La Excusa de la Parálisis del Gasto

Oscuras fuerzas buscan dar marcha atrás en los avances logrados hasta hoy en materia de regulación de las comparas y contrataciones del Estado, particularmente en las relacionadas con medicamentos y con gastos a nivel municipal

El gasto gubernamental en lo que va de 2016 se está ejecutando con suma lentitud. En el primer cuatrimestre del año se habían gastado unos Q17.6 millardos, lo que representa una reducción del 12% (Q2.4 millardos) respecto de lo que se había gastado en igual periodo del año anterior. La reducción es aún más evidente en el caso de la adquisición de bienes y servicios, así como en el de la inversión física, que se han reducido en más de 30% respecto de lo ejecutado en 2015.

Tres razones explican esta parálisis del gasto. En primer término, hay que recordar que, históricamente, cada vez que hay un cambio de gobierno, los primeros meses de la nueva gestión gubernamental se caracterizan por una baja ejecución del gasto, lo cual resulta lógico al considerar que los nuevos funcionarios no han adquirido aún las destrezas suficientes para agilizar su gestión presupuestaria.

En segundo lugar, es innegable que las recientes acciones del Ministerio Público y de la CICIG en contra de las estructuras de corrupción enquistadas en el aparato estatal han producido una sensación de extremada precaución en todos los niveles funcionariales. Esto se ha traducido en una lentitud fuera de lo común en la toma de decisiones de compras y contrataciones gubernamentales.

La tercera razón es la entrada en vigencia de las reformas a la Ley de Contrataciones del Estado aprobadas (con el apoyo de las manifestaciones populares y en contra de la voluntad de las estructuras corruptas) a finales de 2015. Estas reformas aprobadas mediante el decreto 9-2015 constituyen un avance en la lucha contra la corrupción y en la búsqueda de la eficiencia en el sistema de compras y contrataciones y en la calidad del gasto público. Es inevitable  que tales avances conlleven la aplicación de procedimientos nuevos y más estrictos para realizar el gasto público, lo cual (dada la lentitud burocrática que impera en la mayoría de instituciones gubernamentales) ha generado una gran lentitud en su operación habitual.

Lamentablemente, hay muchos funcionarios (y algunos analistas, quizá bien intencionados) que afirman que las reformas introducidas en la Ley de Contrataciones deben revertirse porque son un obstáculo a la fluidez del gasto. En realidad, mucho de lo que ha sucedido es atribuible, no a las reformas, sino a la incapacidad y negligencia en la aplicación de la ley. Destacan, por ejemplo, el indebido retraso en la emisión del reglamento requerido por las reformas (que fue publicado apenas la semana pasada), o la evidente incapacidad (¿o resistencia?) a levantar los contratos abiertos para la adquisición de medicamentos (quizá con la tenebrosa intención de generar una crisis para justificar una marcha atrás en las reformas).

No es de extrañar que ya hayan surgido en el Congreso un par de iniciativas que, con la excusa de facilitar la compra de medicamentos o la ejecución de obra municipal, pretenden retroceder en lo que se ha logrado hasta ahora y buscan, entre otros aviesos fines, regresar a la nefasta práctica de fraccionar la contratación de bienes y servicios por las entidades estatales, así como a que se elimine el establecimiento técnico de precios de referencia para los procesos de contratación pública.

Es cierto que, como toda ley, la de Contrataciones del Estado aún debe ser perfeccionada y mejorada. Pero sería un error (y hacerle el juego a los corruptos) que, con la excusa de acelerar el lento ritmo del gasto público, se impulse una contra reforma que dé marcha atrás a lo avanzado hasta hoy.

Qué Mensajes Dejó el FMI

En el corto plazo: reformar integralmente la SAT y profundizar el combate a la corrupción. En el largo plazo: reforma tributaria, focalización del gasto público y fortalecimiento institucional

El mes pasado visitó el país una misión del Fondo Monetario Internacional –FMI- para la revisión periódica de la economía nacional. Su análisis se enfocó en las políticas que se necesitan para preservar la estabilidad macroeconómica y, simultáneamente, lograr reformas institucionales y apoyar un crecimiento económico más rápido e incluyente. Como es habitual, la misión dejó una serie de apreciaciones y recomendaciones, algunas bastante explícitas, mientras que otras hay que deducirlas o interpretarlas.

