La Democracia Liberal en Peligro

Las soluciones a los múltiples problemas económicos y sociales que plantea la globalización no están en el proteccionismo empobrecedor ni en las rentas universales que harían quebrar al Estado. Y Guatemala no está exenta de la tentación de caer en ellas.

Las políticas nacionalistas, proteccionistas y populistas están acechando por todo el mundo, poniendo en peligro los valores y logros que la democracia liberal ha obtenido para la humanidad en el último siglo. Los ciudadanos en la mayoría de países están fatigados del desempleo y de la desigualdad que, inevitablemente, ha ocasionado la globalización y esto lo aprovechan los líderes populistas para vender al electorado sus soluciones mágicas que seducen a las masas, pero que al final del día solo resultan en mayores injusticias e insatisfacciones.

Ese tipo de gobiernos representa una amenaza para las democracias liberales tanto por sus formas, como por sus consecuencias. Sus formas incluyen la aplicación de políticas –como los aranceles- que en el corto plazo acarrean beneficios para su base electoral pero que, en el largo plazo, dañan el progreso económico. Los populistas proponen “refundar” el Estado y niegan cualquier avance logrado por sus predecesores; se creen los únicos representantes del pueblo capaces de defenderlo ante los enemigos externos o los malvados explotadores internos; recurren al lenguaje soliviantador, añoran gobernar por decreto y denigran a la prensa independiente.

Pero las consecuencias de esos gobiernos son peores aún que sus formas. Los regímenes populistas suelen ser macroeconómicamente irresponsables, despilfarradores, proclives a la corrupción y, casi siempre, terminan empeorando las condiciones de vida de la población. La historia de Latinoamérica  está repleta de ejemplos (desde Perón hasta Maduro, pasando por los Fujimori y los Kirchner) de cómo las políticas del nacionalismo proteccionista son una receta para el fracaso de los países, pese a lo cual continúan siendo atractivas –y cada vez más- para los votantes alrededor del mundo. Y Guatemala no está exenta de esa amenaza.

El desafío de contener la amenaza radica en defender los principios de la democracia liberal y progresista, al tiempo que se impulsa la indispensable –y muy descuidada- reforma de la infraestructura institucional y física necesaria para su funcionamiento. Por un lado, hay que reafirmar el compromiso con el libre comercio y con la globalización, que ha demostrado ser una de las herramientas más eficaces en la lucha contra la pobreza en el mundo; sin descuidar, claro está, la atención a los segmentos de la población que temporalmente resulten perdedores en el proceso, mediante políticas de educación, empleo y subsidios directos.

Por otro lado, hay que defender los beneficios de una sociedad abierta al cambio tecnológico, a las migraciones y al progreso, en un marco de respeto a la diversidad y a los valores cosmopolitas, basado en el imperio de la ley. Esto incluye una posición definida a favor del mercado y en contra de los privilegios, lo cual requiere un balance entre mercado y Estado: tanto mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario. Como lo explica el Premio Nobel, Jean Tirole: “el Estado y el mercado son complementarios y no excluyentes. El mercado necesita regulación y el Estado, competencia e incentivos”.

Las soluciones a los múltiples problemas económicos y sociales que plantea la globalización no están en el proteccionismo empobrecedor ni en las rentas universales que harían quebrar al Estado. Están más bien en la innovación, la educación, los mercados abiertos y competitivos, así como en las instituciones fuertes e independientes necesarias para regular los mercados, garantizando su eficacia y la igualdad de oportunidades. Las soluciones no son simples (como las venden los populistas) sino complejas, y así hay que explicárselas –honestamente- a los ciudadanos.

El FMI y la Agenda Legislativa

Aunque para los políticos no sea evidente, las reformas a los sistemas electoral, de servicio civil, de compras gubernamentales, de infraestructura pública, de control del gasto, del sector justicia, etcétera, son fundamentales para activar el aparato productivo y generar empleos duraderos

Dejando por un lado la mal comprendida (por mal explicada) sugerencia de elevar la carga tributaria, realizada por el personal técnico del Fondo Monetario Internacional -FMI- en su más reciente evaluación de la economía guatemalteca, es importante tomar nota de las opiniones de estos expertos respecto de las prioridades de política pública para potenciar nuestro desempeño económico y, en consecuencia, de una eventual agenda legislativas que se deriva de tales prioridades.

El principal problema de la economía guatemalteca es, según los expertos, la extremada lentitud en su ritmo de crecimiento que, pese a contar con una sólida estabilidad macreconómica, imposibilita mejorar los niveles de vida y reducir los elevados índices de pobreza. Para revertir este problema resulta esencial aumentar sustancial y rápidamente la inversión –tanto pública como privada-, pero ello no ha sido posible en las últimas décadas debido a una serie de impedimentos estructurales.

