El Ensueño de la Renta Básica Universal

Recurrentemente surgen propuestas de política pública que prometen atajos hacia el progreso y el bienestar. Del flanco derecho se aspira a que con rebajas impositivas, zonas económicas con privilegios especiales, o megaproyectos de inversión se logren efectos espectaculares de creación de empleos. Ahora, del flanco izquierdo, nos viene la promesa de la Renta Básica Universal, como la piedra filosofal que solucionará los problemas de pobreza y desigualdad. Siempre está presente la resistencia a reconocer que para lograr el desarrollo económico integral no existen atajos.

El concepto de renta básica universal –RBU- se refiere a un pago que el gobierno haría a todos los ciudadanos, sin ninguna condición de por medio, de un monto suficiente para cubrir las necesidades mínimas de cada uno. La idea no es nueva, pues desde el siglo XVI empezó a discutirse la aplicación de algo similar a la RBU y, desde entonces, han sido varios los pensadores, filósofos, académicos y políticos que han desarrollado propuestas al respecto, sin que sus impulsores puedan encasillarse en una corriente ideológica determinada, pues entre ellos se cuentan desde pensadores de izquierda, hasta libertarios, humanistas y populistas.

Últimamente, ONGs como Oxfam y Greenpeace han estado impulsando la idea en varios países europeos, y en Guatemala el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales –ICEFI- se les ha unido con entusiasmo proponiendo que se aplique una RBU universal como la política pública idónea para eliminar rápidamente la extrema pobreza y reducir la desigualdad, mostrando para el efecto una serie de asombrosos cálculos (que diversos analistas han puesto inmediatamente en duda) sobre los efectos positivos de tal medida.

En la práctica, la RBU no ha sido aplicada como tal en ningún país, aunque sí ha habido experimentos a nivel regional o municipal en varios países, con resultados ambiguos. Actualmente hay en marcha varios de estos experimentos en algunas ciudades o regiones de países como Canadá, Holanda, Italia, Kenya, o Uganda, pero en ninguno se trata de una RBU propiamente dicha, ya que o bien no se cubre a la totalidad de la población (en cuyo caso no es universal), o el monto otorgado no alcanza para cubrir las necesidades mínimas del individuo (en cuyo caso no es básica).

A nivel académico, la RBU tiene partidarios y detractores, así como aspectos en positivos y negativos pero, en todo caso, para que sea aplicable en el mundo real el factor crucial requerido es su financiamiento. Para el caso de Guatemala, una RBU implicaría el pago de unos Q600 mensuales a cada uno de los 16 millones de guatemaltecos (un monto menor no cubriría las necesidades alimentarias básicas), lo que generaría un costo presupuestario de más de Q116 millardos por año, lo que representaría más del 20% del PIB y más del 200% de los ingresos tributarios. Algo sencillamente impagable.

Por ello los proponentes de la idea en Guatemala han planteado reducir el monto y la cobertura, pero al hacerlo ya no estaríamos hablando de una RBU sino de una transferencia condicionada de efectivo glorificada. El problema es que las transferencias condicionadas (que en teoría son una magnífica idea) mostraron en el pasado reciente ser extremadamente vulnerables al clientelismo político, a la manipulación y a la corrupción, convirtiéndose lamentablemente en un sonoro fracaso de política pública en el país.

Dado que el Estado para cumplir sus funciones se enfrenta a restricciones financieras, la priorización del uso de sus limitados recursos reclama seriedad y responsabilidad. Para buscar la eficiencia y apoyar el crecimiento económico y desarrollo del país, el Estado debe priorizar su gasto en la realización de inversión social y económica básica (fundamentalmente educación, nutrición y salud), así como el financiamiento de la infraestructura, la provisión de servicios públicos de seguridad y justicia, y el fortalecimiento institucional. La RBU –por muy sexy que luzca como oferta de campaña electoral- no podría ir antes de cubrir esos rubros básicos. Por el contrario, mientras tengamos un Estado débil, con una institucionalidad porosa, politizada y alineada con el sistema político patrimonialista, el planteamiento de una RBU no será más que ensueño fantasioso.

La Esquiva Reactivación Económica

Las medidas de estímulo monetario o de estímulo fiscal no serán efectivas, en parte por las dificultades que les impone el entorno, y en parte porque los que se requiere en el fondo para que nuestra economía crezca sosteniblemente son políticas estructurales y de reforma institucional

Por fin, hace un par de semanas, la Junta Monetaria decidió bajar en un cuarto de punto porcentual la tasa de interés líder de política monetaria, reduciéndola a un nivel de 2.75%. Esta reducción era largamente deseada por los exportadores y por gran cantidad de analistas a la luz de las condiciones de estabilidad de precios y de la evidente tendencia a la apreciación del quetzal registradas a lo largo del año. Cabe indicar que no se registraba un descenso en la tasa líder desde mediados de 2015 y que, ahora, la tasa se ubica en su nivel más bajo de los últimos diez años.

Siendo realistas, el efecto de dicha reducción quizá nunca se llegue a manifestar en una depreciación cambiaria ni en una aceleración del crédito bancario (ni tampoco, por ende, en una reactivación de la economía), por varias razones. Primero, porque las condiciones monetarias alrededor del mundo empiezan -lenta pero consistentemente- a restringirse, con lo cual concluye el largo período de tasas de interés muy bajas a nivel mundial, situación que, aunada a las restricciones prudenciales y legales que las autoridades estadounidenses están imponiendo a sus bancos para operar en plazas riesgosas (como la guatemalteca), se traducirán en un encarecimiento del costo del financiamiento hacia nuestro país.

Si a esto agregamos la reciente rebaja en la calificación de riesgo-país que nos impuso la calificadora Estándar & Poor’s, se vislumbra el inicio de un ciclo de financiamiento externo a Guatemala con tasas de interés más elevadas. Ante ello, la rebaja en la tasa líder del Banguat servirá solamente para morigerar el efecto de dicha alza en el costo del crédito externo, que ya ha empezado a sentirse en el ambiente financiero nacional.

Tampoco pueden ponerse muchas esperanzas en una reactivación económica por la vía del gasto gubernamental, no solo porque el Congreso improbó el presupuesto solicitado por el Ejecutivo para 2018 (que, en la mejor tradición keynesiana, pretendía expandir el gasto público en salarios e infraestructura), sino también porque (incluso si el presupuesto hubiese sido aprobado) el tamaño del gobierno en la economía guatemalteca (menos del 11% de la producción nacional) limita cualquier efecto expansivo de la política fiscal.

Además, ambas políticas -reducción de tasas de interés y expansión del gasto público- son políticas de estímulo de la demanda agregada que, para ser efectivas, tienen que ir acompañadas de un cambio en las percepciones de los agentes económicos, hoy sumidos en un clima de incertidumbre y en una sensación de que no hay un norte claro que oriente las políticas públicas del país. Si no se da ese cambio en los “espíritus animales” –como les decía Keynes-, es poco lo que las políticas de demanda agregada pueden hacer para estimular la economía pues -como también Keynes escribió- “se puede llevar el caballo al agua, pero no se le puede obligar a beber”.

La salida a esta situación, aunque no es fácil de lograr y sus resultados son lentos en llegar, está en las políticas que estimulen la oferta; es decir, políticas que fortalezcan el potencial de producir más y de crear más y mejores empleos. Para ello se necesita mejorar la productividad sistémica de la economía mediante políticas de reforma estructural (que son aquellas en las que los expertos nacionales y extranjeros han venido insistiendo durante años). Por desgracia, esas políticas son exactamente las que los líderes de la vieja política se resisten a impulsar: reformas a la seguridad y justicia; combate a la corrupción; reforma al sistema político; modernización del servicio civil; y, gasto público eficiente y focalizado en nutrición, salud, educación e infraestructura. Y no hay atajos que valgan.

¿ES INMORAL QUE LOS BANCOS PRESTEN DINERO AL GOBIERNO?

LAS CRÍTICAS RECIENTES

Últimamente se han expresado severas críticas a las inversiones que los bancos privados hacen en bonos del gobierno, es decir, al concepto mismo de que los bancos puedan otorgarle dinero en préstamo al Estado. Algunas de estas críticas, aparentemente técnicas, llegan a cuestionar incluso la prohibición contenida en el artículo 133 de la Constitución que prohíbe al Banco de Guatemala (banco central) otorgarle financiamiento al gobierno, aduciendo que tal prohibición hace que los bancos privados llenen el vacío que deja el banco central y perciban por ello grandes ganancias.

Otras críticas, evidentemente emocionales, califican de “inmorales” las inversiones bancarias en bonos estatales, no solo por los rendimientos que las mismas generan, sino porque, además, están exentas de impuestos. El riesgo de este tipo de críticas, por muy bienintencionadas que parezcan, es que pueden inducir a cambios de políticas o de leyes que resultarían más caros y perniciosos que el supuesto problema que pretenden atacar. Todo porque, en su afán de criticar un síntoma (las utilidades que perciben los bancos por invertir en títulos estatales), no alcanzan a ver el problema de fondo que no es otro que la debilidad estructural de las finanzas públicas guatemaltecas.

