Inseguridad y Subdesarrollo

El PNUD es muy contundente en afirmar que las políticas de "mano dura" no han funcionado

Hace algunos días vio la luz el Informe Regional de Desarrollo Humano “Seguridad Ciudadana con Rostro Humano: Diagnóstico y Propuestas para América Latina”, preparado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD-. En esta ocasión el Informe se enfoca en los efectos negativos de la inseguridad ciudadana sobre el desarrollo económico y social.

El PNUD recalca que, aunque en el presente siglo ha habido crecimiento económico en Latinoamérica, éste no se ha traducido en desarrollo humano ni en seguridad ciudadana, debido a que el crecimiento ha sido de baja calidad: por un lado, el motor de la actividad económica ha sido el consumo (que en Guatemala representa el 85% del PIB) y, por otro, no ha habido suficiente movilidad social. Ello crea incentivos para lo que el PNUD llama “delito aspiracional”, que se traduce en una epidemia de robos de celulares, laptops y tenis de marca como la que agobia a los capitalinos guatemaltecos.

Pero el Informe también asocia la inseguridad ciudadana con el caótico y veloz crecimiento urbano que, acompañado de transformaciones en la estructura familiar (como las generadas por los migrantes hacia el Norte) y de fallas en el sistema educativo estatal, han minado el tejido social. A ello se agrega la proliferación de armas de fuego y el tráfico de drogas como factores que impulsan la criminalidad. Por último, y no menos importante, la inseguridad ciudadana se multiplica debido a la debilidad institucional (en la provisión de seguridad y en la impartición de justicia) que caracteriza a Estados como el nuestro.

Evidentemente, la inseguridad ciudadana afecta el desempeño económico: según el Informe, si la tasa de homicidios se redujera al promedio mundial, el PIB de Latinoamérica sería mayor en un 0.5% (equivalente a más de US$24 milllardos). Para casos específicos, el PNUD y el Banco Interamericano de Desarrollo –BID- estiman que a Honduras la delincuencia le representó en 2010 un costo del 10.5% de su PIB, y a Paraguay un 8.7%. Es razonable suponer que Guatemala estaría en niveles sólo ligeramente inferiores a esos dos casos.

Aunque el Informe no da recetas para combatir la inseguridad, es muy contundente en afirmar que las políticas de "mano dura" no han funcionado, ya que la represión policial desmedida a menudo ha coincidido con una elevación en los índices de criminalidad. Lo que sí aconseja el PNUD es no politizar el tema de la inseguridad y que cada país llegue a un Acuerdo Nacional por la Seguridad Ciudadana, como política de Estado, que incluya una estrategia integral de seguridad ciudadana basada en la actuación policial mediante un trabajo por cuadrantes y cercano con las comunidades; la adopción de nuevas tecnologías enfocadas en la prevención en las áreas de riesgo; la atención estatal a los grupos más vulnerables de la población (jóvenes y mujeres); el fortalecimiento de la justicia para hacerla accesible y eficaz; y, una mejora en la educación para infundir valores de tolerancia y respeto al estado de derecho.

Los hallazgos y recomendaciones del Informe son, claro está, muy relevantes para Guatemala y coinciden en gran medida con otros estudios para distintas regiones del planeta que enfatizan la importancia de las instituciones y de la democracia para construir un estado de derecho conducente al desarrollo económico y social. En situaciones tan deterioradas y precarias como la nuestra, el desafío fundamental es el de priorizar y dar seguimiento a las medidas pertinentes en materia de seguridad ciudadana.

Para ello hay que partir de que una condición necesaria para el desarrollo económico es que se reduzca sostenida y progresivamente el nivel de amenazas a la vida y a la libertad (de locomoción, de expresión y de emprendimiento) de los guatemaltecos. Cualquier persona que se sienta paralizada contra su voluntad o amenazada en su integridad –ya sea por mareros extorsionistas, narcotraficantes, ladrones de celulares, o policías corruptos- se encuentra no sólo con que su calidad de vida cae drásticamente, sino también con que no puede tomar decisiones económicas básicas que son esenciales para el progreso de la sociedad. Puestos a priorizar, es a esa protección fundamental de la inmunidad personal hacia donde deben dirigirse los esfuerzos del Estado en materia de seguridad.