En el caso de la inversión privada, tales impedimentos tienen que ver con un débil clima de negocios, deteriorado por la falta de certeza jurídica y agravado por la decreciente confianza de los agentes económicos en un ambiente de fragmentación política e inadecuada gobernanza. La inversión pública, por su parte, es la más baja del continente americano debido, a impedimentos tales como la incapacidad del Estado de movilizar recursos financieros, así como la muy pobre ejecución del gasto que se suma al enorme desperdicio y corrupción en el uso de los recursos fiscales.

Dado que los impedimentos a la inversión y, por ende, al crecimiento económico son de naturaleza institucional, se deduce que las reformas institucionales clave que el país debe emprender implican una serie de reformas legales, las cuales se mencionan explícita o implícitamente en el informe del FMI. Primero, la fragmentación política, y la consecuente dificultad de impulsar políticas públicas favorables al crecimiento, implica la necesidad urgente de una reforma al sistema electoral y de partidos políticos.

Por su parte, la necesaria reforma del clima de negocios conlleva, además de continuar con reformas como las del factoraje o garantías mobiliarias -que el FMI reconoce como logros de la actual legislatura, avanzar con reformas como la de simplificar los procedimientos aduaneros, la de regular los compromisos derivados del Convenio 169 dela OIT (incluyendo las consultas a las comunidades indígenas), la de proporcionar seguridad jurídica a las inversiones y la de adoptar una ley general de competencia, aspectos que impulsarían la inversión local y mejorarían el atractivo para la inversión extranjera.

En cuanto a la inversión pública, las reformas planteadas por el FMI tienen que ver con mejorar la movilización de recursos, focalizar el gasto público en las áreas prioritarias (lo que implica una adecuada aprobación legislativa del presupuesto anual del Estado) y reformar el marco que rige la infraestructura vial.

Finalmente, tanto para la inversión pública como para la privada, el FMI hace hincapié en la necesidad de mejorar la gobernanza general, lo cual conlleva, entre otras reformas, la de consolidar el sistema financiero mediante la aprobación de las reformas a la Ley de Bancos, restructurar el sistema de Servicio Civil, mejorar sustancialmente los procedimientos de la Contraloría General de Cuentas, legislar el tema de conflictos de interés en el marco de la Ley de Probidad de los empleados públicos y, crucialmente, fortalecer la integridad del Organismo Judicial a través de mejores procedimientos para el nombramiento de los Jueces y Magistrados. He aquí una agenda legislativa integral para mejorar la economía de Guatemala.

Taxis, Úber y la Destrucción Creadora

Los cambios tecnológicos generan, en el largo plazo, mayor productividad y, por ende, mayor bienestar y progreso. Pero en el corto plazo implican que los métodos tradicionales de producir sufran una irremisible pérdida de mercado hasta su eventual desaparición. Eso parece que está empezando a ocurrir con los taxis, ante la llegada al mercado de Úber.

El jueves pasado se produjo en esta ciudad una manifestación de cientos de taxistas que, además de protestar ante el clima de violencia (asaltos y extorsiones), se quejaba de una nueva amenaza a su negocio: la incursión de Úber, un nuevo competidor no regulado. Este tipo de protestas se ha repetido en muchas otras ciudades del mundo cada vez que Úber empieza a operar y a quitarle negocios a una industria (la de taxis) que, sea por un sistema de permisos u otras regulaciones, suele presentar barreras de entrada a nuevos competidores.

Úber, con sede en California, existe desde 2009 pero empezó a operar en Guatemala hace apenas unos meses con una oferta de transporte más barato y seguro que el de los taxis. Mientras que para tomar un taxi rotativo hay que esperar a que  se aparezca alguno en la calle, darle direcciones –y hasta orientar- al taxista, tener efectivo para pagar, y rezar para que el taxista sea honesto, en el caso de Úber el pasajero contacta y paga el viaje mediante una aplicación en el teléfono celular que le informa cuándo el vehículo (previamente calificado por la empresa, al igual que el chofer) llegará a recogerlo al lugar convenido, y alimenta el software del chofer con la información hasta guiarlo al destino final. El servicio ofrece mayor conveniencia y seguridad que un taxi, casi siempre a un menor costo.

Úber es más una empresa de intermediación con tecnología que una de transporte, pues su rol consiste en poner en contacto a un demandante de transporte, con un oferente que utiliza su propio vehículo para satisfacer dicha demanda. Hoy opera en más de 425 ciudades en 72 países, habiendo generado ingresos en 2016 por más de US$4 millardos, el doble que el año previo. Su éxito se debe no solo a la innovación y la tecnología, sino también a su actitud agresiva, tanto frente al mercado, como ante las autoridades y las regulaciones, a veces inexistentes en países como el nuestro que tardan en adaptarse al cambio tecnológico.