QUÉ ES UN BANCO

Para analizar el tema conviene tener clara la naturaleza de la banca privada, cuya función en la economía es la de ser intermediarios financieros: los bancos obtienen recursos (recibiendo depósitos o préstamos) de personas que poseen un superávit financiero (ahorrantes, inversionistas u otros bancos) y los canalizan (concediendo préstamos o haciendo inversiones) hacia personas que tienen un déficit financiero (individuos, empresas, proyectos o gobiernos); a las primeras les paga una tasa de interés (pasiva) y a las segundas les cobra otra (tasa activa), de cuyo diferencial cubren sus costos y obtienen sus utilidades. Ese proceso de intermediación financiera le imprime eficiencia a la asignación de los recursos financieros en el país y contribuye a crear una economía más productiva.

POR QUÉ LOS BANCOS INVIERTEN EN BONOS

Se colige entonces que resulta normal (como lo es en casi cualquier país) que, además del otorgamiento de crédito al sector privado, los bancos incluyan entre sus operaciones activas la inversión en títulos gubernamentales, que no son otra cosa que un préstamo bancario a un sector financieramente deficitario (el gobierno). Claro está que para la economía en su conjunto resultaría ideal que los bancos destinaran sus recursos mayoritariamente a financiar nuevos emprendimientos e inversiones, en lugar de financiar el déficit fiscal. En Guatemala, a octubre pasado solo el 55% de los activos bancarios en Guatemala correspondían a créditos concedidos. Sin embargo, existen razones que explican el apetito de los bancos nacionales por los títulos públicos, como lo es el caso de su fácil negociación, que permite hacerlos líquidos en el mercado secundario, cuando requieren de liquidez para sus operaciones.

La primera y principal razón es que el gobierno tiene un déficit fiscal estructural que lo obliga constantemente a buscar financiamiento externo e interno, para lo cual, entre otros mecanismos, coloca bonos en el mercado que los bancos suelen estar dispuestos a comprar, especialmente cuando existe una baja demanda de créditos por parte de los  sectores productivos de la economía (que es un poco lo que viene sucediendo en Guatemala en los últimos tres años, en que la incertidumbre política ha incidido en una posposición de las decisiones de inversión privada).

Otra razón que inclina a los bancos a invertir en bonos del gobierno es que los intereses que estos instrumentos generan, por decisión gubernamental, están exentos de pagar el Impuesto Sobre la Renta y, además, tienen un plazo de vencimiento promedio de 15 años y una tasa de rendimiento promedio  de 7.1% que, aunque inferior a la tasa de interés promedio en el otorgamiento de créditos (8.8%), requiere de muchos menos costos para obtenerla.  Además, los bonos del Estado son considerados, para efectos regulatorios, como activos de bajo riesgo, por lo que los bancos tienen que aprovisionar menos capital para tales activos que para los préstamos al sector privado. Asimismo, la tasa de interés que paga el gobierno por sus bonos incorpora un factor de riesgo (riesgo-país), el cual depende de la calificación (grado y perspectiva) que hacen las calificadoras internacionales. En el caso de Guatemala, dicha calificación se ve perjudicada por el lento ritmo de crecimiento económico, como por la debilidad institucional y la existencia de un problema de fiscal estructural, lo cual hace que la tasa de interés deba ser más elevada para atraer a los inversionistas. Todo esto hace que los títulos gubernamentales sean atractivos para los bancos, por lo que resulta plenamente normal y racional que los bancos busquen ese tipo de inversiones como destino para sus recursos financieros.

LA TENTACIÓN DE REGRESAR AL PASADO

Claro está que el hecho de dedicar ese superávit financiero de la sociedad a pagar el agujero fiscal, en vez de destinarlo a financiar actividades privadas, es una señal de que el país está invirtiendo menos de lo que debería en nuevos proyectos productivos que le permitirían crecer más y generar más empleos. Algunos periodistas achacan esta situación a la prohibición constitucional que impide al banco central financiar al gobierno y, con base en tal premisa, sugieren que deberíamos regresar a la situación anterior en la que los bancos no tenían ningún incentivo de invertir en bonos del gobierno porque estos los compraba el Banco de Guatemala pagando intereses extremadamente bajos.

En realidad, regresar al pasado permitiendo que el banco central le diera crédito concesional al gobierno sería una pésima noticia para la economía ya que este tipo de financiamiento se hacía mediante la emisión masiva de dinero sin respaldo que --como lo demuestra la experiencia internacional y la historia nacional- ocasiona nocivas consecuencias macroeconómicas al generar inflación y ocasionar pérdidas al banco central que dejan permanentemente lisiada a la política monetaria.

En efecto, existen tres argumentos sólidos que desaconsejan el crédito de banca central al gobierno causante de pérdidas en el balance del instituto emisor. En primer lugar, que actuar como agente cuasifiscal puede afectar la capacidad del banco central para cumplir con su mandato de preservar la estabilidad macroeconómica; en segundo lugar, que dicha actuación disfraza las debilidades fiscales del gobierno, oscurece su responsabilidad e impide la debida rendición de cuentas; y, en tercer término, que las experiencias de hiperinflación registrada en los últimos cien años alrededor del mundo se originan en la emisión monetaria derivada del financiamiento de banca central al gobierno.

EL TEMA DE FONDO

El tema de fondo no es si los bancos obtienen demasiadas utilidades por otorgarle crédito al gobierno mediante la inversión en bonos, sino que es identificar por qué el gobierno tiene una sempiterna necesidad de recurrir a ese financiamiento o, en el peor de los casos, a financiamiento subsidiado por parte del banco central. La debilidad fiscal estructural del Estado guatemalteco (evidente tanto por el lado de los ingresos, como por el lado de la calidad del gasto) es la enfermedad detrás de los síntomas del incesante endeudamiento gubernamental.

El asunto es de suma trascendencia para el futuro del país, puesto que la debilidad estructural de las finanzas públicas (caracterizada por los bajos ingresos, la ineficiencia en el gasto y la corrupción enquistada en las estructuras gubernamentales) impide satisfacer las necesidades sociales, de seguridad y de infraestructura críticas y para apoyar el crecimiento a largo plazo. El desafío real es mejorar la administración y la estructura tributaria, dentro de una estrategia de reforma fiscal integral que asegure el apoyo del público, lo cual pasa por profundizar las medidas de mejora en la transparencia fiscal, en la eficiencia del gasto y en el combate a la corrupción que permitan aumentar la credibilidad del gobierno.

Las críticas al crédito de los bancos al gobierno no solo no se sustentan técnicamente (y no hay que olvidar que es una práctica común en la gran mayoría de países), sino que confunden los síntomas con la enfermedad, con lo cual distraen la atención de la opinión pública y los esfuerzos de política pública que deberían centrarse en solucionar el desafío de fondo que plantea la debilidad estructural de las finanzas públicas del país.

El Desencanto con el Capitalismo

El desencanto creciente con el capitalismo plantea un gran desafío para los gobiernos y las empresas: cómo preservar los innegables beneficios del libre intercambio y de la globalización y, al mismo tiempo, como minimizar sus inevitables costos

Al mundo lo recorre una ola de desencanto con el capitalismo y la globalización. Una encuesta reciente en 28 países industrializados da cuenta de que, diez años después de la crisis financiera mundial, un 62% de los entrevistados desconfía de la globalización y un 55% tiene temor de que los inmigrantes dañen la economía y la cultura de su país. Esos porcentajes son aún mayores en los Estados Unidos, donde un 75% cree que el gobierno debe proteger la industria y los empleos locales, anque sea a costa del crecimiento económico. Los países en vías de desarrollo tampoco escapan de esta tendencia.

Es un hecho que el mundo hoy está altamente integrado mediante un flujo continuo de bienes, servicios, capitales, personas e ideas que ha generado una enorme prosperidad: se ha reducido la desigualdad del ingreso entre países (aunque no intra países) y, en los últimos veinte años, la población en situación de pobreza se ha reducido a la mitad a nivel mundial. Los estándares de vida han mejorado en todos los países y, gracias al libre comercio, los consumidores tienen acceso más barato a una mayor cantidad de bienes y, al mismo tiempo, las economías se hacen más productivas al acceder a insumos más modernos y baratos.

Pero también sabemos que la globalización ha acarreado algunos efectos colaterales negativos (como la pérdida de empleos en ciertos sectores o las tensiones sociales generadas por las migraciones) que pueden llegar a opacar todos aquellos beneficios, especialmente si la percepción imperante es la de un sistema capitalista en el que los beneficios del comercio, la tecnología y la globalización se concentran en unos pocos privilegiados, mientras que los costos recaen en los trabajadores no calificados y en los productores locales.