El Desafío del Presupuesto

Urge racionalizar los gastos de funcionamiento y mejorar en la calidad del gasto en los Cocodes y municipalidades

El proceso de análisis, discusión del presupuesto de ingreso y gastos del Estado para 2014 está en sus etapas finales en el Congreso, pero el desafío más grande que plantea su eventual aprobación radica en que los presupuestos que se preparan de forma anual no encaran el inminente riego de insostenibilidad fiscal que se avizora en el mediano plazo por una serie de debilidades que se repite año con año.

El primer problema recurrente es la sobre-estimación de los ingresos tributarios, tendencia que se exacerba aún más en el proyecto de presupuesto 2014. Dada la tendencia histórica de los ingresos fiscales, y que el proyecto de presupuesto supone –como siempre- mejoras administrativas que casi nunca rinden ningún resultado, es posible que los ingresos tributarios para 2014 estén sobre-estimados en más de Q1,000 millones. Esto significa que, si se ejecutara el presupuesto de egresos, el déficit fiscal se elevaría al equivalente del 2.6 % del PIB, cifra muy superior a la de 2% que expertos nacionales y extranjeros consideran sostenible..

Otro problema recurrente de los presupuestos es que cada año aumentan aceleradamente los gastos de funcionamiento (especialmente en el rubro de salarios), al tiempo que se estancan los gastos en inversión (lo que implica menos infraestructura en comunicaciones, salud y educación).

Una tercera tendencia perversa de los presupuestos está relacionada con que, estructuralmente, el presupuesto tiene un alto grado de rigidez debido a que gran cantidad de ingresos tienen pre-definido un destino de gasto. Para 2014 el 88% de los ingresos corrientes ya está pre-comprometido: salarios (27%), servicio de la deuda pública (16%), aportes a municipalidades por IVA-PAZ (15%), aportes institucionales por mandato constitucional (9%), otros aportes a instituciones pública (9%), pagos a los jubilados del Estado (6%), gastos derivados de impuestos específicos (3%), y otros ingresos específicos (3%). Esto implica que, del total del presupuesto, el gobierno sólo dispone de un 12% para gastar en políticas públicas específicas.

Todo lo anterior (ingresos insuficientes, excesivo gasto de funcionamiento y extrema rigidez en el gasto) ha llevado a que los gobiernos recurran crecientemente al endeudamiento público, lo cual puede llegar a ser insostenible en el mediano plazo, especialmente si tomamos en cuenta que, eventualmente, las bajas tasas de interés empezarán a subir en los mercados internacionales, lo que encarecerá y dificultará la capacidad de endeudamiento del gobierno. Por ello resulta impostergable que se empiecen a adoptar medidas que reviertan esta amenaza.

Lo que los encargados de diseñar, aprobar y ejecutar el presupuesto deben emprender desde ya es un esfuerzo que, gradualmente reduzca (como proporción del gasto total) los gastos de funcionamiento (incluyendo salarios) y, simultáneamente, mejore de manera radical la forma (hasta ahora obscura e ineficiente) en que se realizan los gastos de las municipalidades y de los consejos de desarrollo –COCODES-, que representan el 15% del presupuesto).

El gasto descentralizado (COCODES y Municipalidades) debe ser un complemento del gasto centralizado (Organismo Ejecutivo) para alcanzar los objetivos de las políticas públicas del Estado y minimizar los efectos que la necesaria reducción del gasto de funcionamiento supone. El objetivo debe ser reducir el gasto corriente, al tiempo que se incrementa el ingreso corriente del Estado y se disminuye el saldo de la deuda pública.

Para empezar, es necesario que el presupuesto 2014 no solo busque contener el déficit por debajo del equivalente al 2% del PIB, sino también que se rija por normas que permitan fiscalizar el 100% de los fondos públicos; transparentar el gasto de los los COCODES y municipalidades; y, establecer sanciones severas para el funcionario que incurra en deuda flotante, lo cual requiere mejoras a las normas presupuestarias que integran el presupuesto 2014.