La innovación, aunque indispensable para el progreso, inevitablemente ocasiona víctimas en un proceso que el economista Joseph Schumpeter llamó “destrucción creadora”: el crecimiento económico depende de los emprendedores que desarrollan ideas de negocio innovadoras (como la de Úber) que llevan a las industrias antiguas (como la de taxis) a la obsolescencia. Eso ocurre permanentemente como, por ejemplo, sucedió hace cien años cuando el teléfono fue dejando sin empleo a los telegrafistas.

Úber sigue innovando agresivamente (ha empezado a incursionar en logística y en nuevas tecnologías, como  la de vehículos sin piloto) con vistas a hacer del servicio de transporte de personas algo tan barato y conveniente que sea incluso preferible a tener un carro propio. Pero la empresa también tiene vulnerabilidades, como la incertidumbre ante nuevas regulaciones, su sistema de precios variables (sus tarifas varían según la hora y la disponibilidad de vehículos), o el surgimiento de competidores basados en la tecnología (que ya operan alrededor del mundo y están empezando a hacerlo en Guatemala) que podrían obstaculizar su crecimiento.

En todo caso, los taxistas no deben culpar a Úber por su pérdida de participación en el mercado. Lo mismo está empezando a ocurrirle a la industria hotelera –que enfrenta la competencia de intermediarios tecnológicos como Airbnb-, o a las aerolíneas –versus las compañías de bajo costo-. Siempre que los nuevos emprendimientos ofrezcan a los clientes un producto más conveniente y barato, las fuerzas de la destrucción creadora seguirán actuando, aunque ello signifique que quienes no logren adaptarse queden irremediablemente tendidos en el camino.

La Libre Competencia

Ahora que el Congreso de la República está a punto de iniciar el análisis y discusión de una legislación de competencia, es importante que se tengan presentes ciertos principios esenciales en materia de regulación de la competencia

El libre mercado es, hasta hoy, el mecanismo más eficiente que haya conocido la humanidad para asignar los recursos económicos de la mejor manera posible. Y para que el libre mercado funcione es esencial que exista libre competencia entre las unidades productoras que componen el mercado. A través de la competencia se logra que la oferta de bienes y servicios se ordene según las necesidades de los consumidores, que los factores de producción se utilicen de manera óptima y que los ingresos se distribuyan entre los productores según su desempeño en el mercado.

La competencia también cumple dos importantes funciones políticas; por un lado, limita el poder del Estado frente a los particulares pues hace innecesaria (e inconveniente) la intervención del gobierno en las decisiones económicas; y, por otro,  controla el poder económico de los actores privados. Sin embargo, una economía de mercado no siempre está exenta de perturbaciones, tanto externas como inherentes al sistema, que afectan su funcionamiento. Es inevitable que en los mercados exista información limitada y asimétrica, entre otras fallas, que al menoscabar la competencia  redundan en ineficiencias y en una reducción del bienestar general.

Lo anterior justifica que existan regulaciones (leyes e instituciones) estatales para velar porque se proteja la libre competencia. Aunque las prácticas anti-competencia son tan antiguas como la competencia misma, la legislación destinada a combatirlas es de más reciente data (como la Ley contra las limitaciones a la competencia, de Alemania, de 1958) y ha evolucionado gradualmente.

Ahora que el Congreso de la República está a punto de iniciar el análisis y discusión de una legislación de competencia (exigida en cumplimiento de acuerdos comerciales con Europa y con Estados Unidos), es importante que se tengan presentes ciertos principios esenciales en materia de regulación de la competencia. En primer lugar, que el fin último de tal regulación debe ser el bienestar de los consumidores.

En segundo lugar, que las prácticas anti-competencia a combatir pueden ser absolutas (como por ejemplo, los acuerdos para impedir el acceso al mercado de nuevos competidores) o relativas (que solo deben combatirse en la medida en que dañen al consumidor). La legislación debe establecer los principios para identificar estas prácticas de manera objetiva, pero sin entrometerse ni obstaculizar el libre emprendimiento, prevaleciendo lo que se conoce como “regla der la razón”, en el entendido de que las prácticas relativas (que suelen ser más comunes que las absolutas) pueden ser justificadas (y por tanto no sancionadas) si no afectan al consumidor.

En tercer lugar, y derivado de lo anterior, es esencial que la autoridad a cargo de aplicar la ley en materia de protección de la competencia sea altamente técnica y goce de independencia respecto de intereses políticos, sectoriales o de grupos de poder. Además, es importante que dicha autoridad esté disgregada entre quien hace el diagnóstico de las posibles prácticas anti-competencia, y quien aplica las sanciones procedentes.

Todos estos principios, por desgracia, están muy mal plasmados (si no ausentes) de la propuesta de ley que el Ministerio de Economía hizo pública hace alguno días y que un grupo de diputados elevó como iniciativa de ley. Ojalá que este tema, evidentemente técnico y de gran importancia para la vida económica del país, se discuta apropiadamente en las instancias legislativas correspondientes, sin prisas innecesarias.