El peligro de tal percepción es que los desencantados pueden elevar al poder, mediante su voto y apoyo, a líderes populistas, nacionalistas y proteccionistas capaces no solo de frenar de tajo los beneficios de la globalización (y de sumir en más pobreza a sus ciudadanos), sino también de generar tensiones geopolíticas que, aderezadas por motivos raciales, religiosos o tribales, pueden desbordarse hacia la confrontación y –si la razón no prevalece- la guerra.

Este peligro plantea un serio desafío a gobiernos y empresas. El Estado debe jugar un rol central para procurar preservar los beneficios de la globalización y minimizar sus costos, haciendo uso de su capacidad de orientar los recursos del país hacia la creación de condiciones propicias para la generación de empleos e inversiones en los sectores más pujantes. Además, debe suavizar y facilitar la movilidad de los trabajadores (entre empresas, sectores y regiones) ayudándolos con asistencia técnica, capacitación, seguros de desempleo y servicios de salud. Pero la mejor respuesta que puede dar el Estado en el actual entorno es la de no dar la espalda al libre comercio e integrarse cada vez más a la economía mundial.

Por su parte, las empresas también deben enfrentar el desafío que plantean los descontentos, en un mundo en que cada vez están más sujetas al escrutinio instantáneo de los consumidores, autoridades, competidores y potenciales inversionistas. Quizá la mejor actitud que pueden tomar las empresas sea la de guiarse por la máxima de Goldman Sachs de ser “codiciosas en el largo plazo”; es decir, ser coherentes en buscar su objetivo de maximizar las utilidades (que, según Friedman, es la principal responsabilidad social empresarial), pero a la vez conscientes de que la sostenibilidad a largo plazo de dicho objetivo pasa porque exista bienestar material y paz social en la sociedad en la que se desenvuelven.

Incertidumbre

Si no se aprueba el Presupuesto del Estado para 2018 se agravará la percepción de riesgo-país y habrá mayor incertidumbre en la actividad económica. Pero antes de aprobarlo, el Pleno del Congreso debe hacerle correcciones importantes que eviten el despilfarro y la opacidad. Lo malo es que casi ya no hay tiempo para hacerlo.

El Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado es una herramienta fundamental para guiar la gestión anual de los tres poderes del Estado y es el marco de referencia para establecer las prioridades de las políticas públicas del gobierno, así como para evaluar la eficiencia y la transparencia en el uso de los recursos fiscales. La existencia de un presupuesto gubernamental, aprobado conforme a ley por el Congreso de la República, es fundamental no solo para dar certeza a los agentes económicos sobre el accionar gubernamental, sino para contribuir a la gobernabilidad del país.

Desafortunadamente hay un elevado riesgo de que el Congreso no logre aprobar el presupuesto para 2018. La semana anterior, la bancada oficial fracasó en su intento de conseguir los votos necesarios para tal efecto y no logró que la instancia de Jefes de Bloque acordara levantar sesión permanente que mantiene ocupado al Pleno para que entre a conocer en primera lectura el dictamen aprobado por la Comisión de Finanzas Públicas. Así, los tiempos establecidos en Ley para la aprobación del presupuesto por la vía de tres lecturas están agotados; ahora solo podrá lograrse una aprobación de urgencia nacional, para lo cual se requieren 105 votos.

Si el Congreso no logra lo anterior, el Gobierno deberá trabajar el año próximo con el mismo presupuesto de 2017, lo cual producirá múltiples consecuencias negativas: se perderá certeza jurídica respecto de las actuaciones del gobierno y sus interacciones con la actividad productiva, lo cual mermará la ya desacelerada actividad económica; se generarán transferencias que inevitablemente el gobierno deberá multiplicar para hacer operativo un presupuesto diseñado para una realidad distinta a la de 2018, lo cual incrementará la opacidad y la confusión en la ejecución del gasto público; se producirá una merma adicional en la eficiencia del gasto público y en la presencia del Estado en todo el territorio nacional, lo cual incidirá en un deterioro de la gobernabilidad y afectará la calificación de riesgo del país.

Cabe indicar que el dictamen emitido por la Comisión de Finanzas Públicas introdujo algunas mejoras respecto de la iniciativa de ley presentada por el Ejecutivo: redujo en un moto importante (más de Q3.3 millardos) el excesivo techo del gasto público propuesto originalmente, a la vez que se preservaron varias normas positivas de control del gasto público, se rescataron otras normas que estuvieron vigentes en 2017 y que se habían obviado en la propuesta del Ejecutivo, y se eliminó la disposición que pretendía aprobar que el PNUD se encargara de la ejecución de la obra a cargo del Ministerio de Comunicaciones.

No obstante dichas mejoras, el dictamen aún conserva varias disposiciones muy negativas que es menester corregir. Por ejemplo, todavía el déficit fiscal implícito en el presupuesto superaría el límite razonable del 2% del PIB; se mantiene la posibilidad de que el Ministerio de Finanzas Públicas pueda trasladar recursos presupuestados en el grupo de gasto 0 (servicios personales) para cualquier otro grupo que éste considere conveniente; y, persisten normas que permiten que los recursos financieros provenientes de deuda pública puedan usarse para financiar gasto corriente, lo cual es una aberración económica y viola el contenido de la Ley Orgánica del Presupuesto.

El desafío ahora es que el oficialismo acepte que deben hacerse las correcciones que el presupuesto aún necesita y que, al mismo tiempo, la oposición comprenda que oponerse a aprobar el presupuesto con el único fin de perjudicar la gestión del gobierno el próximo año es una estrategia que no daña solamente el gobierno, sino que perjudica el bienestar de todos los guatemaltecos. Ojalá prevalezca la sensatez.

El INE y la Credibilidad Institucional

Las estadísticas del país presentan graves problemas de confiabilidad; pero dudo mucho que ello se deba a un complot de fuerzas oscuras. Se debe, más probablemente, a la enorme debilidad institucional del INE, que se manifiesta en su falta de autonomía administrativa y financiera

Es lamentable que el Instituto Nacional de Estadística –INE-, cuyas funciones (poco valoradas en la opinión pública) juegan un rol fundamental para guiar las interacciones económicas, políticas y sociales del país, esté sufriendo –en gran parte por su propia culpa- de una andanada de críticas que ponen en entredicho su credibilidad, que es uno de sus principales activos.

Este año el INE decidió –después de muchos años de retraso y varios intentos fallidos- actualizar el conjunto de bienes de consumo de la canasta básica de alimentos (CBA). Dicha canasta generaba polémica porque arrojaba datos atípicos en las estadísticas de organismos multilaterales y porque no consideraba encuestas más recientes para su cálculo. Desde que la CBA se fijó en 1994 los hábitos alimenticios han variado, tanto en lo que se refiere a la selección de los productos, como en su ponderación. La nueva CBA se actualizó indirectamente con ayuda de otras encuestas como la Encuesta Condiciones de Vida o la Encuesta de Empleo e Ingresos, cuando lo correcto habría sido usar una encuesta de ingresos y gastos familiares –ENIGFAM- . El resultado, muy criticado por varios expertos, es que el importe mensual de la nueva CBA es ahora de unos Q3,500, cifra menor en Q800 a la de la antigua canasta.

Un segundo flanco de críticas y dudas sobre el trabajo de INE está en el índice de precios al consumidor –IPC-, cuyo componente de alimentos muestra incrementos de precios mucho más elevados que los datos que algunos expertos han cotizado en los supermercados de la ciudad capital. Esta discrepancia ha hecho pensar a varios analistas que el cálculo del IPC es inválido e, incluso, que podría estar siendo manipulado (con inconfesados propósitos) por parte de las autoridades políticas del país, todo ello ante la impasividad del INE que no ha sido capaz de dar una explicación convincente del porqué la inflación en los supermercados de las zonas residenciales de la capital es menor que la que reporta el IPC.

Empero cuando se ve el IPC desagregado por regiones, resulta que la inflación del área metropolitana es sustancialmente más baja que la del resto del país (y en todos los casos se usa la misma metodología), lo que indicaría que no necesariamente la metodología está mal, sino que pueden existir diversas razones lógicas (costos de transporte por el desastre vial del país, o excesos de demanda por flujo de remesas familiares hacia ciertas áreas geográficas) o metodológicas (el índice tipo Laspeyres del IPC sobrevalora la inflación cuando la encuesta base no se actualiza oportunamente) que explican la elevada inflación en algunas cabeceras departamentales.

Ciertamente en ambos casos –la CBA y el IPC- existen graves problemas, pero estos no obedecen a una confabulación política, sino a la enorme debilidad institucional del INE que se manifiesta tanto en su ineptitud para explicar técnicamente los problemas que presentan las estadísticas como, principalmente, en su incapacidad para realizar encuestas básicas (como la ENIGFAM) con la frecuencia necesaria, lo cual afecta la calidad de sus datos y termina minando su credibilidad.