Finalmente, es importante indicar que si bien el proyecto de presupuesto 2014 debe sufrir algunos ajustes cuantitativos y cualitativos, en su composición global debe ser aprobado, pues resultaría inconveniente y peligroso (en términos de certeza jurídica, de transparencia y de gobernabilidad) que continuara vigente para el próximo año el presupuesto de 2013.

¿Cuál Reforma Electoral?

Los partidos políticos han preferido plantear una reforma que parece incluir sólo cambios cosméticos. En vez de esa confusa propuesta, una reforma mínima (dentro de un proceso gradual) resulta ser la ruta más recomendable y pragmática

Con la tentadora oferta de erradicar el financiamiento oscuro a los partidos políticos y de asegurar a las mujeres y a los indígenas cuotas proporcionales en puestos de elección, los taimados políticos de siempre encandilaron a algunos grupos de la sociedad civil para que apoyaran su propuesta de reformas a le ley electoral y de partidos políticos. Uno de estos conglomerados de ONGs hasta publicó un campo pagado apoyando una reforma cuyo contenido desconocían. Tarde se percataron del gato encerrado en lo que pretenden aprobar los partidos en el Congreso.

La intrincada, confusa y desmesurada propuesta de reformas acordada por la mayoría de bancadas pretende reunir en un mismo cuerpo legal las múltiples propuestas que se han hecho en los últimos años, pero sin cohesionarlas ni hacerlas coherentes. En dos platos, lo que en realidad buscan los impulsores de la reforma es, por un lado, lavar cara vendiéndole al electorado su supuesto compromiso de reformar el sistema y, por otro (y más importante para ellos) aumentar la cantidad de financiamiento que recibirían proveniente del erario público (sin sacrificar ni un ápice lo que reciben de financiamiento privado).

En efecto, la reforma que ya conoció el Pleno del Congreso en primera lectura contiene disposiciones que, por dos vías diferentes, multiplicarán exageradamente los recursos que, de los impuestos de los guatemaltecos, se destinarán a financiar a los partidos políticos. Por una parte, se duplicará el monto de la “deuda electoral” al subir a cuatro dólares lo que el Estado le dará a cada partido político por voto válido recibido en las elecciones. Por otra parte, la reforma pretende que el TSE se haga cargo (con recursos del erario público) de pagar la propaganda electoral de todos y cada uno de los partidos políticos, por partes iguales, en prensa escrita (media página por cada partido, cada día de la campaña), en radio y en televisión. Esto se traducirá en un elevado costo fiscal, dado que no se reduce el tiempo de la campaña, ni se excluye ningún partido ni ningún medio de comunicación.

Ello implicará no sólo un esfuerzo administrativo gigantesco para el TSE, sino que también un esfuerzo fiscal descomunal que desviará hacia los partidos políticos un considerable monto de recursos que, de otra manera, podría destinarse a educación, salud o infraestructura. Puede ser que tal sacrificio valga la pena con tal de preservar el sistema democrático, pero ello sería válido sólo si de tal forma se evitara el ingreso al sistema político de dineros provenientes del narcotráfico o de financistas que después se las cobren apropiándose de recursos del erario público. Pero la propuesta de reformas solamente aumenta el financiamiento público, sin que a cambio se modifique el tratamiento del financiamiento privado.

Este tema es, por cierto, demasiado complejo como para querer solucionarlo con recetas simplistas. Diversas autoridades en la materia han advertido que, en la práctica, los dineros privados siempre se filtrarán en el sistema de partidos políticos, y que las únicas soluciones viables para controlarlo radica en dos áreas: una, limitar drásticamente la duración del período de campaña electoral; y, dos, obligar a la publicidad detallada de las fuentes de financiamiento privado. Ambas áreas requieren, por supuesto, de la existencia de un TSE capaz de hacer cumplir esas normas y sancionar severamente a quienes las incumplan.