La Opinión del FMI sobre la evolución económica de Guatemala en el último año es, en general, positiva. Pese a la crisis política de 2015, el crecimiento de la producción se mantuvo robusto, la inflación y el déficit fiscal estuvieron bajo control; y, aunque la balanza de pagos con el exterior mejoró sustancialmente, el Fondo reconoce que existe un problema de competitividad que, contrario a lo que sostienen algunos analistas locales, no se debe a un tema cambiario o de precios, sino que obedece a ciertas debilidades estructurales: escaso capital humano y físico, así como elevada criminalidad y corrupción.

Por ello, a pesar del desempeño positivo y de unas perspectivas favorables, el resultado en materia de bienestar social ha sido insatisfactorio, aspecto que el FMI atribuye no solo al insuficiente ritmo de crecimiento económico, sino que, particularmente, al bajo nivel de ingresos fiscales y a la ausencia de una estrategia integral y priorizada para enfrentar los desafíos sociales.

En el corto plazo, el FMI recomienda preservar la estabilidad macroeconómica y preparase para enfrentar choques externos que podrían afectarnos, al tiempo de apurar las medidas estructurales, incluyendo aquellas orientadas a mejorar la seguridad, impulsar el capital físico y humano, así como reducir la desnutrición, la pobreza y la desigualdad. Ello requiere de mejorar la cantidad y la calidad de los recursos financieros del Estado. Resulta interesante que el FMI acepte que, debido a que un aumento en la recaudación de impuestos tomará cierto tiempo, en el corto plazo sería tolerable un aumento moderado del en déficit fiscal para movilizar el gasto hacia esos aspectos estructurales.

Aunque no lo dice explícitamente, el Fondo vería aceptable un aumento leve del déficit fiscal en los próximos años hasta niveles equivalentes a un 2% del PIB, que es la cifra que diversos estudios del propio FMI han identificado como un nivel manejable del desequilibrio fiscal. Pero, al mismo tiempo, el Fondo recomienda emprender una reforma profunda de la SAT (para mejorar la recaudación en el corto plazo) y un combate frontal a la corrupción (para mejorar la eficiencia del gasto público).

En el largo plazo, sin embargo, el FMI ve absolutamente necesaria una reforma tributaria que eleve la carga impositiva al equivalente a un 15% del PIB, como una condición indispensable para que el Estado cuente con los recursos necesarios para invertir en los temas estructurales (salud, nutrición, educación, seguridad, justicia e infraestructura) sin los cuales será imposible potenciar el crecimiento y reducir la pobreza. Complementariamente, el Fondo propone mejorar el marco de la política monetaria y del sector financiero, así como fortalecer las instituciones públicas (incluyendo las de control del gasto público) a fin de sustentar la ejecución de las políticas económicas y mejorar la adaptación del sistema económico ante posibles choques internos y externos. El que tenga oídos para oír, que oiga.

La Lógica de la Reforma

¿Cuál es la lógica tras la propuesta de reformas a la Constitución para fortalecer al sector de justicia? Aunque las razones para tal propuesta parecen evidentes, el documento que se discute actualmente carece de una exposición de motivos. Por ende, para tratar de comprender mejor estas reformas, hay que hacer un ejercicio de elucubración sobre su propósito.

Recientemente, los presidentes de los tres poderes del Estado lanzaron a nivel nacional una propuesta de reforma al Sector Justicia, que incluye una serie de modificaciones a la Constitución Política de la República. Para que el subsiguiente proceso de discusión (que ya ha comenzado) sea fructífero –y ante la falta de una exposición de motivos que explique las razones que sustentan la propuesta- es conveniente intentar comprender la lógica que subyace tras la misma.

Primero, la intención. Es razonable suponer que los ponentes de la reforma, buscando fortalecer el sector justicia del país, llegaron a la conclusión de que para lograrlo resulta imprescindible modificar el texto de la Constitución. Es decir, no se trata de modificar la constitución como un fin en sí mismo (como sí lo fue en el fallido intento de Pérez Molina hace dos años), sino que la reforma constitucional surge como un medio para lograr el fin de fortalecer el sector justicia.

