorar la vida de los guatemaltecos, conectar mercados y mejorar la resiliencia del país ante desastres naturales y pandemias futuras.

Una Ley Engañosa

LA RECIENTE REFORMA A LA LEY DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR ES ENGAÑOSA Y -POTENCIALMENTE- PERVERSA

La semana pasada el Congreso logró aprobar las reformas a la Ley de Alimentación Escolar, una de las muy pocas leyes aprobadas este año. El evento fue celebrado con gran autobombo por bancadas de diferente signo ideológico como un gran logro legislativo en pro del combate a la desnutrición y el fomento a la escolaridad. También lo celebraron diversos analistas y ONGs entusiasmados con los loables objetivos de la reforma. Lamento decepcionarlos, pero creo que se fueron con la finta: la ley aprobada no combate la desnutrición, difícilmente fomente la educación y probablemente tenga consecuencias perversas. Me explico.

La ley aprobada simplemente aumenta la cantidad de recursos fiscales que debe destinarse a comprar alimentos para ser repartidos a los alumnos y amplía la cobertura de dicho reparto a alumnos de secundaria, lo cual no asegura que se cumpla ninguno de los objetivos que justificaron su aprobación. En primer lugar, la ley no contribuirá a combatir la desnutrición crónica infantil porque es conocido que las intervenciones más importantes en materia de nutrición deben realizarse antes de la edad en la que los niños se integran al sistema educativo, amén de que hasta ahora los actuales programas de alimentación escolar nunca han formado parte de una política integral de combate a la desnutrición.

En segundo lugar, dado que la reforma se aprobó sin que se hayan conocido los resultados del informe anual de la Comisión Interinstitucional que debe evaluar el impacto de la alimentación escolar, y estando en medio de una pandemia que mantiene a los niños alejados de los centros educativos, resulta imposible saber si el reparto de alimentos -de la forma en que se ha estado haciendo hasta ahora- tiene algún efecto en la asistencia de los alumnos y en su desempeño escolar. En tercer lugar, es sabido que el reparto de alimentos en las escuelas ha sido utilizado como herramienta de proselitismo político y, en el peor de los casos, como fuente de negocios oscuros en la adquisición de los mismos.

En cuarto lugar, la ley fue aprobada con un desdén imperdonable respecto de sus consecuencias fiscales, como si el reparto de los escasos recursos financieros del Estado se tratara de organizar una piñata. Las reformas aprobadas implicarán un aumento en el gasto gubernamental de entre quinientos y mil millones de quetzales cada año, sin que nada asegure que tales recursos se gastarán eficiente y transparentemente. La ley se aprobó también sin especificar la fuente financiera de los recursos y, presumiblemente, violando el principio de Unidad Presupuestaria consagrado en el artículo 237 constitucional. De buenas intenciones está empedrado el camino al infierno, y la recientemente aprobada reforma a la Ley de Alimentación Escolar es un ejemplo de ello pues resulta engañosa y potencialmente perversa, por muy aplaudida y mayoritariamente bien acogida que haya sido su aprobación. Como dijo Jean Cocteau: no debe confundirse la verdad, con la opinión de la mayoría.