Para que el INE pueda rescatar su credibilidad es necesario dotarlo de la autonomía operativa y financiera necesaria para que deje de distraer sus recursos (por presiones políticas) en temas secundarios y se centre en los temas prioritarios (como el censo de población que debe realizar el año próximo). Un primer paso en ese sentido es cambiar la forma de elegir a su gerente –para que responda ante su junta directiva, y no ante la presidencia de la República-, tal como lo plantea la iniciativa de ley número 5329 que el Congreso está pendiente de empezar a discutir y que ojalá pudiera aprobar con prontitud.

DEGRADADOS

El desafío de recuperar la calificación de riesgo-país pasa por reformar profunda y adecuadamente las principales instituciones del Estado, empezando por el sistema político. Nos lo repiten los expertos desde el exterior. ¿Acaso es muy difícil de comprenderlo internamente?

En los últimos días Guatemala ha sufrido una merma de sus calificaciones en varios indicadores a nivel internacional. El caso más grave es la reciente reducción de la calificación de riesgo-país por parte de la firma Standard & Poor’s -S&P-, que decidió (luego de que el año pasado ya había anunciado una perspectiva negativa para nuestro riesgo soberano) bajarnos del nivel de BB a uno de BB-.

Dicha reducción puede tener un impacto negativo sobre la economía nacional pues muy probablemente se traducirá directamente en un encarecimiento del crédito externo (al gobierno, principalmente, aunque también al segmento más sofisticado del sector empresarial que se financia con recursos externos) lo cual indirectamente, redundará en una restricción de las condiciones financieras domésticas que, a su vez, afectará los niveles de producción y la generación de empleos.

Cabe indicar que este tipo de decisiones la toman las calificadoras excepcionalmente, y sólo cuando estiman que existen razones de fondo que justifican dicho cambio. Vale la pena recordar que S&P venía dándonos advertencias desde hace años respecto de las principales debilidades del país y sobre los aspectos podrían generar una reducción de la calificación. Esta vez se acabaron las advertencias y directamente decidieron que el país ya no merecía la calificación que ostentó desde 2006.

El razonamiento detrás de la rebaja parte del señalamiento de que el sistema político atrofiado y disfuncional que tenemos no permite que el país sea capaz de aprobar e implementar las reformas estructurales (institucionales y fiscales) que el país necesita y, además genera un clima de incertidumbre que ahuyenta la inversión. Esa falta de acuerdos impide que las instituciones del estado se fortalezcan y provoca que se recauden muy pocos recursos fiscales, lo que provoca que la inversión pública sea muy baja. Lo anterior tiene un importante efecto macroeconómico: el crecimiento de la producción nacional es muy lento y esto, a su vez, mantiene elevados los niveles de pobreza.

Y, precisamente, el lento crecimiento económico y los altos niveles de pobreza son los dos factores que más preocupan al S&P, pues implican un mayor riesgo de imposibilidad de pago de la deuda pública y un mayor riesgo de ingobernabilidad. Es similar al caso de una empresa que utiliza créditos para operar: cualquier empresa que no crezca lo suficiente, o que sufra de conflictos obrero-patronales, será muy riesgosa para ser sujeto de crédito.

Recobrar la calificación anterior no será fácil; conllevará esfuerzos y decisiones que, hasta ahora, no hemos sido capaces de adoptar. El informe de S&P da luces de los desafíos que enfrentamos. Primero hay que reformar el sistema político para generar gobernabilidad y viabilizar los acuerdos de reforma institucional. Segundo, esta reforma debe incluir las áreas de justica, servicio civil, infraestructura y control del gasto público que hagan funcional al Estado. Tercero, el desempeño fiscal debe mejorarse para que mejore la calidad del gasto público al tiempo que aumenta la capacidad de recaudación del gobierno. Solo si se logra todo lo anterior podrá haber más inversión, más crecimiento y más empleo, lo cual se traducirá en una reducción de la pobreza, con lo que los riesgos de impago y de gobernabilidad disminuirán.

No solo S&P sino que el resto de calificadoras, además de organismos financieros y tanques de pensamiento internacionales, así como la propia política estadounidense hacia Centroamérica, coinciden en que esas son las reformas cruciales que el país debe emprender. ¿Por qué es tan difícil que así lo vean los distintos liderazgos nacionales?

¿Cuántos Empleados Públicos Hay?

¿Por qué extraña razón se incumple con un mandato legal vigente para revelar cuántos empleados públicos hay, qué plazas ocupan y cuánto devengan (incluyendo "bonos")? ¿Cómo puede la Contraloría fiscalizar el rubro de remuneraciones si no sabe a ciencia cierta cuántos y quiénes son los empleados públicos?

Más del 30% del total del presupuesto de gastos del Estado se destina a pagar sueldos y salarios; eso significará un monto, según el proyecto de presupuesto que actualmente se discute, de alrededor de Q25.8 millardos en 2018. Este rubro es tan importante dentro del proceso presupuestario que la propia Constitución Política de la República, en su artículo 238, indica específicamente que la Ley Orgánica del Presupuesto regulará “…la forma y cuantía de la remuneración de todos los funcionarios y empleados públicos, incluyendo los de las entidades descentralizadas o autónomas”.

Dada su importancia, resulta injustificable el poco cuidado que se ha tenido en mantener actualizadas las regulaciones relativas al servicio civil y las clases pasivas, así como al efecto presupuestario que tienen los distintos pactos colectivos de condiciones de trabajo o el pago arbitrario de “bonos de riesgo” o “de productividad” que ahora proliferan desordenadamente. Lo que es más grave aún es que no se sepa con certeza el número de empleados públicos que existe en cada dependencia, ni el renglón presupuestario al que pertenecen. Ni la Oficina Nacional del Servicio Civil -ONSEC-, ni el Ministerio de Finanzas Públicas saben a ciencia cierta cuántos empleados públicos hay, o bajo qué renglón se encuentran, o en qué entidad prestan sus servicios.

Para 2017 se tenía previsto el levantamiento de un “censo” de los trabajadores del sector público; a principios de año las autoridades señalaron que los ministerios de Educación y Salud serían los primeros donde se llevaría a cabo tal “censo”, el cual estaría a cargo del Instituto Nacional de Estadística -INE-, el RENAP y la propia ONSEC, utilizando para ello la infraestructura del INE y financiamiento de la Unión Europea. Se suponía que los resultados podrían conocerse en el segundo semestre del año. Por su parte, el MINFIN señaló que planeaba publicar la nómina del personal permanente de las entidades de Gobierno Central.

Sin embargo, a la fecha el “censo” no se ha realizado y solo el MINFIN ha cumplido parcialmente al publicar en su portal de internet información sobre el personal permanente del ejecutivo. Por ello es necesario recordar que en 2016 el Congreso emitió el Decreto 20-2016 (Ley para la Viabilización de la Ejecución del Presupuesto de ese año), cuyo artículo 6 establece la obligación de publicar la nómina de personal permanente de las entidades de Gobierno Central, sin más trámite y de manera inmediata, incluyendo los salarios y otras retribuciones que se paguen, y extiende dicha obligación a las entidades autónomas y descentralizadas, a las empresas públicas y a las municipalidades.

Es verdaderamente escandaloso que siendo no solo una necesidad absoluta para lograr la correcta administración de los recursos financieros del Estado sino, además, una obligación legal, aún no se haya dado cumplimiento a cabalidad con lo establecido en el Decreto 29-2016, por parte de cada entidad del sector público. Uno de los mejores legados que el actual gobierno puede dejarle al país es el de llevar a cabo ese necesario y urgente inventario de todos los empleados del Estado. Ello no solo es crucial como un primer paso para sustentar la necesaria reforma al sistema de servicio civil (que se ha convertido en un botín del corrompido sistema político), sino que arrojaría información indispensable para mejorar la calidad del gasto gubernamental y su adecuada fiscalización. Mientras no sepamos en detalle cuántos y quiénes son los empleados públicos, ningún incremento en ese rubro presupuestario tendrá justificación moral.

El Ejercicio del Poder Local

El respeto al derecho de los ciudadanos de organizarse (en consejos comunitarios), la formación de mujeres, jóvenes y líderes en las comunidades, y el fomento de alianzas de estas organizaciones con empresas y otras organizaciones no gubernamentales, puede ser una forma efectiva de rescatar al Estado y a sus instituciones de las garras corruptas de quienes lo han cooptado. Hay una luz de esperanza

Conforme el sistema político se ha ido desnaturalizando y corrompiendo con el tiempo, el poder local –a nivel municipal y de los consejos departamentales de desarrollo- en muchas áreas del país ha sido capturado por caciques y pseudo-líderes cuyo propósito es enriquecerse, ellos y sus allegados, mediante la apropiación indebida de los recursos públicos bajo su administración.

Este sistema patrimonialista perpetúa –mediante la malversación de fondos- la escasez y poca calidad de los servicios públicos, lo cual genera una ingobernabilidad que amenaza los cimientos mismos de la democracia. La captura del poder local crea  un monstruo que alimenta su insaciable apetito con los recursos del presupuesto del Estado. En 2017 las municipalidades tienen asignados recursos por casi Q6,800 millones, mientras que los consejos departamentales de desarrollo cuentan con más de Q2,1050 millones, montos que en el proyecto de presupuesto presentado por el gobierno para 2018 se elevan, entre ambos, a más de Q10,500 millones.