Segundo, el por qué. Al leer la propuesta se infiere que los ponentes entienden que el fortalecimiento del sector justicia conlleva dos objetivos esenciales. Por un lado, lograr una efectiva independencia de los jueces y magistrados; y, por otro lado, modernizar la estructura institucional del sistema judicial para mejorar su eficiencia. De ahí que los componentes clave de la propuesta sean la integración de las cortes (Suprema y de Constitucionalidad) y la creación de un Consejo de la Carrera Judicial.

Tercero, el para qué. Siendo perspicaces, se adivina que los redactores de la propuesta (con una fe evidente en un sistema donde prevalecen los jueces y la ley) ven al fortalecimiento del sector justicia como el pilar sobre el cual se fundamente la construcción de un Estado de Derecho y que dicha construcción, a su vez, es la última tabla de salvación para evitar que el país se convierta en un estado fallido.

Cuarto, el alcance. Si lo anterior es cierto, se desprende que la propuesta plantea una reforma gradual del Estado –en vez de una revolución-, mediante un proceso controlado, con epicentro en el sistema judicial, pero con repercusiones en los demás organismos y sistemas estatales (que eventualmente derivaría en la depuración del Congreso, el combate a la corrupción en el Ejecutivo o la reforma profunda del sistema político).

Quinto, quién la impulsa. De lo dicho se colige que (aparte de los presidentes de los Organismos, ponentes formales de la reforma) pueden existir otros poderes interesados en apoyar una reforma profunda del Estado. La CICIG y el Ministerio Público, por mencionar dos ejemplos, estarán muy interesados en dejar un sistema de justicia renovado como legado de su exitosa gestión en contra de la corrupción. Y la embajada estadounidense, por mencionar otro ejemplo, estará muy interesada en evitar -a través de un sistema judicial eficiente- que la amenaza del estado fallido se manifieste en más migrantes, ingobernabilidad o narcotráfico.

Esta parece ser la lógica de la reforma constitucional que está sobre la mesa. Corresponde ahora a la ciudadanía interesarse y participar activamente en la discusión a fin de procurar que el contenido de las reformas planteadas se mejore en lo que sea necesario para lograr los objetivos trazados. Y también le toca velar porque los procedimientos constitucionalmente establecidos para reformar la Constitución (desde el primer paso formal que es presentar la iniciativa correspondiente, hasta el último que culmina con la consulta popular) se cumplan estrictamente.

Depurar el Gasto Público

Si bien la debilidad del Estado guatemalteco es un impedimento abrumador para el desarrollo nacional, es necesario que antes de obligar al contribuyente a tributar más el gobierno logre avances significativos en la lucha contra la corrupción y en la eficiencia del gasto público

Tanto los organismos financieros internacionales como las calificadoras de riesgo-país involucradas en el análisis de la economía guatemalteca, coinciden en que el tamaño de nuestro gobierno es muy pequeño, lo cual se manifiesta en la imposibilidad de invertir en la salud, la educación y la infraestructura que son indispensables para mejorar la productividad  y, con ella, las posibilidades de crecimiento económico y bienestar para la población.

En efecto, la debilidad del Estado guatemalteco es un impedimento abrumador para el desarrollo nacional, y la misma tiene bastante que ver –como insisten las calificadoras y los organismos internacionales- con el bajo nivel de recursos tributarios que el gobierno recauda. Y es cierto, para incidir positivamente sobre las posibilidades de desarrollo del país, el Estado necesita contar con más recursos financieros.

Pero también necesita –urgentemente- gastar mejor. El poder del gobierno para recaudar más impuestos, y particularmente su autoridad moral para hacerlo, se verán impedidos hasta que no se logre avanzar significativa y simultáneamente en dos áreas clave: la corrupción y la ineficiencia del gasto. El círculo vicioso de la baja moral tributaria (“no pago impuestos porque el gobierno no me da ningún servicio” y “no doy servicios porque la ciudadanía no paga impuestos”) solo podrá romperse si existen avances concretos y significativos en el combate a la corrupción y en la mejora de la calidad del gasto público.