Lamentablemente, lejos de centrarse en este tipo de reformas (puntuales y efectivas) que vayan moldeando gradualmente nuestro sistema electoral hacia modelos más avanzados, los partidos políticos han preferido plantear una reforma que parece incluir sólo cambios cosméticos para que, a fin de cuentas, nada cambie en el fondo. Con las reformas que conoció el Pleno en primera lectura no se fortalece la autoridad del TSE, no se reduce el período de la campaña electoral, no se fortalecen las sanciones a los infractores, no se limita el financiamiento privado, ni se transparenta el origen de dichos fondos. A cambio de que nada cambie, los partidos se recetan un descomunal aumento del financiamiento público. El resultado será que el sistema electoral seguirá en ruta directa a su descomposición, al tiempo que más recursos fiscales se desviarán hacia los partidos políticos.

Es importante hacer hincapié en que la reforma de cualquier sistema electoral conlleva una complejidad  técnica muy alta, y a ello se debe que, pese a existir múltiples propuestas e incluso haberse emitido en el Congreso varios dictámenes favorables en años previos, nunca ha habido un consenso político y social en cuanto al contenido de varios aspectos de dicha reforma, aunque sí hay importantes coincidencias dentro de las distintas propuestas, así como un cierto sentido de urgencia de realizar reformas para el buen desarrollo del próximo evento electoral.

La reforma electoral que el país necesita con apremio no es “la madre de todas las reformas” (que quizá por ingenuidad o quizá para que jamás se apruebe nada) pretenden impulsar algunos grupos de la sociedad civil, sino una reforma mínima que asegure el correcto desarrollo de las próximas elecciones, ya que es necesario evitar que se repitan y multipliquen los problemas ocurridos en recientes procesos electorales (como la judicialización de los temas, retrasos administrativos por parte del TSE, continuas violaciones a la normativa electoral por parte de los partidos, o los crecientes conflictos a nivel local) pues, de lo contrario, estos problemas podrían acrecentarse, con consecuencias graves para el sistema democrático.

Dada esta urgencia, una reforma mínima (dentro de un proceso gradual) resulta ser la ruta más recomendable y pragmática, ya que la construcción de consensos es un camino complejo que necesariamente implica gradualidad. En efecto, cabe resaltar que, por un lado, ya existen temas con grandes avances en términos de acuerdos avanzados, como por ejemplo lo relativo a delimitar mejor los plazos del proceso electoral, dar mayor certeza en cuanto al número de diputados, aclarar concepto de proselitismo, fortalecer recursos del TSE y  mejorar la aplicación de la justicia electoral.

Pero, por otro lado, existen temas mucho más complejos en los que los acuerdos son más difíciles de lograr, tal como el tema de la participación y representación ciudadana (¿es mejor solución los listados uninominales o las cuotas? ¿es viable el voto secreto en las asambleas partidarias?), el del financiamiento (¿debe ser 100% público?¿debe regularse sólo el financiamiento de la campaña o también el del funcionamiento habitual de los partidos?¿debe quedar a discreción del TSE?), o el de la reelección (¿nunca debe permitirse, siempre debe hacerse, o sólo en algunos casos?).

Lo anterior implica que, tal como ha sido la experiencia en otros países, la adecuación del marco legal del sistema electoral debe ser un proceso continuo de adaptación, que comience por una etapa en que se aprueben aquellas reformas más pertinentes y necesarias que gocen de un nivel adecuado de acuerdos políticos y apoyo social, mientras se sigue avanzando en los temas que requieren de mayor esfuerzo de negociación.

En tal sentido, lejos de pretender aprobar el enmarañado e improvisado conjunto de reformas que el Congreso ya conoció en tercera lectura, lo que debería impulsarse es una primera etapa de reformas focalizadas en dos temas. En primer lugar, en darle viabilidad del proceso electoral, lo cual pasa por adecuar los tiempos para organizar eficientemente el evento electoral, a fin de mejorar la certeza y gobernabilidad del proceso otorgándole más tiempo al TSE desde la convocatoria hasta la elección, de manera que se pueda realizar una mejor revisión de candidaturas, acortar el tiempo de campaña (lo que implica menos necesidad de financiamiento),  y resolver en tiempo los procesos de justicia electoral; también pasa por dar mayor certeza respecto del finiquito que otorga la Contraloría General de Cuentas, aclarar el concepto de propaganda electoral, fortalecer las sanciones a los partidos transgresores, y mejorar la eficiencia en la aplicación de la Justicia Electoral.

