Economía a Medio Cerrar

La decisión de cerrar la economía, aunque sea parcialmente, entraña costos y beneficios de cara a la pandemia

Guatemala fue uno de los países que más rápidamente decretó medidas de distanciamiento social, casi en el preludio de los contagios. Aunque dolorosas, las medidas de cierre de actividades y toques de queda no han sido tan estrictas ni tan rigurosas como en otros países. Desde el inicio, la “tienda de doña Chonita” siguió funcionando, los toques de queda fueron parciales y, además de las ramas esenciales de la actividad económica, siguieron operando las empresas que cumplieran con ciertos protocolos sanitarios esenciales. La economía ha estado a medio cerrar con medidas que (aunque criticadas por unos que las consideran muy restrictivas y por otros que las estiman muy blandas) se han ido adaptando al ritmo de la epidemia.

Y eso ha sido lo correcto. Si bien puede ser ilustrativa la experiencia de los países que sufrieron de primeros los embates de la pandemia, no es posible, ni aconsejable, simplemente copiar y pegar las medidas aplicadas por los países industrializados para intentar aplanar la curva de contagios. Hay diferencias importantes entre sus realidades y las nuestras que deben tomarse en cuenta para diseñar la respuesta de política pública ante la pandemia. Por ejemplo, la proporción de adultos mayores (los más vulnerables al covid-19) en la población guatemalteca (menos del 6 por ciento del total) es tres veces más baja que en los países ricos.

La informalidad económica también es diametralmente distinta aquí que en esos países. Más de dos tercios de la población económicamente activa vive de la economía informal, sin ahorros, lo que implica la necesidad de salir diariamente a ganarse el sustento y a abastecerse de alimentos (especialmente si se carece de refrigerador en casa). Asimismo, el hacinamiento en el hogar es mucho más elevado en Guatemala, donde viven en promedio casi cinco personas por hogar (contra menos de tres en los países avanzados), lo que hace humanamente intolerable un confinamiento muy prolongado -máxime cuando esos hogares, en promedio, apenas cuentan con dos ambientes-.

La decisión de cerrar la economía, aunque sea parcialmente, entraña costos y beneficios de cara a la pandemia: su propósito es ralentizar los contagios para evitar que los hospitales se desborden de enfermos y se incremente el número de muertes; pero nuestro sistema de salud es estructuralmente débil y su capacidad hospitalaria, limitada. Con las medidas adoptadas hasta ahora ya se ganó tiempo para acopiar los recursos financieros indispensables para la emergencia sanitaria e incrementar el número de camas en los hospitales. Lo que urge ahora es acelerar y eficientar las compras de suministros médicos.

Al mismo tiempo, debe anunciarse cuanto antes el plan de desescalada gradual para abrir la economía. En países en vías de desarrollo, la preocupación principal de la población (después de varias semanas de confinamiento) no es ya el riesgo de contagiarse, sino la de quedarse sin ingresos y sin alimentos. El peso del combate contra el covid-19 no puede seguir descansado por mucho más tiempo en el confinamiento forzoso, sino que debe empezar a recaer en medidas alternativas (como enfocar la cuarentena en los adultos mayores y enfermos crónicos, restringir el toque de queda a los fines de semana, concienciar masivamente -y facilitar- el lavado de manos y el distanciamiento social, y adoptar protocolos sanitarios en las empresas). La desesperanza generalizada no es buena aliada de la gobernabilidad; la población necesita ver una luz al final del túnel.

Etapas y Políticas para la Crisis

Una vez superado el pico de contagios, viene la etapa de reapertura económica; pero hay que planificarla y anunciarla con antelación: improvisar sería imperdonable

Epidemiológicamente, la crisis del covid-19 evoluciona por etapas. Cada etapa debe ir acompañada por grupos -o nodos- de políticas públicas que permitan mitigar los inevitables costos humanos y económicos de esta crisis que, por desgracia, es más compleja que cualquiera en la historia reciente, con shocks simultáneo sobre la salud pública y la economía. Se trata también de una crisis más incierta, de la cual los gobiernos van aprendiendo gradualmente en función de cómo modulan el distanciamiento social (para hacerlo más efectivo) y, a la vez, cómo modulan la reanudación de su actividad económica.