Esta enorme cantidad de dinero, que representa más del 11% del presupuesto de gastos del Estado –financiado con nuestros impuestos-, se convierte en un botín que no solo se ejecuta casi siempre de manera opaca (sin que la Contraloría pueda auditarla adecuadamente) sino que, además, no está alineado a las políticas de gobierno sino a los caprichos del cacique local o del gobernador de turno (nombrado a dedo y, muchas veces, sin mérito alguno).

                                                                                                             

En medio de ese escenario deprimente surge un rayo de esperanza en muchas comunidades del país que, al amparo de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, se organizan en consejos comunitarios que plantan un importante contrapeso al oscuro poder del establishment personificado por los alcaldes municipales. Uno de esos rayos brilla en la aldea La Guardianía (municipio de Masagua, Escuintla), que tuve ocasión de visitar la semana anterior, y donde el consejo comunitario de desarrollo –COCODE- está haciendo una destacada labor de formación ciudadana, obra pública y participación social.

La Guardianía tiene cerca de 2,500 habitantes distribuidos en menos de 400 viviendas ubicadas a unos 30 kilómetros de la cabecera municipal y a las cuales se accede por un camino de terracería. Hasta hace tres años, como en la mayoría de aldeas del país, las autoridades del COCODE (incluyendo su presidente, o alcalde auxiliar) las nombraban inconsultamente desde la sede municipal. La última vez, sin embargo, los vecinos reclamaron los derechos que les confiere la ley y exigieron elegir ellos mismos a sus representantes (como debería ser el caso en todas las alcaldías auxiliares del país). El alcalde y los políticos locales no tuvieron más que, resignados, aceptar la decisión del pueblo.

Desde entonces la aldea ha cambiado notablemente, para bien. El COCODE ha hecho gestiones y alianzas importantes, incluyendo una con la Fundación del Azúcar –FUNDAZÚCAR-, de la que ha obtenido asesoría para la formación de mujeres, jóvenes, maestros y enfermeros que sirven a la comunidad. Lo más importante es que ha definido un excelente Plan de Desarrollo Integral Comunitario que prioriza los proyectos que los comunitarios impulsarán en la próxima década, algunos de los cuales son ya una realidad (como la calzada de acceso a la aldea y la obtención de fondos públicos para el sistema de agua potable).

Lo que se ve en comunidades como La Guardianía da esperanzas de que los guatemaltecos podemos progresar (a pesar de la debilidad de las instituciones y del sistema político) cuando a los ciudadanos se les respeta su derecho a decidir, se les da acceso al conocimiento y se les alienta a organizarse y a hacer alianzas constructivas

Asfixiados por la Vieja Política

Lo sabemos en Guatemala, y nos lo recuerdan los analistas del exterior: el desarrollo del país requiere de reformas profundas, empezando por el sistema político. Pero el establishment de la vieja política se resiste a reconocerlo

La semana pasada la calificadora de riesgo Standard & Poor´s redujo la calificación de Guatemala y, con ello, envía directamente una advertencia a los mercados financieros internacionales sobre el deterioro en el clima de negocios del país. Las razones de tan drástica decisión radican en que la calificadora (que durante años ha alertado sobre los peligros del lento crecimiento de la economía guatemalteca) percibe que la debilidad de las instituciones estatales y el deterioro de la situación política –que deriva en la incapacidad del sistema político de lograr acuerdos para impulsar las reformas que el país necesita- se han convertido en serios obstáculos para que el aparato productivo funcione adecuadamente.

Esta rebaja de la calificación es también un severo llamado de atención a las autoridades nacionales y a los liderazgos políticos y económicos, para que abandonen las absurdas confrontaciones sobre temas menores y se concentren en impulsar las reformas sobre los temas que en verdad son importantes: el sistema de justicia, el servicio civil, las compras y contrataciones del Estado (incluyendo la infraestructura) y, principalmente, la reforma profunda del sistema político, el cual se ha convertido en un lastre para el desarrollo del país.

La reforma del sistema electoral y de partidos políticos resulta esencial no solo para darle viabilidad al funcionamiento del aparato económico, sino también para la propia sobrevivencia del sistema democrático: la falta de legitimidad de la política (y de los políticos) está ocasionando un profundo desencanto y una peligrosa indignación en la ciudadanía, que cada día se siente menos identificada con las instituciones republicanas y con la propia democracia, configurando un campo fértil para la ingobernabilidad y el caos permanente.

Pero a pesar de las señales tan claras que reclaman reformas institucionales profundas, el establishment político permanece impávido y reacio al cambio. La vieja política se resiste a escuchar el reclamo generalizado: “ustedes no me representan”. El mismo día en que se anunció la rebaja en la calificación del país, la Comisión de Asuntos Electorales del Congreso rechazaba incluir en la reforma electoral temas tan esenciales como el de abrir los listados electorales para poder elegir por nombre a los candidatos, o el de reducir el tamaño de los distritos electorales.

Los cambios básicos para reformar el sistema político (sobre los cuales existe ya un elevado consenso entre diversos tanques de pensamiento, organizaciones sociales, y analistas políticos) se enfocan en tres temas: (1) incrementar la representatividad y legitimidad de los electos mediante un sistema de un voto a la persona –no por listados-, y la creación de sub-distritos electoral que acerquen al votante con el candidato; (2) reducir las barreras de participación, facilitando la constitución y funcionamiento de las agrupaciones partidarias; y, (3) fortalecer la independencia del Tribunal Supremo Electoral, haciendo que la elección de cada magistrado sea de forma individual y la renovación del pleno sea de forma escalonada (traslapada).

La reforma electoral (junto con las reformas a los sistemas de justicia, de servicio civil, y de contrataciones y fiscalización del gasto) tiene implicaciones que van más allá de lo meramente político. El sistema actual se ha convertido en fuente de corrupción y de incertidumbre económica, que deviene en una amenaza para las posibilidades mismas de desarrollo del país y para el bienestar de todos sus habitantes. Aún no es demasiado tarde para que la vieja política se percate de que su tiempo ya pasó y actúe en consecuencia.

Infraestructura, Corrupción e Instituciones

Para salir del rezago de nuestro sistema de infraestructura vial hace falta cambiar completamente el modelo existente (incluyendo un severo programa contra la corrupción). Pero también hace falta un marco institucional que funcione y un capital humano que lo complemente.

La semana pasada publiqué en las redes sociales una idea que, por lo obvia, no imaginé que produjera la cantidad de réplicas que generó: “el colapso del sistema vial del país no se debe a las lluvias; se debe a la corrupción”. También pude haber escrito que el desastre de la red vial no se debe a las restricciones de la Ley de Contrataciones, sino a que el modelo mismo de construcción y gestión de las carreteras es inservible. Ambos asertos fueron reafirmados, de una u otra manera, por los expositores que participaron en el Encuentro Nacional de Empresarios –ENADE-.

Habiéndose demostrado en el ENADE, con cifras contundentes presentadas por Carlos Colom, el terrible atraso de nuestra infraestructura vial, es posible derivar varias conclusiones que, además son respaldadas por diversos expertos en la materia. Entre ellas, que los temas clave para que la inversión en infraestructura sea suficiente y eficiente son, al menos, tres: primero, debe haber un marco institucional que maneje las diversas etapas de la construcción y gestión de la infraestructura; segundo, que los proyectos deben estar bien planificados y estructurados; y, tercero, que todo el proceso debe darse dentro de un estricto marco de transparencia e intolerancia a la corrupción.

Estos tres aspectos clave están ausentes del sistema de infraestructura pública en Guatemala. Se colige que, para superar el tremendo retraso de nuestro país en materia de infraestructura vial –y construir los 45 mil kilómetros de carreteras que se necesitan en los próximos veinte años-, es imprescindible sustituir el modelo imperante por un nuevo modelo que incorpore esos tres aspectos clave y logre integrar coherentemente todas las etapas del proceso (planificación, estructuración, financiamiento, contratación, construcción, supervisión, pago y sanciones).

                      

En el encuentro de empresarios se vieron interesantes coincidencias y afirmaciones por parte de los expositores. Xavier Sala-i-Martin (del Foro Económico Mundial) fue muy explícito al indicar que la etapa de planificación de las obras de infraestructura debe basarse en la utilidad y en la eficiencia de los proyectos: no hay que hacer obras para favorecer a un sector o interés específico, sino buscar beneficiar al conglomerado; no hay que construir por construir, esperando que las obras generarán por sí solas actividades económicas; y, hay que tener claro que los efectos positivos de la infraestructura no se darán si, al mismo tiempo, no existe la institucionalidad adecuada y el capital humano capaz de hacerlas productivas.