En segundo lugar, fortalecer la autoridad del TSE, definiendo con certeza el tiempo para realizar proselitismo, separar claramente este concepto del de propaganda (lo cual contribuiría a racionalizar los gastos y el financiamiento) y mejorar el presupuesto del TSE. Es decir, un conjunto acotado y efectivo de reformas que eviten el colapso del sistema en las próximas elecciones. Lo demás, habrá que resolverlo con prudencia y buen juicio técnico en una segunda fase de reformas.

Tirando la Toalla

Recurrir a la intervención de la SAT es una medida desesperada: suena a claudicar en la construcción de la institucionalidad pública.

 No existe una forma única para organizar y administrar las instituciones del Estado, pero una fórmula que probado ser eficaz alrededor del mundo es la de contar con entes especializados, relativamente independientes de la administración centralizada, como el modelo anglosajón de la Agencia Ejecutiva. En Guatemala, existen varias de estas agencias, algunas elevadas a nivel constitucional (como el IGSS, la CDAG, el Banco de Guatemala o la USAC) y otras mediante leyes ordinarias (como el INDE, la Superintendencia de Bancos o la Superintendencia de Administración Tributaria –SAT-).

El concepto de Agencia Ejecutiva tiene toda una lógica que respalda su existencia: se trata de crear órganos independientes de la administración central a fin de conseguir una gestión mucho más eficaz y eficiente, con base en un mandato especializado y mayor flexibilidad en sus actuaciones a todo nivel –contractual, de gestión-, de tal manera que estas Agencias, sin dejar de ser claramente públicas, puedan estar relativamente aisladas de motivaciones político-partidistas y puedan funcionar con parámetros de eficacia administrativa y visión de largo plazo.

La clave para que una Agencia Ejecutiva tenga éxito está en la relación que debe existir entre el “agente” y el “principal”, la cual suele fallar en países como Guatemala, tal como lo ilustra el caso de la SAT, donde no se han tenido claros los dos roles. En este caso, el Ministro de Finanzas es quien debe asumir el rol de principal y, mediante la presidencia del Directorio de la SAT, debe definir la política, los objetivos y los resultados que quiere logre la Agencia (es decir, la SAT). Esto por medio del contrato de gestión que está delineado en la ley orgánica de la SAT, quien debe ejecutarlo de la forma que juzgue más conveniente, en ejercicio de su autonomía de ejecución. El modelo de Agencia Ejecutiva es, pues, mucho más profesional y técnico que político.

Por desgracia, lo acontecido en la SAT revela que, por un lado, el principal (el Ministerio de Finanzas) no supo ejercer su rol de guía (encargado de definir objetivos) y de control (encargado de revisar parámetros de ejecución) y, por otro, el agente (la SAT, encabezada por el Superintendente como autoridad ejecutiva) acabó llenando este vacío asumiendo simultáneamente el rol estratégico (que no le corresponde) y el ejecutivo (que sí le toca), todo ello con un cuerpo de Directores que parece no rendirle cuentas a nadie pero que tampoco parece tener claro cuáles son sus atribuciones y mandato.

Por desgracia, la innegable disfuncionalidad de la SAT en los últimos tiempos (que se traduce en una dolorosa ineficiencia en la recaudación tributaria, particularmente en las aduanas) ha llevado al Organismo Ejecutivo a contemplar la figura jurídica de la intervención como una medida desesperada. Antes de caer en tal extremo, convendría atender lo que la propia Corte de Constitucionalidad ya expresó en un caso similar (en 2010, por el RENAP): la decisión de intervenir debe tomarse luego de evaluar la pertinencia, la conveniencia y la absoluta necesidad de asumir tal medida.

Dado que los problemas que enfrenta la SAT tienen que ver, por una parte, con una confusión de roles entre el principal (el Ministro de Finanzas) y el agente (el Superintendente) que puede corregirse con simples decisiones políticas y administrativas y, por otra parte, con una rigidez en la composición del Directorio que puede corregirse con la reforma a la Ley Orgánica de la SAT (que ya fue consensuada recientemente en el Dictamen Conjunto a la iniciativa de ley 4461), resulta claro que la intervención de la SAT no es pertinente, ni conveniente, ni absolutamente necesaria.