En la etapa inicial (de contención) hay dos nodos básicos de políticas públicas. Uno es el de las medidas enfocadas a aplanar la curva de contagios -y de decesos-, que normalmente se centran en el distanciamiento social (en sus distintos grados de constricción) y el cierre de fronteras. Estas no demandan más recursos financieros que los que requiera la fuerza pública para hacer cumplir las medidas de distanciamiento. El otro nodo es el de la sanidad pública, que debe dirigirse a ampliar la capacidad de atención hospitalaria para evitar su colapso a medida que se dispara el número de contagiados. El Ministerio de Salud Pública cuenta (desde principios de abril) con recursos específicos por más de Q1.1 millardos (cuya ejecución debe acelerar) para preparar el sistema para la segunda etapa.

En la etapa de mitigación (en la que nos encontramos ahora) deben aplicarse políticas que hagan sostenible política, humana y económicamente la contención de la epidemia y viabilicen una eventual salida de la crisis. Dos nodos de políticas son cruciales en esta etapa. Uno es el de las medidas de asistencia humanitaria, esenciales para auxiliar a los ciudadanos más vulnerables y preservar la gobernabilidad. El gobierno ha lanzado varios programas en este nodo, siendo el más importante -por mucho- el de transferencias de efectivo, que cuenta con más de Q6 millardos de presupuesto que apenas se están empezando a ejecutar. El otro nodo es el de las medidas de ayuda para la supervivencia económica de empresas y empleos, en donde destaca, por un lado, el fondo de créditos de capital de trabajo -cuyos Q3 millardos están, hasta ahora, esperando ser concedidos por el Crédito Hipotecario Nacional- y, por otro, el fondo para protección del empleo -cuyos Q2 millardos recién se empiezan a ejecutar-.

Una vez superado el pico de contagios, viene la etapa de reapertura económica en la que debe establecerse con claridad las fases y protocolos a seguir para que los distintos sectores de actividad económica puedan reiniciar operaciones, en función de su impacto económico y de los riesgos epidemiológicos que cada uno de ellos entraña. Finalmente, cuando los nuevos contagios se acerquen a cero, deberá comenzar la etapa de reactivación económica con, al menos, tres nodos de políticas públicas: uno de incentivos para las empresas que mejor se adapten a la nueva normalidad, otro de readecuación del presupuesto estatal para orientarlo hacia la reactivación económica, y otro de ajustes institucionales para mejorar el clima de negocios.

Aunque los nodos de política pública se corresponden con las etapas de la pandemia, en la práctica pueden -y, de hecho, deben- traslaparse con estas. Por ejemplo, en la actual etapa de mitigación, es necesario y urgente que, desde ya, se anuncie el plan de reapertura económica que, por un lado, ayudará a que los programas de apoyo a las empresas y a los empleos cuenten con un horizonte temporal que los haga más efectivos y, por otro, dará a todos los agentes económicos un respiro de certeza para prepararse razonablemente mejor para la etapa de reactivación.

Las Tres Emergencias

Emergencia sanitaria, emergencia humanitaria y emergencia económica. De los diez programas anti crisis lanzados por el gobierno, siete son de ayuda humanitaria.

La pandemia de covid-19 ha desencadenado tres emergencias que el gobierno debe enfrentar de forma simultánea. Primero, la emergencia sanitaria, que exige ampliar la oferta de servicios médicos y la capacidad de atención ante una demanda que amenaza con desbordar el sistema de salud; esto implica la ampliación inmediata del acceso a los servicios (con más camas y unidades de cuidados intensivos), más equipos médicos (de protección, respiradores, oxígeno, equipos para exámenes) y más personal capacitado (médicos y enfermeros).