Afortunadamente, en el campo del combate a la corrupción se están produciendo avances significativos a partir de la caída del gobierno de Pérez-Baldetti. Pero la magnitud de los niveles de corrupción, que se ha venido develando día a día como algo gigantesco, indica que aún queda mucho por hacer. Empezando por el muy esperado (pero nunca producido) rescate de la Contraloría General de Cuentas, institución llamada a ser actor central en la lucha anti-corrupción pero que hasta ahora brilla por su ausencia.

El otro campo, el de mejorar la eficiencia del gasto público –que es un desafío tan imponente como el de la lucha anti-corrupción- muestra muchos menos avances. Casi ninguno. Una de las razones de ello es la falta de prioridades en materia de políticas públicas. Gobierno tras gobierno fracasa en definir un número acotado de áreas de acción en las cuales focalizar el gasto y, en consecuencia, se produce una enorme dispersión e ineficiencia en la elaboración y ejecución del presupuesto estatal. Pareciera que las prioridades que están claras (salud, educación, infraestructura, seguridad y justicia), no se reflejan en el gasto público.

Basta ver el presupuesto vigente del presente año para percatarse de la falta de priorización y del ineficiente uso de los escasos recursos financieros del gobierno. Existe una serie de rubros dudosos y hasta superfluos que evidencian lo anterior; entre ellos pueden mencionarse los descontrolados gastos derivados de las clases pasivas del Estado, el aceleradísimo crecimiento del renglón de salarios (que aumentó 80% entre 2009 y 2013), los programas clientelares de escasa efectividad (como el programa de fertilizantes o el programa de Atención al Adulto Mayor).

El proceso de preparación del presupuesto del Estado para 2017 está apenas comenzando y se presenta como una oportunidad de demostrar algún cambio significativo en cuanto a mejorar la calidad y eficiencia del gasto público en función de un número acotado de prioridades que resultan evidentes a simple vista.

La Libre Competencia

Ahora que el Congreso de la República está a punto de iniciar el análisis y discusión de una legislación de competencia, es importante que se tengan presentes ciertos principios esenciales en materia de regulación de la competencia

El libre mercado es, hasta hoy, el mecanismo más eficiente que haya conocido la humanidad para asignar los recursos económicos de la mejor manera posible. Y para que el libre mercado funcione es esencial que exista libre competencia entre las unidades productoras que componen el mercado. A través de la competencia se logra que la oferta de bienes y servicios se ordene según las necesidades de los consumidores, que los factores de producción se utilicen de manera óptima y que los ingresos se distribuyan entre los productores según su desempeño en el mercado.

La competencia también cumple dos importantes funciones políticas; por un lado, limita el poder del Estado frente a los particulares pues hace innecesaria (e inconveniente) la intervención del gobierno en las decisiones económicas; y, por otro,  controla el poder económico de los actores privados. Sin embargo, una economía de mercado no siempre está exenta de perturbaciones, tanto externas como inherentes al sistema, que afectan su funcionamiento. Es inevitable que en los mercados exista información limitada y asimétrica, entre otras fallas, que al menoscabar la competencia  redundan en ineficiencias y en una reducción del bienestar general.

Lo anterior justifica que existan regulaciones (leyes e instituciones) estatales para velar porque se proteja la libre competencia. Aunque las prácticas anti-competencia son tan antiguas como la competencia misma, la legislación destinada a combatirlas es de más reciente data (como la Ley contra las limitaciones a la competencia, de Alemania, de 1958) y ha evolucionado gradualmente.

Ahora que el Congreso de la República está a punto de iniciar el análisis y discusión de una legislación de competencia (exigida en cumplimiento de acuerdos comerciales con Europa y con Estados Unidos), es importante que se tengan presentes ciertos principios esenciales en materia de regulación de la competencia. En primer lugar, que el fin último de tal regulación debe ser el bienestar de los consumidores.