El modelo institucional de la SAT es, en esencia, adecuado y debe ser rescatado y fortalecido; primero, porque una agencia especializada puede focalizar sus esfuerzos en su único mandato; segundo, porque una institución autónoma puede manejar sus asuntos ordinarios sin contaminarse de motivaciones políticas; y, tercero, porque con un sistema de recursos humanos independiente puede reclutar, retener y motivar a sus empleados hacia niveles superiores de desempeño. Al país le urge contar con instituciones públicas fuertes y eficientes. Una intervención impertinente, inconveniente e innecesaria, debilita dicho esfuerzo.

Una Luz de Esperanza

Una inusual alineación de astros ha permitido que en el usualmente paralizado Congreso de la República se haya producido un avance concreto con la emisión de un Dictamen Conjunto de las llamadas leyes de transparencia. Se siente una bocanada de oxígeno cuando hay avances simultáneos en el combate a la corrupción y el fortalecimiento institucional

La corrupción generalizada (en todos los niveles de la sociedad) y la dramática debilidad de las instituciones del Estado (desde los organismos Legislativo y Judicial hasta las instituciones de vigilancia y control) son dos de los lastres más pesados que impiden el progreso de Guatemala. Ambos problemas parecen tan irremontables que a veces nos invade un sentimiento de frustración y angustia que nos lleva a vislumbrar un futuro irremisiblemente fallido para el país.

Por eso se siente como una bocanada de oxígeno cuando se producen, en una inusual confluencia de intereses, avances simultáneos en ambas áreas (combate a la corrupción y fortalecimiento institucional) como el que se produjo en el Congreso la semana pasada: tras un largo proceso de discusión y análisis, con el acompañamiento de tanques de pensamiento e instancias de la sociedad civil, tres comisiones de trabajo del Congreso de la República –las de Legislación y Puntos Constitucionales, de Probidad, y Extraordinaria Nacional por la Transparencia- emitieron el Dictamen Conjunto No. 1-2013 sobre la Iniciativa de Ley No. 4461, que contiene un conjunto de reformas legales en favor de la transparencia en el manejo de los recursos del erario público (es decir, de los recursos provenientes de los impuestos de todos los guatemaltecos).

Dadas las circunstancias en el Congreso (cuasi-paralizado por una interpelación ministerial desnaturalizada) y en la sociedad civil (cada día más polarizada), el acuerdo logrado en torno al referido dictamen constituye un esfuerzo meritorio de negociación política, con un importante componente técnico, que logró concitar consensos –a través de todo el espectro ideológico- en torno al combate a la corrupción. De tal manera que por fin, tras varios meses de espera, el Congreso de la República tiene en sus manos la oportunidad de aprobar reformas esenciales a tres leyes orgánicas de central importancia: la Ley Orgánica del Presupuesto, la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas, y la Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria.

Las reformas contenidas en el referido Dictamen Conjunto permitirán, entre otros objetivos, impedir que se incurra en la llamada “deuda flotante” al obligar a que todo gasto cuente con el correspondiente respaldo presupuestario; prohibir que ONGs ejecuten obras públicas; sancionar penalmente a quienes incumplan con las normas presupuestarias; y, convertir en normas permanentes diversas disposiciones que anteriormente debían aprobarse anualmente con cada presupuesto (todas ellas reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto). También incluye reformas orientadas a modernizar el mandato de la Contraloría General de Cuentas y explicitar su mandato de fiscalizar a todas las entidades que manejan recursos del Estado, al tiempo que fortalece sus capacidades técnicas y sancionatorias (mediante reformas a la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas); así como fortalecer la autonomía y eficacia de la Superintendencia de Administración tributaria al permitir la renovación parcial de su Directorio y afinar los mecanismos para el establecimiento de sus metas recaudatorias (mediante reformas a la Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria).