Tanto Colom, como Sala-i-Martin y Gonzalo Concke –de la OEA- enfatizaron en que el sector de construcción de infraestructura es particularmente proclive a la corrupción y que una prioridad para volverlo eficiente es la erradicación de las prácticas corruptas que han plagado su funcionamiento. El tema de infraestructura no puede, entonces, separarse del tema del combate a la corrupción, ni del tema del fortalecimiento de las instituciones, ni del tema del fortalecimiento del capital humano.

Esto nos vuelve a llevar a la necesidad de una agenda mínima de país, válida no solo para el sector de infraestructura, sino también para configurar una política de desarrollo económico, de gobernabilidad y de paz social. Los componentes de esa agenda mínima son: el combate a la corrupción (vigilancia ciudadana, fiscalización administrativa y persecución penal), la reforma institucional (sistema de partidos políticos, sistema de justicia, sistema de contrataciones, servicio civil, etcétera), y la inversión en capital humano (priorizando el gasto en salud, nutrición y educación). ¿Por qué insistimos en perdernos, habiendo tantas voces coincidiendo en lo mismo?

¡Recobremos la Sensatez!

Se está instalando en Guatemala un ambiente de polarización y enfrentamiento que nos nos conduce a nada útil y que, más bien, nos está desviando de la solución de los problemas de fondo (la corrupción, la ineficiencia del Estado, la ausencia de justicia pronta, el colapso de la red vial). Tenemos que dialogar (incluso, como dijo Serrat, aunque no tengamos nada que decirnos)

A veces los países se sumen, sin percatarse, en crisis artificiales que, casi siempre, son generadas y agravadas por posiciones extremistas. La crisis de Cataluña en España y la crisis gobierno-CICIG en Guatemala son claros ejemplos de este tipo de episodios innecesariamente dramáticos y potencialmente muy peligrosos. Pero en medio de la polarización y la confusión surgen voces moderadas representando a las mayorías silenciosas que, como en Cataluña, al percibir claramente los riesgos engendrados por la confrontación y la violencia, hacen un llamado a la cordura: ¡recuperem el seny! (recobremos la sensatez) es el grito de la sociedad civil catalana que busca reducir la confrontación y propiciar un diálogo sincero.

Un grito similar se ahoga en las gargantas de una mayoría de guatemaltecos que, atrapados en medio de una creciente polarización, buscan una explicación y una salida a la confrontación que hoy amenaza el futuro del país. La transición política que estamos viviendo –la de pasar del antiguo régimen de corrupción e impunidad a uno nuevo de transparencia e imperio de la ley- está siendo más dolorosa de lo necesario debido a la ausencia de liderazgos y a la creciente confrontación entre el bando de los radicales (que quieren una “refundación” total del Estado) y los reaccionarios (que, oponiéndose a toda reforma, quieren retornar al status quo imperante antes de abril de 2015).

Entre los principales peligros que engendra la polarización se cuenta el surgimiento, en medio del desorden y la crisis, de gobiernos populistas que, precisamente, viven de la confrontación, del lenguaje agresivo (cualquier oponente es un enemigo traidor a la patria) y de promesas fantasiosas para solucionar todos los problemas del país. El populismo es el atajo que los países siguen cuando no logran transitar por los caminos (largos, pero efectivos) de la perseverancia y los acuerdos. En 2015 nos libramos, por poco, de tal peligro… pero aún está latente.

Para evitarlo es necesario que recobremos la sensatez para no caer en la trampa de quienes han vivido del sistema corrupto y clientelar que cooptó al Estado desde hace años, y que busca crear un clima de confrontación entre los guatemaltecos a efecto de descarrilar la lucha contra la corrupción que amenaza con destruir su modus vivendi. Esa sensatez implica un acuerdo entre los ciudadanos de bien, alrededor de una agenda realista, acotada y centrada en prioridades.

Si no logramos tal acuerdo mínimo, se profundizará la incipiente parálisis económica y política que aqueja al país. Hay que aprovechar el consenso que existe en cuanto a que la corrupción es el enemigo común en torno a cuya erradicación debemos unificar esfuerzos. También debemos aprovechar el creciente consenso respecto a que la reforma profunda del sistema electoral es la clave, a partir de la cual se pueden derivar otras reformas sustanciales como la del sistema de justicia, la del servicio civil y la del sistema de contrataciones y fiscalización del gasto gubernamental.

Recobrar la sensatez significa comprender que esas reformas institucionales están íntimamente vinculadas con el funcionamiento eficiente de la relaciones económicas y sociales: sin instituciones fuertes y eficientes no puede haber crecimiento económico ni bienestar social sostenibles. Recobrar la sensatez significa aceptar que debemos impulsar hoy los temas que nos unen y posponer aquellos que nos dividen. Significa reconocer que, por muy dolorosa que esté resultando esta transición, de ninguna manera estaríamos mejor con el régimen corrupto que imperaba antes de 2015 y que aún se relame los labios pensando en recuperar el poder.

El Presupuesto 2018: Cuesta Arriba

Defender e impulsar el proyecto de presupuesto del Estad para 2018 ya iba a ser una tarea difícil antes de la crisis política. Ahora, en plena crisis y con la renuncia del Ministro de Finanzas, la cosa se pone aún más cuesta arriba

El presupuesto de ingresos y egresos del Estado es una herramienta clave de gobierno, pues constituye un resumen explícito de la política fiscal y refleja en gran medida sus intenciones frente a los problemas económicos del país. Por ello, además de sus evidentes implicaciones políticas, el proceso de aprobación del presupuesto 2018 que se sigue en el Congreso de la República es de particular trascendencia. Sin embargo, dicho proceso, que apenas se está iniciando, enfrenta desde ya serios desafíos que lo ponen cuesta arriba.

En primer lugar, la renuncia del ministro y viceministros de finanzas públicas, principales ponentes de la iniciativa, deja prácticamente en orfandad el proyecto, que necesita quién lo defienda e impulse políticamente en el Congreso. Ello en un ambiente de crisis en el que amplios sectores de la población están poniendo en duda la legitimidad y credibilidad del Congreso. Aquí cobra particular importancia la decisión que tome el presidente Morales al elegir a la persona idónea para sustituir al ministro saliente y su equipo de confianza.

Por otro lado, el proyecto de presupuesto plantea desafíos técnicos importantes. La iniciativa que el Ejecutivo envió al Congreso incluye estimaciones basadas en un escenario macroeconómico muy optimista e incorpora un desequilibrio fiscal estructural (que se agrava si se toma en cuenta que las cifras de recaudación lucen sobreestimadas) y un aumento recurrente del gasto de funcionamiento (incluyendo el crecimiento vegetativo de los costos generados por el sistema de pensiones del Estado y por los pactos colectivos de algunos ministerios y del propio Congreso).

El déficit fiscal propuesto (equivalente a un 2.6% del PIB) resulta significativamente superior al de los seis años previos que, con los ingresos sobrevaluados, implicaría que tal déficit podría ser incluso más elevado, lo cual significaría que se revertiría la tendencia de tener déficits menores al 2% del PIB, como lo recomiendan expertos tales como el Fondo Monetario Internacional. Con ello, la relación de la deuda pública respecto de los ingresos tributarios se elevaría a un 237% en 2018, lo que conllevaría un incremento acelerado que podría perjudicar la calificación de riesgo-país a nivel internacional.

Para complicar más las cosas, el proyecto incluye debilidades evidentes, como el hecho de que parte del financiamiento obtenido con bonos se destina a financiar gasto corriente (Adulto Mayor, Clases Pasivas, Universidad de San Carlos, Fideicomiso de transporte, entre otros), lo cual contraviene lo preceptuado por la Ley Orgánica del Presupuesto (esos gastos deberían ser financiados con ingresos ordinarios). Además, es inaceptable continuar aumentando el gasto en salarios sin que exista aún el tan necesario censo de empleados públicos ofrecido a inicios del gobierno. Y, aunque es bienvenido el aumento previsto en la inversión en infraestructura, es preocupante que el mismo se haga sin una reforma institucional que garantice la transparencia y eficiencia de una cartera tan cuestionada como la de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda.

Estos asuntos complejos deben ser debatidos e, idealmente, corregidos por la Comisión de Finanzas del Congreso, para viabilizar la necesaria aprobación del presupuesto, con las modificaciones correspondientes. Ello requiere de un sentido de responsabilidad y de una visión de Estado por parte tanto de la bancada oficial, como de la oposición. De lo contrario, si no se prueba el presupuesto y queda vigente para 2018 el del año previo, la ejecución del gasto sería aún menos transparente y menos eficiente que en los periodos previos, y el Ejecutivo carecería de un marco que oriente su accionar financiero.