Hasta ahora, el gobierno guatemalteco ha manejado bien esta primera emergencia, al decretar oportunamente las medidas de distanciamiento social obligatorias, ganándole así tiempo al virus para aumentar la capacidad hospitalaria del país, lo cual es primordial para evitar que un sistema de salud pública tan débil como el nuestro colapse ante una más que probable escalada de contagios. Evidentemente, aún queda mucho por hacer (la crisis ha puesto en evidencia la ingente necesidad de fortalecer institucionalmente el sistema de salud) pero, hasta ahora, se ha hecho lo humanamente posible con los escasos recursos disponibles.

La segunda emergencia es la humanitaria: un gran número de cuentapropistas y trabajadores informales se ha quedado sin ingresos y otro enorme grupo de empleados en sectores afectados (como los de restauración y hostelería) han quedado desempleados. El gobierno actuó rápidamente para acopiar los recursos financieros que requieren los programas de asistencia humanitaria. De los diez programas anti crisis lanzados por el gobierno, siete son de ayuda humanitaria.

Hasta ahora, una extrema lentitud para ejecutar esos programas ha sido la norma. De los siete programas solo uno (el reparto de 200 mil cajas de víveres) se ha ejecutado; los demás tienen una ejecución cercana a cero, incluyendo el programa más grande de todos los existentes, llamado Bono Familia, que con un gigantesco fondo de Q6 millardos se plantea otorgar transferencias de mil quetzales a dos millones de familias durante tres meses. Este programa -complementado con otros de reparto de alimentos que tampoco se han empezado a ejecutar- es la pieza crucial para evitar que el confinamiento obligatorio degenere en desesperación e ingobernabilidad. El gran desafío es ejecutarlos cuanto antes, pero con gran transparencia.

La tercera emergencia es la económica, que amenaza con la quiebra a muchas empresas gravemente golpeadas por la recesión mundial y por las medidas internas de confinamiento. Hay dos programas gubernamentales clave para enfrentarla. Uno es el Fondo para la Protección del Empleo que busca apoyar, con Q2 millardos, a trabajadores con contratos suspendidos, pero que (según las cifras disponibles el viernes) no había ejecutado ni un centavo. El otro es el Fondo de Crédito para Capital de Trabajo que, con Q3 millardos, daría créditos a empresas afectadas, pero que tampoco ha desembolsado nada.

Lo ideal hubiese sido que en el manejo del primero de los fondos mencionados participase el IGSS (que tiene la base de datos y la experticia para manejar ese tipo de programas) y que para el segundo fondo se hubiese constituido un vehículo financiero idóneo, más ágil que el anquilosado Crédito Hipotecario Nacional. Quizá aún se esté a tiempo de rediseñar -sobre la marcha- ambos programas para garantizar una mejor eficiencia y transparencia en el desembolso de esos millonarios recursos.

Ganar Tiempo ¿Para Qué?

Los modelos epidemiológicos –aunque imperfectos– son herramientas que permiten vislumbrar un horizonte temporal para la reapertura de la actividad económica

Al covid-19 solo se le podrá vencer cuando un importante porcentaje de la población (se calcula que un 60%) haya adquirido inmunidad, la cual solo se logra de dos formas. Una, mediante el contagio natural (lo que, por desgracia, puede implicar un gran número de decesos). Dos, mediante un contagio inducido, ya sea aplicando una bien diseñada estrategia de inmunidad de grupo, o aplicando masivamente la aún inexistente vacuna. Mientras no haya una vacuna ni una estrategia de inmunidad de grupo (que requiere un sistema de salud muy robusto), solo queda aplicar políticas (más o menos estrictas) de distanciamiento social que permitan ganarle tiempo a la pandemia.

Pero este “ganar tiempo” debe tener un propósito claro, pues las políticas de distanciamiento social (especialmente las de confinamiento de la población) tienen un costo económico brutal. Hay que ganar tiempo para que el sistema hospitalario no se vea desbordado: actualmente el número de camas hospitalarias disponibles en el país ronda las 8,500 (de las cuales más del 70 por ciento ya estaban ocupadas antes de la pandemia); los modelos epidemiológicos predicen la necesidad de ese número de camas solo para atender a los enfermos de covid-19. Por ende, el gobierno hace bien en aprovechar este periodo de confinamiento para aumentar el número de camas en los hospitales. Asimismo, hay que ganar tiempo para equipar el sistema de salud (con médicos, equipo y medicamentos), a fin de que la tasa de mortalidad de la pandemia no llegue a niveles social y políticamente intolerables.