En segundo lugar, que las prácticas anti-competencia a combatir pueden ser absolutas (como por ejemplo, los acuerdos para impedir el acceso al mercado de nuevos competidores) o relativas (que solo deben combatirse en la medida en que dañen al consumidor). La legislación debe establecer los principios para identificar estas prácticas de manera objetiva, pero sin entrometerse ni obstaculizar el libre emprendimiento, prevaleciendo lo que se conoce como “regla der la razón”, en el entendido de que las prácticas relativas (que suelen ser más comunes que las absolutas) pueden ser justificadas (y por tanto no sancionadas) si no afectan al consumidor.

En tercer lugar, y derivado de lo anterior, es esencial que la autoridad a cargo de aplicar la ley en materia de protección de la competencia sea altamente técnica y goce de independencia respecto de intereses políticos, sectoriales o de grupos de poder. Además, es importante que dicha autoridad esté disgregada entre quien hace el diagnóstico de las posibles prácticas anti-competencia, y quien aplica las sanciones procedentes.

Todos estos principios, por desgracia, están muy mal plasmados (si no ausentes) de la propuesta de ley que el Ministerio de Economía hizo pública hace alguno días y que un grupo de diputados elevó como iniciativa de ley. Ojalá que este tema, evidentemente técnico y de gran importancia para la vida económica del país, se discuta apropiadamente en las instancias legislativas correspondientes, sin prisas innecesarias.

Es la Política, Tonto

El debate entre el presidente del Congreso y el Presidente de la República no tiene sentido, ya que vetar o sancionar las reformas a la Ley Electoral tendrá muy poco efecto real sobre el sistema político. Lo verdaderamente importante será que en el corto plazo se discuta, impulse y apruebe una segunda –profunda y seria- fase de reformas 

“Es la economía, tonto” fue un exitoso lema de campaña que Bill Clinton utilizó en 1992 para vencer en las elecciones al entonces presidente estadounidense George Bush (padre). Esa simple frase resumía el problema clave que había que resolver en ese momento para sacar adelante a ese país. Hoy, en Guatemala, la frase equivalente debería ser: “es la política, tonto”.

Repetidamente he sostenido que, actualmente, el principal obstáculo para la prosperidad nacional es, en efecto, el fracasado sistema político imperante. El Índice de Calidad Institucional 2016 (de reciente publicación) señala que Guatemala ocupa el lugar 24 dentro de 35 países del Hemisferio Occidental; lo curioso es que de los dos componentes que integran dicho índice, en el subíndice de instituciones de mercado nuestro país se ubica bien en el puesto 15; pero en el subíndice de instituciones políticas lo hace muy mal en el puesto 31, sólo mejor que Cuba, Honduras, Haití y Venezuela.

El principal culpable de este sistema fallido es la propia clase política en su conjunto, que ha defraudado a todo el país mediante una combinación de corrupción y negligencia. El liderazgo político no volverá a contar con la confianza de la ciudadanía –y los problemas del Estado no empezarán a solucionarse- sino hasta que se produzca una reforma a profundidad. Lo preocupante es que quienes tienen en sus manos la reforma del sistema son los mismos que lo llevaron al fracaso y que están comprometidos con las prácticas oscuras de la vieja forma de hacer política.

Las raíces de dicho fracaso están en la desnaturalización que gradualmente infestó la política nacional desde el principio de la era democrática, cuando se empezó a buscar el poder ya no con el fin de ejercerlo para aplicar medidas y acciones de gobierno, sino con propósitos de enriquecimiento personal mediante el desfalco del erario público. Por desgracia, las reformas a la Ley Electoral, recientemente aprobada por el Congreso y que en realidad no introducen cambios significativos, no va a solucionar la situación de fondo.

Por eso es importante que el Presidente Jimmy Morales haya puesto públicamente en duda la utilidad de tales reformas y planteado la posibilidad de vetarlas. Ciertamente las referidas reformas incluyen algunos cambios positivos, pero incluyen también algunos retrocesos importantes y no modifican problemas fundamentales como la ausencia de democracia interna en los partidos o la falta de representatividad en los listados de elección popular.

Es oportuno que se exponga la insuficiencia de esa reforma antes de que se disipe la estela de demandas de cambio profundo que la plaza pública planteó el año pasado, y en tanto prosperan los procesos judiciales contra diversos escándalos de corrupción que son un signo de que algunas instituciones estatales –particularmente en el área de la persecución penal- están madurando y consolidándose. La clase política no debe dejar de sentir la presión y el reclamo ciudadano para que auto-depuren y reformen el sistema político.