Una Transición Política Ejemplar

Las soluciones a la crisis política actual, quizá podamos encontrarlas en la experiencia de la Transición Española de hace 40 años: cambiar el sistema político de raíz, abrir la participación para nuevos partidos políticos, campañas electorales cortas, financiamiento político mixto... hay que saber leer los signos de los tiempos

Guatemala está viviendo lo que en teoría política se define como una transición: un proceso de cambio en el que el antiguo régimen es sustituido por uno nuevo mediante un cambio en las normas, reglas e instituciones. La mayoría de guatemaltecos aspiramos a que esta transición permita remplazar el moribundo régimen de impunidad, corrupción y política patrimonialista, por uno en el que imperen la ley, la transparencia y legitimidad democrática. Inevitablemente, toda transición política genera incertidumbre y efectos no solo en la esfera política, sino también en la economía y en las instituciones del Estado.

Para encontrarle sentido y salida a la crisis transicional que actualmente atravesamos, conviene recordar y analizar los procesos de transición que fueron exitosos en otros países. Justamente en 2017 se cumplen 40 años de un episodio ejemplar de la transición política que transformó la historia de España y que condujo a ese país de la dictadura a una plena democracia y a un periodo de acelerada prosperidad económica.

Todo ello empezó con la reforma radical de su sistema político-electoral, donde convergieron varios elementos: (i) los diputados de las cortes provenientes de la dictadura se reconocieron ilegítimos, supieron leer los signos de los tiempos y emprendieron transformaciones transcendentales: en diciembre de 1976 aprobaron una Ley para la Reforma Política. (ii) Esa ley redujo sustancialmente las barreras de entrada para la creación de nuevos partidos políticos y de un sistema abierto a todas las tendencias ideológicas. (iii) En mayo de 1977 se convocó a elecciones generales para las dos cámaras del Congreso y empezó la campaña electoral, acotada a solamente tres semanas de duración. (iv) El financiamiento de la campaña fue mixto: los simpatizantes y afiliados costearon los gastos de funcionamiento de los partidos, mientras que los tiempos y espacios en los medios de comunicación eran determinados y distribuidos equitativamente por el Estado. (v) La campaña fue una fiesta cívica con amplia participación ciudadana: los partidos y las coaliciones se lanzaron a las calles en busca del voto, organizando mítines y haciendo propaganda a través de megáfonos, carteles y volantes que inundaron las ciudades.

Claro que hubo muchas preocupaciones en una sociedad básicamente conservadora: hubo agonía sobre legalizar el partido comunista (que finalmente se aprobó), se criticó la “sopa de letras” generada por el surgimiento de una enorme cantidad de partidos políticos nuevos y se alertó sobre la supuesta ingobernabilidad que dicha dispersión ocasionaría en el Congreso, y se externó temor de que ocurrieran  actos terroristas por parte de los extremistas de derechas y de izquierdas. Las elecciones se realizaron a mediados de junio de 1977 y ninguno de esos temores se convirtió en realidad.

Las elecciones las ganó la Unión del Centro Democrático (centro-derecha), y el segundo lugar lo obtuvo el Partido Socialista Obrero Español (centro-izquierda). Los partidos extremistas obtuvieron muy pocos escaños. En julio de 1977 se instalaron las dos cámaras del nuevo Congreso, que comenzaron a emitir leyes (incluyendo una nueva Constitución) y a crear instituciones sobre las cuales se basó el acelerado progreso económico y democrático que España vivió en las décadas siguientes.

Quizá esa experiencia ejemplar de transición política pueda darnos luces, o al menos esperanza, para que Guatemala pueda convertir la crisis actual en la oportunidad que hemos estado esperando por décadas; y para aprovecharla hay que empezar con que los líderes del país (como los españoles de hace cuarenta años) sepan leer los signos de los tiempos.

El Sistema de Partidos y la Autoridad Electoral

La madre de todas las reformas, lo hemos dicho varias veces, es la del sistema electoral de partidos políticos, el cual se ha convertido en la fuente y alimento de la corrupción y de la infeficiencia del Estado

 

El sistema electoral y de partidos políticos en Guatemala muestra tales signos de deterioro, perversidad y desnaturalización que resulta evidente la necesidad de reformarlo profundamente. Esta reforma es incluso más importante que la del sistema de contrataciones del gobierno que, precisamente, se corrompió debido a los métodos patrimonialistas del sistema de partidos políticos, de manera que saneando este se mejoraría aquél.

 

La reforma electoral es también más importante ahora que la del sistema de servicio civil, pues este se volvió clientelar y más ineficiente porque fue cooptado por el sistema de partidos políticos: si se sanea este, mejorará aquél. Y lo mismo puede decirse del sistema de justicia, del sistema de salud, o de cualquiera de las muchas actividades de gobierno que se han visto contagiadas del cáncer de la corrupción. Saneando el sistema político se sanea el Estado.

 

Los síntomas de descomposición del sistema político son patéticos. En medio de la absurda y grave (por sus repercusiones nacionales e internacionales), cuanto innecesaria, crisis generada por el enfrentamiento entre el Presidente Morales y el comisionado de la CICIG, y ante la evidente falta de una agenda de políticas públicas priorizadas, resulta inadmisible que ni un solo secretario general o líder prominente de los partidos políticos haya sido capaz de emitir un manifiesto, una propuesta o, aunque fuera, una crítica que diera alguna luz para superar la crisis. Y cuando lo hicieron (la semana pasada en el Congreso) fue para aprobar de manera precipitada una serie de reformas que descaradamente apoyaban la impunidad y la corrupción.

 

Existe un consenso creciente en al menos tres objetivos prioritarios de una eventual reforma del sistema político. Uno de ello es la necesidad de lograr que los ciudadanos se sientan representados por los funcionarios electos; la falta de representatividad de los electos y la absoluta desconfianza de la ciudadanía respecto de las instituciones republicanas son una amenaza terrible para la sobrevivencia de nuestra joven democracia. En segundo lugar, se necesita eliminar el oligopolio que los políticos tradicionales tienen sobre los partidos, reduciendo las barreras de entrada para crear nuevas organizaciones y democratizar el sistema.

 

El tercer consenso se da para fortalecer al Tribunal Supremo Electoral –TSE-. Actualmente los magistrados no son plenamente independientes porque son electos de una manera que les genera deudas y dependencias respecto de los dirigentes políticos, que son precisamente a quienes deben aplicarles la ley y sus sanciones. Prueba de ello es la agonía que vive el TSE cuando tiene que aplicar algún castigo severo a los partidos que reiteradamente violan la ley. Por ello es preciso cambiar la forma en que se eligen los magistrados, empezando porque cada uno se elija de forma individual y la renovación del pleno sea escalonada.

 

Pero cuidado. Esta reforma urgente y necesaria (la madre de todas las reformas) no la van a hacer los políticos por su propio gusto y gana, ni la va a apoyar el actual TSE acomodado en sus poltronas. En el Congreso tienen preparada una reforma a la ley electoral que no sirve y que es un engaño, pues está diseñada para perpetuar el statu quo y favorecer a los partidos grandes. La verdadera reforma debe impulsarla la ciudadanía organizada y sus tanques de pensamiento que llevan años estudiando este tema. La resistencia al cambio será feroz, pero solamente con la presión ciudadana y con el respaldo de la comunidad internacional será posible reformar el actual sistema electoral y de partidos políticos, demostradamente inservible.

Cambiar el Foco del Debate

Para conjurar la incertidumbre y el clima de confrontación de las últimas semanas, conviene un pacto de país que ataje los problemas respecto de los cuales hay una amplio consenso (corrupción en las compras del gobierno, parcialidad de los jueces, sistema electoral deficiente, servicio civil ineficiente)

En las últimas semanas el país se ha sumergido en una espiral de incertidumbre política y en una peligrosa polarización de posiciones y opiniones. El ambiente de discordia generado por la inesperada decisión presidencial de expulsar del país al comisionado de la CICIG se ha reflejado en la conformación de dos bandos –internamente heterogéneos- enfrentados por la permanencia o no de Iván Velásquez y de la propia CICIG.

En el bando que favorece la salida de Velásquez se cuentan personajes que van desde el respetado Doctor Armando De La Torre (un acreditado académico libertario que se muestra genuinamente indignado por la injerencia de un organismo extranjero en los asuntos soberanos de Guatemala) hasta el cuestionable expresidente Otto Pérez Molina (a quien evidentemente le conviene el debilitamiento de la CICIG), pasando por los dirigentes vitalicios de los sindicatos de empleados públicos de la salud y la educación (cuyas motivaciones resultan, cuando menos, cuestionables).

El bando contrario también es muy diverso, con miembros que van desde el controvertido Comité de Desarrollo Campesino (CODECA, especialista en bloqueos de carreteras y en desorbitadas demandas populares) hasta eminentes empresarios y analistas de tendencia conservadora (que acertadamente ven en la corrupción y sus redes a uno de los principales enemigos del progreso nacional), pasando por organizaciones tan influyentes como la Conferencia Episcopal de Guatemala. En ambos bandos hay personas honorables y bien intencionadas, como también las hay oportunistas y malintencionadas.