También hay que ganar tiempo para planificar la estrategia de reapertura económica (incluyendo la realización de tests aleatorios para monitorear los potenciales focos de contagio). Hay que ganar tiempo para preparar las políticas de reactivación económica (incluyendo reformas institucionales) que deben impulsarle al terminar la crisis. En función de lo anterior, hay que ganar tiempo (y el gobierno de Guatemala ya lo ha hecho) para acopiar los recursos financieros que se necesitan, por un lado, para proveer la ayuda sanitaria y humanitaria a los grupos más vulnerables y la asistencia financiera a las empresas que lo requieran durante la emergencia; y, por otro lado, para echar a andar la reactivación económica.

Los modelos epidemiológicos –aunque imperfectos - son herramientas que permiten vislumbrar un horizonte temporal para la reapertura de la actividad económica. Esos modelos indican que las medidas de distanciamiento social pueden empezar a relajarse gradualmente al alcanzar el pico de contagios (lo que en Guatemala ocurriría alrededor de la tercera semana de mayo). Y la “nueva normalidad” podría ocurrir al acercarse a cero el número de nuevos casos (lo que en Guatemala podría ocurrir alrededor de la cuarta semana de agosto). Así, hay que ganar tiempo para diseñar un plan de desescalada gradual del confinamiento, con fases y fechas. Cada fase debe indicar qué ramas de actividad pueden irse reactivando y bajo qué protocolos sanitarios. Un plan claro, aunque sea por fases y sujeto a la evolución de los contagios, es muy importante para dar certeza económica a las decisiones y planes de las empresas. Afortunadamente hay varios ejemplos de países que ya lo están haciendo, y es de esperar que, con base en esa experiencia, el equipo de gobierno también lo esté diseñando. Lo urgente es que dicho plan sea anunciado cuanto antes.

Sin Confianza No Se Avanza

La confianza de la ciudadanía en sus gobernantes (en su conocimiento, liderazgo y capacidad) puede ser el factor clave que permita salir con buen pie de esta crisis

Hace algunos días el diario digital El Confidencial publicó una columna de opinión de Ignacio Varela, escrita en el contexto español pero con reflexiones muy pertinentes para la realidad guatemalteca. Planteaba el columnista que la pandemia de covid-19 ha visto cómo países vecinos, con geografía, clima y sistemas socioeconómicos semejantes, mostraban diferencias abismales en el impacto destructivo del coronavirus -tanto en la salud pública como en la economía-. La razón principal es, muy posiblemente, la política: la eficiencia de los gobiernos, la calidad de la vida política y la relación de la sociedad con el Estado son factores cruciales para manejar una crisis como la actual.

El politólogo Francis Fukuyama identifica la confianza de los ciudadanos en su gobierno como el factor clave, ya que ante una crisis grave e inesperada deben hacer una enorme delegación de autoridad en el poder ejecutivo y, para que tal delegación sea efectiva, es imprescindible que la sociedad confíe en la capacidad de sus gobernantes para gestionar la crisis. Varela sostiene que la confianza social en los gobiernos descansa sobre tres pilares. Uno, la experiencia, conocimientos técnicos e imparcialidad de los gobernantes para tomar decisiones para el interés común. Dos, el liderazgo de la máxima autoridad ejecutiva. Y tres, la capacidad para crear consensos amplios, superar fronteras ideológicas o territoriales, y concitar voluntades para la ejecución de las medidas que deban adoptarse.

Si uno de estos tres pilares falla, la crisis se complica… y si fallan dos o tres, se vuelve un desastre, tal como parece haber sido el caso en la España de Sánchez, el Brasil de Bolsonaro, o la Turquía de Erdogan. En Guatemala, hasta ahora, nos ha ido bastante bien, especialmente en cuanto a los dos primeros pilares sobre los que se basa la confianza ciudadana en tiempos de crisis: por un lado, el presidente Giammattei es no solo un político experimentado en la función pública, sino que además tiene un grado académico en medicina; y, por otro lado, ha estado ejerciendo su liderazgo con diligencia y aplomo. Ello le ha ganado la confianza de grandes sectores de la población, incluso de quienes no votaron por él.