Ciertamente, el contenido de este inusualmente positivo dictamen resulta insuficiente pues, por un lado, solamente incorpora aquellas reformas mínimas que pudieron ser consensuadas políticamente en las tres comisiones signatarias y, por otro, aún deja pendientes otra serie de reformas relacionadas con la transparencia (como las reformas a la Ley de Probidad o a la Ley de Contrataciones del Estado). Sin embargo, es de justicia destacar que las reformas contenidas dicho dictamen constituyen un esperanzador paso adelante en la lucha contra la corrupción y en favor del uso eficiente de los recursos provenientes de los impuestos de los guatemaltecos.

Queda ahora en manos del Pleno del Congreso atender el clamor ciudadano por la transparencia y convertir este Dictamen Conjunto –sin alterar el espíritu de su contenido- en Ley de la República, lo que, de lograrse, se traducirá en un mejor y más adecuado uso de los recursos de los guatemaltecos, que es el complemento indispensable que aún le hace falta a la reforma tributaria aprobada el año anterior.

Informalidad y Subempleo

El gran problema estructural del mercado laboral guatemalteco está en el elevado subempleo

 La más reciente Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos –ENEI-, publicada la semana anterior por el Instituto Nacional de Estadística –INE-,  y que se levantó entre abril y mayo de 2013, es la única información oficial que existe respecto del empleo a nivel nacional, por lo que su elaboración y uso debería ser una prioridad para el gobierno, y sus resultados deberían convertirse en un referente para analistas y estudiosos.

Desafortunadamente la ENEI no ha alcanzado esa prioridad ni es esa referencia pues el INE, a lo largo de muchos años, no ha logrado sistematizarla ni posicionarla adecuadamente. Entre otras razones porque el INE no calcula ni publica la ENEI de manera periódica: en los últimos diez años sólo se ha efectuado la encuesta en seis de ellos; la ENEI 2012 se hizo en julio, mientras que la del presente año, en abril, lo cual impide que los resultados puedan compararse de un periodo a otro. Por si esto fuera poco, dese la ENEI 2012 se introdujo varios cambios metodológicos, como el de incrementar (de 10 a 17 años) la edad de las personas aptas para trabajar, lo que, si bien significó adoptar el estándar internacional, implicó que las cifras no sean comparables respecto de las de encuestas previas.

Dicho lo anterior, es importante resaltar que la ENEI 2013 (con todo y que el INE, inexplicablemente, no ha facilitado su acceso al gran público en su sitio web) proporciona datos e información valiosa respecto de la situación del empleo y de la evolución de los ingresos de los trabajadores, que vale la pena analizar y aprovechar para la toma de decisiones en materia de políticas públicas.

Según el informe del INE la población económicamente activa –PEA- se situó en 5.9 millones, que representan el 60.7% de los individuos en edad de trabajar. La agricultura sigue generando la mayor parte del empleo (30.4%), seguida por el comercio (29.6%) y por la industria manufacturera (13.2%).

Los datos muestran que la tasa de desempleo abierto representaba sólo el 3.5% de la PEA en 2010, subió a 4.2% en 2011, se redujo significativamente a 2.9% en 2012, y se volvió a elevar a 3.2% en 2013, el dato más reciente. Si bien es cierto que esta tasa de desempleo resulta baja si se le compara con tasas regionales y mundiales (por ejemplo, la tasa equivalente en Estados Unidos es de 7.3% y en España de ¡26.2%!), su nivel esconde un grave problema del subempleo: en Guatemala el subempleo hace las funciones de lo que en los países desarrollados sería un seguro de desempleo para aquellos que carecen de acceso a puestos de trabajo en el mercado formal.

En efecto, el gran problema estructural del mercado laboral guatemalteco está en el subempleo, cuyo índice (que contabiliza a los trabajadores que perciben ingresos inferiores al nivel normal y que laboran menos del horario completo) refleja un elevado grado de informalidad económica. La tasa de desempleo visible reportada por el INE para 2013  se situó en 16.9% de la PEA. El número de personas con un empleo informal aumentó a un muy elevado 69.2%; esta categoría incluye personas que, aunque perciban los ingresos promedio, no tienen acceso a prestaciones de seguridad social (56.3% de la PEA). La informalidad es mucho mayor en las zonas rurales que en las urbanas (78% frente a 44%) y afecta a los pueblos indígenas (86.2%) mucho más que a los no indígenas (58.9%).