La confrontación que se vive en diversos ámbitos de la vida nacional se ha visto exacerbada por calculadas acciones de desinformación, rumores bien fabricados y campañas negras que contribuyen a crear un peligroso ambiente de ingobernabilidad y a una sensación generalizada de falta de rumbo y de liderazgo en el país. Este escenario se agrava con las recientes invasiones violentas de plantaciones en el Polochic que desnudan la debilidad de las instituciones gubernamentales y la ausencia del Estado de Derecho.

De prolongarse, esta crisis política va a ocasionar un grave daño a la actividad económica, con los inversionistas (nacionales y extranjeros, pequeños y grandes) posponiendo o cancelando sus decisiones ante la incertidumbre prevaleciente. Por ello es necesario que las élites cobren conciencia de que el país debe cambiar urgentemente el foco del debate y dedicar sus mejores esfuerzos a proponer y aplicar las medidas que complementen la lucha contra la corrupción (que no debe detenerse) y empezar a construir el país que queremos para nuestros hijos.

El primer paso es bajarle la intensidad a la insensata confrontación en que nos han querido envolver (y que solo favorece a las mafias y los corruptos) y luchar porque prevalezca el Estado de Derecho y la paz social. El segundo paso es no cejar en la lucha contra la corrupción. Y el tercero, pactar el impulso de una agenda mínima priorizada para reconstruir las instituciones y el tejido social.

No es difícil identificar una agenda que ataje los problemas respecto de los cuales existe un amplio consenso social: la corrupción en las compras del gobierno, la parcialidad e ineficiencia de los jueces, la falta de representatividad y corrupción de los partidos políticos, el deficiente servicio civil, así como la insuficiencia y el desperdicio de recursos presupuestarios en las áreas prioritarias de salud, nutrición y educación. O logramos pactar e impulsar esta agenda mínima, o el país corre el riesgo de hundirse en un pantano más pestilente incluso que el que imperaba en marzo de 2015.

Efectos Económicos de la Crisis Política

Aunque en el corto plazo la transición que estamos viviendo tiene un costo de ralentizar la economía, en el mediano plazo la erradicación de la corrupción generará certeza e incentivará la inversión y el crecimiento económico 

Aunque hay quienes sostienen que la crisis política desatada en el país raíz de la decisión presidencial de expulsar al Comisionado de la CICIG no debería tener repercusiones en la economía nacional, no puede desecharse el efecto de incertidumbre que dicha crisis está generando en la opinión pública a nivel internacional y -lo que es más relevante- en la evaluación que las calificadoras de riesgo realizan periódicamente a Guatemala.

El episodio es tan relevante que la ampliamente leída revista The Economist lo abordó esta semana en un editorial y un reportaje, espacios que no le dedicaba a nuestro país desde hace muchísimo tiempo, subrayando el probable daño que el presidente Morales habría infligido a su propia gestión con la decisión tomada respecto a Iván Velásquez. Según la revista, con el trabajo de la CICIG Guatemala se había erigido, junto con Brasil, como un ejemplo para otros países de la región en cuanto al combate a la corrupción.

Lejos de apoyar la hipótesis de los simpatizantes de la decisión presidencial, que afirman que el trabajo de la CICIG bajo la dirección de Velásquez ha perjudicado la inversión al crear un clima adverso a los negocios, la prestigiosa revista afirma que, por el contario, cualquier economía liberada del lastre de la corrupción debería atraer más inversión, no menos. Y aunque da validez al argumento de que sería mejor para Guatemala que nuestras propias cortes y fuerzas de seguridad fueran quienes hicieran valer la ley, The Economist estima que el mandato de la CICIG es, precisamente, fortalecer tales instituciones y, hasta que eso ocurra, el tutelaje internacional resulta inevitable.

En efecto, es razonable interpretar que si bien en el corto plazo (como es normal en toda transición política) el cambio de un sistema corrupto e impune a otro donde impere la ley puede generar incertidumbres que, inevitablemente, afectarán las decisiones de inversión, en el largo plazo (y a medida en que, paralelamente, se fortalezcan las instituciones) . Por ello The Economist emplaza  al sector empresarial para que apoye decididamente la labor de la CICIG, en vez de contentarse con respaldar tibiamente la lucha contra la corrupción.

En un sentido similar se pronunció la calificadora de riesgo Moody’s Investors Service, cuyos analistas estuvieron en el país haciendo su evaluación anual justo en los días en que se intensificó el enfrentamiento entre el presidente Morales y el comisionado Velásquez. La calificadora emitió un comunicado indicando que si dicho enfrentamiento se prolonga, podrían reducirse los ya bajos niveles de inversión y crecimiento económico, lo cual perjudicaría la calificación del país.

El análisis de Moody´s afirma que la debilidad de las instituciones, que reducen la tolerancia al riesgo de los inversionistas e incrementan el costo de hacer negocios en el país, es un factor clave que explica los bajísimos niveles de inversión del país, y que la inesperada decisión del presidente de expulsar al comisionado de la CICIG exacerba dicha debilidad. (La tasa de inversión bruta del país es de menos del 13% del PIB, cuando la de países de tamaño similar supera el 21%).

La calificadora estima que si la crisis política no se resuelve pronto, o si esta provoca un mayor deterioro institucional, las tasas de inversión caerían aún más y el crecimiento económico se reduciría. Con eso en mente, en vez de descalificar las opiniones que emanan de fuentes cuya credibilidad está bien acreditada en los mercados financieros internacionales, deberíamos tomarlas con mucha seriedad; por nuestro propio bien.

Comunicado ASIES 28 de agosto de 2017

Acerca de la Política Macroeconómica

Guatemala no cuenta con una política económica integral. Antes de afirmar que la política macroeconómica "está agotada", habría que evaluar si en realidad tan siquiera se han intentado aplicar las medidas convencionales en este campo.

En las últimas semanas se han publicado opiniones respecto de las políticas macroeconómicas en el país y alguna de ellas ha llegado incluso a afirmar que dicha política “se agotó”. En gran medida esas opiniones parecen centrarse en la política monetaria o en la política cambiaria, pasando por alto el resto de componentes de la política macroeconómica –que es mucho más amplia-, con lo que parecen confundir el todo con las partes.

La política macroeconómica es un conjunto de reglas y regulaciones del gobierno para controlar, influir o estimular los indicadores económicos agregados, entre los que se incluyen la tasa de crecimiento de la producción, el ingreso nacional, la oferta de dinero, la inflación, la tasa de empleo, la tasa de interés, el tipo de cambio y muchos otros. Es, pues, un conjunto de políticas (como la política fiscal, la política monetaria, la política comercial, la política de manejo de la deuda, la política industrial, y las políticas regulatorias e institucionales) que persiguen objetivos macro.

En Guatemala, la política monetaria, cambiaria y crediticia parece ser la que más atención atrae (quizá porque es la única que tiene una gobernanza específica, una ley orgánica, y una política explícita que se hace pública y a la cual se le da seguimiento sistemático) y, desde hace varios años, está centrada en propiciar las condiciones de estabilidad que más favorezcan el buen desempeños de la economía nacional y, como se indicó, es solamente una parte de la política macroeconómica. Sobre ella espero ampliar en una próxima entrega.

El resto de políticas macro, lejos de constituir un esquema agotado, son herramientas que el Estado de Guatemala no ha sabido, querido o podido utilizar y que, en la práctica, casi nunca se han aplicado. Esto incluye la política fiscal que, en teoría, debería consistir en el manejo de los gastos y de los ingresos del gobierno para propiciar el crecimiento sostenible de la economía. En realidad, nuestra política fiscal ha estado operando en “modo sobrevivencia” desde hace muchos años.

Lejos de utilizar el presupuesto como una herramienta para favorecer el crecimiento económico (lo que podría hacerse priorizando los gastos en educación, salud, seguridad e infraestructura), la política fiscal guatemalteca de los últimos quince años se ha dedicado a desperdiciar recursos en programas clientelares e ineficientes (bolsas de alimentos, transferencias de dinero arbitrariamente otorgadas, subsidios obscuros al transporte, repartición de fertilizantes, aportes sin propósito para las municipalidades o el deporte, y un largo etcétera). La política fiscal no está agotada, está desnaturalizada.

Tampoco han avanzado en los últimos años las políticas que –como una política comercial de integración centroamericana o una política de promoción de la competencia- podrían contribuir a mejorar la eficiencia de la economía y, con ello, la productividad nacional. Y, por si lo anterior fuera poco, se han producido terribles retrocesos en el funcionamiento de las instituciones que son fundamentales para el buen desempeño de los mercados y de la productividad, tal como las encargadas de administrar la justicia, de solucionar conflictos, de regular los mercados, o de garantizar los derechos de propiedad.

De manera que no es que la política macroeconómica esté agotada, sino que no ha existido o, al menos, no se ha estructurado para fortalecer el capital humano (salud y educación), brindar seguridad jurídica, propiciar la inversión, generar infraestructura ni mejorar la productividad sistémica. Esta ausencia de política macroeconómica incide en que nuestra economía no crezca y la pobreza no se reduzca.