La clave para superar la crisis está, sin embargo, en el tercer pilar de la confianza ciudadana. El gobierno ha logrado los consensos mínimos que necesitaba para lograr las ampliaciones presupuestarias (por más de Q20 millardos) que necesita para afrontar la crisis generada por la pandemia; en adición a ese monto, la semana pasada el gobierno logró colocar exitosamente bonos en los mercados internacionales por US$1.2 millardos más.

El desafío es doble. Por el lado del Ejecutivo, la imperiosa necesidad de una ejecución eficaz, pronta y transparente de los recursos, tanto para brindar auxilio humanitario a los sectores sociales más afectados por la crisis, como para oxigenar el aparato productivo con los créditos y alivios para las empresas y los empleos en riesgo. Por el lado del Legislativo, la exigencia de lograr acuerdos políticos para aprobar las leyes y disposiciones que se requerirán no solo durante la etapa de emergencia, sino también para preparar el entorno institucional y regulatorio de la recuperación económica. Superar este desafío, con un sistema político tan fragmentado como el actual, requerirá de una madurez y una visión pocas veces vistas en nuestra historia.

Apretar y Relajar, en Ese Orden

Existen dos estrategias de distanciamiento social: confinamiento estricto y distanciamiento relajado. Por ahora, prevalece el primero

Alrededor del mundo los gobiernos están tratando de vislumbrar la mejor manera de “aplanar la curva” de contagios de covid-19 y, una vez logrado este objetivo, aplicar una estrategia de salida gradual del distanciamiento social al que han sometido a sus ciudadanos. En ausencia de una vacuna, la política de salud pública más efectiva para reducir la tasa de contagios es el confinamiento, que acarrea efectos económicos devastadores.

Existen dos estrategias de distanciamiento social. Una es la de contención, que busca la inmunización gradual de grupo e implica aislar solamente a los segmentos de población vulnerables (ancianos y enfermos crónicos) y dejar que el resto de la población se contagie gradualmente; al principio de la pandemia varios países (como Brasil, Reino Unido, México, Singapur y Suecia) ensayaron esta estrategia. La otra es la estrategia de supresión, con medidas de distanciamiento que implican el confinamiento de las personas; desde el principio, la mayoría de países (como China -Wuhan-, Italia, España, la República Checa y Guatemala) lo aplicaron con distintos grados de rigidez. Dada la elevada tasa de contagios (y muertes) la estrategia de contención ha sido paulatinamente abandonada por quienes quisieron aplicarla.

Para Guatemala resulta útil sacar lecciones prácticas de lo que han estado haciendo otros países. En Europa, los dos casos (exitosos, pero contrapuestos) que más han llamado la atención son los de Suecia -que ha aplicado medias más relajadas, en línea con una política de contención- y la República Checa -que se decantó por la política de supresión-. Ambos países tienen poblaciones similares, pero los resultados en cuanto a contagios y muertes favorecen claramente a los checos.

En cuanto al desempeño económico, por ahora, el resultado ha sido más favorable a Suecia (que no confinó a su población), pero esto será así solo en el cortísimo plazo, pues Chequia está empezando uno de los procesos de reactivación gradual más prometedores ensayados hasta ahora. Hace una semana se convirtió en el primer país en levantar varias de sus medidas de distanciamiento social: autorizó practicar ejercicio al aire libre, se reabrieron las escuelas primarias, se autorizó la apertura de algunos comercios (construcción, ferretería y talleres) y se permitieron los viajes esenciales al exterior (aunque las fronteras de entrada permanecen cerradas). Durante el confinamiento estricto, los checos fortalecieron la capacidad del sistema de salud (incluyendo su capacidad de hacer pruebas de contagio) y aprobaron un paquete de estímulo fiscal equivalente al 18% del PIB (el tercero más grande de Europa) destinado a mantener los empleos.