Las asimetrías también son evidentes en los datos de ingresos. El ingreso promedio por trabajador es de sólo Q1,917 al mes (inferior, incluso, al salario mínimo); la cifra se eleva a Q2,841 mensuales en el área urbana, muy superior a los Q1,499 que registra el área rural. Los trabajadores agrícolas perciben los ingresos más bajos (Q1,101 mensuales en promedio), mientras que los mejor remunerados están en los sectores financiero (Q3,439) y de información y comunicaciones (Q3,869). La ENEI también muestra que sólo el 17.7% de los ocupados terminó la escuela primaria, una de las tasas más bajas de Latinoamérica.

Los bajos niveles de ingresos y de formalidad son un reflejo de la poca productividad del aparato económico nacional y de la enorme debilidad de nuestras instituciones económicas. Por ello, el capital humano, la infraestructura y el fortalecimiento de las instituciones siguen siendo las grandes materias pendientes del Estado guatemalteco.

Cuando Pase la Crisis

Esta columna la escribí hace cinco años, cuando se desató la crisis económica mundial. Por desgracia, transcurrido ese tiempo, poco hemos hecho en Guatemala en preparación para el nuevo escenario que se avecina. El rezago permanente parece ser nuestro seguro destino.

La inflación elevada y la reducción en el crecimiento de la producción son los dos problemas económicos de la coyuntura actual; su ocurrencia simultánea se debe esencialmente a un shock de oferta generado por los continuos y rápidos aumentos en los precios internacionales de gran cantidad de productos primarios como el petróleo y los granos básicos. Puesto que, a lo largo de la historia, estas situaciones de desequilibrio generan una serie de ajustes de mercado que conducen a un nuevo equilibrio, sabemos que, eventualmente, los precios internacionales se estabilizarán, independientemente de las medidas de política económica que se adopten internamente para paliar la crisis. Si tales medidas son las apropiadas, coadyuvarán a reducir los costos y la duración del inevitable ajuste económico que conlleva el shock externo; si, por el contrario, se adoptan medidas populistas o antitécnicas para enfrentar el ajuste, éste puede tornarse más prolongado y costoso. Pero más grave que aplicar políticas equivocadas para atender la coyuntura sería desatender las políticas de largo plazo, cometiendo de nuevo el error de dedicarse únicamente a lo urgente mientras se relega lo importante.

Sería una tragedia que, una vez superados los desequilibrios actuales, Guatemala no haya avanzado en los aspectos que le permitan acelerar sostenidamente su crecimiento económico y reducir la pobreza. Un estudio reciente de un grupo de pensadores y hacedores de políticas públicas (convocados por el Banco Mundial) identificó cinco aspectos comunes que han caracterizado a las 13 economías que desde 1950 han tenido un crecimiento promedio de 7% anual durante períodos de 25 años o más: el aprovechamiento de la economía mundial (importando tecnología e innovación; produciendo productos que otros países requieren); el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica; la presencia de altas tasas de ahorro e inversión; el permitir que el mercado sea quien asigne los recursos económicos; y, la presencia de gobiernos capaces, creíbles y comprometidos. Además, según otros estudios, para que el crecimiento económico sea sostenible es necesario que exista paz y cohesión social, quizá porque la conflictividad social es el caldo donde se cultivan las políticas populistas  y la debilidad institucional. Entonces, lo importante para las políticas públicas debe ser la búsqueda permanente de estas características, independientemente de las preocupaciones de corto plazo.

El momento para implementar políticas de largo plazo es hoy mismo, y no hay que inventar el agua azucarada: sólo la mejora de la productividad permitirá que Guatemala aumente sosteniblemente el ingreso per capita y ello requiere impulsar una agenda de competitividad que ya está diseñada e incluye temas como la inversión en infraestructura (Alianzas Público-privadas), la inversión en sectores clave (como el de energía) y la facilitación de trámites para las empresas. También existen acuerdos políticos de largo alcance contenidos en el Plan Visión de País que podrían configurar incluso una agenda nacional de gobernabilidad en los temas esenciales de salud, educación, desarrollo rural y seguridad. Como dicen los sabios chinos, hay que hacer de la crisis una oportunidad.