En tal sentido, independientemente de si el Presidente Morales veta o sanciona las reformas a la Ley Electoral, lo verdaderamente importante será que se discuta, impulse y apruebe una segunda –profunda y seria- fase de reformas al sistema político. De lo contrario, Guatemala estará condenada a seguirse hundiendo en el fango de un sistema diseñado con aviesos fines por la generación de líderes de la vieja política. Este es el momento en que la presión ciudadana debe mantenerse.

Estratégico, No Ideológico

La regulación del uso y posesión del agua es un tema fundamental, como pocos, para las posibilidades de prosperidad en Guatemala. Sería un error de terribles consecuencias que el tema se politizara y se perdiera así la oportunidad de contar con un marco regulatorio moderno acorde a las mejores prácticas internacionales

De pronto, el tema de la gestión y regulación de los recursos hídricos se ha puesto de moda. A treinta años de esperar, en vano, que el Congreso de la República emita una ley al respecto –como lo ordena el artículo 127 de la Constitución Política-, ahora surge un súbito interés por dicha legislación. El peligro es que las prisas parlamentarias suelen ser malas consejeras, especialmente cuando se trata de temas tan complejos, técnicos y socialmente sensibles como el del agua.

La regulación del agua es un tema estratégico para la gobernabilidad y el desarrollo de Guatemala; no es un tema trivial pues, entre otras razones, es en torno al uso del agua donde se están gestando los conflictos sociales más difíciles de resolver en el país. Las características tan particulares del agua, como un bien esencial que es para la subsistencia, le añaden complejidad a su gestión y regulación desde el ámbito público.

El agua es, por una parte, un recurso económico escaso y fundamental para la producción; pero, al mismo tiempo, y así lo establece la Constitución, se trata de un bien de dominio público con implicaciones sociales, culturales y ambientales cuya cuantificación es imposible de calcular con exactitud. Además, la gestión del agua debe tomar en cuenta una serie de características especiales de este bien: su naturaleza de recurso móvil (que problematiza determinar los derechos de propiedad sobre su uso), el carácter incierto du su demanda y su oferta (sujetas a factores climáticos, demográficos, tecnológicos y políticos cambiantes), la diversidad de usos (que a veces compiten entre sí), la importancia de la calidad sobre la cantidad (dependiendo del destino que se le quiera dar), o el problema de cuantificar su valor económico. Todos estos aspectos hacen que la regulación de los recursos hídricos deba hacerse con objetividad y sumo cuidado técnico.

En muchos países han logrado encontrar soluciones a tales complejidades. Por ejemplo, para dilucidar si el agua es un bien económico más (cuya asignación más eficiente la puede determinar el mercado), o si es un activo social (con elevado valor comunitario), se encuentra una solución aceptando que se trata de un bien de dominio público, pero estableciendo, al mismo tiempo, que el derecho de su uso es privado y puede regularse como tal.

Además, no sólo existen experiencias exitosas de regulación en latitudes tan apartadas como California o Sudáfrica, sino que también existen en Guatemala (por ejemplo, en Río Hondo, Zacapa) esquemas tradicionales de gestión comunitaria del recurso hídrico, de las cuales deben extraerse lecciones claras, tal como deben extraerse de los estándares internacionales disponibles en esta materia.

Y quizá más importante que el marco regulatorio deben ser las políticas públicas enfocadas a la gestión y planificación que orienten el desarrollo sostenible del sector del agua. En este sentido, las acciones en materia de reforestación deberían ser estratégicamente prioritarias para asegurar que la riqueza hídrica de Guatemala no se siga perdiendo aceleradamente ya que ello constituye una de las principales amenazas para la gobernabilidad y el potencial de desarrollo del país.

De manera que, puestos a emitir la ley específica que la Constitución manda para regular el tema del agua, todos estos aspectos deberían ser tomados en consideración en un proceso técnico y cuidadoso, donde participen los mejores expertos que existan sobre la materia. En este tema, como en pocos, el futuro del país está en juego.