La lección es que, a medida que aumentan los contagios (y los muertos) el enfoque sueco (contención continua) se vuelve políticamente insostenible… incluso para Suecia. El enfoque checo (supresión estricta, pero temporal) parece más prometedor, especialmente porque toma en cuenta que más de tres meses de confinamiento son también políticamente insostenibles. La estrategia de confinamiento temporal parece ser la correcta: apretar duro al principio, pero solo mientras se fortalece el sistema de salud (médicos, camas, tests) para poder relajar gradualmente el confinamiento; eso sí, conscientes de que hay que estar preparados para endurecer otra vez las medidas si (Dios no lo quiera) una segunda oleada de contagios llega a producirse.

El Puente Sobre el Abismo

Ese abismo puede durar tres o cuatro meses, según lo visto en otros países, y lo esencial ahora es construir el puente que nos permita cruzarlo

¿Cuándo termina una pandemia? A lo largo de la historia, las pandemias terminan cuando el agente patógeno (actualmente el virus SARS-CoV-2) que causa la enfermedad (covid-19) se queda sin huéspedes (personas) susceptibles de ser infectados. Y esto sucederá cuando un porcentaje (relativamente pequeño) de aquellos huéspedes haya muerto y un porcentaje suficientemente grande del resto se haya vuelto inmune, de manera que la población habrá desarrollado "inmunidad colectiva".

Este doloroso proceso podrá acortarse cuando exista una vacuna que acelere la inmunización colectiva. Por desgracia, según los expertos, aún falta más de un año para contar con una vacuna contra el covid-19. Mientras tanto, la única política de salud pública a la mano es la de distanciamiento social -en sus distintos grados de rigidez- para reducir la velocidad de los contagios y, así, ganar un tiempo que es crucial para aumentar la capacidad de atención médica (y evitar el colapso del sistema hospitalario), así como para encontrar los tratamientos que coadyuven a una más rápida recuperación de los contagiados… hasta que llegue la ansiada vacuna.

Ese abismo puede durar tres o cuatro meses, según lo visto en otros países, y lo esencial ahora es construir el puente que nos permita cruzarlo. Ello implica una estrategia dual que, simultáneamente, reduzca el número de decesos y minimice el impacto recesivo que el distanciamiento social impone a la economía. No se trata de declarar traidor a la patria a aquél que desea abrir pronto su empresa para evitar la quiebra y poder seguir proveyendo el sustento a las familias de sus empleados. Tampoco se trata de llamar insensato a quien prefiera quedarse en casa para proteger la salud de los suyos. Se trata de construir y cruzar juntos el puente.

Ello conlleva una estrategia de modulación de las medidas de salud pública y de recuperación económica. Las medidas de cuarentena obligatoria ralentizan la propagación del virus, lo cual creará las condiciones para reiniciar gradualmente la producción con el apoyo de medidas económicas. Junto con la reapertura económica, la capacidad del sistema de salud debe expandirse (en camas, médicos, equipo y -crucialmente- exámenes) para, a su vez, permitir un mayor grado de actividad económica, en función de que se modere la tasa de contagios.

Para viabilizar tal estrategia de modulación y gradual apertura económica es necesario que las autoridades segmenten las medidas, diferenciándolas según grupo poblacional (los ancianos y enfermos crónicos deben permanecer aislados), según áreas geográficas (algunos territorios deberán ser puestos en cuarentena estricta) y según sector económico (de manera que aquellas ramas de actividad que tengan mayor impacto económico y menor riesgo de contagio sean las que operen primero, para paulatinamente ir permitiendo la operación de más actividades en función de su impacto económico y de su riesgo de generar contagios). Por ello, la actual etapa de contención debe proseguir, complementada con las medidas económicas (de apoyo a las familias y a las empresas) ya aprobadas. Una vez superada esta etapa, el gobierno deberá reconocer las diferencias entre segmentos poblacionales, territoriales y sectoriales, para así lograr que las personas regresen a trabajar más pronto y salvaguardar tanto sus vidas, como sus medios de vida.