La Enredada Estrategia de los Paquetes

Los “paquetes” de leyes no sólo son una estrategia contraproducente, sino una pésima técnica legislativa. Culpa de tal estrategia, la lucha contra la corrupción que podría hacerse desde el Congreso de la República permanece obstaculizada. 

La transparencia en el gasto público, por un lado, y la generación de empleo, por otro, son dos de los cuatro temas que, al menos en el discurso, definen las principales prioridades del actual gobierno. Como parte de su estrategia para impulsar medidas en ambas áreas, el Ejecutivo envió al Congreso sendos “paquetes” de leyes de transparencia y de empleo. Si la intención era que se aprobaran varias leyes para mejorar la transparencia, combatir la corrupción, impulsar la competitividad y generar empleos, la estrategia de enviar las iniciativas de ley “en paquete” ha resultado contraproducente.

Hace más de un año, en marzo de 2012, el Presidente Pérez Molina envió al Congreso dos iniciativas de ley que empaquetaban once leyes distintas (tanto nuevas leyes como reformas a leyes existentes) en materia de transparencia y combate a la corrupción, como un complemente necesario al paquetazo tributario que había sido aprobado semanas antes. La iniciativa 4461 se refería a la Ley Orgánica del Presupuesto, la Ley de la Contraloría General de Cuentas, la Ley Orgánica de la SAT y una ley del Sistema Estadístico, mientras que la iniciativa 4462 lo hacía con la Ley de Contrataciones del Estado, la Ley de Probidad, la Ley Orgánica del Ejecutivo, la Ley del Servicio Civil, la Ley Contra el Enriquecimiento Ilícito, una Ley de Fideicomisos Públicos y otra del sistema de planificación. Sin embargo, mientras el paquete tributario fue aprobado de manera expedita, los paquetes de transparencia llegaron a dormir el sueño de los justos.

Aunque la intención de enviar las leyes de transparencia en forma de “paquetes” pudo ser buena (para ahorrar tiempo o esfuerzo, quizá), en términos de técnica legislativa resulta ser una pésima práctica y, en términos de su proceso de aprobación, una tarea engorrosa, enredada y con pocas probabilidades de éxito. La razón de esa dificultad práctica radica en que el contenido de los paquetes presenta componentes que son muy diferentes entre sí. Incluso si todo lo incluido en las iniciativas estuviese bien planteado (lo cual no es necesariamente el caso), no todo tiene el mismo grado de prioridad, no todo tiene el mismo nivel de consenso y no todo tiene el mismo nivel de complejidad.

Ello ocasiona que los puntos controversiales, o los temas menos prioritarios, o los aspecto menos viables políticamente (buenos o malos) obstruyen la aprobación del resto de las reformas. Por ejemplo, la Ley de Contrataciones es de naturaleza muy compleja y especializada, además de ser clave en la regulación de todas las compras y contratos del gobierno, por lo que es políticamente muy sensible, razón por la cual el proceso de discusión técnica y política de sus reformas ha sido lento y complejo; en contraste, las reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto han sido ampliamente consensuadas en los últimos años y están bien identificadas técnicamente. Por ello, resulta contraproducente que, por pretender aprobar todo el paquete, se posponga la urgente aprobación de la segunda de las leyes mencionadas y se pierda así la oportunidad de dar un primer y efectivo paso en el combate a la corrupción.

Algo similar ocurre con el paquete de leyes de empleo que el Ejecutivo elevó al Congreso en enero pasado, que contiene leyes y reformas en temas que van desde normas para fomentar la inversión hasta aspectos relativos a las garantías para acceder al crédito, pasando por la regulación de la jornada laboral por horas. Ocurre, por ejemplo, que este último caso (el de la regulación del trabajo a tiempo parcial) requiere un proceso cuidadoso de negociación y concienciación que ha sido enfatizado, como no podía ser de otra manera, por las organizaciones sindicales. Por desgracia, la atención a dicho reclamo sindical ha significado que se paralice el proceso de conocimiento y discusión del resto de componentes del paquete que gozan de mayor consenso o menor complejidad.

Los “paquetes” de leyes son un regalo envenenado y un desafío operativo para el Congreso pero, al mismo tiempo, representan una gran oportunidad. Especialmente en lo referente al tema de la transparencia y el combate a la corrupción, el Legislativo tiene la oportunidad de recuperar algo del prestigio perdido si logra desenredar la aprobación de las leyes de transparencia que la sociedad está exigiendo.